高職院校內(nèi)控體系現(xiàn)狀及改進(jìn)途徑

劉明

摘? 要：解決高職院校面臨的發(fā)展困境在于加強(qiáng)自我監(jiān)督與約束，構(gòu)建完備的內(nèi)部控制機(jī)制。為此應(yīng)優(yōu)化高校內(nèi)控體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，營造良好的內(nèi)控環(huán)境，強(qiáng)化單位層內(nèi)控建設(shè)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層內(nèi)控建設(shè)，促進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)信息化改革，完善內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)人力資源管理，完善監(jiān)督考評機(jī)制。

關(guān)鍵詞：高職院校;內(nèi)控體系;建設(shè);優(yōu)化

中圖分類號：G717? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：2096-3769（2021）04-045-05

職業(yè)教育發(fā)展迅速，在我國人才教育體系中的地位也愈來愈重要。當(dāng)前，高職院校的發(fā)展面臨一些新情況與問題，如生源緊張、經(jīng)費(fèi)不足等，應(yīng)對這些問題在于加強(qiáng)高職院校的內(nèi)部控制管理。從單位及業(yè)務(wù)層面出發(fā)，構(gòu)建完備的內(nèi)控體系，如優(yōu)化內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善人事管理制度、加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)、強(qiáng)化資產(chǎn)管理、合同管理、采購業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)等，以此來保障高職院校內(nèi)部體系的良性運(yùn)行，促進(jìn)院校的健康發(fā)展。

一、高職院校內(nèi)部控制研究的理論基礎(chǔ)

1.高職院校內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是指組織機(jī)構(gòu)管理層采用多種措施和手段提高組織運(yùn)營的有序和高效性，以使組織內(nèi)部資源實(shí)現(xiàn)最佳配置，提高組織運(yùn)營活力，保障組織的可持續(xù)健康發(fā)展。高職院校作為特殊的社會組織，也需要依法構(gòu)建和完善相關(guān)的內(nèi)部控制體系，該體系的目標(biāo)在于保障高職院校培養(yǎng)人才，服務(wù)社會的職責(zé)與使命的達(dá)成[1]。作為動態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，內(nèi)部控制包括高校的自我監(jiān)督與約束、自我診斷與調(diào)控等。

2.高職院校內(nèi)部控制的特點(diǎn)

一是業(yè)務(wù)活動不斷拓展，當(dāng)前高職院校的業(yè)務(wù)活動范圍已從傳統(tǒng)的課程教學(xué)向多維度的科研、校企合作等領(lǐng)域發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動也日趨復(fù)雜，對內(nèi)部控制的要求也在日益提高[2]。三是高職院校介于營利與非營利組織性質(zhì)之間，校企合作增加了院校的營利性特點(diǎn)，由此使得內(nèi)控制度變得更加復(fù)雜。與企業(yè)等社會組織追求利益最大化的盈利特點(diǎn)不同，高職院校的根本任務(wù)是培養(yǎng)人才及服務(wù)社會，因此其內(nèi)部控制的重點(diǎn)在于學(xué)校的社會影響力與聲譽(yù)的維護(hù)，同時(shí)注重對財(cái)務(wù)及運(yùn)營方面的控制，以保障院校的可持續(xù)發(fā)展。三是高職院校的內(nèi)控應(yīng)兼顧其行政事業(yè)單位與企業(yè)的屬性，堅(jiān)持四個(gè)基本原則，即關(guān)注各環(huán)節(jié)的全面性原則、重點(diǎn)防范高危業(yè)務(wù)活動的重要性原則、強(qiáng)調(diào)部門間相互制約監(jiān)督的制衡性原則及因地制宜結(jié)合自身實(shí)際的適應(yīng)性原則[3]。

3.高職院校內(nèi)部控制的政策依據(jù)

