我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度：現(xiàn)狀、困境與完善

蘇煒杰

摘要：人口老齡化刺激了我國(guó)城市養(yǎng)老用地需求的增加，但城市養(yǎng)老用地保障制度供給卻存在不足。實(shí)務(wù)中以政策文件作為保障依據(jù)，導(dǎo)致城市養(yǎng)老用地保障工作中存在參與主體積極性不高和養(yǎng)老用地糾紛難化解等問(wèn)題。為確保我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障工作能夠持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)加快養(yǎng)老用地立法工作步伐、健全多元化糾紛解決機(jī)制、細(xì)化監(jiān)督與處罰措施、增強(qiáng)制度銜接適用性以及完善養(yǎng)老用地程序性事項(xiàng)。

關(guān)鍵詞：城市養(yǎng)老用地;人口老齡化;養(yǎng)老保障;養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施;福利治理理念;多元化糾紛解決機(jī)制;老齡社會(huì)

中圖分類號(hào)：C913.6; F293.21文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-4474（2021）02-0102-11

近年來(lái)，日益嚴(yán)峻的人口老齡化問(wèn)題給我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展帶來(lái)較大壓力。城市養(yǎng)老用地保障工作是養(yǎng)老服務(wù)工作中的重要組成部分，在當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)保障政策中也得到了有效落實(shí)，如國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》就進(jìn)一步對(duì)其做出了專門規(guī)劃。據(jù)此，深入探究城市養(yǎng)老用地保障制度的運(yùn)行機(jī)制且推動(dòng)其在法治化軌道上運(yùn)行，有利于緩解當(dāng)前城市養(yǎng)老用地資源緊張的局面。

一、理論基礎(chǔ)和文獻(xiàn)梳理

福利治理理念為城市養(yǎng)老用地保障制度提供了理論基礎(chǔ)，其核心思想是，在福利治理過(guò)程中國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力需向社會(huì)回歸，社會(huì)力量也可以成為福利治理的中心，政府需摒棄“超級(jí)保姆式”管理模式，通過(guò)權(quán)責(zé)下放向社會(huì)力量讓渡部分社會(huì)福利權(quán)力和責(zé)任〔1〕。根據(jù)福利治理理念，政府在城市養(yǎng)老用地保障工作中應(yīng)加快立法步伐、完善規(guī)劃建設(shè)和健全監(jiān)督體系，明確各部門職責(zé)以避免存在機(jī)構(gòu)重疊與權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象。同時(shí)，也需引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與城市養(yǎng)老用地保障工作，適當(dāng)增強(qiáng)社會(huì)力量在城市養(yǎng)老用地政策制定、監(jiān)督實(shí)施和反饋評(píng)估工作中的話語(yǔ)權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量與政府共同治理，以確保社會(huì)力量與政府在福利供應(yīng)中形成良性互動(dòng)的局面〔2〕。

國(guó)外開(kāi)展城市養(yǎng)老用地保障工作的時(shí)間較長(zhǎng)且相關(guān)研究成果也較為豐富，主要包括以下幾個(gè)方面：一是老齡化社會(huì)給城市養(yǎng)老用地和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的困難。例如有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)超過(guò)65歲老人數(shù)量的急劇增加以及獨(dú)居愿望的增強(qiáng)，導(dǎo)致了養(yǎng)老住房與養(yǎng)老用地需求的增加〔3〕;也有學(xué)者認(rèn)為老齡化帶來(lái)的衰老現(xiàn)象使得殘障老人對(duì)于安全無(wú)障礙設(shè)施需求增加，增加殘障老人設(shè)施建設(shè)與土地利用方面的學(xué)術(shù)研究，有助于規(guī)范養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保障殘障老人財(cái)產(chǎn)權(quán)益與安全權(quán)利的實(shí)現(xiàn)〔4〕。二是對(duì)城市養(yǎng)老用地模式的探討。例如有學(xué)者分析了老齡化社會(huì)給日本土地利用規(guī)劃帶來(lái)的影響，介紹了日本養(yǎng)老土地利用實(shí)踐在應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)突發(fā)性、漸進(jìn)性風(fēng)險(xiǎn)中的作用，也提出日本網(wǎng)絡(luò)緊湊型城市養(yǎng)老土地規(guī)劃模式并不具有普遍適用性〔5〕。各國(guó)在城市養(yǎng)老用地保障工作中面臨的困境不同，導(dǎo)致不同國(guó)家的城市養(yǎng)老用地管理制度也存在差異，這對(duì)我國(guó)的啟示是，要嚴(yán)格立足于我國(guó)老齡化社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，制定出符合我國(guó)實(shí)際需求的城市養(yǎng)老用地保障制度。

我國(guó)城市養(yǎng)老用地實(shí)務(wù)工作的開(kāi)展以及政府養(yǎng)老用地政策的出臺(tái)也引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究熱情。這些研究主要集中在對(duì)城市養(yǎng)老用地保障的政策分析和提出具體建議兩個(gè)方面：一方面，部分學(xué)者從宏觀層面對(duì)城市養(yǎng)老用地保障政策進(jìn)行了研究。如有學(xué)者梳理了養(yǎng)老用地政策中關(guān)于用地供應(yīng)方式和設(shè)施建設(shè)的具體規(guī)定后，提出為滿足多樣化、多層次養(yǎng)老設(shè)施用地需求，可探索營(yíng)利性、公益性養(yǎng)老設(shè)施用地的差別化供應(yīng)方式〔6〕;就我國(guó)現(xiàn)階段的養(yǎng)老用地保障政策而言，整體上呈現(xiàn)出供應(yīng)主體多元化、出讓門檻低、監(jiān)管嚴(yán)格和存量土地改造大等特點(diǎn)〔7〕;也有學(xué)者在分析居家養(yǎng)老用地供應(yīng)相關(guān)案例后認(rèn)為，養(yǎng)老用地保障工作中用地難、用地保障不足的問(wèn)題依舊突出〔8〕。另一方面，也有學(xué)者從微觀層面提出了完善建議，如有學(xué)者認(rèn)為需要增強(qiáng)養(yǎng)老用地政策在微觀層面的實(shí)際可操作性、落實(shí)多部門共同監(jiān)管機(jī)制〔9〕;可分階段改進(jìn)國(guó)有建設(shè)用地的供應(yīng)方式，充分利用集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策來(lái)降低法律風(fēng)險(xiǎn)〔10〕。

