“創(chuàng)造公平、開放、自由的市場環(huán)境比補(bǔ)貼、減稅更長效”

陳洋　郭婉盈

鞍山建國大道，準(zhǔn)備上工的工人。圖/本刊記者 姜曉明

東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地。在我國社會(huì)主義工業(yè)化初期，東北為建立獨(dú)立、完善的國民經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程做出過重大貢獻(xiàn)。然而，在各種歷史和現(xiàn)實(shí)因素的綜合影響下，東北一度陷入衰退。自上世紀(jì)90年代起，機(jī)制和體制問題、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題始終困擾著東北的發(fā)展步伐。

東北亞經(jīng)濟(jì)研究院院長王洪章曾算過一筆賬，展現(xiàn)東北經(jīng)濟(jì)面臨的難題，“以吉林為例，每增加一個(gè)單位的固定資產(chǎn)投資，增加的地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于廣東和浙江的1/3，增加的財(cái)政收入僅相當(dāng)于廣東的1/5、浙江的1/4和江蘇的1/3，增加的就業(yè)人數(shù)僅相當(dāng)于廣東、浙江、江蘇的1/5?！?/p>

2003年l0月，國家下發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式拉開東北振興的序幕，至今已近二十年。關(guān)于東北發(fā)展面臨的困難和問題，以及如何實(shí)現(xiàn)東北振興發(fā)展的討論從未停止。2021年恰逢“十四五”規(guī)劃發(fā)展的開局之年，政府工作報(bào)告指出，“十四五”時(shí)期，要“推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破”。

在這一背景下，本刊采訪了東北本土學(xué)者吉林大學(xué)東北亞研究中心教授衣保中和北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心研究員付才輝，與他們探討關(guān)于東北的過去、現(xiàn)在和未來。他們所展現(xiàn)的不同視角也讓我們得以一窺東北問題的復(fù)雜性。

有人離開，也有人回東北創(chuàng)業(yè)

人：你一直生活在東北，對東北人口外流現(xiàn)象有哪些直觀體會(huì)？

衣：東北原本是一個(gè)人口流入地區(qū)。從清朝末年開始，由于自然災(zāi)害以及政府號召移民實(shí)邊等原因，大批人口從山東、河北、河南等地遷移到東北。東北曾是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，人口外流的跡象最早出現(xiàn)于改革開放后，主要原因是老工業(yè)基地衰退，尤其表現(xiàn)為伴隨資源逐漸枯竭而導(dǎo)致的資源型產(chǎn)業(yè)衰落。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不好，就業(yè)機(jī)會(huì)減少，導(dǎo)致以青壯年為主的人口外流。

以我們學(xué)校的畢業(yè)生為例，全國各地的企業(yè)都會(huì)來校園招聘，很多外地的大企業(yè)大廠效益好，能給出更有競爭力的工資待遇。部分一線城市地方政府還會(huì)對碩士、博士有專門的人才補(bǔ)貼政策，對畢業(yè)生的吸引力會(huì)更高。

人： 從2003年發(fā)起第一輪“振興東北”戰(zhàn)略至今已近二十年。

衣：曾有學(xué)者統(tǒng)計(jì)過，針對東北振興及相關(guān)政策已有一千余項(xiàng)，其中國家政策兩百項(xiàng)左右。為什么東北人口依然呈逆增長的趨勢？

國家?guī)缀趺磕甓紩?huì)給東北一些特殊的區(qū)域優(yōu)惠政策。2003年l0月，國家下發(fā)《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式拉開東北振興的序幕。最初一段時(shí)間，系列政策的實(shí)施效果很好。但后來給東北的政策也會(huì)給別的地區(qū)，政策普惠后，對東北經(jīng)濟(jì)的提振效應(yīng)相對就會(huì)減弱。

不過，總體來看，“東北振興”是有實(shí)效的。從世界范圍來看，老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象普遍存在。比如美國的“鐵銹帶”同樣在后工業(yè)時(shí)代遭遇了產(chǎn)業(yè)衰退、人口流失等系列問題。相較之下，雖然東北地區(qū)與珠三角、長三角地區(qū)相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，但基本保持著經(jīng)濟(jì)正增長。如果沒有這些年國家的政策扶持，可能東北人口外流的現(xiàn)象會(huì)更嚴(yán)重。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)有個(gè)“極化效應(yīng)”理論，認(rèn)為在市場機(jī)制的作用下，一旦地區(qū)間發(fā)展水平與發(fā)展條件出現(xiàn)差異，條件好、發(fā)展快的地區(qū)就會(huì)在發(fā)展過程中不斷為自身積累有利因素，從而對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生擠出效應(yīng)。不過，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，又會(huì)出現(xiàn)“擴(kuò)散效應(yīng)”，即發(fā)達(dá)地區(qū)的一些要素開始向周邊擴(kuò)散，對落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生拉動(dòng)作用。比如一些東南沿海的企業(yè)為了保證原料供應(yīng)，如今也會(huì)在東北設(shè)廠，拉動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)，增加就業(yè)崗位。也有一些東北人在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)掌握了先進(jìn)的技術(shù)或者經(jīng)營理念后，選擇回東北創(chuàng)業(yè)，這類群體也在增加。

