推進(jìn)超特大城市社會治理現(xiàn)代化

胡杰成

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子”。黨的十九屆五中全會提出，“加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”，“加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險防控”。這對“十四五”時期推進(jìn)超特大城市社會治理現(xiàn)代化提出了明確要求。

一、超特大城市社會治理關(guān)系社會穩(wěn)定和國家安全

超特大城市在全國人口和經(jīng)濟(jì)方面占有舉足輕重的地位。按照《2018年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，我國有超大城市6個，包括上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津;特大城市15個，包括武漢、成都、東莞、南京、杭州、西安、沈陽和青島。21個超特大城市城區(qū)總?cè)丝谶_(dá)到15749.04萬人，占全國城市城區(qū)總?cè)丝诘?0.79%。2019年21個超特大城市地區(qū)生產(chǎn)總值合計為273037.15億元，占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為27.56%。

超特大城市是雙循環(huán)新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點。近年來，被美國列入所謂“實體清單”的中國高科技企業(yè)主要分布在超特大城市。這種外部打壓帶來的負(fù)面影響不僅限于特超大城市本身，還會波及我國科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)全局;不僅限于經(jīng)濟(jì)層面，而且會通過就業(yè)、社會預(yù)期等因素傳導(dǎo)至社會穩(wěn)定層面，進(jìn)一步破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

超特大城市社會治理問題和風(fēng)險具有明顯的高風(fēng)險、強(qiáng)傳播、廣波及、重?fù)p害特征。國內(nèi)新冠肺炎疫情起源于武漢，通過人口流動渠道，迅速擴(kuò)散，波及全國，對我國經(jīng)濟(jì)社會秩序、人民生命健康造成嚴(yán)重傷害。這強(qiáng)烈警醒我國加強(qiáng)和創(chuàng)新超特大城市社會治理，防患于未然。經(jīng)驗證明，超特大城市還容易成為外部敵對勢力制造社會混亂、干涉他國內(nèi)政的主要目標(biāo)和切入點。

二、“十四五”超特大城市社會治理問題和風(fēng)險不容忽視

一是復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢和結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的治理問題。由于疫情變化和外部環(huán)境存在諸多不確定性，我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，加上超特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市更新改造的深入推進(jìn)，有可能影響就業(yè)、收入、勞資關(guān)系、基層秩序等社會領(lǐng)域，增加社會不穩(wěn)定風(fēng)險，誘發(fā)規(guī)模性失業(yè)、勞資糾紛、居民沖突、群眾信訪等社會問題和矛盾。

二是社會結(jié)構(gòu)變化帶來的治理問題?！笆奈濉背卮蟪鞘芯用竦拿裆枨髮⑦M(jìn)一步上升和多元化，住房、就業(yè)、環(huán)保、養(yǎng)老、醫(yī)療等群眾高度關(guān)心的民生問題如果解決不好，有可能誘發(fā)較大社會矛盾。隨著社會利益關(guān)系復(fù)雜化，超特大城市涉農(nóng)民工權(quán)益保障、勞資糾紛、軍隊退役人群、征地拆遷、房地產(chǎn)、“鄰避”問題、養(yǎng)老金“倒掛”群體等矛盾糾紛預(yù)防化解壓力較大。

三是技術(shù)變遷帶來的治理問題。“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現(xiàn)，帶來了相應(yīng)的監(jiān)管難題和治理問題。例如，一些人打著“金融創(chuàng)新”旗號，假借P2P平臺進(jìn)行非法集資，悟空理財、鳳凰金融、愛錢進(jìn)等P2P投資受損人員較多。

四是不確定因素帶來的社會風(fēng)險。超特大城市由于人口規(guī)模大、人口流動性強(qiáng)、國際交流頻繁，面臨的公共衛(wèi)生風(fēng)險始終不可忽視?！笆奈濉备鞯厣鐣伟不久嬗写€(wěn)固和改善，危害國家政治安全的重大敏感事件、暴恐襲擊、顏色革命不可不防。

三、超特大城市社會治理存在不少突出體制機(jī)制障礙

一是超大城市社會治理主體體系不健全。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的社會治理組織和工作體系不完善，社會治理工作分散于多個部門，職能碎片化，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的專門機(jī)構(gòu)（如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有財經(jīng)委、發(fā)改委），難以宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。社會治理法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等方面建設(shè)短板明顯。

二是超大城市社會治理基層平臺不鞏固。政府治理與社區(qū)自治的職責(zé)分工有待規(guī)范化?；鶎硬块T與街道社區(qū)條塊協(xié)同機(jī)制不健全。新冠肺炎疫情防控表明，基層社區(qū)在人員隊伍、服務(wù)能力、硬件設(shè)施等方面都欠缺較大。

