歐洲環(huán)境空氣臭氧污染防治歷程、經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示

鮑捷萌, 曹 娟, 高 銳, 任艷芹, 畢 方, 毋振海, 柴發(fā)合, 李 紅

中國環(huán)境科學(xué)研究院， 環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評估國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 北京 100012

臭氧是大氣中的痕量氣體，約90%以上的臭氧分布在距離地球表面10～50 km的平流層，不到10%的臭氧處于對流層內(nèi)[1]. 對流層臭氧除少量來自平流層輸送外，幾乎全部來自于氮氧化物(NOx)與揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs)在陽光中紫外線照射下發(fā)生的一系列光化學(xué)反應(yīng). 臭氧具有強(qiáng)氧化性，在對流層大氣環(huán)境化學(xué)中發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)也是僅次于CO2和甲烷的第三大溫室氣體[2]. 研究[3]表明，環(huán)境空氣中短期高濃度臭氧暴露會(huì)對人體的心血管系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)等造成嚴(yán)重的危害. 此外，高濃度環(huán)境空氣臭氧還會(huì)損害植物的生長和繁殖、降低農(nóng)作物的產(chǎn)量和生物多樣性等[4]. 《2019年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》[5]顯示，2019年中國337個(gè)地級及以上城市以臭氧為首要污染物的超標(biāo)天數(shù)占總超標(biāo)天數(shù)的41.7%，僅次于PM2.5(45.0%). 因此，我國臭氧污染日益凸顯，已成為影響我國環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)改善的主要空氣污染物. 2.世紀(jì)50年代，歐洲開始開展臭氧監(jiān)測，是世界上最早關(guān)注臭氧污染問題的地區(qū)之一. 盡管早期歐洲的臭氧濃度逐年上升，但在制定持續(xù)削減臭氧前體物排放措施和實(shí)行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等一系列努力下，近年來歐洲國家已經(jīng)出現(xiàn)了臭氧濃度下降的趨勢，尤其是郊區(qū)站點(diǎn)[6]. 歐洲國家在臭氧污染治理方面的成功經(jīng)驗(yàn)表明，盡管臭氧污染防治具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，但是在科學(xué)指導(dǎo)和持續(xù)治理的情況下，臭氧污染是可以減輕的[7]. 由于起步較晚等多種原因，我國目前的臭氧污染防治工作在頂層設(shè)計(jì)、臭氧前體物協(xié)同減排、綜合能力建設(shè)以及科學(xué)研究等方面依然面臨著巨大挑戰(zhàn). 因此，學(xué)習(xí)和借鑒歐洲國家在臭氧污染治理方面的經(jīng)驗(yàn)是十分必要的. 該研究旨在通過梳理歐洲國家環(huán)境空氣中臭氧污染的長期變化趨勢，總結(jié)和歸納歐洲國家的臭氧污染防治經(jīng)驗(yàn)，得出對我國臭氧污染防控的啟示，以期為我國下一步更有效地開展臭氧污染防控提供借鑒.

1 歐洲環(huán)境空氣臭氧污染防治歷程

歐洲國家的臭氧污染防治開始較早，按照臭氧濃度的變化趨勢以及污染防治工作的進(jìn)程，可將其大致分為3個(gè)階段，分別為起步階段(1970—1999年)、強(qiáng)化階段(1999—2012年)和攻堅(jiān)階段(2012年至今)，各階段工作重心、法律法規(guī)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等均根據(jù)實(shí)際的臭氧污染防治成效做出了相應(yīng)的調(diào)整(見圖1).

1.1 起步階段(1970—1999年)