綜上，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究的著力點(diǎn)是對(duì)城市養(yǎng)老用地政策本身的研究，主要是歸納用地類型、發(fā)現(xiàn)制度中的不足和提出完善建議等，而對(duì)如何將城市養(yǎng)老用地保障工作納入法治化運(yùn)行軌道則缺乏系統(tǒng)的研究，在養(yǎng)老用地主體資格確認(rèn)、土地轉(zhuǎn)換程序、糾紛處理等具體事項(xiàng)方面的認(rèn)識(shí)也存在一定不足。

二、我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度的實(shí)施現(xiàn)狀

為有效應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過(guò)程中面臨的用地難現(xiàn)象，政府及時(shí)出臺(tái)了多部政策文件來(lái)為其提供法治保障。早在2014年由原國(guó)土資源部出臺(tái)的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》中，就指出養(yǎng)老用地是指為老年人提供康復(fù)護(hù)理、生活照料、托管服務(wù)時(shí)相關(guān)房屋與場(chǎng)地設(shè)施所占用的土地，在性質(zhì)上屬于公共服務(wù)用地中的“醫(yī)衛(wèi)慈善用地”類目。以此為開(kāi)端，我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度體系逐步得到了完善，表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定了較為完善的養(yǎng)老用地制度框架

當(dāng)前的城市養(yǎng)老用地保障制度包括中央政策性文件和地方性法規(guī)兩部分。我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展導(dǎo)致了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地需求激增，鑒于此，中央各部委根據(jù)實(shí)踐需要出臺(tái)了一系列政策性文件來(lái)系統(tǒng)規(guī)范該領(lǐng)域事務(wù)（見(jiàn)表1），其中2019年由自然資源部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），構(gòu)成了新時(shí)期我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障工作最重要的制度依據(jù)。另外，城市養(yǎng)老用地工作開(kāi)展較為成熟的部分地區(qū)，也根據(jù)本身實(shí)際情況出臺(tái)了多部地方性養(yǎng)老用地保障文件，這些文件也是我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度體系中的有機(jī)組成部分（見(jiàn)表1）。

（二）形成了多元化用地供應(yīng)方式

以營(yíng)利性和非營(yíng)利性為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將城市養(yǎng)老用地的供應(yīng)方式分為劃撥、出讓和租賃三種類型。具體來(lái)說(shuō)：（1）非營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施用地以劃撥供應(yīng)方式為主?！兑庖?jiàn)》中明確指出國(guó)土資源主管部門要依據(jù)用地規(guī)劃，確保非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)劃撥用地需求得到有效滿足。（2）營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施用地以出讓、租賃供應(yīng)方式為主。《意見(jiàn)》指出為降低營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用地成本，鼓勵(lì)將單獨(dú)成宗供應(yīng)的土地以租賃、先租后讓等方式供應(yīng)，且政府采取制定最低租金標(biāo)準(zhǔn)、明確租金調(diào)整間隔等措施來(lái)確保租賃用地的穩(wěn)定;在用地期限上，規(guī)定以出讓方式供應(yīng)的不得超過(guò)50年、以租賃方式供應(yīng)的不超過(guò)20年;在確定養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的供應(yīng)價(jià)格時(shí)，規(guī)定以出讓方式供應(yīng)的社會(huì)福利用地，其出讓底價(jià)可按照不低于所在級(jí)別公共服務(wù)用地基準(zhǔn)地價(jià)的70%進(jìn)行確定。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)支持民辦非營(yíng)利性、營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府舉辦的公益性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同發(fā)展目標(biāo)〔11〕，文件中創(chuàng)新性地提出鼓勵(lì)非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以租賃、出讓等有償形式獲得養(yǎng)老設(shè)施土地，這為養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)提供了新途徑。值得注意的是，隨著對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和養(yǎng)老服務(wù)政策的認(rèn)識(shí)不斷加深，《意見(jiàn)》中明確提出了農(nóng)村集體建設(shè)用地上的土地所有權(quán)人可通過(guò)出讓、出租等方式交由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，這也有利于盤活農(nóng)村土地資源來(lái)滿足養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的需求。

（三）細(xì)化了存量土地改造實(shí)施辦法

改造存量土地用于城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)是我國(guó)養(yǎng)老用地保障工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。民政部于2016年出臺(tái)的《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》指出城鎮(zhèn)中廢棄廠房、醫(yī)院等存量用地用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的，在改造過(guò)程中可以享受到諸多專項(xiàng)優(yōu)惠條件，如可在協(xié)議出讓后再補(bǔ)繳出讓金、五年內(nèi)暫不辦理變更手續(xù)也不補(bǔ)繳地價(jià)，以及增加的養(yǎng)老用地可不增收土地價(jià)款等，不過(guò)這些規(guī)定存在原則性強(qiáng)但實(shí)際可操作性較差的問(wèn)題。在2019年的《意見(jiàn)》中對(duì)這些問(wèn)題做出了回應(yīng)，主要是細(xì)化了政策的針對(duì)性和增強(qiáng)了實(shí)際可操作性，如簡(jiǎn)化了改變土地用途時(shí)的辦理手續(xù)，在符合條件時(shí)政府即應(yīng)予以依法辦理;對(duì)土地增收價(jià)款進(jìn)行類型化處理以增強(qiáng)其針對(duì)性，指出非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)可繼續(xù)使用原劃撥土地，不符合劃撥條件的仍需補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，原來(lái)是有償使用的可重新簽訂用地合同;也明確規(guī)定了不同土地利用形式下的收益管理工作;同時(shí)提出了過(guò)渡期政策，即利用存量土地建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的，在五年內(nèi)仍可按照原土地用途和權(quán)利類型適用過(guò)渡期政策，但在五年過(guò)渡期滿后營(yíng)利性用地主體需按新權(quán)利類型、新用途和新的市場(chǎng)價(jià)格，以協(xié)議方式改變用地主體手續(xù)。這種規(guī)定形式更加靈活且有助于減輕用地主體的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。

（四）完善了城市養(yǎng)老用地空間布局規(guī)劃

城市養(yǎng)老用地供應(yīng)中的空間布局規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)高效用地目標(biāo)的前置條件?！兑庖?jiàn)》要求協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)統(tǒng)籌養(yǎng)老用地布局，因地制宜提出養(yǎng)老用地比例、規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn);新建小區(qū)需配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，已建城區(qū)也需優(yōu)化城市功能和更新規(guī)劃來(lái)有效盤活存量土地資源，這種規(guī)定形式有利于激勵(lì)各級(jí)地方政府抓緊對(duì)符合條件的存量土地進(jìn)行適當(dāng)改造來(lái)滿足城市養(yǎng)老用地需求。同時(shí)，也利于激勵(lì)地方政府盡快制定符合當(dāng)?shù)貒?guó)土空間總體要求的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地規(guī)劃，以確保地方養(yǎng)老用地總體規(guī)模、用地區(qū)位等事項(xiàng)由不可預(yù)期變?yōu)榭深A(yù)期。

