“十四五”：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化積極拓展投資空間

徐文舸

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”與“拓展投資空間”?！笆奈濉奔拔磥硪欢螘r期，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化將成為我國拓展投資空間的重要手段。一方面是我國城鎮(zhèn)化率仍有較大提升空間，目前距離發(fā)達(dá)國家的平均水平至少還有20個百分點(diǎn)的增長潛力，另一方面是城鎮(zhèn)化對投資需求具有顯著的帶動效應(yīng)。正因如此，“十四五”將是推動新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期，要主動順應(yīng)發(fā)展趨勢，積極拓展投資空間，重點(diǎn)從加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、聚焦城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)短板、健全市場化投融資機(jī)制三個方面有針對性地發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在拓展投資空間上的重要作用。

一、“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)保持不斷提升的態(tài)勢

隨著人均收入水平的提高，經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化率也會隨之提升。從跨國數(shù)據(jù)看，當(dāng)某一經(jīng)濟(jì)體從較低收入類別躍升至較高收入類別的過程中，城鎮(zhèn)化率將有10—20個百分點(diǎn)的提升空間（見圖1）。在全球范圍內(nèi)，世界銀行按不同人均收入將全球各經(jīng)濟(jì)體劃分為低收入經(jīng)濟(jì)體、中低收入經(jīng)濟(jì)體、中上收入經(jīng)濟(jì)體和高收入經(jīng)濟(jì)體四類。2019年，我國人均國民收入（GNI）首次超過1萬美元，處于中上收入經(jīng)濟(jì)體行列?！笆奈濉睍r期，我國將爭取進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)體行列，預(yù)計(jì)到2025年人均GNI超過1.3萬美元（按當(dāng)前價(jià)計(jì)），在數(shù)值上滿足高收入經(jīng)濟(jì)體的門檻條件（世界銀行最新公布的高收入經(jīng)濟(jì)體的標(biāo)準(zhǔn)為12535美元以上）。為此，“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化率也將繼續(xù)保持不斷提升的態(tài)勢。

相比全球人口大國的城鎮(zhèn)化水平，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率是偏低的，“十四五”及未來一段時期將具有較大提升潛力。針對我國是人口大國的發(fā)展實(shí)際，以2018年總?cè)丝诔^5000萬人且人均GNI超過9000美元的經(jīng)濟(jì)體作為對標(biāo)，全球符合條件的有13個經(jīng)濟(jì)體（見表1）。2018年的數(shù)據(jù)顯示，我國的城鎮(zhèn)化率水平是最低的（為59.2%），而其他經(jīng)濟(jì)體的城鎮(zhèn)化率都在70%以上。特別是與我國人均GNI水平近似（即人均GNI處在1萬美元上下）的經(jīng)濟(jì)體相比，土耳其、俄羅斯、墨西哥、巴西4國的城鎮(zhèn)化率也高出我國15個百分點(diǎn)以上。目前，我國處于中上收入經(jīng)濟(jì)體的行列，該類別經(jīng)濟(jì)體的平均城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.2%，也高出同期我國城鎮(zhèn)化率近7個百分點(diǎn)。可見，“十四五”及未來一段時期我國城鎮(zhèn)化率將有較大的提升潛力，至少將到2025年城鎮(zhèn)化率才能趕上目前中上收入經(jīng)濟(jì)體的平均水平。

中西部地區(qū)的人口大省是“十四五”時期我國加快城鎮(zhèn)化率提升的“主戰(zhàn)場”，特別是河南、四川兩地具有較大幅度的提升空間和潛力。從地區(qū)數(shù)據(jù)看，我國仍有不少省份的城鎮(zhèn)化率低于全國平均水平。這些省份不僅大多集中于中西部地區(qū)，而且也是人口大省。以2019年常住人口超過5000萬人的省份作為篩選對象，全國符合條件的有10個省份（見表2）。其中，安徽、湖南、河南、四川等中西部省份的人均GDP和城鎮(zhèn)化率均低于全國平均水平，尤其是河南、四川兩地的城鎮(zhèn)化率較低，僅為2013年的全國平均水平，而兩地常住人口則接近2億人。

二、“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化對投資需求的帶動具有較大空間和潛力

新型城鎮(zhèn)化對投資需求的帶動具有較大空間和潛力，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化率越高，人均資本存量也就越多;同時，城鎮(zhèn)化率越深入，人均資本存量的提升幅度也就越大。

從國內(nèi)看，城鎮(zhèn)化帶動投資需求主要可分為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求、城鎮(zhèn)公共服務(wù)的投資需求、城鎮(zhèn)住房的投資需求3個部分?；谌珖某擎?zhèn)投資數(shù)據(jù)，歷年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)的投資規(guī)模合計(jì)占到同年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資規(guī)模的50%左右，其中城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、房地產(chǎn)開發(fā)的投資占比分別為27%、4%、20%。進(jìn)入2011年，我國城鎮(zhèn)化率正式邁入50%的門檻，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，帶動城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、住房等資本存量也逐年快速累積（見圖2）。經(jīng)估算，2011—2019年期間，城鎮(zhèn)化率平均每年提升1.2個百分點(diǎn)，同期的城鎮(zhèn)各類資本存量年均增長達(dá)11.4%。截至2019年底，我國城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、住房等資本存量分別達(dá)到78萬億元、11.6萬億元、57.8萬億元。

