新中國成立以來我國生態(tài)文明法治保障的發(fā)展歷程

黃術 羅菊花 屠可馨 雷詩琴

摘要：生態(tài)文明建設是實現美麗中國夢的必經之路，也是治國理政的五大重要舉措之一。生態(tài)文明法治思想從起源到發(fā)展，不斷轉變;新中國成立以來，我國生態(tài)文明建設立法體系不斷完善、保護生態(tài)文明的司法保障措施不斷創(chuàng)新、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作不斷加強，在法律層面上給予了生態(tài)文明最有力的保障，探索出一條具有中國特色的、以法治保障環(huán)境的中國道路。

關鍵詞：生態(tài)文明??法治保障??發(fā)展歷程

一、生態(tài)文明的法治思想

（一）生態(tài)文明法治思想的起源

生態(tài)文明是人、社會、自然三個相互影響的客觀存在之間和諧共生、共同發(fā)展的一種狀態(tài)。我國生態(tài)文明的法治思想是在吸收中國古代傳統(tǒng)環(huán)境保護思想的基礎上，一步步發(fā)展而來的。

在我國古代，并沒有“生態(tài)文明”這一概念之說，但我們智慧的先民早有對于“人與自然”關系的獨到認知。儒家學說中的“天人合一”思想強調的就是人與自然和諧共生;[]法家學派提出天地萬物的平衡之道：“不涸澤而漁，不焚林而獵”，就是指要用發(fā)展的眼光看問題，不能為了短期的利益，毫無節(jié)制地濫用大自然的饋贈。[]道家學派提出樸素的價值觀：“人法地，地法天，天法道，道法自然”，旨在強調世間萬物的生長、活動都應該順應自然規(guī)律，不能逆天行事。[]這些不同的思想流派融匯在一起，形成了我國比較完整的古代生態(tài)觀念，體現了先民們對生態(tài)保護的意識。隨后，我國執(zhí)政黨在繼承我國古代樸素生態(tài)觀念的基礎上，逐步地探索環(huán)境保護的政策措施。

（二）生態(tài)文明法治思想的發(fā)展

新中國成立以來，生態(tài)文明的法治思想經歷了幾次根本性轉變，最終形成了中國特色社會主義生態(tài)文明觀，推進了新時代生態(tài)文明法治的建設。

新中國成立后至改革開放前，我國最重要的任務就是利用一切條件去建設屬于新中國的工業(yè)、農業(yè)、手工業(yè)體系，發(fā)展經濟，國家法治層面還未正式提及生態(tài)文明。直至1972年，我國在聯(lián)合國人類環(huán)境會議的影響下召開了國內的第一次環(huán)境保護會議，翻開了生態(tài)環(huán)境治理的新篇章，為生態(tài)文明建設的法治化奠定了基礎。

改革開放后，我國本土的生態(tài)文明法治思想不斷成熟，提出要充分尊重自然、按照自然規(guī)律來發(fā)展經濟。鄧小平時代，從1978年到1989年，我國的生態(tài)文明法治發(fā)展進入了快車道。我國完成了“環(huán)境保護”入憲、“生態(tài)環(huán)境”入憲、出臺環(huán)境保護試行法，以及最終制定環(huán)境法等重要任務。1992年我國第三代領導人江澤民同志明確提出“可持續(xù)發(fā)展”這一概念，并要求把實現可持續(xù)發(fā)展作為一件大事去抓，強調要不斷地加強環(huán)境保護法治體系的建設。2000年后的胡錦濤時代，黨的十七大報告對科學發(fā)展觀進行了詳細的描述，并將生態(tài)文明建設上升到國家奮斗目標的新高度。

黨的十八大以習近平同志為核心的黨中央站在歷史和現實的戰(zhàn)略高度，把生態(tài)文明納入五位一體的總布局中，提出“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)法治觀。十九大后，生態(tài)文明、美麗中國等詞語隨著習近平新時代中國特色社會主義思想一起寫進了黨章，進一步完善了中國特色社會主義生態(tài)文明法治體系。同時，也為我國引領國際環(huán)境治理、應對全球生態(tài)問題貢獻了中國智慧和中國經驗，積極推動了全球生態(tài)文明建設事業(yè)的發(fā)展。

二、生態(tài)文明的立法保障

新中國成立以來，我國的環(huán)境立法不斷向前探索，通過對不同時期的政策與環(huán)境情況及相應法律法規(guī)的區(qū)分，大致可分為以下五個階段：