高職院校構(gòu)建內(nèi)部控制體系、開展內(nèi)控工作依據(jù)的政策法規(guī)主要來自三方面，首先，國家針對企業(yè)內(nèi)控而出臺的相關(guān)政策法規(guī)，如《會計(jì)控制基本規(guī)范》《上市公司內(nèi)部控制指引》《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》等。以《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》為例，它重點(diǎn)規(guī)制了企業(yè)內(nèi)控的組成要素、價(jià)值追求等，涵蓋了控制環(huán)境、會計(jì)系統(tǒng)、控制程序等三大基本版塊，是我國企業(yè)開展內(nèi)控工作的重要理論依據(jù)。其次，國家針對行政事業(yè)單位出臺的內(nèi)控政策法規(guī)如《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》等，要求行政事業(yè)單位從單位與業(yè)務(wù)兩個(gè)方面開展內(nèi)控工作。第三，國家關(guān)于高校內(nèi)部控制而制定出臺的政策法規(guī)如《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)部控制指南》等等，為高校開展環(huán)境控制、經(jīng)濟(jì)活動監(jiān)督、預(yù)決算管理等提供了依據(jù)[4]。

二、高校內(nèi)部控制體系建設(shè)存在的問題

1.單位層面

第一，缺乏健全的制度體系。由于高職院校是非盈利性事業(yè)單位，長期以來對內(nèi)部控制缺乏重視，雖然外部監(jiān)督管理較為完善，但內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制幾乎為空[5]。當(dāng)前雖然在國家相關(guān)部門的督促下，許多高校建立了內(nèi)控制度，但尚存在不少的缺陷與不足，如缺乏具有全局性的宏觀管理制度與規(guī)范，宏觀監(jiān)督管理缺失等。此外，對崗位權(quán)責(zé)的規(guī)定不夠明確，由此而導(dǎo)致互相推諉等現(xiàn)象，影響和制約了部門工作效率，制度規(guī)范的修訂完善也存在滯后等問題，更新速度緩慢。

第二，人事管理渙散。高職院校也存在事業(yè)單位人事管理的“通病”，如“關(guān)系”重于“能力”，“背景”高過“水平”，腐敗反復(fù)滋生，優(yōu)秀的人才難以引進(jìn)，高素質(zhì)人才難以留住，內(nèi)部缺乏完善的員工培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制，長遠(yuǎn)的人才發(fā)展規(guī)劃缺失，人才晉升空間狹小、流失率高，長此以往將影響內(nèi)部控制工作的高效開展。

第三，權(quán)力制約缺失。高校的民主集中制和議事決策機(jī)制并未真正建立，或流于形式，或浮于表面，“人治”問題嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)意志對決策的干擾性很大，而決策的落實(shí)執(zhí)行也缺乏必要的監(jiān)管，執(zhí)行力薄弱，效率低下。此外，內(nèi)控只重視對中下層部門及日常工作的監(jiān)管，缺少對管理層的監(jiān)督，其威懾力被嚴(yán)重削弱。

第四，缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管控與預(yù)警機(jī)制缺失導(dǎo)致運(yùn)營管理存在潛在風(fēng)險(xiǎn)而無法被有效防范，如在財(cái)務(wù)管理方面，基建賬與經(jīng)費(fèi)賬務(wù)分離導(dǎo)致基建借款游離于大賬，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，財(cái)務(wù)人員未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使學(xué)校面臨較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的整體把控能力欠缺，事前、事中、事后的監(jiān)督流于形式[6]。

2.業(yè)務(wù)層面

第一，預(yù)算內(nèi)控薄弱。首先，預(yù)算編制粗放，如參照依據(jù)信息不全，編制缺乏科學(xué)論證，預(yù)算與實(shí)際數(shù)據(jù)出入較大，指標(biāo)設(shè)計(jì)粗放，預(yù)算績效考評機(jī)制缺失等，這些問題導(dǎo)致學(xué)校在預(yù)算編制方面效率難以提升。其次，工作人員專業(yè)技能水平較低，有很多人并非經(jīng)濟(jì)類專業(yè)出身，他們進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)全憑經(jīng)驗(yàn)而定，預(yù)算編制得不準(zhǔn)確，會直接影響編制計(jì)劃的執(zhí)行，造成資金浪費(fèi)。

第二，收支業(yè)務(wù)內(nèi)控制度不完善。收支活動是高校重要的經(jīng)濟(jì)活動，對收支業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制關(guān)系著財(cái)務(wù)管理的效率與質(zhì)量，但當(dāng)前很多高校在收支業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控方面較為薄弱，財(cái)務(wù)報(bào)銷流程不規(guī)范，崗位職責(zé)與工作標(biāo)準(zhǔn)不明確。此外，缺乏對年終財(cái)務(wù)收支、期末財(cái)務(wù)結(jié)算等的內(nèi)部審計(jì)，屢屢收支失衡，但財(cái)務(wù)部門并未能對這一現(xiàn)象作深層次的研究分析。

