中小城市新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展研究
——以邯鄲冀南新區(qū)為例

龍海波

[中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 研究生院，北京 100091]

提要：產(chǎn)城融合是城市發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)與城市關(guān)系的良性狀態(tài)，也是城市化發(fā)展到一定階段的目標(biāo)要求。城市新區(qū)是我國推進產(chǎn)城融合的主要場域，轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中城市新區(qū)通過以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)逐步達到產(chǎn)城融合。相比國家級新區(qū)，中小城市新區(qū)面臨的城市功能薄弱、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)配套不足等問題更加突出。通過對邯鄲冀南新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展進程的深入研究，總結(jié)產(chǎn)城融合不同階段的具體特征，就其發(fā)展過程中存在的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能完善和產(chǎn)城融合發(fā)展體制機制方面存在的問題給出了具體的政策建議。

一、問題的提出

產(chǎn)城融合是通過產(chǎn)業(yè)功能、城鎮(zhèn)功能及生態(tài)功能的融合，促進產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的一種發(fā)展模式。當(dāng)經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展到一定程度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能與城市功能的互補和融合，既是新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的需要，也有助于解決公共服務(wù)配套不足、新老城區(qū)銜接不夠等城市發(fā)展問題。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要完善我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。此后，產(chǎn)城融合逐漸進入實踐層面。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》要求，國家發(fā)改委著手國家產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)工作。2016年，國家發(fā)改委批復(fù)設(shè)立了58個產(chǎn)城融合示范區(qū)。國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)的任務(wù)是貫徹落實中央城市工作會議精神，堅持新發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市生產(chǎn)、生活和生態(tài)布局，把示范區(qū)建設(shè)成產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體的新型城區(qū)。在這58個國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)中，邯鄲、杭州、寧波、柳州等產(chǎn)城融合示范區(qū)分別依托邯鄲冀南新區(qū)、杭州錢塘新區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)和柳州柳東新區(qū)等城市新區(qū)開展建設(shè)。

(一)城市新區(qū)產(chǎn)城融合文獻述評

隨著產(chǎn)城融合實踐的不斷深化，有關(guān)產(chǎn)城融合的理論也在不斷更新。國內(nèi)學(xué)術(shù)界，包括地理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟、社會等多學(xué)科的學(xué)者紛紛提出了自己的觀點。關(guān)于產(chǎn)城融合的內(nèi)涵，謝呈陽[1]認(rèn)為產(chǎn)城融合應(yīng)該是產(chǎn)、人、城三者的融合，而產(chǎn)城的協(xié)同互促是以人為連接點，要圍繞人的需求，重視服務(wù)業(yè)匹配，可以適度超前推進以服務(wù)業(yè)為載體的城市功能建設(shè)。鄒德玲等[2]運用熵值法、GIS可視化等方法對產(chǎn)城融合時空格局進行分析，發(fā)現(xiàn)我國大多數(shù)城市的產(chǎn)城融合尚處于互相抗衡階段，影響產(chǎn)城融合的因素越來越多地融入人這一重要維度。新型城鎮(zhèn)化是以人民為中心的城鎮(zhèn)化，我國的產(chǎn)城融合也越來越多地突出這個理念，人在產(chǎn)城融合過程中的重要性愈發(fā)體現(xiàn)出來。產(chǎn)城融合是新型城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市化和城市產(chǎn)城一體化發(fā)展的共同需求，向喬玉等[3]通過建立產(chǎn)業(yè)和城市的網(wǎng)絡(luò)單元耦合機制，為產(chǎn)業(yè)區(qū)向綜合型產(chǎn)業(yè)新城過渡進行了有效的規(guī)劃引導(dǎo)。

產(chǎn)城融合度是考量產(chǎn)城融合水平的一個重要參數(shù)，這使得關(guān)于產(chǎn)城融合的研究更加定量化。各類城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)越來越重視產(chǎn)城融合度這樣一個指數(shù)，在各類新區(qū)、開發(fā)區(qū)的年度考核中，產(chǎn)城融合度這一指標(biāo)的重要性也在增強。張建清等[4]運用Pearson相關(guān)系數(shù)和變異系數(shù)對長江中游城市群的產(chǎn)城融合度進行了評價，發(fā)現(xiàn)城市群產(chǎn)城融合度提高的同時，呈現(xiàn)出不均等性，中心城市對周邊的城市產(chǎn)生了擠壓吸納現(xiàn)象。通過對56家國家高新區(qū)開展的實證研究，王霞等[5]發(fā)現(xiàn)多數(shù)國家高新區(qū)存在城市功能缺位的現(xiàn)象，產(chǎn)城融合勢在必行。唐曉宏[6]以上海金橋開發(fā)區(qū)為案例，對金橋開發(fā)區(qū)及周邊地區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展進行了評價并提出發(fā)展建議。叢海彬[7]通過研究證實了產(chǎn)城融合的門檻效應(yīng)，即在產(chǎn)城融合水平達到一定的閾值時，偏向產(chǎn)業(yè)的土地政策才能提升本地的產(chǎn)業(yè)集聚效率。產(chǎn)城融合度這一指標(biāo)應(yīng)用的普及標(biāo)志著產(chǎn)城融合理念的深入人心，也表明我們對產(chǎn)城融合的考察更加科學(xué)，更看重實踐性。