三、我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度中的問(wèn)題及其成因分析

土地利用是指人類勞動(dòng)與土地結(jié)合獲得物質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，表現(xiàn)為人與土地進(jìn)行的物質(zhì)、價(jià)值和信息交流與轉(zhuǎn)換等〔12〕。由于城市養(yǎng)老用地活動(dòng)關(guān)系到老人養(yǎng)老權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)的土地管理制度并不能直接適用于城市養(yǎng)老用地工作中，這就導(dǎo)致實(shí)務(wù)中對(duì)城市養(yǎng)老用地制度的認(rèn)識(shí)存在一定爭(zhēng)議。

（一）城市養(yǎng)老用地保障制度中存在的問(wèn)題

城市養(yǎng)老用地保障制度中存在著以政策代替立法、制度間銜接性差和程序性事項(xiàng)缺失等問(wèn)題。

1.存在以政策代替立法的現(xiàn)象

政策與法律間雖具有緊密聯(lián)系但也存在區(qū)別，現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)采取政策與法律共同治理的模式。城市養(yǎng)老用地保障立法的缺位，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段多是以政策作為調(diào)整相關(guān)工作的依據(jù)。為填補(bǔ)立法空白并規(guī)范城市養(yǎng)老用地工作的開(kāi)展，中央層面出臺(tái)了一系列養(yǎng)老用地政策，例如2013年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，2019年又頒布了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》;自然資源部也出臺(tái)了《意見(jiàn)》這一文件，對(duì)城市養(yǎng)老用地保障工作中的諸多具體事項(xiàng)都做出了明確規(guī)定。此外，諸多城市養(yǎng)老用地工作改革效果較為顯著的地方，如深圳市、成都市以及山東省等，也都出臺(tái)了調(diào)整城市養(yǎng)老用地事務(wù)的政策性文件。

但是，法律與政策之間的區(qū)別決定了城市養(yǎng)老用地保障政策在適用上具有較大的局限性，表現(xiàn)為這些政策缺乏形式上的明確性和后果上的有責(zé)性。例如，政策本身難以對(duì)參與城市養(yǎng)老用地保障工作的當(dāng)事人設(shè)定明確、具體的行為準(zhǔn)則;由于缺乏對(duì)法律后果的明確設(shè)定，導(dǎo)致對(duì)于違反法律規(guī)定的行為難以進(jìn)行有效制裁。另外，政策缺乏法律所具有的穩(wěn)定性會(huì)導(dǎo)致其存在朝令夕改的現(xiàn)象，且不同政策之間對(duì)于城市養(yǎng)老服務(wù)用地具體事項(xiàng)的規(guī)定也存在分散、片面和相互沖突的問(wèn)題。以城市養(yǎng)老用地性質(zhì)和利用期限的確定為例，過(guò)往的政策中多將其定位為醫(yī)衛(wèi)慈善用地且以租賃供應(yīng)為主，對(duì)其期限也沒(méi)有做出明確界定;但是在2019年的《意見(jiàn)》中明確將用地性質(zhì)變更為社會(huì)福利用地，規(guī)定以租賃方式供應(yīng)的最高期限不得超過(guò)20年。這種政策前后不一致的現(xiàn)象可能會(huì)導(dǎo)致實(shí)務(wù)部門在處理具體問(wèn)題時(shí)莫衷一是。

2.城市養(yǎng)老用地相關(guān)制度間銜接不足

城市養(yǎng)老用地保障工作屬于一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的事務(wù)，在用地性質(zhì)認(rèn)定、土地取得方式、資金管理和用地期限設(shè)定等方面會(huì)涉及諸多法律中的相關(guān)規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)：（1）在涉及的主要法律方面。城市養(yǎng)老用地保障工作既需要落實(shí)《物權(quán)法》《合同法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《老年人權(quán)益保障法》等法律中的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)也需要體現(xiàn)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》《意見(jiàn)》等養(yǎng)老服務(wù)政策中的各項(xiàng)要求。（2）在相關(guān)制度間的銜接適用方面。我國(guó)《物權(quán)法》中規(guī)定了建設(shè)土地使用權(quán)的出讓方式包括出讓、劃撥兩種類型，且嚴(yán)格限制了劃撥用地的范圍與使用用途。但由于城市養(yǎng)老用地本身具有很強(qiáng)的社會(huì)福利屬性，實(shí)務(wù)活動(dòng)中對(duì)于通過(guò)劃撥等無(wú)償方式取得土地的需求較多，這就決定了養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)用地可繼續(xù)沿用醫(yī)衛(wèi)慈善用地性質(zhì)，且政府也應(yīng)免費(fèi)供應(yīng)更多的土地以體現(xiàn)政府在養(yǎng)老領(lǐng)域的責(zé)任〔13〕。另外，在城市養(yǎng)老用地制度實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及到政府、社會(huì)、市場(chǎng)和個(gè)人等多方參與主體，相互間法律關(guān)系也呈現(xiàn)出復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，且這些主體所簽訂的多種類型服務(wù)合同在性質(zhì)認(rèn)定、糾紛解決程序選擇上也存在不同;特別是考慮到《合同法》、《物權(quán)法》和《行政許可法》中均未對(duì)養(yǎng)老用地合同做出專門規(guī)定，這就導(dǎo)致了當(dāng)事人在法律的選擇與適用上存在認(rèn)知困難。同時(shí)國(guó)家層面的養(yǎng)老服務(wù)政策也提出，在土地供應(yīng)過(guò)程中可對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老設(shè)施用地提供融資支持，據(jù)此部分地區(qū)在城市養(yǎng)老用地實(shí)踐活動(dòng)中創(chuàng)新出了土地養(yǎng)老信托、養(yǎng)老土地金融等新型服務(wù)方式，但我國(guó)《土地管理法》《擔(dān)保法》等立法中卻并未對(duì)此做出有效規(guī)制，這導(dǎo)致實(shí)踐活動(dòng)中可能會(huì)面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