第三，采購環(huán)節(jié)內(nèi)控乏力。首先，采購與業(yè)務(wù)脫節(jié)，采購流程不規(guī)范，由此造成資金浪費(fèi)與資產(chǎn)閑置，而資產(chǎn)管理與預(yù)算編制部門之間缺乏必要的交流溝通是導(dǎo)致采購“隨意性”的根本原因。此外，采購驗(yàn)收不規(guī)范、采購事后評價(jià)機(jī)制不健全。

三、高職院校完善內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的策略與途徑

1.優(yōu)化高校內(nèi)控體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

首先，高校建立內(nèi)部控制體系是對國家關(guān)于高校財(cái)政體制改革要求的貫徹與執(zhí)行，以制度的形式保障事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，使管權(quán)、管人、管事都被規(guī)范在制度的框架內(nèi)，以提升其管理效率。此外，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系有助于提高教育資金的利用率，防止資源浪費(fèi)，高校的內(nèi)部治理因此而實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、有序化，辦學(xué)自主權(quán)能得到最有效的應(yīng)用，促進(jìn)高校建設(shè)運(yùn)營的良性發(fā)展[7]。優(yōu)化內(nèi)控體系也是對國家反腐倡廉建設(shè)的積極響應(yīng)與落實(shí)，在強(qiáng)有力的內(nèi)控制度規(guī)范下，高校各部門都要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，使責(zé)權(quán)更為明晰，強(qiáng)化了部門負(fù)責(zé)人的責(zé)任意識，使高校財(cái)務(wù)、采購、科研、校企合作等各項(xiàng)工作更加科學(xué)規(guī)范。此外，構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系有助于提升高校管理層的決策水平，在完善的內(nèi)控體系中，財(cái)務(wù)報(bào)告等的準(zhǔn)確率更有保障，更具公信力和可信度，降低了因錯(cuò)誤信息而導(dǎo)致決策偏差的幾率。內(nèi)控體系建設(shè)是風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，強(qiáng)有力的內(nèi)控制度能確保經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。完善內(nèi)控體系也是避免高校固有資產(chǎn)閑置浪費(fèi)、重復(fù)購置與流失的重要舉措，降低貪腐發(fā)生的幾率，提升高校資產(chǎn)的管理水平。

其次，優(yōu)化內(nèi)部控制體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)需要明確的方案思路，如兼顧外部合規(guī)與自身管理水平的改進(jìn)，使二者實(shí)現(xiàn)平衡;形成多部門協(xié)同合作機(jī)制，創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一的流程規(guī)范與操作標(biāo)準(zhǔn);在內(nèi)控體系中嵌入風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等。

第三，優(yōu)化內(nèi)控體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)可從單位層面、業(yè)務(wù)層面、執(zhí)行過程等三個(gè)維度來進(jìn)行（如圖1所示），例如通過不相容職務(wù)相分離、設(shè)置內(nèi)控牽頭部門等舉措來完善單位層面的內(nèi)控;通過建立高效的采購業(yè)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設(shè)項(xiàng)目管理制度、學(xué)生資助管理制度及優(yōu)化預(yù)算業(yè)務(wù)環(huán)境等來完善業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制;通過建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、監(jiān)督考評機(jī)制等來完善執(zhí)行過程的內(nèi)部控制。