城市新區(qū)是我國各省、直轄市、自治區(qū)為了經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放的需要，依托各城市開展規(guī)劃建設(shè)并報中央或省級、地級政府批準(zhǔn)設(shè)立的，具有開放、創(chuàng)新、試驗等特征的相對集中的地理空間。城市新區(qū)建設(shè)與產(chǎn)城融合關(guān)系密切，也是學(xué)界針對產(chǎn)城融合研究的重要領(lǐng)域。向春玲[8]認(rèn)為產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)是一個產(chǎn)城融合的過程，可以通過“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)”來達到產(chǎn)城融合的目的。冉凈斐[9]認(rèn)為城市新區(qū)問題集中在社會服務(wù)基礎(chǔ)薄弱、職住分離嚴(yán)重、城市功能弱等方面，適合的產(chǎn)城融合發(fā)展模式有助于促進產(chǎn)城融合。城市新區(qū)和產(chǎn)城融合是一對相互聯(lián)系非常緊密的概念，推進城市新區(qū)建設(shè)的過程正是一個產(chǎn)城不斷融合的過程。

(二)協(xié)同發(fā)展：產(chǎn)城融合的理論依據(jù)

根據(jù)貝塔朗菲的系統(tǒng)論觀點，系統(tǒng)是由各部分按照一定規(guī)律組成的具有特殊功能的整體[10]。產(chǎn)業(yè)和城市是城市系統(tǒng)中的兩個子系統(tǒng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅包括三次產(chǎn)業(yè)及其之間的關(guān)系，還包括構(gòu)成三次產(chǎn)業(yè)各個具體產(chǎn)業(yè)類型，城市更是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包括了生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，同時也具備生產(chǎn)、生活、交通、休憩等功能，各個子系統(tǒng)相互作用的結(jié)果推動了城市的發(fā)展。以系統(tǒng)論方法去研究產(chǎn)城融合，需要把產(chǎn)業(yè)、城市功能作為大的經(jīng)濟系統(tǒng)中的要素，深入研究它們之間的要素互動關(guān)系。

德國科學(xué)家哈肯在20世紀(jì)70年代提出了協(xié)同論，自然系統(tǒng)與社會系統(tǒng)等不同的系統(tǒng)之間既相互影響又相互合作，主要體現(xiàn)在3個方面：一是協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)是促使系統(tǒng)形成合力結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動力，能使系統(tǒng)在一定情況下發(fā)生質(zhì)變，實現(xiàn)從無序到有序狀態(tài)的演變。二是伺服原理。系統(tǒng)發(fā)展變化過程中，快的變量的發(fā)展速度要服從于慢的變量，不可忽視對系統(tǒng)整體起重要作用的少數(shù)變量，因此要重視慢變量在系統(tǒng)變化過程中的作用。三是自組織原理，即在沒有外界干預(yù)的情況下，各個子系統(tǒng)可以發(fā)揮協(xié)同作用，在一定時空維度上形成有序的結(jié)構(gòu)[11]。產(chǎn)業(yè)與城市的協(xié)同發(fā)展促成了二者的融合，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，要堅持整體性、動態(tài)性、等級性和有序性的原則，處理好發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的關(guān)系，充分發(fā)揮兩者之間的協(xié)同效應(yīng)和自組織效應(yīng)，實現(xiàn)良性協(xié)調(diào)發(fā)展。

邯鄲冀南新區(qū)2016年獲批為國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)，主要任務(wù)是“探索產(chǎn)業(yè)集聚與轉(zhuǎn)型升級路徑，推進產(chǎn)業(yè)、城市、自然融合發(fā)展”。自20世紀(jì)90年代，中共中央、國務(wù)院決策開發(fā)浦東以來，我國已陸續(xù)設(shè)立了上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)等19個國家級新區(qū)，與國家級新區(qū)相對應(yīng)，各省(市、自治區(qū))結(jié)合國家戰(zhàn)略和自身發(fā)展實際，陸續(xù)設(shè)立了一些省級城市新區(qū)。這類城市新區(qū)無論是經(jīng)濟體量、新區(qū)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)層次，還是戰(zhàn)略地位、權(quán)力層級，都與國家級新區(qū)有較大的差別。相比國家級新區(qū)，這類城市新區(qū)數(shù)量更多，面臨的問題也更有普遍性。邯鄲冀南新區(qū)正是屬于這樣的類型，筆者結(jié)合冀南新區(qū)國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)的建設(shè)實踐，深入探討中小規(guī)模城市新區(qū)的產(chǎn)城融合。

