卡特政府的能源困境與對(duì)策研究

齊秀麗

(洛陽(yáng)師范學(xué)院 歷史文化學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471934)

吉米·卡特就任時(shí)，美國(guó)的能源形勢(shì)十分嚴(yán)峻。能源短缺及其引起的美元危機(jī)、通貨膨脹等問(wèn)題讓卡特政府疲于應(yīng)對(duì)。學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)能源問(wèn)題的研究成果頗豐，然而系統(tǒng)研究卡特政府的能源政策的成果并不多見(jiàn)。(1)國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究成果主要有： Peter Grossman, U.S. Energy Policy and the Pursuit of Failure, Cambridge University Press, 2013； Edited by Richard J. Gonzalez, Raymond W. Smilor, Joel Darmstadter, Improving U.S. Energy Security, Ballinger Pub. Co., 1985; Edward J. Mitchell, Perspectives on U.S. energy policy, Praeger, 1976 ； Nake M. Kamrany, U.S. Options for Energy Independence, Lexington Books, 1982; Richard B. Mancke, The failure of U.S. energy policy, Columbia University Press, 1974; Edward John Mitche, U.S. energy policy, American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1974； (美)維托·斯泰格利埃諾等著《美國(guó)能源政策： 歷史、過(guò)程與博弈》(石油工業(yè)出版社，2008)。美國(guó)國(guó)家能源政策研究組《美國(guó)國(guó)家能源政策》( 中國(guó)大地出版社，2001年)。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要成果有： 周琪等《美國(guó)能源安全政策與美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略》(中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012)； 趙慶寺《美國(guó)能源法律政策與能源安全》(北京大學(xué)出版社，2012)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)美國(guó)能源政策的宏觀研究較多，缺乏系統(tǒng)性的微觀研究。著眼于卡特政府的能源政策的成果較少，鄭蒂的《卡特政府能源政策研究》(中國(guó)人民大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009)，囿于一手資料的缺乏，大有可完善的空間。筆者以《美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》《美國(guó)總統(tǒng)公開(kāi)文件》《美國(guó)外交文件》等檔案資料為依據(jù)，深入探討卡特政府的能源問(wèn)題與對(duì)策及其效果和影響，期望能夠深化對(duì)美國(guó)能源問(wèn)題的研究。

一、卡特政府的能源困境及其影響

卡特政府面臨的能源困境從福特總統(tǒng)在1977年初的公開(kāi)文件中可見(jiàn)一斑。1月7日的“能源咨文”指出： “阿拉伯國(guó)家三年前實(shí)行的石油禁運(yùn)表明，美國(guó)的石油嚴(yán)重依賴進(jìn)口……對(duì)進(jìn)口石油嚴(yán)重依賴的代價(jià)是一旦石油供應(yīng)中斷，我們的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)將遭到嚴(yán)重破壞?！盵1]2882福特在1月12日的國(guó)情咨文講話中指出： “我們?cè)谀茉醋越o上尚未取得滿意進(jìn)展。能源對(duì)于國(guó)防、經(jīng)濟(jì)、人民福祉至關(guān)重要。”[1]29301月18日的《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出： “能源問(wèn)題依然是威脅國(guó)家長(zhǎng)久繁榮的棘手問(wèn)題。1973年以來(lái)石油價(jià)格的飛漲使美國(guó)付出了慘重代價(jià)。”[1]2954嚴(yán)峻的能源形勢(shì)使卡特政府面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)?？ㄌ卦诰吐毚稳?1977年1月21日)發(fā)表《能源短缺及對(duì)策聲明》。聲明指出： “美國(guó)正面臨著天然氣供應(yīng)短缺，今冬是美國(guó)歷史上最冷的冬天……目前的危機(jī)提醒我們能源問(wèn)題是個(gè)現(xiàn)實(shí)的不容忽視的問(wèn)題。”[2]6-7能源短缺的影響并非單純限于能源領(lǐng)域，也對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)造成重創(chuàng)。