2.營造良好的內(nèi)控環(huán)境

首先，高校管理層及教職員工都應(yīng)樹立良好的內(nèi)控意識，對內(nèi)控的價(jià)值和意義有正確而充分的認(rèn)知，尤其是管理層應(yīng)切實(shí)認(rèn)識到內(nèi)控機(jī)制與高校財(cái)產(chǎn)安全、領(lǐng)導(dǎo)層決策水平等休戚相關(guān)，并通過各項(xiàng)舉措打造一個(gè)全員參與、全程監(jiān)控的內(nèi)控體系，為此應(yīng)對學(xué)校各方面業(yè)務(wù)的開展制定操作性強(qiáng)的規(guī)范制度。其次，加強(qiáng)校園文化建設(shè)，使內(nèi)部控制與校園文化融合，憑借校園文化建設(shè)“潤物細(xì)無聲”的作用，使師生都形成強(qiáng)烈的內(nèi)控意識，比如從隨手關(guān)燈、兩面使用打印紙、合理采購器材、共享器材資源等小事著手，主動參與內(nèi)控體系的構(gòu)建與完善，推動校園形成良好的重內(nèi)控、知內(nèi)控、懂內(nèi)控、用內(nèi)控風(fēng)氣[8]。

3.強(qiáng)化單位層內(nèi)控建設(shè)

首先，內(nèi)部控制涉及到高校多個(gè)職能部門，因此單獨(dú)設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門是非常必要的，其職責(zé)即統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門的工作，針對控制管理制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，并負(fù)責(zé)內(nèi)控工作的戰(zhàn)略規(guī)劃等事項(xiàng)。內(nèi)部控制部門的人員組成可由其他部門選派或推薦。內(nèi)控部門還應(yīng)對其他部門的內(nèi)控工作進(jìn)行監(jiān)督考核，可通過定期或不定期抽查等方式來實(shí)施考評，考評過程應(yīng)做到量化與質(zhì)性考評相結(jié)合，考評標(biāo)準(zhǔn)制定科學(xué)合理。針對財(cái)務(wù)等重點(diǎn)職能部門，內(nèi)控工作應(yīng)給予更高的重視，通過簽訂崗位責(zé)任書、關(guān)鍵職位不相容職務(wù)相分離、建立問責(zé)制、加大獎(jiǎng)懲力度、重點(diǎn)崗位輪班上崗等舉措來加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門的內(nèi)部控制。其次，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面可引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，變傳統(tǒng)的直線式組織機(jī)構(gòu)為扁平化的管理結(jié)構(gòu)，見圖2所示，以降低管理成本，提高決策執(zhí)行效度。第三，建立決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)三權(quán)分支、相互制衡的內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制。實(shí)施由黨、政、紀(jì)委共同參與的集體決議制度，明確部門工作職責(zé)，制定規(guī)范的內(nèi)控工作流程。

第四，完善內(nèi)控制度。高校應(yīng)以責(zé)、權(quán)、利對等為原則建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，使校常委會、校長、部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等都承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以此來促進(jìn)各部門對內(nèi)控工作的重視。此外，推行重大事項(xiàng)集體民主決議制，以確保重大決策的科學(xué)性和正確性。還應(yīng)加快內(nèi)控工作信息化改革步伐，使內(nèi)控工作在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字信息技術(shù)的支持下更加有序高效開展。

4.加強(qiáng)業(yè)務(wù)層內(nèi)控建設(shè)

首先，應(yīng)完善預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，包括對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價(jià)等的控制監(jiān)督。其次，加強(qiáng)對收支業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，在工作分工方面堅(jiān)持不相容職務(wù)相分離原則，在支出管理上實(shí)施審批制度，嚴(yán)格按照既定的支出管理流程開展工作;在收入業(yè)務(wù)管理上，要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)確認(rèn)、資金保管、票據(jù)管理等工作的內(nèi)部控制。第三，應(yīng)加強(qiáng)對采購業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制，從采購預(yù)算編制、采購過程監(jiān)督、規(guī)范采購程序等方面著手完善和加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)的控制管理。第四，加強(qiáng)對合同業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目、資產(chǎn)業(yè)務(wù)等的內(nèi)部控制。如在合同業(yè)務(wù)中，要規(guī)范簽訂合同，合同用章專人保管，合同要安全存放、分類編目、有序歸檔等。

5.促進(jìn)內(nèi)控體系建設(shè)信息化改革

首先，以學(xué)校門戶網(wǎng)站為依托，構(gòu)建內(nèi)部控制的二級網(wǎng)站。整合全校各部門的內(nèi)控信息，促進(jìn)信息共享，及時(shí)公開相關(guān)監(jiān)管過程及處理結(jié)果，加強(qiáng)對網(wǎng)站的運(yùn)營維護(hù)，使之成為高校進(jìn)行內(nèi)部控制的網(wǎng)絡(luò)陣地。其次，完善資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、收支管理、采購管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等版塊，重視網(wǎng)絡(luò)安全，為不相容職務(wù)版塊設(shè)置不同的權(quán)限，規(guī)范網(wǎng)上業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與管理。