二、冀南新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展過程

冀南新區(qū)位于河北省邯鄲市主城區(qū)南部，于2012年10月掛牌成立，現(xiàn)狀面積353平方千米，托管9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦)和139個村(社區(qū))，人口約32萬人。冀南新區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了4個不同的發(fā)展時期，也是冀南新區(qū)推進產(chǎn)城融合的動態(tài)過程。

(一)謀劃階段(2007—2012年)

冀南新區(qū)最初起源于2007年邯鄲市委、市政府提出的成峰工業(yè)走廊。2008年，邯鄲市委、市政府謀劃提出成峰裝備新城，進一步明確產(chǎn)業(yè)定位。2009年，著眼于打造冀南地區(qū)新的經(jīng)濟增長極的定位，邯鄲市委、市政府將成峰裝備新城改為冀南裝備新城。2010年10月，河北省政府常務(wù)會議審議通過《冀南現(xiàn)代裝備制造新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》，并將冀南現(xiàn)代裝備制造新區(qū)命名為“邯鄲冀南新區(qū)”，同年11月，河北省政府同意設(shè)立邯鄲冀南新區(qū)。隨著2012年10月冀南新區(qū)的揭牌成立，冀南新區(qū)開發(fā)建設(shè)拉開帷幕。冀南新區(qū)黨工委、管委會作為邯鄲市委、市政府的派出機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)對冀南新區(qū)核心區(qū)行使管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能，對核心區(qū)11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和87個村莊施行托管，但因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道涉及4個縣級行政區(qū)，托管工作并未得到有效的推進。

根據(jù)產(chǎn)城融合發(fā)展路徑，產(chǎn)業(yè)先行，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段后再推進產(chǎn)業(yè)職工的居住和公共服務(wù)配套。此時的冀南新區(qū)也正好經(jīng)歷了從開發(fā)區(qū)向城市新區(qū)的轉(zhuǎn)型，但這次轉(zhuǎn)型是不徹底的，是名義上的。冀南新區(qū)的前身成峰工業(yè)走廊，包括馬頭生態(tài)工業(yè)城、商城工業(yè)園和新坡工業(yè)園3個園區(qū)。這其中的核心是馬頭生態(tài)工業(yè)城，2003年，邯鄲市委、市政府為加快工業(yè)立市步伐，設(shè)立了馬頭生態(tài)工業(yè)城。據(jù)統(tǒng)計，2005—2009年，馬頭生態(tài)工業(yè)城經(jīng)濟綜合實力不斷提升，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長21.2%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長19.7%，兩項指標(biāo)均保持了較快增長[12]。馬頭生態(tài)工業(yè)城在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到了增長極的作用，帶動了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。再看城市建設(shè)，根據(jù)工業(yè)城的城市總體規(guī)劃，在京廣鐵路以西開發(fā)建設(shè)了西南工業(yè)區(qū)，在京廣鐵路東、滏陽河西打造以居住、商貿(mào)、物流為主的生活帶。規(guī)劃定位符合當(dāng)時開發(fā)區(qū)的發(fā)展實際，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)均取得了不同程度的發(fā)展，為冀南新區(qū)的開發(fā)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(二)初創(chuàng)階段(2012—2016年)

2012年12月，邯鄲市委、市政府印發(fā)《關(guān)于全面加快邯鄲冀南新區(qū)建設(shè)的若干意見(暫行)》，該文件指出冀南新區(qū)總面積1 215平方千米(含磁縣全境)，其中核心區(qū)面積150平方千米，協(xié)調(diào)區(qū)面積450平方千米，統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)面積615平方千米。冀南新區(qū)定位為邯鄲建設(shè)全國重要先進制造業(yè)基地，是邯鄲打造中原經(jīng)濟區(qū)與環(huán)渤海等經(jīng)濟區(qū)域合作交北部門戶的重要支撐。意見基本確立了這一階段冀南新區(qū)與磁縣“區(qū)縣一體”的發(fā)展思路，冀南新區(qū)管委會側(cè)重抓好新區(qū)規(guī)劃、招商引資、項目建設(shè)等工作，其他社會事務(wù)由冀南新區(qū)和磁縣的相關(guān)職能部門整合力量共同承擔(dān)。這個階段由于大量社會事務(wù)向磁縣相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直部門傾斜，新區(qū)管委會得以拿出較多的精力去推進項目建設(shè)和招商引資工作，并以“區(qū)縣一體”的大口徑對口各個市直部門。