(一)國(guó)際收支逆差加大

嚴(yán)重的能源短缺使國(guó)際油價(jià)飛漲，對(duì)進(jìn)口石油的嚴(yán)重依賴使美國(guó)的國(guó)際收支逆差急劇擴(kuò)大。1973—1977年間，美國(guó)在石油進(jìn)口上的支出節(jié)節(jié)攀升，進(jìn)口石油及產(chǎn)品額分別是84.15億、265.89億、270.17億、345.73億、449.8億美元，占進(jìn)口總額的比例分別是11.94%、25.65%、27.56%、27.87%、29.65%。[3]上述數(shù)據(jù)反映了美國(guó)對(duì)外國(guó)能源的依賴越來(lái)越嚴(yán)重。1978年初的《總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出： “1973—1974年間石油價(jià)格的上漲導(dǎo)致美國(guó)兩位數(shù)的通貨膨脹，并引起40年來(lái)最嚴(yán)重的衰退，是美國(guó)國(guó)際收支巨額逆差的主要根源。”[4]6巨額的貿(mào)易逆差嚴(yán)重削弱了美元的國(guó)際信譽(yù)。

(二)美元危機(jī)嚴(yán)重

國(guó)際收支狀況是美元國(guó)際信用的依據(jù)，美國(guó)逆差不斷加大的直接后果便是世人對(duì)美元的信任危機(jī)。1978年3月16日，總統(tǒng)評(píng)估委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議專門討論美元危機(jī)問(wèn)題。會(huì)議總結(jié)指出： “近幾個(gè)月，美元對(duì)主要貨幣的貶值加速，市場(chǎng)更加混亂。我們已投入30億美元對(duì)外匯市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，其他國(guó)家共計(jì)投入200億美元進(jìn)行干預(yù)。盡管多方努力，但形勢(shì)仍在惡化。”[5]350與會(huì)人員一致認(rèn)為美元危機(jī)肇因于以下兩個(gè)方面： 第一，美國(guó)巨額的貿(mào)易和經(jīng)常項(xiàng)目逆差； 第二，國(guó)外對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)缺乏信心，尤其是擔(dān)心美國(guó)的能源和通脹問(wèn)題。[5]351上述兩個(gè)因素歸根結(jié)底還是能源問(wèn)題。能源短缺造成美國(guó)貿(mào)易和經(jīng)常項(xiàng)目逆差加劇，美元危機(jī)的消除在于美國(guó)解決能源短缺問(wèn)題的能力和意愿。

(三) 通貨膨脹加劇

能源短缺和石油危機(jī)加劇了美國(guó)的通貨膨脹。消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)(Consumer Price Index, 簡(jiǎn)稱CPI)是通貨膨脹的重要指標(biāo)。1974年，美國(guó)的CPI為12%。[6]1975—1976年間，美國(guó)的通貨膨脹率有所降低。伊朗伊斯蘭革命引起新一輪石油危機(jī)，石油價(jià)格進(jìn)一步上漲?！?980年總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出： “今年我們的額外石油進(jìn)口將達(dá)450億美元。高油價(jià)盡管不是通貨膨脹加劇的唯一原因，卻是重要原因。美國(guó)去年的CPI上漲到13%； GNP僅增長(zhǎng)不到1%?！盵7]3CPI的兩位數(shù)的上升和GNP增長(zhǎng)緩慢反映出美國(guó)陷入嚴(yán)重的膨脹困境。至于這一困境產(chǎn)生的原因，報(bào)告指出： “1979年的12個(gè)月里，能源的消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)上漲了37.4%，直接導(dǎo)致整體消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)上升2.5個(gè)百分點(diǎn)?！盵7]3

二、卡特政府的能源舉措

“高額的石油進(jìn)口威脅著美國(guó)對(duì)外政策的獨(dú)立性，對(duì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成嚴(yán)重消耗?！盵4]188美國(guó)決策者意識(shí)到能源問(wèn)題不單純是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是涉及國(guó)家安全的戰(zhàn)略問(wèn)題。面對(duì)嚴(yán)峻的能源形勢(shì)，卡特政府采取了三項(xiàng)舉措。