3.城市養(yǎng)老用地程序性事項(xiàng)存在缺位

法律的生命在于能夠得到有效實(shí)施，程序之所以對(duì)于法治而言是重要的或必不可少的，因?yàn)樗欠ㄖ蔚臉?gòu)成性要素，最終也是社會(huì)整合的構(gòu)成性要素〔14〕。在增量土地供給和存量土地改變用途工作中都需要建立完善的運(yùn)行程序。但當(dāng)前的城市養(yǎng)老土地保障政策對(duì)此卻規(guī)制不足，如雖然《意見(jiàn)》中對(duì)城市養(yǎng)老用地規(guī)劃、供應(yīng)方式、供應(yīng)價(jià)格和收益管理等實(shí)體性規(guī)定做出了較為明確的界定，但對(duì)城市養(yǎng)老用地主體的申請(qǐng)資格條件、土地用途變更具體手續(xù)、協(xié)商談判與爭(zhēng)議解決等程序性事項(xiàng)的規(guī)定卻較少。程序性事項(xiàng)規(guī)定的缺位，直接導(dǎo)致了城市養(yǎng)老用地實(shí)務(wù)工作中面臨諸多困難，例如在老舊小區(qū)改造過(guò)程中部分居民擔(dān)心老人的安全、疾病等問(wèn)題會(huì)給社區(qū)帶來(lái)隱患，而存量土地更改用途工作中缺乏如何與業(yè)主有效協(xié)商的程序性規(guī)定，這就導(dǎo)致與部分業(yè)主溝通不暢繼而引發(fā)了后續(xù)工作難以開(kāi)展的困境〔15〕。這些情況都嚴(yán)重阻礙了城市養(yǎng)老用地保障工作持續(xù)、穩(wěn)定開(kāi)展。

4.養(yǎng)老用地供應(yīng)方式和監(jiān)管制度也存在不足

我國(guó)城市養(yǎng)老用地供應(yīng)分為營(yíng)利性用地和非營(yíng)利性用地兩種情況，其中營(yíng)利性用地主要以出讓和租賃供應(yīng)方式為主，而非營(yíng)利性用地以劃撥供應(yīng)方式為主。由于城市養(yǎng)老用地供應(yīng)事務(wù)涉及多個(gè)部門職權(quán)的實(shí)施，各部門往往會(huì)從本部門利益出發(fā)制定相應(yīng)的養(yǎng)老土地供應(yīng)制度，這導(dǎo)致了很多養(yǎng)老用地政策具體內(nèi)容之間以及與現(xiàn)行法律之間可能存在不一致的現(xiàn)象。例如，采取拍賣出價(jià)最高者得的模式導(dǎo)致養(yǎng)老用地成本被人為推高，在出讓過(guò)程中不允許對(duì)競(jìng)買人設(shè)置限制條件導(dǎo)致了過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象頻發(fā)〔16〕。同時(shí)，當(dāng)前的《土地利用現(xiàn)狀分類（GB/T21010-2017）》中也沒(méi)有“養(yǎng)老用地”類別，其中“醫(yī)療衛(wèi)生用地”“社會(huì)福利用地”也多是針對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老用地需求設(shè)定的，由此導(dǎo)致了營(yíng)利性養(yǎng)老用地需求不能得到有效滿足;而且這種用地類別劃分不清晰的做法，也間接導(dǎo)致存量土地轉(zhuǎn)為養(yǎng)老用地工作中存在著用地性質(zhì)難以界定的困境。另外，在落實(shí)城市養(yǎng)老用地具體政策的過(guò)程中，部分企業(yè)存在利用“社會(huì)福利用地”取得土地后擅自改變土地用途進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、改變用地強(qiáng)度等不當(dāng)行為。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的原因在于，當(dāng)前的城市養(yǎng)老用地保障制度中有關(guān)監(jiān)督管理的內(nèi)容過(guò)于單薄，且對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的會(huì)員制經(jīng)營(yíng)模式、不當(dāng)用地宣傳等行為均未做出強(qiáng)有力的管控。

（二）城市養(yǎng)老用地保障制度中問(wèn)題的成因

我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度對(duì)于城市養(yǎng)老用地工作的順利開(kāi)展起到了重要的推動(dòng)作用，但在落實(shí)過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題。究其原因，主要包括以下兩點(diǎn)：

（1）立法層面的原因。立法缺位會(huì)導(dǎo)致某一特定社會(huì)領(lǐng)域缺乏有效的法律規(guī)制，這種由于立法的不作為容易導(dǎo)致權(quán)利處于一種被虛化狀態(tài)〔17〕，在發(fā)生糾紛或權(quán)利受到侵害后難以得到法律的有效保護(hù)。當(dāng)前我國(guó)城市養(yǎng)老用地工作所依賴的立法資源存在不足，如面臨著專門性立法尚未出臺(tái)、頂層制度設(shè)計(jì)缺位和地方制度不夠完善等問(wèn)題〔18〕。雖然《老年人權(quán)益保障法》中有關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)保障的相關(guān)規(guī)定，且實(shí)務(wù)部門也多是將該法作為規(guī)范城市養(yǎng)老保障工作的重要上位法依據(jù)，但該法的主要目的在于保障老年人群體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，缺乏對(duì)城市養(yǎng)老用地工作具體事項(xiàng)的細(xì)致規(guī)定。另外，現(xiàn)階段城市養(yǎng)老用地工作所依據(jù)的主要是中央政策性文件和地方性規(guī)章，這些文件的效力一般較低且在制定主體、具體內(nèi)容和制度銜接方面也存在較多不足，立法的缺位會(huì)導(dǎo)致城市養(yǎng)老用地工作中各參與主體的權(quán)利缺乏有效保障與救濟(jì)。

同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域缺乏專門立法也導(dǎo)致城市養(yǎng)老用地保障工作難以走上法治化、規(guī)范化道路。由于城市養(yǎng)老用地保障工作本身呈現(xiàn)出發(fā)展速度快、涉及面廣、關(guān)系復(fù)雜和治理難度大的特征，現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件難以滿足城市養(yǎng)老用地工作有序發(fā)展對(duì)立法資源所提出的要求。而且國(guó)家現(xiàn)行法律與養(yǎng)老用地政策之間、不同地區(qū)政策文件之間在應(yīng)對(duì)城市養(yǎng)老用地保障工作上也存在內(nèi)容重疊、針對(duì)性不強(qiáng)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)性差等問(wèn)題。值得注意的是，地方養(yǎng)老用地保障制度間具體內(nèi)容差別大的現(xiàn)狀也明顯不利于國(guó)家提出的實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模化、連鎖化發(fā)展的要求，畢竟集團(tuán)型、群體化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展模式有利于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在交流信息、平衡供需、調(diào)劑余缺等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)化〔19〕，而養(yǎng)老用地保障制度的統(tǒng)一則是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖化發(fā)展的先決條件之一。