2011年，我國城鎮(zhèn)化率突破50%進入城市時代。我國城鎮(zhèn)化的突出特征是政府主導(dǎo)、整體推動、大范圍規(guī)劃、土地的國有化等，設(shè)立城市新區(qū)也是我國當(dāng)前推進城鎮(zhèn)化的主要方式之一。作為河北省省級戰(zhàn)略在邯鄲的布局，設(shè)立冀南新區(qū)符合開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。隨著開發(fā)建設(shè)的推進，冀南新區(qū)也在不斷調(diào)整發(fā)展思路，是繼續(xù)與磁縣進行一體化發(fā)展，還是爭取相對獨立的管理范圍，獨立自主發(fā)展。唐山曹妃甸新區(qū)和滄州渤海新區(qū)一直是冀南新區(qū)的對標(biāo)單位，冀南新區(qū)“區(qū)縣一體”發(fā)展思路與曹妃甸新區(qū)通過行政區(qū)劃調(diào)整實現(xiàn)管委會向行政區(qū)的過渡有很大的契合度，當(dāng)時的冀南新區(qū)管委會和磁縣政府通過區(qū)縣一體、融合發(fā)展，也旨在為未來的行政區(qū)劃調(diào)整做準(zhǔn)備。

“區(qū)縣一體”背景下的產(chǎn)城發(fā)展。冀南新區(qū)以新區(qū)平臺抓項目發(fā)展，以磁縣成建制體制管社會創(chuàng)環(huán)境，以區(qū)縣一體謀改革促創(chuàng)新的發(fā)展思路，重點打造裝備制造、節(jié)能環(huán)保、精細化工、文化旅游等產(chǎn)業(yè)集群。這個階段的產(chǎn)業(yè)發(fā)展也取得豐碩成果，央企項目中材科技風(fēng)電葉片項目從洽談到簽約、從開工建設(shè)到產(chǎn)品下線用時200天，創(chuàng)造了央企入駐“邯鄲速度”。磁縣面積占冀南新區(qū)總面積的85%?！皡^(qū)縣一體”并非完全意義上的合署辦公，冀南新區(qū)下轄的新坡工業(yè)園和商城工業(yè)園因分屬邯鄲市峰峰礦區(qū)和成安縣，在管理上仍存在壁壘。磁縣城區(qū)按照邯鄲市外圍衛(wèi)星城的定位開展縣城建設(shè)，距離邯鄲市中心約30千米，而居于邯鄲市和磁縣之間的馬頭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)距離市區(qū)更近，產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭較好，但城鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)較薄弱。針對新區(qū)核心區(qū)域“有產(chǎn)無城”的現(xiàn)狀，冀南新區(qū)管委會謀劃了總占地約6平方千米的科創(chuàng)城，補齊城市建設(shè)的短板。2015年年底，適逢國家發(fā)改委開展產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)工作，申報明確要求土地規(guī)模集約節(jié)約，地級市原則上不超過100平方千米，縣級市原則上不超過50平方千米，邯鄲市依托冀南產(chǎn)城融合示范區(qū)進行了申報。隨著科創(chuàng)城區(qū)域規(guī)劃的出臺，碧桂園等國內(nèi)知名房地產(chǎn)企業(yè)在冀南新區(qū)落地，新區(qū)的城鎮(zhèn)化水平得到了有效提升。

(三)提升階段(2016—2019年)

2016年9月，國務(wù)院批復(fù)同意邯鄲市部分行政區(qū)劃調(diào)整，冀南新區(qū)的發(fā)展環(huán)境迎來了巨變，根據(jù)冀南新區(qū)托管方案，冀南新區(qū)管委會除了原來下轄的馬頭鎮(zhèn)外，還將對磁縣劃歸邯鄲市邯山區(qū)、復(fù)興區(qū)的高臾鎮(zhèn)、光祿鎮(zhèn)、辛莊營鄉(xiāng)、花官營鄉(xiāng)、臺城鄉(xiāng)、林壇鎮(zhèn)和南城鄉(xiāng)等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行托管。行政區(qū)劃調(diào)整為新區(qū)的發(fā)展提供了一種新的思路，冀南新區(qū)得以依托馬頭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)開始新的開發(fā)建設(shè)進程。

2016年年底，冀南新區(qū)獲批成為全國首批國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)，產(chǎn)城融合示范區(qū)范圍東至京港澳高速，西至光祿鎮(zhèn)堯王莊村，南至城南辦大狼營村，北至邯濟鐵路。在產(chǎn)城融合的進程中，城市是載體，可以承載產(chǎn)業(yè)空間，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，避免產(chǎn)業(yè)園區(qū)偏安一隅，有產(chǎn)無城。有了城市空間，才能真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)的輻射和帶動作用。打造國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)，是冀南新區(qū)結(jié)合自身實際所做的戰(zhàn)略選擇。2018年，河北省政府正式批復(fù)同意將邯鄲馬頭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)為河北邯鄲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，實現(xiàn)了邯鄲市高新區(qū)“零”的突破[13]。

(四)筑城階段(2019年至今)