三是超大城市社會治理關(guān)鍵環(huán)節(jié)不完善。源頭治理機(jī)制仍然較為薄弱，社會公正和法治有待進(jìn)一步完善。應(yīng)急管理體系存在差距和不足，突發(fā)事件防范和預(yù)警體系、應(yīng)急保障綜合能力、應(yīng)急保障重要基礎(chǔ)設(shè)施等有待改善。

四是超大城市社會治理技術(shù)支撐有待加強(qiáng)。不同部門、不同層級的信息平臺各自為政，信息共享滯后，重復(fù)建設(shè)、資源浪費問題突出。各行業(yè)信息化應(yīng)用水平不一，普遍缺乏數(shù)據(jù)深度挖掘與應(yīng)用。信息安全保障滯后于新技術(shù)新業(yè)務(wù)的發(fā)展。

四、“十四五”時期推進(jìn)超特大城市社會治理現(xiàn)代化應(yīng)做好“三大統(tǒng)籌”

統(tǒng)籌社會治理與城市治理、經(jīng)濟(jì)治理。習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的講話中強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建經(jīng)濟(jì)治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進(jìn)和有機(jī)銜接的治理體系。應(yīng)推進(jìn)社會治理與城市規(guī)劃、空間布局、人口調(diào)控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、整治更新等統(tǒng)籌協(xié)同、有機(jī)銜接，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大體制改革、區(qū)域發(fā)展、對外開放等系統(tǒng)謀劃、配合推進(jìn)。

統(tǒng)籌社會治理與民生保障。黨的十九屆五中全會提出“改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平”，民生保障和社會治理共同構(gòu)成了社會建設(shè)領(lǐng)域，兩者互為條件、相互增進(jìn)。應(yīng)通過不斷提高保障和改善民生水平，優(yōu)化階層結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對社會風(fēng)險和矛盾的源頭治理。通過加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，擴(kuò)大社會參與、激發(fā)社會活力、維護(hù)社會穩(wěn)定，提升民生保障的針對性、供給效率和落實效果。

統(tǒng)籌維護(hù)社會秩序與增強(qiáng)社會活力。有效的社會治理不能落入“一管就死、一放就亂”的治理陷阱。法治是社會治理現(xiàn)代化的根本保障和重要依托。應(yīng)通過法治明確和維護(hù)各個社會主體的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，協(xié)調(diào)處理各類社會關(guān)系，實現(xiàn)秩序與活力的兼顧協(xié)調(diào)、相互增進(jìn)。

五、著力完善超特大城市社會治理的基本制度框架

一是強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和政府主導(dǎo)責(zé)任。建議各超特大城市在黨委系統(tǒng)成立社會治理工作委員會，作為專門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)社會治理工作的常設(shè)實體部門，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督落實社會治理各項重大任務(wù)。加強(qiáng)社會治理地方性法規(guī)、規(guī)劃建設(shè)，探索建立社會治理標(biāo)準(zhǔn)體系。例如，2017年9月，成都市在全國率先設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理委員會這一實體機(jī)構(gòu)，整合與社區(qū)治理相關(guān)的40多個部門的職能，統(tǒng)籌各類治理事項和資金，有效解決了“一個部門抓不了、多個部門抓不好”的社區(qū)治理難題。2020年12月，成都市啟動實施《成都市社區(qū)發(fā)展治理促進(jìn)條例》，為推進(jìn)特大城市社會治理現(xiàn)代化奠定良好的法治基礎(chǔ)。

二是大力加強(qiáng)超特大城市基層社區(qū)治理。在法規(guī)層面明確社區(qū)依法自治事項、依法協(xié)助政府事項、政府可購買服務(wù)事項、禁止準(zhǔn)入事項，推進(jìn)基層政府治理與社區(qū)自治的關(guān)系規(guī)范化、法制化、穩(wěn)定化。強(qiáng)化社區(qū)黨的建設(shè)、教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展群眾自治、統(tǒng)籌社會服務(wù)、協(xié)助公共服務(wù)等職能。加大財政保障力度，將基層組織活動和公共服務(wù)運行經(jīng)費、社區(qū)工作者基本報酬、社區(qū)服務(wù)實施和信息化建設(shè)經(jīng)費等納入財政預(yù)算。暢通社區(qū)工作者來源渠道，提高薪酬待遇、拓寬發(fā)展空間。