（一）生態(tài)文明建設立法的萌芽階段

新中國成立初期，我國的法治體系建設處于起步階段，只出臺了一些具有針對性的規(guī)定和政策措施。關于環(huán)境衛(wèi)生問題，1956年頒發(fā)了《工業(yè)企業(yè)設計暫行衛(wèi)生標準》和《關于城市規(guī)劃和城市建設中有關衛(wèi)生監(jiān)督工作的聯(lián)合指示》;[]關于資源保護問題，1961年發(fā)布了《中共中央關于確定林權、保護山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》，1963年頒布了《森林保護條例》。[]總體上看，從建國初期到改革開放前，我國對于環(huán)境保護問題的重視程度不夠，認識也存在局限，在法律上沒有形成環(huán)境保護法律制度，生態(tài)文明建設立法處于萌芽階段。

（二）生態(tài)文明建設立法體系初步建立階段

1978年改革開放后，全黨工作中心轉向經濟建設。由于過度重視經濟發(fā)展，我國的生態(tài)環(huán)境遭到了嚴重破壞，生產建設與環(huán)境保護嚴重失調，引起了執(zhí)政黨的高度重視。國務院開始出臺環(huán)境保護相關法規(guī)，環(huán)境保護立法工作也逐漸起步。1978年的《中華人民共和國憲法》首次將環(huán)境保護寫入其中;1982年的憲法在1978年憲法的基礎上增加了環(huán)境保護相關條文;1989年通過了我國第一部《環(huán)境保護法》（1979年公布試行）;后相繼出臺了《森林法》、《草原法》、《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《水土保持法》等保護資源及治理污染方面的法律?？偟膩碚f，這一階段我國的環(huán)保立法體系初步構建，我國環(huán)境保護工作逐漸受到重視。

（三）生態(tài)文明建設立法體系優(yōu)化階段

1992年黨的十四大以后，我國開始強調可持續(xù)發(fā)展、協(xié)調經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。改善生態(tài)、保護環(huán)境成為治國的重要內容。在此階段，國家探索制定出臺環(huán)境保護相關文件和計劃戰(zhàn)略，加快環(huán)境保護的立法。1995年第一次修訂《大氣污染防治法》并出臺《固體廢物污染環(huán)境防治法》;1996年國務院發(fā)布《關于環(huán)境保護若干問題的決定》，同年第一次修訂《水污染防治法》;1997年，全國人大通過《節(jié)約能源法》，落實資源使用總量與強度雙控制度，保護資源的可持續(xù)性;1998年11月國務院印發(fā)《全面生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》;2000年制定《全國生態(tài)保護綱要》，提出我國生態(tài)保護目標等。在一系列政策和措施的推進下，我國生態(tài)保護建設取得良好的進展。

（四）生態(tài)文明建設立法體系完善階段

十六大以后，我國全面提出科學發(fā)展觀，并加強建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。在這一階段，我國不斷提出環(huán)保戰(zhàn)略和策略，完善環(huán)保立法。2002年出臺了《清潔生產促進法》和《環(huán)境影響評價法》;2003年出臺了《排污費征收使用管理條例》;2004年第一次修訂了《固體廢物污染環(huán)境防治法》;2005年出臺了《可再生能源法》;2007年出臺了《全國污染源普查條例》;2008年出臺了《水污染防治法》和《循環(huán)經濟促進法》等。這一階段，我國的環(huán)境保護獲得基本的法律保障，生態(tài)文明建設立法體系得到不斷完善。

（五）生態(tài)文明建設立法體系成熟階段

黨的十八大以來，我國明確要求加快生態(tài)文明建設。在此期間，我國制定并實施了40多項涉及生態(tài)文明建設的改革方案。其中比較有代表性的是：2013年9月印發(fā)的《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”），其目的是解決全國各地的霧霾污染問題;2014年通過、2015年實施的最新修訂版《環(huán)境保護法》進一步加強了政府和企業(yè)的責任及懲罰力度;2016年出臺、2018年實施的我國首部單行稅法——《環(huán)境保護稅法》;2018年再次修訂《大氣污染防治法》，同年憲法的修改將生態(tài)文明寫入其中。目前，我國生態(tài)文明的立法保障已逐步成熟。

三、生態(tài)文明的司法保障

司法介入是對生態(tài)文明建設最強有力的保障。從建設成果來看，我國生態(tài)文明的司法保障發(fā)展過程可分為兩個階段：

（一）改革開放至生態(tài)文明司法保障的初步探索

在生態(tài)文明司法保障探索初期，我國集中對環(huán)境司法保護實行專門化改革。我國的法律沒有明文規(guī)定關于生態(tài)或者環(huán)境問題法庭該怎么建設、如何建設，但是有些地區(qū)已經開始先行先試。此外，2012年我國在《中華人民共和國民事訴訟法》中確立公益訴訟后，各級法院也開始探索環(huán)境公益訴訟的新規(guī)則。[]