2019年，冀南新區(qū)完成生產(chǎn)總值55億元，增長7.4%。數(shù)據(jù)背后，冀南新區(qū)正在重新審視自己的定位和未來發(fā)展的戰(zhàn)略，作為綜合型的城市新區(qū)，冀南新區(qū)要銘記當(dāng)初河北省設(shè)立時的“初心”，雖然在管理體制上與傳統(tǒng)意義上的開發(fā)區(qū)有很多相似之處，但作為省級戰(zhàn)略新區(qū)和產(chǎn)城融合示范區(qū)，不能走傳統(tǒng)開發(fā)區(qū)式的道路，需要進一步明確發(fā)展目標(biāo)和思路。圍繞打造河北省南部區(qū)域增長極的目標(biāo)，冀南新區(qū)積極探索發(fā)展路徑，最終確定了“造城建平臺，聚產(chǎn)做支撐，生態(tài)為理念，創(chuàng)新為路徑”這一發(fā)展思路。通過統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，落實產(chǎn)城教融合發(fā)展理念。冀南新區(qū)“一城四園”的空間布局越來越清晰，“一城”即滏陽城，包括馬頭鎮(zhèn)、科創(chuàng)城、職教城3個組團，“四園區(qū)”即邯鄲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邯鄲節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園兩個既有園區(qū)和臨港產(chǎn)業(yè)園、未來產(chǎn)業(yè)拓展園兩個規(guī)劃園區(qū)。

邯鄲市委、市政府“十四五”規(guī)劃建議中指出要“優(yōu)化中心城區(qū)功能布局，依托冀南新區(qū)，加快滏陽河生態(tài)修復(fù)和馬頭鎮(zhèn)區(qū)改造，推動高端裝備制造基地、職教城、科教城與空港陸港區(qū)、新一中聯(lián)動發(fā)展，促進產(chǎn)城教一體化，打造南部滏陽新城”。隨著將城市建設(shè)納入工作重點，冀南新區(qū)的產(chǎn)城融合進入一個新的階段。城鎮(zhèn)化建設(shè)全面鋪開，邯鄲職教城一期工程、生活污水管網(wǎng)工程增加了冀南新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承載力，科創(chuàng)城區(qū)域的路網(wǎng)建設(shè)初具規(guī)模，群眾最為期盼的學(xué)校、醫(yī)院等生活配套也在加緊推進。位居規(guī)劃范圍核心的滏陽河綜合治理工程，完善了防洪排澇功能，在生態(tài)建設(shè)和綠色發(fā)展方面發(fā)揮基礎(chǔ)作用。產(chǎn)業(yè)方面，依托省級邯鄲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，爭創(chuàng)國家高新區(qū)。同步推進新城建設(shè)和產(chǎn)業(yè)升級，提升產(chǎn)城融合度，從而真正實現(xiàn)以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)和產(chǎn)城融合。

三、冀南新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展特征和存在的問題

從2012年掛牌到如今，冀南新區(qū)已經(jīng)歷了近10年發(fā)展。冀南新區(qū)的產(chǎn)城融合呈現(xiàn)出其階段性的不同特征。在發(fā)展的過程中仍存在不少問題，這些問題也是未來推進產(chǎn)城融合發(fā)展的努力方向。

(一)冀南新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展特征

從早期的謀劃到如今的“造城建平臺、聚產(chǎn)做支撐”，冀南新區(qū)的產(chǎn)城融合發(fā)展是一個動態(tài)的發(fā)展過程。在謀劃階段，產(chǎn)業(yè)集中在馬頭生態(tài)工業(yè)城的西南工業(yè)區(qū)，與主城區(qū)有一定的距離，符合傳統(tǒng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的特征，基本上沒有太多的配套設(shè)施和服務(wù)。這個階段沿成峰公路的馬頭生態(tài)工業(yè)城等開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)亮眼，為冀南新區(qū)的設(shè)立奠定了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在初創(chuàng)階段，結(jié)合新區(qū)范圍擴大(含磁縣全境)的現(xiàn)實，新區(qū)管委會與磁縣政府“區(qū)縣一體”發(fā)展，新區(qū)的核心區(qū)成為項目建設(shè)的主戰(zhàn)場，城市建設(shè)主要集中在交通路網(wǎng)建設(shè)和部分房地產(chǎn)項目的落地，未能形成解決有產(chǎn)無城問題的全局性思路。在提升階段，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項目建設(shè)的同時，科創(chuàng)城區(qū)進入深耕階段，城市風(fēng)貌初具規(guī)模，結(jié)合邯鄲國際職教城等教育項目的落地，冀南新區(qū)的產(chǎn)城教融合發(fā)展思路愈加清晰。到了2019年之后的筑城階段，通過深入剖析冀南新區(qū)的目標(biāo)定位，造城聚產(chǎn)的產(chǎn)城融合發(fā)展思路終于形成共識，充分吸納海綿城市、韌性城市、智慧城市等先進的城市建設(shè)理念，滏陽新城建設(shè)成為這一階段的重點，配合高新區(qū)的“以升促建”著力提升產(chǎn)業(yè)競爭力，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)和城市良性互動、融合發(fā)展的特征(見表1)。