三是著力完善社會矛盾風(fēng)險源頭治理和應(yīng)急管理。從源頭預(yù)防基層社會矛盾和風(fēng)險。健全老舊小區(qū)改造、城中村整治居民協(xié)商機(jī)制，合理平衡公共利益與個體利益。充分保證公眾對于重大公共決策的知情權(quán)和參與權(quán)。據(jù)摸查，目前全國需要改造的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)涉及居民上億人，量大面廣，情況各異，任務(wù)繁重，其中超特大城市就有大量亟待改造的老舊小區(qū)。只有健全老舊小區(qū)改造居民參與機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、長效管理機(jī)制，尊重居民意愿，推進(jìn)共建共治共享，才能真正將改造這一好事辦好，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好。還應(yīng)加快建設(shè)集中統(tǒng)一高效的應(yīng)急指揮體系，推動新興技術(shù)與應(yīng)急業(yè)務(wù)深度耦合，完善城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施，提升應(yīng)急管理能力，應(yīng)對各種傳統(tǒng)和新型城市風(fēng)險。

四是加強(qiáng)社會治理信息化建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃。近年來，社會治理信息化成為各超特大城市共同努力的方向，如上海市加快推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，杭州市依托“城市大腦”和區(qū)塊鏈技術(shù)加強(qiáng)智慧治理。下一步應(yīng)加大力度打通信息互通的“最后一公里”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享。圍繞公共衛(wèi)生、重大疫情防控、社會治安、矛盾糾紛、社區(qū)服務(wù)、安全生產(chǎn)等問題，加快大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)的深度應(yīng)用。加大對社會治理信息安全的法治保障。

六、突出問題導(dǎo)向維護(hù)超特大城市社會安全和穩(wěn)定

一是加強(qiáng)民生保障改善，筑牢社會安全和穩(wěn)定的根基。堅持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，擴(kuò)大就業(yè)容量，提升就業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)充分就業(yè)。著力做好超特大城市高校畢業(yè)生等青年就業(yè)工作，創(chuàng)造更多適合畢業(yè)生的知識型、技術(shù)型、創(chuàng)新型就業(yè)崗位。健全困難群體就業(yè)援助制度，對零就業(yè)家庭成員等困難人員提供“一對一”精細(xì)化服務(wù)。強(qiáng)化問題導(dǎo)向，緊盯老百姓在社會保障方面反映強(qiáng)烈的煩心事、操心事、揪心事，加快健全多層次社會保障體系，加強(qiáng)民生兜底。深入研判超特大城市人口老齡化趨勢，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系，健全養(yǎng)老服務(wù)體系。

二是包容重點社會群體，防范社會階層斷裂和矛盾。大力推進(jìn)超特大城市農(nóng)民工社會融合，優(yōu)化以居住證為載體、以積分制為辦法的進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)提供機(jī)制，擴(kuò)大進(jìn)城農(nóng)民工基本公共服務(wù)覆蓋面。依法保障進(jìn)城農(nóng)民工的農(nóng)村土地權(quán)益。拓寬進(jìn)城農(nóng)民工社會參與渠道。持續(xù)提升年輕人的社會安全感、認(rèn)同感，激發(fā)年輕人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，促進(jìn)其實現(xiàn)個人和社會價值。從就業(yè)創(chuàng)業(yè)、住房、子女教育、文化休閑等年輕人切身利益問題入手，完善民意表達(dá)、接收、吸納與反饋機(jī)制，滿足年輕人的權(quán)益表達(dá)訴求。

三是化解突出社會問題，確保社會良性運行。強(qiáng)化法治保障作用，完善社會矛盾預(yù)防化解機(jī)制，重點應(yīng)對好勞資關(guān)系、征地拆遷、生態(tài)環(huán)保、業(yè)主權(quán)益、特殊人群待遇等方面問題。建立協(xié)調(diào)處理互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)勞資關(guān)系的法規(guī)政策，完善處置新業(yè)態(tài)勞資糾紛的辦法和手段。建立健全監(jiān)管長效機(jī)制，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展。積極構(gòu)建網(wǎng)上網(wǎng)下相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)社會綜合防控體系，加強(qiáng)網(wǎng)上常態(tài)化公開執(zhí)法巡查，持續(xù)依法嚴(yán)打網(wǎng)絡(luò)詐騙、黑客攻擊和侵害公民個人信息等高發(fā)頻發(fā)犯罪活動。

四是應(yīng)對重大社會風(fēng)險，提升城市安全韌性。大力健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、重大疫情防控救治體系，提高風(fēng)險感知研判的靈敏性、應(yīng)急決策的超前性、防控措施的精準(zhǔn)性。著力完善基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生工作者工資待遇水平，平戰(zhàn)結(jié)合完善社區(qū)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施。完善國家安全警衛(wèi)工作體系，開展維護(hù)政治安全攻堅戰(zhàn)，嚴(yán)密防范和嚴(yán)厲打擊敵對勢力滲透、破壞、顛覆、分裂活動，實現(xiàn)危害國家政治安全的重大敏感事件和暴恐襲擊案件“零發(fā)生”。

（作者為國家發(fā)展改革委體管所社會調(diào)查室主任、副研究員）