一是設立生態(tài)保護法庭。在審判機制創(chuàng)新上，2007年貴陽為了推動生態(tài)文明建設，開創(chuàng)了環(huán)境司法的新道路，率先在國內設立“環(huán)保法庭”，打開了以專業(yè)法庭保護生態(tài)環(huán)境的大門，2013年司法機關又把“環(huán)保法庭”發(fā)展為“生態(tài)保護法庭”。生態(tài)保護法庭具有專業(yè)性的優(yōu)勢，曾運用司法手段處理了貴陽市紅楓湖、百花湖和阿哈水庫的水源污染問題，從司法層面上推動了生態(tài)文明建設。截至2020年6月，我國各級法院共建設環(huán)保法庭多達上百個，如青海省三江源生態(tài)保護法庭、河南省新鄭生態(tài)保護法庭、吉林省查干湖生態(tài)環(huán)境保護法庭等，極大地推動了生態(tài)保護的司法化。

二是制定環(huán)境公益訴訟規(guī)則。全國各級法院積極探索環(huán)境公益訴訟的路徑。在司法程序的內容中，從立案到裁判都有了對于生態(tài)保護的特殊性規(guī)則。如在受案范圍和審理方式上，我國出現了第一個關于環(huán)境公益訴訟的地方性法規(guī)，即無錫市法院和市檢察院共同制定的《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》[];在審判模式方面，清鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)保法庭強調跨區(qū)域管轄審理案件，沒有按照傳統(tǒng)的方式劃分案件;在生態(tài)污染后的修復責任方面，昆明市中院和市檢察院共同發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問題的意見（試行）》[]，明確了生態(tài)破壞后的司法責任該如何承擔的問題。

（二）2014年至今——生態(tài)文明司法保障的創(chuàng)新發(fā)展

自黨的十八大以來，國家對生態(tài)文明建設的重視程度越來越高，保護生態(tài)文明的司法保障措施也在不斷創(chuàng)新發(fā)展，環(huán)境司法改革的序幕隨之拉開。

一是審判機構的設立和案件的劇增。2014年，我國最高司法審判機關為了審理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的案件，專門設立了環(huán)境與資源審判庭，明示了環(huán)境保護的重要性。從2014年至2019年，我國各級人民法院審理生態(tài)環(huán)境案件不斷增長，總計高達187005件，而2001年至2013年，關于環(huán)境保護的案件總共只有4982篇裁判文書。由此可見，在2014年后環(huán)境司法案件數量不斷創(chuàng)新高，成為司法審判的主要部分。另外，在我國最高人民法院的指導性案件和典型案例中，也開始出現生態(tài)環(huán)境的案例，目前已經將135個案件作為環(huán)境資源審判的典型案例。

二是保護生態(tài)環(huán)境相關司法文件的發(fā)布。在相關的審判規(guī)制建設中，為了實現生態(tài)環(huán)境的司法救濟，最高人民法院出臺了《關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》等司法規(guī)范性文件，[]維護生態(tài)保護審判中的公平正義，并且在審理方式、管轄范圍、裁判規(guī)則、責任承擔等方面都有不同程度的創(chuàng)新。該《意見》的出臺是一次歷史性的跨越，國家最高司法機關首次以司法政策的方式回應公眾和社會對生態(tài)文明保護司法保障建設的期待，該舉措表明我國生態(tài)文明司法保護已邁入新階段。

三是環(huán)境公益訴訟制度的確立發(fā)展。2018年，我國民事訴訟法和行政訴訟法修正法案正式出臺;隨之我國最高司法機關——最高人民法院和最高人民檢察院，制定并公布了一系列具有中國特色的關于保護生態(tài)文明的司法解釋和政策性文件。把權力給予檢察機關后，國家最高檢和各級檢察院紛紛調整機構、配置資源促進環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。具體表現為：明確了訴訟主體為檢察機關和滿足條件的社會組織機構;社會組織機構可以提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機關負責環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。

總之，我國生態(tài)環(huán)境司法保障在近幾年來實現了飛速發(fā)展。從生態(tài)法庭建立到公益訴訟制度確立，從地區(qū)探索到中央出臺規(guī)定性文件，均積極響應了現實需求，為保護生態(tài)文明、建設美麗中國提供了堅實的司法保障。

四、生態(tài)文明的執(zhí)法保障

制度的邏輯在于運行，法律的生命在于實施，想要生態(tài)文明建設的質量得到切實保障就必須嚴格執(zhí)法。[]我國要持續(xù)提升生態(tài)環(huán)境行政機構的管理能力，才能實現真正的“良法善治”，提升“綠水青山”的含金量。