表1 冀南新區(qū)不同發(fā)展階段產(chǎn)城融合發(fā)展特征

(二)冀南新區(qū)產(chǎn)城融合存在的問題

產(chǎn)城融合發(fā)展是系統(tǒng)的發(fā)展，居于其中的產(chǎn)業(yè)和城市是一對互相聯(lián)系又互相影響的組合，無論是重城輕產(chǎn)，還是重產(chǎn)輕城，都無法實現(xiàn)二者的有效協(xié)同，發(fā)揮出“1+1>2”的效應(yīng)。在產(chǎn)業(yè)和城市都充分發(fā)展的前提下，單體發(fā)展不足，也必然會影響融合發(fā)展的效果。在二者融合發(fā)展過程中，人的因素尤其重要，無論是推進產(chǎn)城融合發(fā)展的城市新區(qū)工作人員還是受益于城市新區(qū)美好前景的人民群眾。我們從產(chǎn)、城、人3個角度去審視冀南新區(qū)的發(fā)展，挖掘制約發(fā)展的不足和短板。

1.經(jīng)濟體量較小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐不足

冀南新區(qū)地處河北省南部，產(chǎn)業(yè)定位受環(huán)保政策影響較大，同比河北省其他市(縣)，吸引京津企業(yè)外遷落戶優(yōu)勢有限。新區(qū)傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)比重大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，面臨的轉(zhuǎn)型壓力大，高新技術(shù)特色還不夠突出。冀南新區(qū)經(jīng)濟體量較小，創(chuàng)新型企業(yè)主體少，缺乏有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。產(chǎn)業(yè)覆蓋面較廣，涵蓋了裝備制造、新型材料、交通設(shè)施設(shè)備、風(fēng)電新能源等產(chǎn)業(yè)鏈條，但不同產(chǎn)業(yè)之間未能建立起供應(yīng)聯(lián)系，尚未形成合力發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)人口教育水平偏低。冀南新區(qū)居住在鄉(xiāng)村人口占比42.11%，存在大量的農(nóng)村閑散勞動力，同時，新區(qū)15歲以上人口受教育程度不高，大專及以上學(xué)歷人數(shù)僅占4.4%，初中及以下學(xué)歷人員占比超80%，整體受教育水平偏低，這也間接影響地區(qū)勞動力的質(zhì)量①。

2.城市功能薄弱，生活配套存在短板

隨著產(chǎn)城融合的發(fā)展，生產(chǎn)空間和生活空間的聯(lián)系會越來越緊密，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級也需要更多的城市功能和足夠的生活空間，就目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，冀南新區(qū)的城市功能還存在諸多短板。一是城市承載力不夠。因冀南新區(qū)發(fā)展時間較短，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板依舊存在，遠落后于周邊成建制的縣(區(qū))。園區(qū)維持著工業(yè)區(qū)模式，缺少居住和公共服務(wù)配套。冀南新區(qū)管委會周邊僅有一家小規(guī)模便利店，這顯然無法滿足園區(qū)工作人員和企業(yè)職工的生活需求。二是民生短板突出。經(jīng)過前期的謀劃推動，學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施已開工建設(shè)，但短期內(nèi)無法滿足新區(qū)居民需求。在冀南新區(qū)重點城市建設(shè)組團科創(chuàng)城區(qū)建設(shè)時序上，也存在經(jīng)濟收益較大的商務(wù)辦公、住宅建設(shè)速度較快，公益性的學(xué)校、醫(yī)院等建設(shè)速度較慢的現(xiàn)象。三是居住生活比例不高，短期內(nèi)無法達到職住平衡。職住平衡是產(chǎn)城融合理念下的產(chǎn)物，是就業(yè)與居住良性關(guān)系模型，也是考核產(chǎn)城融合的一個重要指標(biāo)。以冀南新區(qū)機關(guān)某內(nèi)設(shè)機構(gòu)為例，現(xiàn)有職工50人，其中在邯鄲市區(qū)居住的有26人，在南部磁縣居住的有18人，在新區(qū)范圍內(nèi)居住的僅有6人。就業(yè)結(jié)構(gòu)與居住結(jié)構(gòu)不匹配導(dǎo)致產(chǎn)城分離，這正是產(chǎn)城融合需要去規(guī)避的。碧桂園、美的等大品牌房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)帶動了區(qū)域的地產(chǎn)品牌效應(yīng)，帶動了區(qū)域房地產(chǎn)項目的銷售。目前區(qū)域內(nèi)已交房的碧桂園某項目，2016年當(dāng)年全部銷售完畢，如今整體入住率不足50%。一方面，多數(shù)購房者因其相比市中心住房的價格優(yōu)勢而選擇投資或居住；另一方面，更多的就業(yè)崗位在邯鄲市中心區(qū)，購房者在新區(qū)就業(yè)比例還不夠高，職住平衡任重道遠。