從全球看，依據(jù)1960—2017年全球156個經(jīng)濟(jì)體的跨國面板數(shù)據(jù)，考察城鎮(zhèn)化率與人均資本存量間的數(shù)量關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，一是隨著城鎮(zhèn)化率不斷提升，人均資本存量也同時走高，尤其是在城鎮(zhèn)化率進(jìn)入60%之后，人均資本存量的提升幅度將會越大。二是城鎮(zhèn)化對投資需求的帶動效應(yīng)明顯，一般情形下，城鎮(zhèn)化率每提升1個百分點(diǎn)，將帶動經(jīng)濟(jì)體的人均資本存量增加1.3%。三是未來一段時期我國新型城鎮(zhèn)化帶動投資需求的效應(yīng)將日益顯著，城鎮(zhèn)化率在進(jìn)入60%之后，每提升1個百分點(diǎn)，將帶動同期的人均資本存量增加3.5%，該帶動效應(yīng)約為城鎮(zhèn)化率處于50%—60%階段的2倍。

三、政策建議

（一）加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

建議深化戶籍制度、基本公共服務(wù)、配套政策等改革，重點(diǎn)聚焦在城鎮(zhèn)穩(wěn)定居住就業(yè)的存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，進(jìn)一步擴(kuò)大新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模，多措并舉消除各種后顧之憂，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意進(jìn)、進(jìn)得來、能扎根，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量。

一是持續(xù)深化戶籍制度改革，不斷放寬戶籍準(zhǔn)入限制，完善差別化落戶政策，推動在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口便捷落戶。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下城市落戶限制，逐步放開放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬城市落戶限制，精簡特大超大城市積分落戶項(xiàng)目，提高居住、就業(yè)、社保繳納年限積分所占比重，取消積分落戶數(shù)量限制。探索都市圈內(nèi)城市積分年限互認(rèn)。加快居住證覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，鼓勵有條件的地區(qū)增加居住證服務(wù)項(xiàng)目。簡化戶籍遷移手續(xù)，建立線上審核系統(tǒng)，提高落戶便利度。

二是下大力氣推動常住人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。健全出臺基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)，建立國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)體系。探索基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單化管理，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和財(cái)力狀況，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大清單范圍。培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。依托信息化管理手段，逐步完善城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)補(bǔ)貼辦法。增加人口流入地的教育投入和中小學(xué)教師編制，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在流入地享有普惠性托育和學(xué)前教育，完善隨遷子女在流入地參加升學(xué)考試政策。建立便捷高效的公共服務(wù)平臺，提高社保跨制度、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)效率，加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)度，完善基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算制度。擴(kuò)大公租房、租賃補(bǔ)貼和住房公積金對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口覆蓋范圍，通過盤活城市存量房產(chǎn)、健全公租房退出機(jī)制等方式改善居住條件。

三是進(jìn)一步完善“人地錢掛鉤”等配套政策。完善中央政府與地方政府分擔(dān)市民化支出成本的機(jī)制，提高城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的積極性。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，中央和省級財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付要考慮常住人口因素。按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制。建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的合理用地需求，強(qiáng)化人口流入較多城市的市政設(shè)施、教育醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施用地保障。建立財(cái)政性建設(shè)資金對吸納落戶較多城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資補(bǔ)助機(jī)制。依法保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，建立健全“三權(quán)”自愿有償市場化退出渠道，充分調(diào)動農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性。

（二）聚焦城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)短板

建議優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，合理擴(kuò)大有效投資，注重補(bǔ)齊市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、住房等城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的短板弱項(xiàng)，完善城市功能，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，為實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)大支撐。

一是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，推進(jìn)以城市群為主體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。進(jìn)一步加強(qiáng)對城市群都市圈發(fā)展的規(guī)劃引導(dǎo)，盡快完成城市群和都市圈規(guī)劃，并根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律合理確定城市群和都市圈的范圍。強(qiáng)化城市群和都市圈內(nèi)現(xiàn)代交通、信息、電力、管道等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、布局和建設(shè)，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)對城鎮(zhèn)合理布局和分工的支撐和引領(lǐng)作用。依托能級較高的中心城市發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，以軌道交通為重點(diǎn)健全都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)中心城市軌道交通向周邊城鎮(zhèn)合理延伸，促進(jìn)中心城市與周邊城鎮(zhèn)便捷通勤、同城化發(fā)展。在統(tǒng)一市場、公平競爭基礎(chǔ)上，形成合理的城市間分工協(xié)作關(guān)系，在優(yōu)化并發(fā)揮好中心城市輻射帶動作用，支持大中城市承接產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板。

