信息化形勢下國庫集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督工作研究

趙唯江

摘要：國庫集中支付電子化改革是圍繞財政國庫“十二五”規(guī)劃提出的重要內(nèi)容，從2007年國庫集中支付電子化開始在中央本級試點至今，國庫集中支付電子化已在全國范圍內(nèi)全面推進。電子化模式在提高工作效率、緩解人員緊缺壓力、便捷財政部門、預(yù)算單位以及代理銀行的同時，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。本文通過簡述國庫集中支付電子化改革的歷程和意義，對支付電子化下國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督面臨的問題進行分析，并提出如何有效提升國庫監(jiān)督的對策。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 國庫監(jiān)督

國庫集中支付改革作為預(yù)算執(zhí)行國庫事中監(jiān)督的有效補充，在大數(shù)據(jù)背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，也是國庫集中支付改革的有效延伸。隨著支付電子化在全國范圍內(nèi)深入推進，其在深化國庫制度改革、提高國庫業(yè)務(wù)效率、提升財政資金安全等方面優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)，但同時也發(fā)現(xiàn)國庫監(jiān)督工作在集中支付電子化信息化過程中存在的“想管沒抓手”的現(xiàn)實困境。

一、國庫集中支付業(yè)務(wù)電子化改革歷程

第一階段：研究探索階段。2007年，國庫集中支付電子化開始在中央本級試點，上海、山西等部分省市也探索開展了國庫集中支付電子化管理，但由于缺乏統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)，存在制度建設(shè)滯后、技術(shù)應(yīng)用空白等問題，只能簡單實現(xiàn)財政部門和人民銀行“點對點”電子化管理，無法繼續(xù)拓展。隨后，財政部會同人民銀行歷經(jīng)5年研究探索，打通了財政部門、人民銀行、代理銀行三個系統(tǒng)，實現(xiàn)了財政部門、人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位四方電子化管理，確立了國庫集中支付電子化建設(shè)框架及標(biāo)準(zhǔn)，并選定河北、重慶兩省市進行試點，伴隨著2013年1月4日正式上線運行，兩省市在全國范圍內(nèi)率先實現(xiàn)了國庫集中支付電子化管理。

第二階段：綜合驗證階段。2013年4月，全國財政國庫工作會議對國庫集中支付電子化管理做了進一步明確和部署，電子化改革從最初的2個省市擴大到12個省市。隨后，財政部、人民銀行總行陸續(xù)出臺了《關(guān)于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關(guān)工作的通知》《國庫集中支付電子化管理接口報文規(guī)范（暫行）》《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》以及《關(guān)于規(guī)范國庫集中支付代理銀行電子化管理相關(guān)系統(tǒng)建設(shè)的通知》等文件，初步建立了國庫集中支付電子化內(nèi)控管理、業(yè)務(wù)流程等制度體系。2014年，國庫集中支付電子化改革作為國務(wù)院重點督辦工作之一進行全面推進，各省財政廳、人民銀行、商業(yè)銀行積極推動該項工作落實，主動梳理業(yè)務(wù)流程、對接信息系統(tǒng)。截至2014年底，全國36個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市省級實施了國庫集中支付電子化改革。

第三階段：全面推廣階段。2017年，為落實國務(wù)院第五次廉政工作會議精神，財政部會同人民銀行印發(fā)《關(guān)于加快推進地方國庫集中支付電子化管理工作的通知》，要求省級財政部門要會同省級人民銀行積極創(chuàng)建條件推進行政區(qū)域內(nèi)國庫集中支付電子化管理工作，建立標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)操作流程，統(tǒng)一省內(nèi)國庫集中支付業(yè)務(wù)代理模式、業(yè)務(wù)系統(tǒng);擴大支付電子化管理實施范圍，實現(xiàn)支付電子化管理所有預(yù)算單位、所有財政性資金的全覆蓋。地方國庫集中支付電子化管理在省級基本實現(xiàn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，逐步開始向市縣延伸。目前，部分省份已實現(xiàn)省、市、縣三級國庫集中支付電子化管理全覆蓋，河北、云南等省份還實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)四級全覆蓋。