付：近二十年來，關(guān)于“東北振興”的各個(gè)級別、各種類型的政策確實(shí)很多。但其與東北人口增長之間的關(guān)系如何，目前還沒有精確的量化結(jié)果，不能輕率給出定論。

從數(shù)據(jù)上看，東北人口逆增長最早出現(xiàn)在2013年。東三省中，最早出現(xiàn)常住人口每年持續(xù)逆增長的是黑龍江，從2013到2019年累計(jì)減少了八十多萬人，相對于2013年的總?cè)丝跍p少超2%。接著是遼寧，從2014到2019年累計(jì)減少了近四十萬人，相對于2014年的總?cè)丝跍p少了近1%。最后是吉林省，從2015到2019年減少了六十多萬人，相對于2015年的總?cè)丝跍p少超2%。

導(dǎo)致人口逆增長的直接原因主要有兩點(diǎn)：一是人口自然增長率下降（出生率減去死亡率），二是人口流失（從本地流向外地）。對東北來說，二者兼有。東北人口自然增長率為負(fù)，主要是歷史原因，東北國有企業(yè)多，過去計(jì)劃生育執(zhí)行嚴(yán)格，導(dǎo)致人口過早老齡化。不過，東北人口逆增長最主要的原因還是人口外流。

人口外流的原因很多，無法一概而論。比如東北冬季氣候嚴(yán)寒，一些經(jīng)濟(jì)條件好的老年人會(huì)遷徙到溫暖的南方養(yǎng)老，就會(huì)導(dǎo)致人口外流。但東北人口外流最讓大家擔(dān)憂的還是適齡勞動(dòng)力的流失。個(gè)體原因千差萬別，但一個(gè)比較普遍的原因在于當(dāng)?shù)卣也坏胶线m的就業(yè)機(jī)會(huì)。

這些年東北適齡勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，其實(shí)從側(cè)面反映了過去很長一段時(shí)間政策未能促進(jìn)足以滿足當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力充分就業(yè)的相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，東北地區(qū)承擔(dān)著國家以重工業(yè)優(yōu)先增長為主要特征的“趕超戰(zhàn)略”的主要任務(wù)，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，相關(guān)體制扭曲根深蒂固。在這一背景下，很多國有企業(yè)缺乏自力更生的能力。然而，我們國家采取的是漸進(jìn)式改革，必須對東北地區(qū)給予轉(zhuǎn)型期的保護(hù)補(bǔ)貼，不能讓這些缺乏自生能力的國有企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)，只能漸進(jìn)式地創(chuàng)造條件讓其變得有自生能力。所以，過去的一些政策主要在補(bǔ)歷史舊賬。

就其特定的目標(biāo)而言，我們不能說過去一系列“東北振興”政策沒有效果。但是從新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，我認(rèn)為歷史舊賬不能這樣一直補(bǔ)下去。正如我們在《吉林報(bào)告》中指出的，下一輪東北振興戰(zhàn)略要調(diào)整過去側(cè)重補(bǔ)歷史舊賬的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略思路，采取更全面的方案，推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)邁入全面振興、全方位振興。

創(chuàng)造公平、開放、自由市場環(huán)境更重要

人：你如何看待目前東北的投資和營商環(huán)境？

衣：首先，從絕對意義上講，“投資不過山海關(guān)”的說法現(xiàn)在是不成立的。近年來每年來東北的境內(nèi)外投資還是很多的（本刊記者注：據(jù)《遼寧日報(bào)》報(bào)道，2019年遼寧省招商引資實(shí)際到位資金4680億元，同比增長11.5%，其中實(shí)際到位內(nèi)資增長15.3%。全年新簽約投資額2000萬元以上項(xiàng)目806個(gè)，簽約總額達(dá)9540億元）。東北科教基礎(chǔ)比較好，是商品糧基地，礦產(chǎn)資源也豐富，有一定的資源優(yōu)勢。但無法否認(rèn)，東北的投資及市場環(huán)境相對于東南沿海城市還有較大差距，尤其在機(jī)制和體制層面。

例如，有的企業(yè)為了響應(yīng)鄉(xiāng)村振興的號召，到一些地區(qū)開發(fā)特色旅游項(xiàng)目，但在項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，由于一些地方官員干預(yù)，導(dǎo)致項(xiàng)目半途而廢;又比如，有的企業(yè)經(jīng)地方政府批準(zhǔn)投資了某項(xiàng)目，但在經(jīng)營中因政策發(fā)生了一些變化，地方政府在執(zhí)行政策時(shí)簡單化，缺乏對企業(yè)個(gè)案的針對性措施，使得一些企業(yè)被突然關(guān)停處理，遭受損失，對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境造成負(fù)面影響。