二是擴(kuò)大市政設(shè)施投資，提高城鎮(zhèn)運(yùn)行效率。以中小城市、縣城為重點(diǎn)，加強(qiáng)環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、城市道路、市政管網(wǎng)和排水防澇設(shè)施、公共停車場等設(shè)施建設(shè)，加快補(bǔ)齊市政設(shè)施與生態(tài)環(huán)境設(shè)施短板，逐一解決城市道路擁堵、停車難、出行不便、排水排澇不暢、公廁不足、黑臭水體、垃圾處置等供給能力不足、供給質(zhì)量不高、市民關(guān)注度高的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施與市政設(shè)施短缺問題，加大城市重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急救治處置能力建設(shè)，加快推進(jìn)供水、供氣管網(wǎng)全覆蓋和城鎮(zhèn)路面電網(wǎng)、通信網(wǎng)架空線入地，不斷提高城市運(yùn)行效率，持續(xù)提升城市品質(zhì)和居民生活質(zhì)量。

三是擴(kuò)大公共服務(wù)設(shè)施投資，全面提升面向常住人口的公共服務(wù)供給能力、水平和質(zhì)量。加大財(cái)政對吸納轉(zhuǎn)移人口隨遷子女較多城市中小學(xué)校、幼兒園建設(shè)的投入力度，擴(kuò)大公立中小學(xué)、公辦幼兒園資源供給，重點(diǎn)加大轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)域的供給力度，確保義務(wù)教育、幼兒教育的常住人口全覆蓋，切實(shí)保障轉(zhuǎn)移人口子女接受到公平、均等的義務(wù)教育與幼兒教育。加大職業(yè)教育財(cái)政投資力度，擴(kuò)大職業(yè)教育資源供給，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移人口職業(yè)技能培訓(xùn)。統(tǒng)籌新老居民公共服務(wù)資源均衡配置，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老托育設(shè)施、文化設(shè)施、體育健身場所設(shè)施、公園綠地等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移人口集中居住區(qū)生活設(shè)施配套，打造便捷生活服務(wù)圈。

四是著力改善城鎮(zhèn)中低收入居民和新市民住房問題。加大城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的改造力度，重點(diǎn)改造2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。對于人口凈流入較多、住房保障需求較大的大中城市，加大公租房保障力度，發(fā)展一定數(shù)量的政策性租賃住房，促進(jìn)解決城鎮(zhèn)非戶籍常住人口、新落戶的新就業(yè)大學(xué)生等新市民階段性住房困難。支持共有產(chǎn)權(quán)住房建設(shè)，幫助城鎮(zhèn)無房常住人口中有一定支付能力、買不起商品住房的群體擁有產(chǎn)權(quán)住房。

（三）健全市場化投融資機(jī)制

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域的巨大投融資需求，建議亟須加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，健全市場化投融資機(jī)制，放開市場準(zhǔn)入，激發(fā)各類投資主體的積極性，創(chuàng)新金融服務(wù)，多渠道籌集建設(shè)資金，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)性發(fā)展。

一是形成市場主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機(jī)制。落實(shí)“非禁即入”投資政策，重點(diǎn)推進(jìn)能源、鐵路、電信、公用事業(yè)等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，放開市政公用事業(yè)領(lǐng)域投資限制，破除制約社會資本進(jìn)入和民營企業(yè)發(fā)展的壁壘，鼓勵支持企業(yè)和社會力量投資建設(shè)和運(yùn)營市政公用設(shè)施，擴(kuò)大市政公用設(shè)施服務(wù)的市場化供給。

二是完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制。依法構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開透明、風(fēng)險(xiǎn)可控的地方政府舉債融資機(jī)制。完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配。在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合理處置存量債務(wù)的前提下，完善與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相匹配的投融資工具，拓寬城市建設(shè)融資渠道。適度擴(kuò)大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，增加中長期政府債券品種，構(gòu)建以地方政府債券為主導(dǎo)的融資體系，穩(wěn)定城市建設(shè)資金來源。由省級政府統(tǒng)籌安排財(cái)政資金投入、政府投資和地方政府債券發(fā)行，加大對薄弱領(lǐng)域、財(cái)政困難城市補(bǔ)短板項(xiàng)目的支持力度。

三是創(chuàng)新金融支持方式，吸引社會資本參與。注重依托資本市場，拓寬投資項(xiàng)目融資渠道，推動市政公用企業(yè)上市和發(fā)行債券進(jìn)行融資。穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施REITs工作，盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施再融資，形成良性投資循環(huán)。完善政府與社會資本合作模式，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，更多吸引民間資本參與市政設(shè)施項(xiàng)目投資和運(yùn)營。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目、城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目、特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目等。鼓勵開發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則和職能定位，加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目和工程的資金支持力度，對投資運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行綜合授信，加大中長期貸款投放規(guī)模和力度。

（作者為國家發(fā)展改革委投資所副研究員）