1970—1999年是歐洲臭氧污染防治的起步階段，在這一時(shí)期由于歐洲汽車保有量的大幅提升，導(dǎo)致德國、荷蘭等國家的一些大城市受汽車尾氣影響相繼發(fā)生光化學(xué)煙霧事件. 當(dāng)時(shí)人們通過美國洛杉磯和日本東京等地區(qū)發(fā)生的光化學(xué)煙霧事件，已經(jīng)對光化學(xué)煙霧的形成原因、形成條件和發(fā)生機(jī)理等進(jìn)行了研究[2]. 同時(shí)，歐洲多地也監(jiān)測到臭氧濃度水平的上升[8-9]，由此臭氧污染問題得到了歐洲各國的關(guān)注，開始了對臭氧污染防治的初步探索. 1979年，歐盟多個(gè)成員國簽訂了第一個(gè)歐盟簽署的區(qū)域性空氣污染治理公約《遠(yuǎn)距離越境空氣污染公約》(LRTAP)，該公約旨在減少二氧化硫(SO2)、NOx和VOCs的排放. 1988年簽訂的《索菲亞協(xié)議》要求所有協(xié)議簽署國在1994年前不能提高NOx的排放；簽署國還承諾引入控制標(biāo)準(zhǔn)及污染治理措施，包括汽車的催化轉(zhuǎn)化器. 1991年的《日內(nèi)瓦協(xié)議》要求簽署國1988—1999年VOCs排放量需減少30%. 歐洲臭氧污染防治起步階段的防控重點(diǎn)為減少臭氧前體物的排放，尤其是削減VOCs的排放量；同時(shí)，各成員國采取相應(yīng)污染治理措施并積極研發(fā)減排技術(shù)等. 值得注意的是，成員國之間簽訂的公約和協(xié)議只對成員國設(shè)定減排義務(wù)，并沒有強(qiáng)制執(zhí)行的約束力.

圖1 歐洲臭氧污染防治歷程Fig.1 Processes of ozone pollution control in Europe

1.2 發(fā)展階段(1999—2012年)

1999—2012年是歐洲臭氧污染防治的發(fā)展階段. 雖然歐洲在起步階段對臭氧前體物進(jìn)行了減排，但是歐洲的臭氧濃度仍然逐年增加[10]，直到2000年左右歐洲臭氧濃度的上升趨勢才有所緩和. 為進(jìn)一步加快臭氧污染變化趨勢由升到降的轉(zhuǎn)變，歐洲將發(fā)展階段臭氧污染防治的工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)對臭氧前體物的進(jìn)一步減排和實(shí)行污染物總量控制上，同時(shí)也將臭氧納入重點(diǎn)防控對象. 1999年簽訂的《哥德堡協(xié)議》中規(guī)定了NOx和非甲烷揮發(fā)性有機(jī)化合物(NMVOC)在2010年的減排目標(biāo)[11]. 2001年，歐盟委員會(huì)正式通過了《國家空氣污染排放限值指令》，該指令規(guī)定了歐盟各成員國NOx和NMVOC等大氣污染物的排放上限，要求各成員國每年公布排放數(shù)據(jù)，并根據(jù)實(shí)際情況合理制定減排計(jì)劃，最遲于2010年完成減排目標(biāo)，對于未按時(shí)完成既定目標(biāo)的國家將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[12]. 隨后，在2002年正式將臭氧作為常規(guī)污染物進(jìn)行監(jiān)測，并逐步建立了一套科學(xué)的臭氧標(biāo)準(zhǔn)及臭氧污染評價(jià)體系，在臭氧污染防治工作中發(fā)揮了重要作用. 在這一階段，歐洲逐步完善臭氧污染防控的法律體系，制定了統(tǒng)一的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn). 在保證各成員國根據(jù)實(shí)際情況制定的臭氧污染防治措施能夠貫徹執(zhí)行的同時(shí)，歐盟開發(fā)和推廣降低臭氧前體物排放的新技術(shù)；同時(shí)也注意到NOx減排的重要性，并對臭氧前體物實(shí)行了總量控制.

1.3 攻堅(jiān)階段(2012年至今)

2012至今是歐洲臭氧污染防治的攻堅(jiān)階段. 經(jīng)過發(fā)展階段的努力，歐洲臭氧峰值濃度的下降趨勢明顯，尤其是在郊區(qū)站點(diǎn). 但是臭氧污染問題仍然沒有得到徹底解決，臭氧超標(biāo)現(xiàn)象在夏季和不利天氣形勢下發(fā)生的機(jī)率依然較大. 通過分析臭氧及其前體物的長期變化趨勢發(fā)現(xiàn)，盡管臭氧的降幅比臭氧前體物要小，但是臭氧前體物的減排依然是臭氧濃度下降的主要原因[6]. 2012年歐盟進(jìn)一步修訂了《哥德堡協(xié)議》，為SO2、NOx、NH3、VOCs和PM2.5設(shè)定了2020年的排放控制目標(biāo). 從此歐洲污染物控制策略打破了以往僅針對單一污染物進(jìn)行限制的格局，開始更加注重多種污染物之間的相互影響和協(xié)同控制. 2016年歐盟發(fā)布了新的國家排放上限指令，該項(xiàng)指令為NOx和VOCs等主要污染物設(shè)定了2020—2029年及2030年以后的減排承諾. 隨著對臭氧污染防治認(rèn)識(shí)的逐漸深入，歐洲的臭氧污染防控逐漸向多污染物協(xié)同控制的方向發(fā)展.