3.產(chǎn)城融合發(fā)展體制改革不徹底，發(fā)展活力受影響

新區(qū)產(chǎn)城融合的高質(zhì)量發(fā)展，背后是冀南新區(qū)的管理體制機制。管理體制機制進一步理順，干事創(chuàng)業(yè)的活力才能更好地得到激發(fā)。受管理體制、行政區(qū)劃等客觀因素變化影響，產(chǎn)城融合發(fā)展的目標(biāo)、方向也隨之發(fā)生變化。經(jīng)歷從傳統(tǒng)的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)到大范圍的“區(qū)縣一體”格局，再到有明確邊界的獨立發(fā)展的城市新區(qū)，不同發(fā)展階段有不同的產(chǎn)城融合發(fā)展任務(wù)。相對穩(wěn)定的管理體制和部門架構(gòu)有助于各項產(chǎn)城融合任務(wù)按期推進。新區(qū)采取的扁平式管理結(jié)構(gòu)，相比傳統(tǒng)政府型模式人員更為精簡，受制于部門相對少、工作人員數(shù)量不多等不利影響，執(zhí)行力相對不足。

新區(qū)范圍內(nèi)采取的全員聘用制在薪酬改革和激發(fā)活力方面發(fā)揮了作用，但在晉升渠道、交流機制方面不夠靈活，許多新區(qū)工作人員長年累月在一個崗位上工作，大大影響了工作積極性，這也是城市新區(qū)干部人事體制機制創(chuàng)新亟待解決的問題。“檔案封存、打破身份、崗位管理、全員聘用”制度的實行，讓更多的工作人員有了施展才華的平臺，不唯身份只唯實績，讓擔(dān)當(dāng)有為者閃閃發(fā)光。與此同時，公務(wù)員、事業(yè)編制人員，由于檔案封存，調(diào)動或晉升的渠道非常有限，進而影響了工作積極性。城市新區(qū)等類開發(fā)區(qū)機構(gòu)在干部人事方面的問題，與其本身的管理體制有很大的關(guān)聯(lián)，解決干部人事方面問題，需要從理順管理體制的角度去入手方能有效解決。

四、推進城市新區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的建議

產(chǎn)城融合是一個不斷發(fā)展的過程，需要投入時間、資金等要素資源。羅馬不是一日建成的，新的城市功能集聚區(qū)也非一朝一夕可以完成，“三年出形象、五年見規(guī)模、十年樹新城”，冀南新區(qū)滏陽城建設(shè)時間表符合城市建設(shè)的客觀規(guī)律。建設(shè)過程中，要避免將產(chǎn)城融合片面理解為新城建設(shè)，而是產(chǎn)業(yè)和城市功能統(tǒng)籌兼顧。為此筆者也從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市功能完善和體制機制改革三方面提出建議。

(一)以爭創(chuàng)國家高新區(qū)為抓手，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

以創(chuàng)建國家高新區(qū)為抓手。河北省和邯鄲市“十四五”規(guī)劃層面均提出支持邯鄲依托冀南新區(qū)創(chuàng)建國家高新區(qū)的意見，積極把握國家高新區(qū)進一步布局的機遇，以高新區(qū)升級促進高新區(qū)建設(shè)。按照高新區(qū)創(chuàng)建的要求，發(fā)展一批高新技術(shù)企業(yè)，培育一批科技型中小企業(yè)，加強與國家、省、市科技部門對接，積極學(xué)習(xí)先進地區(qū)高新區(qū)創(chuàng)建經(jīng)驗，積極培育冀南新區(qū)高新區(qū)能級，補齊短板，按步驟有序地開展各項準(zhǔn)備工作。

推進主題產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。冀南新區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主戰(zhàn)場，重點發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造、節(jié)能環(huán)保等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過建設(shè)主題產(chǎn)業(yè)園，實現(xiàn)對新區(qū)新招引企業(yè)的行業(yè)引導(dǎo)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。大力發(fā)展總部經(jīng)濟。依托新區(qū)的城市平臺，大力發(fā)展總部經(jīng)濟、科技服務(wù)、文旅產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)城融合要規(guī)避過往的有產(chǎn)無城或有城無產(chǎn)，要把握好產(chǎn)業(yè)組團里的城市元素和城市建設(shè)里的產(chǎn)業(yè)元素，實現(xiàn)融合、有序。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)進一步深入。2017年12月，京津冀三地發(fā)布的《關(guān)于加強京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點平臺建設(shè)的意見》中提出了15個協(xié)同創(chuàng)新平臺，冀南新區(qū)是其中之一。冀南新區(qū)要重點承接北京外遷裝備制造企業(yè)，借力京津冀協(xié)同發(fā)展，提升新區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚水平。