（2）行政層面的原因。在我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度的實(shí)施過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)總是處于非常重要的地位，政府多是通過(guò)影響立法制定、落實(shí)政策執(zhí)行等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老用地事務(wù)的有效管理。首先在影響立法制定方面。由于我國(guó)立法機(jī)關(guān)制定的法律多是由國(guó)務(wù)院具體部門提案和正式起草的〔20〕，因而這些立法中可能會(huì)反映出具體職能部門的利益傾向。就城市養(yǎng)老用地保障政策而言，有學(xué)者指出短時(shí)間內(nèi)國(guó)家部委就出臺(tái)了100多部涉老保障的政策性文件，但是這些文件內(nèi)容過(guò)于宏觀且銜接性差，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)難以確定需和哪個(gè)政府部門進(jìn)行對(duì)接〔21〕。其次在影響政策執(zhí)行方面?，F(xiàn)階段政府在落實(shí)城市養(yǎng)老用地保障政策過(guò)程中存在異化現(xiàn)象，表現(xiàn)為政策出臺(tái)多、利益調(diào)整力度大，由此導(dǎo)致在執(zhí)行中出現(xiàn)了變形、走樣、偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象〔22〕，而缺乏有效、嚴(yán)格的城市養(yǎng)老用地工作監(jiān)管機(jī)制，也會(huì)因懶政現(xiàn)象的存在而導(dǎo)致慢作為和不作為現(xiàn)象的發(fā)生〔23〕，使得當(dāng)前城市養(yǎng)老用地工作中出現(xiàn)政策支持多停留在紙面上、領(lǐng)導(dǎo)鼓勵(lì)多停留在精神層面上的困境〔24〕。另外，基層政府由于缺乏可操作性強(qiáng)的上級(jí)政策文件進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)養(yǎng)老用地申請(qǐng)條件、資金撥付渠道和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制等情況的了解存在不足，這導(dǎo)致了中央政策文件難以被有效落實(shí)，參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)也難以充分享受到中央政策的紅利。

四、我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度的實(shí)踐探索

在民政部等部委的統(tǒng)一安排下，我國(guó)城市養(yǎng)老用地工作取得了顯著進(jìn)步，且涉及城市養(yǎng)老用地的司法審判活動(dòng)中也積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）城市養(yǎng)老用地工作試點(diǎn)情況

國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年6月出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》為城市養(yǎng)老用地保障工作提供了最直接的制度依據(jù)，很多部門也根據(jù)該文件精神制定了諸多城市養(yǎng)老用地保障政策。值得注意的是，雖然《意見(jiàn)》對(duì)城市養(yǎng)老用地保障工作影響很大，但由于該政策出臺(tái)較晚且缺乏相應(yīng)的配套性措施，其在各級(jí)政府試點(diǎn)工作中指導(dǎo)作用的發(fā)揮有待進(jìn)一步提升，這也是當(dāng)前城市養(yǎng)老用地保障工作發(fā)展較為緩慢的一個(gè)原因。

通過(guò)改革城市養(yǎng)老用地保障制度為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供制度支撐已經(jīng)成為當(dāng)前各界的共識(shí)，當(dāng)前實(shí)務(wù)中影響大且成就較為顯著的是由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、民政部等部門展開(kāi)的一系列試點(diǎn)行動(dòng)。例如，這些部門于2019年2月8日在北京舉辦了“城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)”，目的是通過(guò)多部門參與、多制度支撐來(lái)有效提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平。這次行動(dòng)中制定的《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》就嘗試探索在南昌、鄭州、武漢、成都、秦皇島、許昌、宜興等城市試點(diǎn)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)工作，其中關(guān)鍵的一環(huán)是在《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)地方政府支持政策清單》必選項(xiàng)中列出了“土地政策”類目，采取設(shè)置專門的養(yǎng)老用地類別、規(guī)定養(yǎng)老用地出讓起價(jià)不高于同類工業(yè)用地等措施，明確了企業(yè)等市場(chǎng)主體可以使用自有土地參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作，也可以先建設(shè)然后再變更土地使用性質(zhì)。就實(shí)際的市場(chǎng)反應(yīng)情況來(lái)看，南昌、許昌等地市積極響應(yīng)該方案的要求，都出臺(tái)了本地城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專項(xiàng)行動(dòng)工作推進(jìn)計(jì)劃，但多數(shù)仍處于政策實(shí)施初始階段，所以其實(shí)際效果仍待考察?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)前的城市養(yǎng)老用地保障改革工作仍處于呼聲高、市場(chǎng)發(fā)展不足的探索時(shí)期。

（二）試點(diǎn)工作中出現(xiàn)的新情況

城市養(yǎng)老用地保障工作作為一項(xiàng)重要的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，需要政府在政策方面給予大力支持。但是從地方政府實(shí)際的反饋效果看其參與能力稍顯不足，表現(xiàn)為地方政府仍是以《意見(jiàn)》作為指導(dǎo)行動(dòng)的主要依據(jù)，尚未制定配套性的地方法規(guī)或政府規(guī)章。另外，《意見(jiàn)》中的條款多是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地空間布局、用地供應(yīng)和監(jiān)督管理等提供宏觀性的指導(dǎo)，在此之后也并未出臺(tái)相關(guān)的配套性文件來(lái)加強(qiáng)其實(shí)際可操作性。這導(dǎo)致其存在以下不足：第一，《意見(jiàn)》的內(nèi)容是從政府管理視角出發(fā)對(duì)多項(xiàng)城市養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制，但是對(duì)于城市養(yǎng)老用地保障等具體事務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)卻缺乏足夠重視，如僅在防止養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地改變用途方面進(jìn)行了規(guī)定，而對(duì)于城市養(yǎng)老用地服務(wù)設(shè)施建設(shè)合同風(fēng)險(xiǎn)、存量土地改造引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等均未做出有效規(guī)制;第二，《意見(jiàn)》中缺乏對(duì)新型養(yǎng)老服務(wù)用地模式的規(guī)制，如在北京的共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施試點(diǎn)中，諸多共有產(chǎn)權(quán)養(yǎng)老設(shè)施用地都是以協(xié)商、出讓方式獲得的，在性質(zhì)上也多屬于醫(yī)療衛(wèi)生慈善用地。但相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施最終都獲得了商品房預(yù)售許可證，建設(shè)單位、購(gòu)買人也需要在網(wǎng)上簽署《商品房預(yù)售合同》并進(jìn)行聯(lián)機(jī)備案。這就導(dǎo)致該模式在實(shí)施中存在一定的爭(zhēng)議，但是《意見(jiàn)》中未對(duì)其做出有效回應(yīng)。若持續(xù)缺乏對(duì)此類新型養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地工作的有效規(guī)制，未來(lái)該模式一旦在全國(guó)推廣，則可能導(dǎo)致養(yǎng)老用地保障工作中的風(fēng)險(xiǎn)被無(wú)限放大〔25〕。