(一)創(chuàng)建能源部

卡特政府在能源領(lǐng)域采取的首要措施是成立能源部?？ㄌ卦诖筮x辯論中曾指出： “聯(lián)邦政府有20個(gè)不同的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)能源的生產(chǎn)、管理、信息等工作，能源保護(hù)遍及政府各部，這是資金的嚴(yán)重浪費(fèi)?！盵1]2293當(dāng)選后，卡特極力推進(jìn)能源部的成立。1977年3月1日，卡特向國(guó)會(huì)提交創(chuàng)建能源部咨文。文件指出： “我所提交的咨文是關(guān)于創(chuàng)建新的內(nèi)閣部門——能源部的立法建議。該立法是本政府進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)整頓的重要步驟?！盵2]257-2588月4日，卡特總統(tǒng)簽署《能源部組織法》(Public Law 95-91，Department of Energy Organization Act)。該法規(guī)定，美國(guó)能源部于1977年10月1日正式成立。能源部的成立使美國(guó)能源管理統(tǒng)一在核心的內(nèi)閣部門之下，有利于統(tǒng)籌安排能源事宜，可以大幅度提高能源領(lǐng)域的工作效率。

(二)推出國(guó)家能源計(jì)劃

國(guó)家能源計(jì)劃(National Energy Plan，簡(jiǎn)稱NEP)是卡特政府推出的解決能源問(wèn)題的系統(tǒng)工程。卡特政府推出了兩個(gè)國(guó)家能源計(jì)劃，促進(jìn)能源保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用，以提升美國(guó)應(yīng)對(duì)能源短缺和危機(jī)的能力。

1977年4月20日，首個(gè)國(guó)家能源計(jì)劃公布。該計(jì)劃擬在短期內(nèi)，降低對(duì)外國(guó)石油的依賴和供應(yīng)中斷造成的損失； 中期內(nèi)，在可獲得的世界石油供應(yīng)有限的情況下平安渡過(guò)危機(jī)； 長(zhǎng)期內(nèi)，發(fā)展可再生能源和不枯竭能源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)。[2]673計(jì)劃還明確指出，到1985年要實(shí)現(xiàn)以下6個(gè)目標(biāo)： 第一，能源需求增長(zhǎng)率每年降低至少2個(gè)百分點(diǎn)； 第二，每年的石油消耗相對(duì)此前降低10%； 第三，每天的石油進(jìn)口量從1600萬(wàn)桶降到600萬(wàn)桶； 第四，建立10億桶的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備； 第五，煤炭產(chǎn)量提高三分之二； 第六，250萬(wàn)的家庭使用太陽(yáng)能。上述目標(biāo)為美國(guó)未來(lái)的能源發(fā)展確立了方向。

卡特于1980年5月7日向國(guó)會(huì)提交了第二個(gè)國(guó)家能源計(jì)劃咨文，推出第二個(gè)能源計(jì)劃。該計(jì)劃的核心措施是： 第一，放開(kāi)美國(guó)國(guó)內(nèi)油價(jià)，實(shí)行能源“暴利稅”； 第二，對(duì)頁(yè)巖油和太陽(yáng)能實(shí)行稅收減免等優(yōu)惠，促進(jìn)新能源發(fā)展； 第三，簡(jiǎn)化能源決策管理和新能源計(jì)劃的批準(zhǔn)程序； 第四，降低能源消耗以應(yīng)對(duì)供應(yīng)短缺，避免更嚴(yán)重的危機(jī)。第二個(gè)國(guó)家能源計(jì)劃的實(shí)質(zhì)在于優(yōu)化能源管理和開(kāi)發(fā)，充分利用美國(guó)國(guó)內(nèi)資源以增加能源生產(chǎn)。

(三)出臺(tái)《國(guó)家能源法》和《能源安全法》

推動(dòng)能源立法是卡特政府的重要任務(wù)?！秶?guó)家能源法》和《能源安全法》這兩個(gè)綜合性立法既為卡特政府的兩個(gè)國(guó)家能源計(jì)劃提供了保障，又為美國(guó)能源安全和能源發(fā)展奠定了立法基礎(chǔ)。