6.完善內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系

高校應(yīng)以財(cái)政部下發(fā)的內(nèi)控基礎(chǔ)性評價(jià)指標(biāo)為指導(dǎo)，結(jié)合自身實(shí)際情況，從單位、業(yè)務(wù)等多個(gè)層面來構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。如單位層面的指標(biāo)應(yīng)包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、責(zé)任工作制、權(quán)力約束制度、不相容崗位分離、信息系統(tǒng)建設(shè)等，不同指標(biāo)應(yīng)設(shè)置合理的權(quán)重，業(yè)務(wù)層面的指標(biāo)包括預(yù)決算業(yè)務(wù)控制、采購業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同業(yè)務(wù)管理等。此外，還應(yīng)將校企合作情況、學(xué)生資助管理等特殊業(yè)務(wù)也納入其中，構(gòu)建多元化、多層次的內(nèi)控評價(jià)指標(biāo)體系[9]。

7.加強(qiáng)人力資源管理

首先，在關(guān)鍵崗位應(yīng)推行責(zé)任制人事管理制度，通過明確權(quán)責(zé)提升工作效率，確保關(guān)鍵業(yè)務(wù)的順利開展。關(guān)鍵崗位的人才配置要注重考察勝任力情況，通過定量與定性相結(jié)合考察工作人員執(zhí)業(yè)與專業(yè)能力。其次，應(yīng)建立完善的培訓(xùn)機(jī)制，結(jié)合信息化培訓(xùn)手段為員工提供高效的培訓(xùn)服務(wù)。在培訓(xùn)中應(yīng)注重內(nèi)控制度的宣傳教育工作，對于不同部門，培訓(xùn)的側(cè)重點(diǎn)也不相同，如財(cái)務(wù)部門重在學(xué)習(xí)關(guān)于會計(jì)制度的新法規(guī)、新規(guī)定，對于基建科、資產(chǎn)管理科等部門則重在對建設(shè)項(xiàng)目的掌握。培訓(xùn)的方式應(yīng)不拘一格、靈活設(shè)置，定期培訓(xùn)與重點(diǎn)輔導(dǎo)相結(jié)合。此外，有必要建立問題專家組，針對員工在日常工作中產(chǎn)生的疑惑進(jìn)行答疑，積極吸收借鑒其他高校的內(nèi)控做法。應(yīng)建立健全的績效考評機(jī)制。結(jié)合部門屬性進(jìn)行分類績效考評，成立考評小組，設(shè)置合理的考評標(biāo)準(zhǔn)與考評辦法，規(guī)范考評程序，不斷提高考評的公信力。

8.完善監(jiān)督考評機(jī)制

應(yīng)從民主監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等不同維度構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制。如在民主監(jiān)督方面，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為依托，建立線上線下相結(jié)合的民主機(jī)制，通過設(shè)立民主監(jiān)督平臺、郵箱、微博等完善監(jiān)督渠道，設(shè)立投訴熱線、意見箱。在內(nèi)部監(jiān)督方面，要注重內(nèi)部監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行，建立內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任制，規(guī)范監(jiān)督人員的行為，提高監(jiān)督效率，加強(qiáng)對管理層決策及權(quán)力實(shí)施的監(jiān)督，做好對管理層的經(jīng)濟(jì)活動審查，以最大化地避免貪腐、舞弊等行為的發(fā)生。建立多元化的外部監(jiān)督體系，做好高校財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營活動公示等工作。

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Internal Control System of Vocational Colleges： Status and Improvement

LIU Ming

（Fuyang Preschool Teachers College， Fuyang Anhui 236000， China）

Abstract： The development dilemma in vocational colleges lies in self-supervision and internal control. To solve the problem， colleges could optimize the top-level design， create a suitable environment， promote information reform， improve the evaluation system， strengthen human resource management， and improve the supervision mechanism.

Key Words：Vocational Colleges; Internal Control System; Construction; Optimization