2 歐洲環(huán)境空氣臭氧污染防治成效

經(jīng)過幾十年的防治，歐洲臭氧污染防治取得了一定的成效，該研究分別從臭氧前體物排放變化趨勢、臭氧濃度變化趨勢和臭氧污染超標(biāo)情況這3個(gè)方面進(jìn)行概括與總結(jié).

2.1 臭氧前體物排放變化趨勢

注： 以1990年為基準(zhǔn)年.圖2 歐盟28個(gè)成員國主要大氣污染物 1990—2015年排放變化趨勢[13-14]Fig.2 Emission trends of major air pollutants in EU-28 Member States from 1990 to 2015[13-14]

根據(jù)歐盟《遠(yuǎn)距離越境空氣污染公約》(LRTAP)1990—2015年排放清單報(bào)告[13-14]，自1990年以來歐盟28個(gè)成員國NOx、NMVOCs、SOx、NH3和CO等五項(xiàng)空氣污染物濃度均大幅下降，2015年與1990年相比5種空氣污染物濃度分別下降了56%、61%、89%、23%和68%(見圖2). 根據(jù)歐洲環(huán)境署發(fā)布的《2017年國家排放上限指令報(bào)告-減少歐洲空氣污染的必要性》[15]，自2010年以來，每年歐盟NOx、NMVOCs、SOx、NH3和PM2.5的排放總量都低于2010年承諾的減排上限. 2015年，歐盟的NMVOCs排放總量已經(jīng)低于設(shè)定的2020年減排承諾上限. 相比之下，如果歐盟要實(shí)現(xiàn)2030年的減排承諾，則需要對所有污染物進(jìn)行更大幅度的減排，即與2015年相比，NOx的排放總量應(yīng)減少42%，NMVOCs的排放總量應(yīng)減少15%.

2.2 臭氧濃度變化趨勢

歐盟現(xiàn)行的空氣質(zhì)量框架指令——《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》[16]中對于臭氧濃度的評價(jià)方法按照評價(jià)時(shí)段可分為臭氧濃度1 h平均值、臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值和AOT40值(見表1). 根據(jù)該評價(jià)方法，為保護(hù)人體健康和植被分別設(shè)立了參比狀態(tài)(20 ℃、1個(gè)標(biāo)準(zhǔn)大氣壓)下的臭氧目標(biāo)值(target value)、長期目標(biāo)值(long-term objective)，同時(shí)規(guī)定了臭氧濃度1 h平均值通報(bào)限值(information threshold)和警報(bào)限值(alert threshold). 此外，自2010年起規(guī)定臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值的3 a平均值年超標(biāo)次數(shù)不超過25次，即采用臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值的第93.15百分位數(shù)(相當(dāng)于第26大值)進(jìn)行臭氧污染年評價(jià).

目標(biāo)值是指在一個(gè)給定的時(shí)期內(nèi)必須達(dá)到的環(huán)境空氣中臭氧濃度的標(biāo)準(zhǔn)值，該值包括為保護(hù)人體健康的目標(biāo)值和為保護(hù)植被的目標(biāo)值. 長期目標(biāo)值是指依據(jù)當(dāng)前的科學(xué)知識(shí)認(rèn)識(shí)水平，在環(huán)境空氣中臭氧濃度低于該值時(shí)，總體來說不會(huì)對人體健康和/或環(huán)境產(chǎn)生直接的不良影響，如果通過采取份額措施不能達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，則這個(gè)目標(biāo)是一個(gè)長期目標(biāo)，其目的是為人體健康和環(huán)境提供有效的保護(hù)，包括為保護(hù)人體健康的長期目標(biāo)值和為保護(hù)植被的長期目標(biāo)值[17]. AOT40值指在一個(gè)給定的時(shí)期內(nèi)，利用每天08:00—20:00(歐洲中部時(shí)間)的臭氧濃度1 h平均值，計(jì)算出的超過80 μg/m3的臭氧濃度1 h平均值與80 μg/m3之差的和，反映了臭氧濃度小時(shí)平均值超過80 μg/m3情況下的臭氧累積暴露以及植物生長、繁殖受到臭氧暴露的影響程度.