1977年4月29日，卡特總統(tǒng)致信國(guó)會(huì)兩院議長(zhǎng)： “我今天向國(guó)會(huì)提交了《國(guó)家能源法》建議，其中包括實(shí)施國(guó)家能源計(jì)劃的立法措施?！盵2]742《國(guó)家能源法》(National Energy Act of 1978)于1978年11月9日經(jīng)卡特總統(tǒng)簽署生效。該法由五項(xiàng)單行法構(gòu)成： 《1978年公共事業(yè)監(jiān)管政策法》(Public Law 95-617，The Public Utility Regulatory Policies Act of 1978)、《1978年能源稅法》(Public Law 95-618，The Energy Tax Act of 1978)、《1978年國(guó)家節(jié)能政策法》(Public Law 95-619，The National Energy Conservation Policy Act of 1978)、《1978年電廠和工業(yè)燃料使用法》、《1978年天然氣政策法》(Public Law 95-621，Nature Gas Policy of 1978)?！秶?guó)家能源法》對(duì)能源管理和監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)、能源稅收、能源保護(hù)、能源使用等事宜進(jìn)行了明確規(guī)定，結(jié)束了美國(guó)在能源領(lǐng)域無(wú)全面立法的狀態(tài)。

1980年6月30日，卡特總統(tǒng)簽署《能源安全法》。《能源安全法》的核心宗旨在于“改善美國(guó)的國(guó)際收支平衡狀況，降低石油供應(yīng)中斷給美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)降低對(duì)進(jìn)口石油的依賴增進(jìn)美國(guó)國(guó)家安全”[8]?！赌茉窗踩ā酚?個(gè)單行法構(gòu)成： 《美國(guó)合成燃料公司法》(U.S. Synthetic Fuels Corporation Act)、《生物能源和酒精燃料法》(Biomass Energy and Alcohol Fuels Act)、《可再生能源法》(Renewable Energy Resources Act)、《太陽(yáng)能和能源保護(hù)法》(Solar Energy and Energy Conservation Act)、《太陽(yáng)能和能源保護(hù)銀行法》(Solar Energy and Energy Conservation Bank Act)、《地?zé)崮芊ā?Geothermal Energy Act)、《海洋熱能轉(zhuǎn)換法》(Ocean Thermal Energy Conversion Act)。上述法案使美國(guó)可以從多渠道進(jìn)行能源生產(chǎn)，使美國(guó)的能源供應(yīng)多元化，確保能源安全。

三、效果和影響評(píng)估

卡特政府面臨嚴(yán)重的能源短缺和危機(jī)。通過(guò)創(chuàng)建能源部、實(shí)施國(guó)家能源計(jì)劃、健全能源立法等舉措，美國(guó)的諸多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在卡特政府后期有所好轉(zhuǎn)。

(一)卡特政府能源措施的效果

卡特政府時(shí)期與能源密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況可以通過(guò)表1數(shù)據(jù)加以透視。

1.盡管卡特政府時(shí)期的逆差額絕對(duì)數(shù)額在擴(kuò)大，但相對(duì)數(shù)額卻顯著下降

第一次石油危機(jī)發(fā)生后，石油價(jià)格由1972年的每桶3.6美元提高至1976年的每桶13.1美元。

表1 美國(guó)經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)(1969—1980)

第二次石油危機(jī)發(fā)生后，石油價(jià)格繼續(xù)飆升。1980年，石油價(jià)格達(dá)到37.42美元每桶，是1977年的油價(jià)的2.6倍。石油價(jià)格上漲的直接后果便是美國(guó)在石油及產(chǎn)品領(lǐng)域支出的增加。1980年，美國(guó)進(jìn)口石油及產(chǎn)品794.14億美元，是1976年的8.5倍。從石油進(jìn)口額在美國(guó)進(jìn)口總額中所占的比例來(lái)看，1976年石油及產(chǎn)品進(jìn)口占美國(guó)進(jìn)口額的35.3%，而1980年為31.8%，有明顯下降。