（一）環(huán)境執(zhí)法機構的持續(xù)發(fā)展

“環(huán)境執(zhí)法”的概念具體指環(huán)境執(zhí)法機構根據法律授權或者是行政機關委托，依據相關的法律法規(guī)，針對具體的環(huán)境管理事項，采取的影響行政相對人的一系列行政行為和管理手段。

改革開放時期中國的環(huán)境保護行政機構經歷了以下三次改革：1988年從城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部門中獨立出來，1998改名為國家環(huán)境保護總局，2008年升級為環(huán)境保護部，成為直接參與政府決策的部門。這三次改革，一步步解決了環(huán)境保護行政管理體制中存在的一些問題。目前，在成熟的生態(tài)法治思想、完善的環(huán)境立法體系之下，我國的環(huán)境執(zhí)法體制改革全面進入新的階段。2013年后，有關生態(tài)文明執(zhí)法機構改革的方案相繼出臺，根據2018年通過的《國務院機構改革方案》，我國組建生態(tài)環(huán)境部和自然資源部兩大部門，生態(tài)文明執(zhí)法機制的構建進一步得到了完善。[]自然資源部主要承擔兩大工作任務：一是管理全民所有的自然資源資產，二是對所有國土空間用途進行管制;生態(tài)環(huán)境部則承擔環(huán)境制度制定、環(huán)境狀況監(jiān)測評估和環(huán)保執(zhí)法上的監(jiān)督、問責等職責，兩大機構的組建實現了協(xié)同管理體制的構建。

（二）環(huán)境執(zhí)法機制的不斷完善

環(huán)境管理體制的健全促進了環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展，通過環(huán)境保護行政主管部門執(zhí)行環(huán)境影響評價、排污收費制度等可以鼓勵企業(yè)在生態(tài)文明上的積極作為和懲罰其消極不作為。我國逐步構建了預防為主、綜合整治、污染治理、損害擔責等執(zhí)法機制。歷史滾滾的車輪還在向前，如今新《環(huán)境保護法》出臺，在其中建立的幾大重要機制例如綜合執(zhí)法、協(xié)同聯(lián)動、公眾參與等還在不斷落實中。[]

從1973年設立國務院環(huán)境保護領導小組開始，盡管環(huán)境執(zhí)法體制經歷多次變革，但是變革趨勢是國家環(huán)境執(zhí)法機關的地位越來越高、職能越來越多。新《環(huán)境保護法》建立了多元共治的新體制：在環(huán)境保護責任的監(jiān)督義務上，政府管理和公眾參與都占有一席之地。隨著立法范圍和規(guī)制對象的拓展，地方政府也被納入監(jiān)督的對象，新《環(huán)境保護法》以及隨即出臺的相關黨內法規(guī)，為實施“最嚴格”環(huán)保執(zhí)法提供了法律法規(guī)依據。

（三）以嚴格執(zhí)法保護生態(tài)環(huán)境

嚴格執(zhí)法是確保生態(tài)文明執(zhí)法落到實處的極其重要的一環(huán)，從思想層面到行動層面的跨越上，它是法律規(guī)定與政府行為有機契合的紐帶。嚴格環(huán)保執(zhí)法不僅僅是對于政府自身有效的約束，更是政府依法對執(zhí)法對象的嚴格約束。嚴格執(zhí)法是生態(tài)法治不可破的第一道屏障，必須及時有效地解決突發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，才能降低發(fā)生環(huán)境損害的可能性和不可預期的風險性。

我國不斷加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作，在理論和實踐領域同時開展創(chuàng)新探索，通過設置執(zhí)法機構、明確執(zhí)法權責分工、多部門聯(lián)動協(xié)助執(zhí)法、采用高新科技對環(huán)境進行監(jiān)管等措施，不斷加強對生態(tài)環(huán)境的保護。

新中國成立以來，我國在生態(tài)環(huán)境的法治之路上艱苦跋涉，在實踐中不斷地探索新的道路。生態(tài)法治思想從順其自然轉變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護優(yōu)先;環(huán)境立法實現了從萌芽到發(fā)展到成熟的轉變，已形成完善的環(huán)境立法保護體系;環(huán)境司法保障雖然起步較晚，但是在審判機制、審判制度、審判指導性文件上已實現從無到有;環(huán)境執(zhí)法通過不斷地深化機構改革，強化執(zhí)法力度，使生態(tài)環(huán)境得到有效的改善。回首過去七十余年，我國從風雨中走來，在法律層面上給予了生態(tài)文明最有力的保障，探索出一條不可復制的、以法治保障環(huán)境的中國道路。

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〔本文系2020年廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目“大數據時代生物信息數據庫的知識產權保護研究”（項目編號：XYCSR2020023）研究成果〕

（黃術、羅菊花、屠可馨、雷詩琴，廣西師范大學法學院）