近些年，東三省的政府也逐漸意識(shí)到這個(gè)問題，出臺(tái)了很多支持和扶持民營企業(yè)的政策。但要從根本上解決問題，最終還是體制和機(jī)制的問題。對企業(yè)來說，政府如何創(chuàng)造一個(gè)公平、開放、自由的市場環(huán)境，會(huì)比補(bǔ)貼、減稅更實(shí)際也更長效。

人：這些年，各界給“東北振興”開了不少“藥方”，可為什么“東北藥方”的藥效難以發(fā)揮？是藥的問題，是人的問題，還是時(shí)間的問題？

衣：東北問題是長期積累形成的，要解決（它們），面臨很多歷史包袱，包括體制的包袱、資源枯竭的包袱、老工業(yè)結(jié)構(gòu)的包袱等，很難在一朝一夕改變。

比如，國企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是東北振興的重要兩塊。東北的國有經(jīng)濟(jì)占比遠(yuǎn)超全國水平，且大部分是中央直屬企業(yè)。這些企業(yè)的改革，地方政府往往使不上勁，更多還是需要從中央的角度來指導(dǎo)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也需要和國企打交道，在推行相關(guān)政策時(shí)，需要和國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)行動(dòng)，這些工作都有一定的困難和挑戰(zhàn)。

比如，東北是我國玉米、大豆等糧食作物的主要產(chǎn)區(qū)，是中國糧食安全的重要保障，所以國家一直把東北地區(qū)定位為重要的商品糧基地。這意味著，東北不能像南方一些農(nóng)村，完全走市場化路線，什么賺錢就種植什么。

又比如，東北的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，存有大量的資源型產(chǎn)業(yè)。近幾年，國家一直在推進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，如今更是將“碳達(dá)峰、碳中和”列入今后10年乃至40年國家發(fā)展的重要目標(biāo)之一。這意味著東北地區(qū)的鋼鐵等重工業(yè)將面臨碳排放強(qiáng)度和碳排放總量的雙控壓力。如果一些企業(yè)無法順利實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，生產(chǎn)經(jīng)營受影響，就可能繼續(xù)加速勞動(dòng)力外流。

東三省要一體化，要相向而行

人：從“振興東北”到今年“十四五”提出“推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破”，你覺得最需要“突破”的是什么？當(dāng)前要“突破”面臨的主要障礙是什么？轉(zhuǎn)型的迫切和轉(zhuǎn)型的過程艱難中間有哪些掣肘因素？

付：林毅夫老師是國家“十四五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)副主席，參與了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的編制。我也與林老師合作提交了關(guān)于第九篇“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局 促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的研究報(bào)告，供規(guī)劃編制參考。

其中“關(guān)于推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破”的規(guī)劃，提到八個(gè)需要有新突破的關(guān)鍵點(diǎn)位，分別是：東北需要承擔(dān)“五大安全”的國家責(zé)任、加快推進(jìn)“四項(xiàng)改革”、東三省的“三個(gè)開放布局”、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)保護(hù)、均衡發(fā)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、吸引人才和國內(nèi)區(qū)域合作。

我覺得這八個(gè)點(diǎn)位的“突破”需要注意如下幾點(diǎn)：

首先，要堅(jiān)持系統(tǒng)觀，這八大關(guān)鍵點(diǎn)位應(yīng)該相輔相成，協(xié)同推進(jìn)。

其次，“倒彈琵琶”與“因勢利導(dǎo)”要同時(shí)推進(jìn)?！暗箯椗谩敝傅氖菛|北承擔(dān)的國家“五大安全”（注：國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全），國家會(huì)在新形勢下持續(xù)加大對東北戰(zhàn)略安全的支持和布局，東北各地要結(jié)合各自的比較優(yōu)勢，利用國家布局的溢出效應(yīng)?！耙騽堇麑?dǎo)”指的是東北各地不要顛倒了自己的角色，不能越俎代庖，將本地規(guī)劃弄成了國家級規(guī)劃，要緊扣當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢，求真務(wù)實(shí)地推動(dòng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，做好自下而上與自上而下的結(jié)合，不能好高騖遠(yuǎn)。

最后，東北三省要加強(qiáng)一體化，相向而行，不能背向發(fā)展。東北三省要沿著哈大線加快一體化步伐，同時(shí)融入京津冀，加快構(gòu)建哈昆經(jīng)濟(jì)走廊（注：直接貫通東北-京津冀-黃河中游-長江中游-西南城市群的經(jīng)濟(jì)走廊，可以囊括及輻射20個(gè)省份），唯有如此才能形成強(qiáng)有力的東北雙循環(huán)新發(fā)展格局。