2.卡特政府后期，美元匯率逐漸回升

美元指數(shù)是衡量美元運(yùn)行狀況的重要指標(biāo)。表1數(shù)據(jù)顯示，1976年至1980年，美元指數(shù)分別為94.5、93、87.4、88.3、89.8，這組數(shù)據(jù)反映了卡特入職之時(shí)、卡特政府初期、卡特政府面臨危機(jī)之時(shí)、卡特政府后期美元的運(yùn)行狀況。由于這一時(shí)期最突出的國(guó)際形勢(shì)為石油危機(jī)，卡特政府施政重心在于應(yīng)對(duì)危機(jī)，美元指數(shù)逐漸回升是其施政方針的綜合結(jié)果。

3.從勞動(dòng)人口就業(yè)形勢(shì)來(lái)講，卡特政府時(shí)期的失業(yè)率有所下降。

第一次石油危機(jī)期間，美國(guó)的失業(yè)率最高時(shí)為1975年的8.6%，1976年失業(yè)率回落到7.7%。卡特政府認(rèn)識(shí)到石油短缺和石油危機(jī)對(duì)美國(guó)就業(yè)形勢(shì)的威脅，并推出了相應(yīng)措施，使得這一時(shí)期的失業(yè)率平均為6.5%，即便是失業(yè)率較高的1980年(7.1%)，失業(yè)率也未突破第一次石油危機(jī)時(shí)期，可見(jiàn)卡特政府在控制失業(yè)上取得了一定的成效。

“卡特面臨的政治與經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)非常棘手，即使是在各方面條件都非常良好的情況下也難應(yīng)對(duì)。”[9]面對(duì)嚴(yán)重的能源短缺和危機(jī)，卡特政府通過(guò)多種渠道推動(dòng)能源生產(chǎn)和節(jié)約，使能源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用走向法治化道路。

(二)卡特政府能源政策的影響

20世紀(jì)70年代及80年代初，美國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況被統(tǒng)稱為“滯脹”。其總體特征為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、通貨膨脹嚴(yán)重、高失業(yè)、高物價(jià)。滯脹現(xiàn)象貫穿卡特政府始終。盡管如此，卡特政府的能源政策在一定程度上緩解了危機(jī)，避免了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步惡化?？ㄌ卣哪茉凑邔?duì)美國(guó)本國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

1.卡特政府的能源政策為美國(guó)能源安全奠定了基礎(chǔ)

卡特政府通過(guò)組建能源部、頒布《國(guó)家能源法》和《能源安全法》、實(shí)施能源計(jì)劃等措施，“節(jié)流”和“開(kāi)源”雙管齊下，為美國(guó)的能源安全提供了“雙保險(xiǎn)”?？ㄌ卣疄榇_保美國(guó)的能源安全奠定了基礎(chǔ)。

2.卡特政府的能源政策對(duì)國(guó)際能源產(chǎn)供銷產(chǎn)生了重要影響

美國(guó)作為世界頭號(hào)能源消費(fèi)國(guó)，每年的石油消費(fèi)量相當(dāng)于當(dāng)時(shí)國(guó)際石油市場(chǎng)供應(yīng)量的三分之一。一旦美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立，自然無(wú)需再依賴石油進(jìn)口，這對(duì)于石油出口國(guó)來(lái)說(shuō)便失去了與之博弈的重要籌碼。

3.卡特政府的能源政策對(duì)能源進(jìn)口國(guó)，尤其是中國(guó)具有借鑒意義

根據(jù)2016年《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》的統(tǒng)計(jì)，中國(guó)的能源消費(fèi)總量于2009年首次超過(guò)美國(guó)，此后歷年，中國(guó)的能源消費(fèi)總量均居世界第一。2015年，中國(guó)的能源消費(fèi)為30.14億噸油當(dāng)量，占世界總能耗的22.9%，比排名第二的美國(guó)高7.34億噸油當(dāng)量。[10]中國(guó)已然成為能源消費(fèi)大國(guó)。中國(guó)在能源領(lǐng)域面臨與美國(guó)在20世紀(jì)70年代相似的困境。卡特政府時(shí)期美國(guó)的相似境遇及其能源政策對(duì)我國(guó)具有借鑒意義。我國(guó)可以在總結(jié)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定出符合國(guó)情和利益的能源政策，走有中國(guó)特色的能源道路。