以上分析顯示，在政府現(xiàn)階段所出臺(tái)的養(yǎng)老用地保障政策中，政府的支持力度、參與力度以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力均存在不足。由于城市養(yǎng)老用地保障工作是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，市場(chǎng)主體往往會(huì)由于政策支持力度不足、預(yù)估實(shí)施效果不好等原因，而對(duì)是否參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)工作持觀望態(tài)度。同時(shí)，地方政府在參與養(yǎng)老用地保障工作過(guò)程中也會(huì)面臨多種風(fēng)險(xiǎn)，包括成本收益的風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)設(shè)施利用率不足的風(fēng)險(xiǎn)以及能否獲得民眾足夠支持的風(fēng)險(xiǎn)等。因此，盡管城市養(yǎng)老用地保障工作在我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中占據(jù)著重要地位，但是由于法律、政策以及配套性措施跟進(jìn)不及時(shí)，導(dǎo)致了政府、市場(chǎng)力量以及社會(huì)組織等多方參與主體的積極性受到了影響。

（三）城市養(yǎng)老用地保障制度司法適用狀況

城市養(yǎng)老用地保障制度中的不足導(dǎo)致用地糾紛頻發(fā)，與此相關(guān)的司法裁判過(guò)程也面臨著諸多困境。筆者以“養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地”為主題詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)中進(jìn)行檢索，排除與本次研究無(wú)關(guān)的案例后共檢索到15件有效案例。一是在案由分布上，這些案件中共涉及8類案由，其中合同、無(wú)因管理和不當(dāng)?shù)美愖疃啵ü?件），其次是行政許可（2件）和行政登記案件（2件），這些類型案件在案件總量中的比率高達(dá)52%，且案件涉及民事主體、行政機(jī)關(guān)等多類主體，這也與當(dāng)前城市養(yǎng)老用地保障工作中強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)力量共同參與的現(xiàn)狀相符合。二是在訴訟類型與法律適用上，這些案件涉及的訴訟類型較多，包括了行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟等多種類型;在審判過(guò)程中適用的法律主要包括《行政訴訟法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《民法總則》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律，以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》等司法解釋文件或政策性文件。

筆者將這些案件劃分為以下三種類型：一是養(yǎng)老用地審批過(guò)程中的糾紛。部分社會(huì)主體在參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，由于政府行為變更導(dǎo)致之前獲得許可的用地得不到落實(shí)，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)工作。如河南省高級(jí)人民法院在審理安陽(yáng)市御之苑老年公寓養(yǎng)老土地適用糾紛中，原告在2007年即獲得了當(dāng)時(shí)政府部門核發(fā)的土地規(guī)劃許可證且得到了國(guó)務(wù)院土地主管部門的審批，但是由于政府多次變更用地選址，導(dǎo)致直到2017年原告仍未獲得養(yǎng)老院建設(shè)相關(guān)的土地①。二是城市養(yǎng)老用地合同中存在的糾紛。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地合同涉及行政當(dāng)事人間管理與被管理的關(guān)系、民事主體間平等協(xié)商關(guān)系等多種法律關(guān)系，這導(dǎo)致法院對(duì)具體案件的定性存在認(rèn)知差異。部分法院認(rèn)定是民事合同關(guān)系，例如鄱陽(yáng)縣人民法院在審理鄱陽(yáng)縣監(jiān)督執(zhí)法局與被告周饒順等房屋糾紛一案中指出，由于當(dāng)?shù)卣M(jìn)行棚戶區(qū)改造導(dǎo)致房屋以及土地被征收的應(yīng)適用《合同法》相關(guān)規(guī)定，“在解除合同的條件已經(jīng)成就時(shí)原告作為解除權(quán)人可以解除合同，另一方應(yīng)受合同解除效力的約束”②;也有法院認(rèn)為應(yīng)屬于行政法律關(guān)系進(jìn)而適用行政法律的相關(guān)規(guī)定，例如黑龍江省農(nóng)墾中級(jí)法院在審理紅興隆國(guó)土局與王輝土地管理一案時(shí)，認(rèn)為紅興隆國(guó)土局縣相關(guān)行為屬于明顯的重大違法情形、無(wú)效的行政行為③，沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院在判決書中指出，依據(jù)《行政訴訟法》第五十四條的規(guī)定，會(huì)議紀(jì)要屬于政府承諾行為，所以需繼續(xù)履行，政府應(yīng)嚴(yán)格按照（原）國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于印發(fā)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中的規(guī)定，以租賃形式辦理土地使用手續(xù)④。三是私自改變城市養(yǎng)老土地用途方面的糾紛。在聊城市中級(jí)人民法院審理的幸福老年公寓和紅樹(shù)林公司合同糾紛案中，法院在判決書中指出：“劃撥土地限于法律、行政法規(guī)規(guī)定的特定用途，如果將劃撥土地作為投資用于合作開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)，必須經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，雙方在不具備房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)條件下訂立的《合作建房協(xié)議書》屬于無(wú)效合同，雙方對(duì)于返還土地、已建房屋補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題可協(xié)商或另行起訴”⑤。

由此可見(jiàn)，涉及城市養(yǎng)老用地保障的司法案件呈現(xiàn)出類型多樣、法律關(guān)系復(fù)雜、處理難度大的特點(diǎn)。而且城市養(yǎng)老用地糾紛案件的審理時(shí)間一般較長(zhǎng)，涉案土地價(jià)值往往會(huì)隨著時(shí)間變遷而大幅度升值，這也是城市養(yǎng)老用地工作中糾紛頻發(fā)的重要誘因。另外，法院在審理過(guò)程中對(duì)當(dāng)事人法律關(guān)系做出的不同認(rèn)定，會(huì)導(dǎo)致適用不同法律進(jìn)而對(duì)案件結(jié)果帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響。雖然《意見(jiàn)》中對(duì)于各級(jí)政府用地供應(yīng)方式和行政審批等事項(xiàng)做出了原則性的規(guī)定，但由于司法權(quán)與行政權(quán)之間內(nèi)在的張力，各地司法機(jī)關(guān)基于解決糾紛的實(shí)際需要，可能會(huì)在城市養(yǎng)老用地糾紛案件中依據(jù)不同情況做出不同裁判。