二、國庫集中支付電子化改革的意義

（一）提高了財政資金支付效率

在傳統(tǒng)的手工業(yè)務(wù)模式下，無論是財政直接支付還是財政授權(quán)支付，完成每一筆資金的支付都需要經(jīng)過單據(jù)打印、人工審核簽章、專人傳遞等流程。預(yù)算單位或財政部門每日需多次往返銀行間送憑證和取憑證，代理銀行需要往返人民銀行進行清算，不但工作效率低、占用大量工作時間和人力資源，而且出錯率也較高。據(jù)統(tǒng)計，從支付憑證開始進行審核、憑證打印到送至銀行進行支付、銀行將憑證送至人民銀行進行清算，平均需要一個工作日到二個工作日。國庫集中支付業(yè)務(wù)實行電子化管理后，實現(xiàn)了傳統(tǒng)業(yè)務(wù)向自動化業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)變，縮減了整個業(yè)務(wù)流程處理時間，同時也把國庫工作人員從人工核對、手工簽章、單據(jù)傳送等繁雜的日常工作中解脫出來，讓國庫工作人員有更多的時間和精力從事國庫數(shù)據(jù)分析和研究等更為“高大上”的工作，有效緩解了國庫人員緊缺的現(xiàn)實問題。

（二）降低了國庫業(yè)務(wù)處理成本

隨著地方經(jīng)濟的不斷發(fā)展，財政收支規(guī)模的不斷擴大，國庫集中支付業(yè)務(wù)量也隨之增加。國庫集中支付電子化實施之前，財政資金的支付需要預(yù)算單位工作人員親臨柜面進行辦理。一方面，預(yù)算單位或財務(wù)部門頻繁往返于代理銀行辦理各類國庫集中支付業(yè)務(wù)，大大增加了行政運行成本。伴隨著公務(wù)用車制度管理的改革，一般公務(wù)用車逐步取消，預(yù)算單位往往無法安排公務(wù)車輛用于憑證傳遞工作，給實際工作帶來了不少困難。國庫集中支付憑證是重要會計憑證，若通過使用公共交通進行憑證傳遞，存在著一定的安全隱患;另一方面，在代理銀行業(yè)務(wù)辦理高峰期，預(yù)算單位或財政部門等待時間較長，直接影響工作效率。若代理銀行為國庫集中支付業(yè)務(wù)開設(shè)專門窗口，又會加大人力和物力資源的投入。同時代理銀行還需要配備專人，負(fù)責(zé)與人民銀行辦理清算業(yè)務(wù)的憑證專遞工作，加大了代理銀行人員需求的壓力。國庫集中支付電子化實施后，所有業(yè)務(wù)流程均通過電子化操作，不但方便了預(yù)算單位、財務(wù)部門和代理銀行，也大大壓縮了各方辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)的成本。

（三）加強了國庫業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理

電子化的改革對國庫業(yè)務(wù)管理方式、管理流程都將產(chǎn)生更為積極的影響，相對于傳統(tǒng)的紙質(zhì)憑證，電子憑證承載的信息、運轉(zhuǎn)的方式、印鑒的管理、對賬的形式等方面都有著更為突出的優(yōu)勢。使用國庫集中支付電子化的方式，建立完整的業(yè)務(wù)管理鏈條系統(tǒng)，通過有效合法的電子憑證貫穿整個業(yè)務(wù)管理流程，促使內(nèi)控制度標(biāo)準(zhǔn)，憑證管理、賬務(wù)處理流程更為規(guī)范化;通過國庫集中支付電子化系統(tǒng)對財政支付數(shù)據(jù)的自動收集和匯總，使得財政資金的運轉(zhuǎn)更為透明化、公開化、可溯化;通過網(wǎng)絡(luò)資源共享，實現(xiàn)了信息的及時有效傳遞，暢通了各部門信息溝通渠道，從而避免了因信息溝通不暢而引起的疏漏;通過各部門相關(guān)業(yè)務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)的有效整合，建立起了人民銀行、財政部門、預(yù)算單位、代理銀行之間的信息銜接、相互制約的工作機制，同時也可以實現(xiàn)相關(guān)部門數(shù)據(jù)的收集匯總、深度分析和有效共享，推動國庫信息化建設(shè)的步伐。

三、國庫集中支付電子化國庫監(jiān)督面臨的困難

（一）國庫監(jiān)督制度不夠完善，缺少有效法律制度依據(jù)

新業(yè)務(wù)模式的順利推行，往往需要全面的制度體系作為保障，而現(xiàn)行的國庫監(jiān)督制度體系無法為支付電子化提供有效的制度支撐。一方面，制度更新不及時，業(yè)務(wù)監(jiān)督過程中存在無據(jù)可依的現(xiàn)象。國庫集中支付電子化改革后，雖然制定了《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等制度，但這些制度僅限于對業(yè)務(wù)操作行為的規(guī)范，國庫監(jiān)督所依據(jù)的《國家金庫條例》等法律制度仍基于對手工業(yè)務(wù)員模式下的要求和規(guī)范，難以適應(yīng)電子化業(yè)務(wù)模式。如，缺少對支付電子化系統(tǒng)參數(shù)修改方面的相關(guān)規(guī)定。另一方面，制度規(guī)定不夠細(xì)化，執(zhí)行過程中存在理解偏差和爭議。如制度中規(guī)定財政部門要向國庫提供文件依據(jù)，但并沒有明確所需提供文件的等級，使得國庫業(yè)務(wù)人員在審核過程中難以準(zhǔn)確把握。