(二)推進城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，補齊城市功能短板

樹立“以人民為中心”的建設(shè)理念，滿足人民需求。根據(jù)冀南新區(qū)綜合性功能區(qū)的定位，按照“造城建平臺，聚產(chǎn)做支撐，生態(tài)為理念，創(chuàng)新為路徑”的發(fā)展思路，在造城的過程中，要把增強城市公共服務(wù)功能作為重中之重。前期因為功能分區(qū)，而造成有些區(qū)域只有城市功能，有些區(qū)域是完全的產(chǎn)業(yè)區(qū)，二者之間欠缺互動。針對產(chǎn)業(yè)區(qū)人群所需求的公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)立足于產(chǎn)業(yè)區(qū)的需求，配套建設(shè)超市、飯店、加油站、停車場等，推進共享汽車、共享單車服務(wù)進園區(qū)，滿足園區(qū)就業(yè)人員的飲食、購物、出行等需求，讓產(chǎn)業(yè)區(qū)更有活力。教育方面要推動全鏈條的學(xué)校建設(shè)，針對原先新區(qū)范圍內(nèi)的教育短板，加快啟動公立小學(xué)、高中建設(shè)，在新建居民小區(qū)按要求配建幼兒園，方便居民子女就近入園。針對廣大居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求，加快冀南新區(qū)人民醫(yī)院建設(shè)步伐，使其早日投入使用。

提升城市功能，打造現(xiàn)代化新城區(qū)。根據(jù)冀南新區(qū)的規(guī)劃，馬頭城區(qū)、科創(chuàng)城區(qū)、職教城區(qū)3個組團在空間上緊密聯(lián)系，馬頭城區(qū)側(cè)重城市更新，借鑒深圳經(jīng)濟特區(qū)做法，對馬頭鎮(zhèn)的居住功能、商貿(mào)功能、交通功能進行提升；科創(chuàng)城區(qū)作為新生板塊，側(cè)重科技研發(fā)、會展等功能，突出展示城市新區(qū)的新面貌；職教城區(qū)依托邯鄲國際職教城的建設(shè)，打造產(chǎn)教銜接、校企合作的職業(yè)教育基地，為新區(qū)企業(yè)輸送人才，形成良性循環(huán)。在謀劃建設(shè)生態(tài)谷公園等海綿城市項目基礎(chǔ)上，推進智慧城市、韌性城市等新理念、新技術(shù)的運用。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，適度超前推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。積極對接上位國土空間規(guī)劃、高鐵規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃，預(yù)留建設(shè)用地，既要爭取土地的高效利用，也要為未來發(fā)展留白，實現(xiàn)綠色發(fā)展。

(三)創(chuàng)新管理體制機制，推進高質(zhì)量發(fā)展

根據(jù)國家發(fā)改委關(guān)于產(chǎn)城融合示范區(qū)建設(shè)有關(guān)文件精神，要建立健全產(chǎn)城融合發(fā)展體制機制，鼓勵產(chǎn)城融合示范區(qū)先行先試，探索可復(fù)制和推廣的經(jīng)驗[14]。行政區(qū)劃調(diào)整、管理體制變更等不確定因素對城市新區(qū)的影響是巨大的，要在深化改革的基礎(chǔ)上，構(gòu)建相對穩(wěn)定的管理體制，從而方便形成戰(zhàn)略定力和統(tǒng)一合力，有助于各項建設(shè)有效推進。

探索新區(qū)立法，提升治理法治化水平。從我國國家級新區(qū)法治建設(shè)的經(jīng)驗來看，通過立法，對新區(qū)的管理體制、規(guī)劃與建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、改革與開放、公共服務(wù)、法治保障等各方面建設(shè)做出全面規(guī)范。積極推進《邯鄲冀南新區(qū)條例》的制定工作，強化新區(qū)管委會的法律地位，提升法治效能。針對新區(qū)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，可以參考深圳等地對事業(yè)單位進行的法定機構(gòu)改革，通過改革，既能夠?qū)崿F(xiàn)政事分開、管辦分離，也可以提升公共服務(wù)的品質(zhì)，推動政府職能轉(zhuǎn)變[15]。

在激發(fā)活力方面，積極探索人事薪酬制度改革。完善全員聘用制，探索雙軌制管理。全員聘用制應(yīng)完善干部晉升機制，對于公務(wù)員編制的干部，在聘用制度晉升的同時，不影響未來干部的交流、提拔、任用[16]。在第一輪聘崗的基礎(chǔ)上，針對性地進行調(diào)整，完善聘崗、薪酬、考核制度，借鑒濱海新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等地的先進經(jīng)驗，通過薪資提升更好地激發(fā)工作人員的干事熱情。探索退出機制，倒逼混天度日者早日退場，讓想干事能干事的干部有更多的舞臺。從人的角度、體制的角度探索出適合中小城市新區(qū)發(fā)展的體制機制，最大化地發(fā)揮人的作用，為產(chǎn)城融合高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

注 釋：

①資料來源于冀南新區(qū)第七次人口普查數(shù)據(jù)。