五、城市養(yǎng)老用地保障制度實(shí)施的潛在動(dòng)力與完善建議

不斷增加的城市養(yǎng)老用地需求以及政府政策的激勵(lì)均是當(dāng)前城市養(yǎng)老用地保障制度有序發(fā)展的重要影響因素。

（一）我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度有效實(shí)施的動(dòng)力

城市養(yǎng)老用地保障制度確保了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作的有序開(kāi)展，其在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度體系中的地位也不斷提升。城市養(yǎng)老用地保障制度有效實(shí)施的動(dòng)力體現(xiàn)在：一方面，政府應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的實(shí)際需要。近年來(lái)我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，我國(guó)60周歲及以上人口共計(jì)25388萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诒戎馗哌_(dá)18.1%，其中65歲以上的老齡人口約17603萬(wàn)，占總?cè)丝诒戎貫?2.6%，而同期全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共約101.4萬(wàn)個(gè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位約892萬(wàn)張，由此可見(jiàn)老齡人口人均養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)資源占有率比重仍然較低。另一方面，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度體系不斷完善的需要。在我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度體系中，城市養(yǎng)老用地保障制度創(chuàng)新是引領(lǐng)老齡產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要因素。但是現(xiàn)階段城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地領(lǐng)域尚未制定國(guó)家層面的專門立法，社區(qū)等基層組織更多是依據(jù)政策文件的精神，通過(guò)簽訂租賃、購(gòu)買協(xié)議來(lái)明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，抑或依靠自身力量來(lái)協(xié)調(diào)解決相關(guān)問(wèn)題。因此，通過(guò)城市養(yǎng)老用地保障領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，可以彌補(bǔ)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)制度體系中所存在的不足。

另外，我國(guó)政府部門在城市用地事務(wù)中的話語(yǔ)權(quán)和執(zhí)行力較高，這也為城市養(yǎng)老用地保障制度的完善提供了有利條件。有學(xué)者指出養(yǎng)老土地利用行為是地方政府引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，政府有效提升城市土地的利用效率和調(diào)節(jié)用地出讓協(xié)議中過(guò)高或過(guò)低價(jià)格的行為〔26〕，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供了有力保障。近年來(lái)我國(guó)政府為滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地需求，也在不斷提升養(yǎng)老用地的供應(yīng)水平，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008～2015年累計(jì)供應(yīng)了5657公頃土地，且在2015年就高達(dá)1099公頃，實(shí)際年平均供地面積增速高達(dá)23%;其中出讓的土地占比約32%，而劃撥的土地占比約68%，劃撥的比例逐漸呈下降趨勢(shì)，而出讓比例緩慢增加〔27〕，城市養(yǎng)老用地規(guī)模的持續(xù)增加倒逼各地政府出臺(tái)多種措施來(lái)為該項(xiàng)工作提供制度依據(jù)。由此可見(jiàn)，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地供應(yīng)的持續(xù)增加，也是我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度得以完善的重要推動(dòng)因素之一。

（二）我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度的具體完善措施

我國(guó)部分城市養(yǎng)老用地實(shí)務(wù)工作表明，政府在養(yǎng)老用地政策制定和用地保障制度落實(shí)過(guò)程中的作用非常明顯，且完善的政策體系也是吸引社會(huì)組織、市場(chǎng)力量積極參與養(yǎng)老用地保障工作的重要推動(dòng)力。但現(xiàn)階段我國(guó)城市養(yǎng)老用地保障制度體系和配套的運(yùn)行機(jī)制均不完善，不僅缺乏高位階的法律法規(guī)作為保障依據(jù)，也缺乏可操作性較強(qiáng)的制度運(yùn)行機(jī)制和法律糾紛解決機(jī)制。老齡化社會(huì)的發(fā)展使得城市養(yǎng)老用地需求持續(xù)增長(zhǎng)，可從增加制度供給、提升治理水平等方面進(jìn)行完善。具體包括以下幾點(diǎn)：

（1）加快城市養(yǎng)老用地立法工作步伐。在現(xiàn)階段可以由民政部牽頭，聯(lián)合自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、衛(wèi)生健康委等部門，加快制定涉及城市養(yǎng)老用地保障工作的專門性法律或部門規(guī)章，為城市養(yǎng)老用地工作提供強(qiáng)有力的法治保障。在城市養(yǎng)老用地立法中需著重加強(qiáng)對(duì)政府審批養(yǎng)老用地過(guò)程的監(jiān)督，確保政府之前賦予市場(chǎng)主體的各項(xiàng)優(yōu)惠措施能得到有效落實(shí)。在城市養(yǎng)老用地工作中需明確政府的職責(zé)與權(quán)限，確保政府依法依規(guī)行使職權(quán)，需明確政府在養(yǎng)老用地工作中的公共利益保護(hù)者角色，盡量避免政府在城區(qū)閑置土地改造過(guò)程中因地價(jià)升值等因素影響而減少對(duì)城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的供給。另外，立法中對(duì)于社會(huì)組織、市場(chǎng)力量等積極參與養(yǎng)老服務(wù)用地工作的相關(guān)主體，需加大對(duì)其用地行為合法性、合規(guī)性的審查力度，防止其私自改變養(yǎng)老土地用途或?qū)︷B(yǎng)老土地進(jìn)行過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)，以確保養(yǎng)老用地公益目的能夠有效實(shí)現(xiàn)。

（2）健全多元化養(yǎng)老用地糾紛解決機(jī)制。在城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施改建擴(kuò)建、空地新建以及存量土地整備工作中，政府、社會(huì)與個(gè)人等主體間的法律關(guān)系較為復(fù)雜且也存在諸多類型的糾紛?？紤]到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地工作與老人權(quán)益實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，有必要在政府中設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，專門應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的糾紛和不斷提升解決該類型糾紛的工作能力，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮基層協(xié)商組織、仲裁機(jī)構(gòu)等在糾紛解決中的作用，持續(xù)深化多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)工作，提高養(yǎng)老用地糾紛的綜合治理能力。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地糾紛案件的實(shí)際情況，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)積極探索城市養(yǎng)老用地糾紛案件的訴訟規(guī)則和裁判要點(diǎn)，上級(jí)法院應(yīng)抓緊發(fā)布一批典型性強(qiáng)、社會(huì)效果好的養(yǎng)老用地糾紛指導(dǎo)性案例，作為下級(jí)法院審理同類型案例的參照依據(jù)，以避免各地在解決養(yǎng)老用地糾紛案件時(shí)存在法律適用和裁判尺度不一的問(wèn)題。