（二）電子支付審核難度增加，削弱國庫監(jiān)督工作效果

國庫監(jiān)督主要體現(xiàn)在對不合規(guī)業(yè)務(wù)的拒絕辦理權(quán)，國庫集中支付電子化上線前，國庫業(yè)務(wù)人員主要通過對業(yè)務(wù)憑證及相關(guān)依據(jù)資料的審核進行監(jiān)督。支付電子化改革后，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)主要以電子數(shù)據(jù)形式在支付電子化系統(tǒng)中進行傳遞，取消了紙質(zhì)憑證資料傳遞渠道。由于技術(shù)條件的限制，支付電子化系統(tǒng)無法實現(xiàn)相關(guān)依據(jù)資料配套傳遞，部分業(yè)務(wù)的相關(guān)依據(jù)資料便不再提供給國庫部門，致使國庫業(yè)務(wù)人員難以對支出業(yè)務(wù)的合規(guī)性和真實性進行判斷，削弱了國家預(yù)算執(zhí)行部門間的制衡作用。另外，各級國庫為加強國庫資金風(fēng)險管理而制定的大額支出逐級審批制度，在支付電子化模式下也難以執(zhí)行，國庫監(jiān)督有弱化的趨勢。

（三）國庫監(jiān)督有效手段落后，制約預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)督

自2009年起，財政部相繼印發(fā)了《關(guān)于加快建立地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進一步推進地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》《地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作督導(dǎo)考核辦法》等文件，對財政支付風(fēng)險防范提出更高要求。國庫監(jiān)督作為防范財政資金風(fēng)險的主要手段，目前仍停留在柜面監(jiān)督、實地檢查等手工監(jiān)督方式下對各類憑證要素的真實性、完整性和合規(guī)性審核層面上，無法滿足支付電子化模式下對海量數(shù)據(jù)實時、高效、精準(zhǔn)的監(jiān)督要求。我國政府預(yù)算管理復(fù)雜、預(yù)算科目以及預(yù)算單位繁多，加之財政部門對預(yù)算科目調(diào)劑、預(yù)算臨時調(diào)整和追加頻繁，缺乏與支付電子化相匹配的自動監(jiān)督系統(tǒng)，僅憑人工審核監(jiān)督，難以實現(xiàn)資金撥付全程跟蹤和風(fēng)險預(yù)警，以及對預(yù)算執(zhí)行進度和績效管理等高水平監(jiān)督。

（四）業(yè)務(wù)人員安全意識缺乏，埋下財政資金安全隱患

實施國庫集中支付電子化管理后，資金支付業(yè)務(wù)的整個流程均在財政系統(tǒng)中實現(xiàn)，其中涉及操作員錄入、復(fù)核人審核、部門負(fù)責(zé)人簽章。在全部支付過程中，只需不同崗位人員各自的USB-KEY進入系統(tǒng)便能完成。這就要求財政部門或預(yù)算單位在內(nèi)部控制中嚴(yán)格落實會計崗位不相容職務(wù)分離原則前提下，才能有效防范財務(wù)風(fēng)險。然而，在實際執(zhí)行過程中，往往因內(nèi)部控制制度不完善、執(zhí)行不嚴(yán)格等，致使崗位分工、操作權(quán)限界限不清;或者因基層預(yù)算單位人員不足、安全意識缺乏，而被動地把錄入、復(fù)核、審核等所有權(quán)限集中到一個人，致使“一手清”現(xiàn)象出現(xiàn)，這給財政資金安全埋下了隱患。

四、政策意見

（一）完善制度體系

國庫集中支付電子化改革，必須有相應(yīng)的法律法規(guī)制度為之保駕護航，應(yīng)繼續(xù)推動國庫監(jiān)督法制化建設(shè)，使國庫監(jiān)督有法可依。一方面，建立支付電子化模式下的軟硬件管理、系統(tǒng)安全控制、崗位職責(zé)分工的電子化管理制度，將制度建設(shè)與系統(tǒng)運行相結(jié)合，明確系統(tǒng)運維中風(fēng)險點的控制，確保系統(tǒng)運行的合規(guī)性和國庫資金的安全性。另一方面，細(xì)化國庫監(jiān)督制度，鞏固國庫監(jiān)督權(quán)力，完善國庫監(jiān)督處罰機制，確保制度對業(yè)務(wù)操作的可指導(dǎo)性以及監(jiān)督檢查的可參照性，提升財政部門、預(yù)算單位、代理銀行對國庫監(jiān)督的重視程度，督促其更好地履行各自的職責(zé)。

（二）豐富系統(tǒng)功能

一方面，拓寬支付電子化橫向聯(lián)網(wǎng)范圍，打通國庫無紙化系統(tǒng)和財政無紙化系統(tǒng)鏈接端口，將從支付指令發(fā)起、代理銀行劃款、國庫部門清算等國庫集中支付全過程歸集于同一系統(tǒng)，規(guī)避以往國庫部門只能獲取清算額度、科目等部分信息，無法獲取財政支付指令、資金項目歸屬、收款人賬戶信息等重要信息致使國庫監(jiān)督情況形同虛設(shè)的現(xiàn)象。另一方面，優(yōu)化集中支付電子化系統(tǒng)功能，如，實現(xiàn)代理銀行提交的劃款憑證、財政集中支付電子額度數(shù)據(jù)明細(xì)清單和預(yù)算收支計劃中的單位性質(zhì)、賬戶類別、支出科目等各項內(nèi)容的逐步核對;增設(shè)相關(guān)依據(jù)資料附件配套上傳、大額資金審核以及超額度辦理支付、無依據(jù)資料辦理支付自動退回等功能，減少人工審核操作量及風(fēng)險，進一步加快財政資金周轉(zhuǎn)速度。

（三）實施動態(tài)監(jiān)控

一是加強預(yù)算信息共享。目前，財政部門提供給國庫部門的預(yù)算計劃時間滯后、內(nèi)容粗略，而且預(yù)算調(diào)整和追加情況不能及時提供給國庫，通過搭建信息資料共享平臺，實現(xiàn)預(yù)算收支計劃、財政收支明細(xì)信息、相關(guān)文件資料等的共享，為國庫監(jiān)督提供充分有效的信息。二是前移審核關(guān)口。依托國庫集中支付電子化系統(tǒng)平臺，設(shè)計開發(fā)預(yù)算控制功能，獲取并導(dǎo)入詳細(xì)的預(yù)算計劃，按預(yù)算單位、預(yù)算支出科目、財政存款賬戶、重要項目類別等要素進行系統(tǒng)參數(shù)維護，電子化比對預(yù)算計劃、額度清單及支付明細(xì)情況，實現(xiàn)支出科目是否合規(guī)、額度金額是否超限等情況的系統(tǒng)自動化審核，化國庫集中支付“先支付、后清算”為“先監(jiān)督、再支付、后清算”的業(yè)務(wù)模式，通過將審核關(guān)口前移，達到實時監(jiān)控、及時糾偏的國庫監(jiān)督目的。

（四）完善內(nèi)部控制，提高財務(wù)風(fēng)險防范能力

對于國庫集中支付電子化管理這一新的模式，一是財政部門及預(yù)算單位要完善內(nèi)部控制管理規(guī)范，遵循崗位不相容原則，嚴(yán)格崗位權(quán)限設(shè)置，實現(xiàn)崗位間相互制衡作用，從而降低業(yè)務(wù)操作風(fēng)險，保證國庫資金安全;二是通過技術(shù)手段提高身份認(rèn)證安全級別，可以利用“USB-KEY+指紋（人臉）”認(rèn)證的模式，確保USB-KEY證書與持有人之間的唯一關(guān)系，有效杜絕違規(guī)冒用他人身份進入系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)的現(xiàn)象;三是加強業(yè)務(wù)人員的安全意識培訓(xùn)，充分認(rèn)識到保護好個人USB-KEY證書的重要性，進一步提升人員安全防范意識、信息保密意識及合規(guī)守法意識。

參考文獻：

[1]劉文卿，田紅梅，龔亮.全面推進國庫集中支付電子化管理[K].中國財政年鑒，2014：79-80.

[2]劉建偉，牛娟.集中支付電子化管理背景下對國庫監(jiān)督的思考[J].金融理論與實踐，2017（1）：116-118.

[3]李慧.對國庫集中支付電子化管理規(guī)范的思考[J].財會學(xué)習(xí)，2018（8）.

[4]林鷺.廣西：進一步推動國庫集中支付電子化管理改革[J].中國財政，2019（16）：36-38.

[5]李偉，張爍巖.財政國庫集中支付問題探討綜述[J].經(jīng)濟研究參考，2018（72）：46-57.

[6]王瑜.國庫集中支付電子化管理改革的問題及對策研究[J].財會學(xué)習(xí)，2018（21）：205-207.

[7]陳昌保.試論電子化改革在財政國庫集中支付的優(yōu)勢與完善[J].經(jīng)貿(mào)實踐，2018（24）：94-96.

[8]吳金蘭，吳峰.以信息化建設(shè)為抓手 強化國庫集中支付管理[J].預(yù)算管理與會計，2019（11）：26-27.

作者單位：中國人民銀行新余市中心支行