（3）明確執(zhí)法部門的監(jiān)督方式與處罰措施。由于城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與使用周期一般較長(zhǎng)，涉及的養(yǎng)老土地投資收益及其資金回收的過(guò)程也較為漫長(zhǎng)，部分參與主體在獲得國(guó)家用地政策補(bǔ)貼后，存在擅自將養(yǎng)老用地變更為商業(yè)用地以獲得土地大幅度增值的不當(dāng)行為。而地方具有監(jiān)督職責(zé)的政府機(jī)關(guān)在查處相關(guān)違法行為過(guò)程中，卻面臨著執(zhí)法權(quán)限不足和懲戒措施力度有限的困境。所以有必要建立各部門間的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法管理機(jī)制，有效銜接各執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán)，以確保執(zhí)法效果具有較大的震懾力。如針對(duì)違法改變養(yǎng)老土地用途的行為，可明確賦予住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門不予核發(fā)土地證書和吊銷養(yǎng)老土地證書的權(quán)限;明確民政部門在相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員發(fā)生違法行為后，對(duì)涉案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可采取取締準(zhǔn)入資格、取消分類評(píng)估與星級(jí)評(píng)價(jià)等措施，也可對(duì)利用養(yǎng)老土地優(yōu)惠政策所獲得資金進(jìn)行追回;自然資源管理部門可對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地建設(shè)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，定期檢查養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地項(xiàng)目是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地建設(shè)利用規(guī)劃，以及是否按照規(guī)劃用途和期限進(jìn)行養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，對(duì)于不符合用地規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的行為，及時(shí)給予通報(bào)批評(píng)和進(jìn)行資金懲罰。各部門間也需要注重養(yǎng)老用地監(jiān)督工作信息的融通，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老用地監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，將參與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地的市場(chǎng)主體納入土地市場(chǎng)信用體系，實(shí)施守信激勵(lì)、失信懲戒。

（4）增強(qiáng)城市養(yǎng)老用地制度間的銜接適用。實(shí)現(xiàn)城市養(yǎng)老相關(guān)法律制度間的有序銜接是養(yǎng)老用地保障工作高效運(yùn)行的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)工作目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市養(yǎng)老用地制度的銜接適用是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工程，既要考慮到各相關(guān)法律、政策中關(guān)于養(yǎng)老用地具體規(guī)定的特殊性和共同性，也要注重具體規(guī)定間相互轉(zhuǎn)換的實(shí)際可操作性，也即需通過(guò)有效的制度重構(gòu)與整合來(lái)構(gòu)建銜接適用性強(qiáng)的城市養(yǎng)老用地制度體系。具體來(lái)說(shuō)：首先是構(gòu)建健全、穩(wěn)定的城市養(yǎng)老用地管理制度，加強(qiáng)對(duì)城市養(yǎng)老用地金融、資金審批工作流程的規(guī)范管理，確保城市養(yǎng)老用地專項(xiàng)資金利用效率和安全，完善城市養(yǎng)老用地財(cái)政長(zhǎng)效補(bǔ)貼機(jī)制，統(tǒng)籌管理和有效監(jiān)督各級(jí)地方政府養(yǎng)老用地資金能夠足額、及時(shí)發(fā)放到位。其次是規(guī)范制度運(yùn)行流程以增強(qiáng)實(shí)施力度，將城市養(yǎng)老用地工作作為地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)且納入政府工作考核項(xiàng)目，由專門機(jī)關(guān)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市養(yǎng)老用地制度銜接適用的具體協(xié)調(diào)工作。最后是加強(qiáng)不同位階立法間的銜接，以《意見(jiàn)》等政策文件為核心，未來(lái)在政策中需進(jìn)一步完善與《合同法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《老年人權(quán)益保障法》等法律中具體規(guī)定的有效銜接，從法律層面對(duì)城市養(yǎng)老用地制度中的申請(qǐng)主體、用地方式、土地使用年限、養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃許可、用地供應(yīng)價(jià)格確定以及存量土地收益管理等事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，確保城市養(yǎng)老用地制度間的規(guī)范性、統(tǒng)一性和兼容性，及時(shí)出臺(tái)配套性文件和行政規(guī)章對(duì)上述具體事項(xiàng)進(jìn)行落實(shí)，以實(shí)現(xiàn)城市養(yǎng)老用地制度間的銜接暢通。

（5）健全城市養(yǎng)老用地程序性規(guī)定。在存量土地改變用途和增量土地供給工作中，需對(duì)養(yǎng)老用地程序性事項(xiàng)做出專門規(guī)定，重點(diǎn)是解決養(yǎng)老用地資格準(zhǔn)入、用地性質(zhì)變更手續(xù)、協(xié)商談判與爭(zhēng)議解決等程序性事項(xiàng)缺位的問(wèn)題。首先是在城市養(yǎng)老用地的審批程序中，需進(jìn)一步放寬該行業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)以及深化放管服改革，提高審批工作效能，為各參與主體的養(yǎng)老用地工作減少負(fù)擔(dān)。其次是在養(yǎng)老用地性質(zhì)變更監(jiān)督程序中，運(yùn)用行政合同模式、動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制等實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地開(kāi)發(fā)、建設(shè)周期的嚴(yán)格監(jiān)督，重點(diǎn)查處改變規(guī)劃用途或者改變用地強(qiáng)度的行為，也要對(duì)相關(guān)投訴控告進(jìn)行及時(shí)調(diào)查與反饋。最后是養(yǎng)老用地糾紛協(xié)商談判程序，政府養(yǎng)老工作管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與社會(huì)組織、市場(chǎng)力量分工合作，積極引導(dǎo)當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商解決糾紛，將常發(fā)問(wèn)題的處理步驟進(jìn)行規(guī)范化管理，并且發(fā)布行動(dòng)指引來(lái)指導(dǎo)當(dāng)事人妥善解決糾紛，引導(dǎo)當(dāng)事人以合法手段維護(hù)正當(dāng)權(quán)益。

注釋：

①河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終3124號(hào)。

②鄱陽(yáng)縣人民法院（2017）贛1128民初3432號(hào)。

③黑龍江省農(nóng)墾中級(jí)法院（2019）黑81行終32號(hào)。

④沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2015）沈中行初字第121號(hào)。

⑤聊城市中級(jí)人民法院（2019）魯15民終1506號(hào)。

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Chinas Urban Land Security System for the Aged：

Current Situation， Dilemma and Improvement

SU Weijie

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan 430073， China）

Abstract： The increasingly severe population aging has prompted a sharp increase in the demand for urban land for the elderly， but the urban land security system for the elderly is insufficient. In practice， policy documents are used as the guarantee basis， which has led to problems such as the lack of enthusiasm of the participants and the difficulty in resolving disputes over land for the aged. In order to ensure the sustainable and stable development of urban land security for the aged in China， improvements that can be taken in the future include： accelerating the pace of land security for the aged， improving diversified dispute resolution mechanisms， detailed supervision and punishment measures， improving the applicability of system integration， and improving the procedural provisions for land security for the aged， etc.

Key words： urban land for the aged; population aging; old-age security; old-age service facilities; welfare governance concept; diversified dispute resolution mechanism; procedural provision

（責(zé)任編輯：葉光雄）