表1 《歐盟環(huán)境空氣質(zhì)量指令》(2008/50/EC) 中臭氧空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)方法Table 1 Ambient air quality standard and evaluation method for ozone in EU Ambient Air Quality Directive (2008/50/EC)

1876—1886年，在歐洲西北部發(fā)現(xiàn)普遍存在臭氧背景濃度水平升高的現(xiàn)象，這一時(shí)期臭氧濃度24 h平均值為20 μg/m3. 在20世紀(jì)50年代，歐洲的臭氧濃度增至30～40 μg/m3，到20世紀(jì)80年代增至60 μg/m3. 自20世紀(jì)90年代以來，歐洲為控制臭氧污染制定了一系列減排措施，主要臭氧前體物如NOx、VOCs的排放量均顯著下降， 環(huán)境空氣質(zhì)量得到了顯著改善，但是近地面臭氧年均濃度卻沒有明顯的下降趨勢[18-21].

圖3 1978—2019年歐洲臭氧濃度各項(xiàng)指標(biāo)的變化趨勢[22]Fig.3 Trends of ozone concentration indicators in Europe from 1978 to 2019[22]

進(jìn)一步對歐洲環(huán)境空氣臭氧濃度長期監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行分析(見圖3)，發(fā)現(xiàn)歐洲臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值的第93.15百分位數(shù)和超標(biāo)天數(shù)在1980—2019年均呈波動(dòng)下降趨勢. 該現(xiàn)象表明，臭氧濃度的峰值呈下降趨勢，臭氧的生成逐漸減少. 根據(jù)2016年歐洲空氣質(zhì)量報(bào)[6]，1990—2012年歐洲郊區(qū)站點(diǎn)的臭氧日最大8 h滑動(dòng)平均值的第四大值呈下降趨勢，且在2002—2012年其相對下降趨勢更明顯. 臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值的第四大值的變化趨勢也印證了該結(jié)論. 然而，盡管臭氧濃度的峰值有所下降，臭氧濃度日最大8 h滑動(dòng)平均值還保持在歐盟目標(biāo)值(120 μg/m3)左右，多數(shù)城市仍存在超標(biāo)現(xiàn)象. SOMO35值是指臭氧日最大8 h滑動(dòng)平均值超過35×10-9的臭氧累積濃度，反映了臭氧對人體健康的不利影響. 由圖3可見，AOT40值和SOMO35值的年際變化趨勢較為穩(wěn)定，均無下降趨勢. 在1985年以后，AOT40值超過為保護(hù)植被的目標(biāo)值〔18 000 (μg/m3)·h〕的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生. SOMO35值的年際變化趨勢與AOT40值相似，表明夏季臭氧生成依舊強(qiáng)烈，臭氧對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)的影響不容忽視.

注： 圖中顯示了歐洲各國家和歐洲(所列舉的38個(gè)國家的平均值)2014—2017年每年臭氧日最大8 h滑動(dòng)平均的93.15百分位數(shù)，其代表一年中所有的臭氧日最大8 h滑動(dòng)平均值的第26大值. 這種利用臭氧日最大8 h滑動(dòng)平均的93.15百分位數(shù)(相當(dāng)于第26大值)作為臭氧年評價(jià)值的評價(jià)方法與臭氧目標(biāo)值有關(guān)，并且在實(shí)際進(jìn)行臭氧污染年評價(jià)時(shí)需考慮3年的平均值.圖4 2014—2017年歐洲臭氧濃度變化[22]Fig.4 Variation of ozone concentrations in Europe during 2014-2017[22]

2.3 臭氧污染超標(biāo)情況

根據(jù)歐洲空氣質(zhì)量報(bào)告[6,15,23-24]，2014—2017年所有臭氧監(jiān)測站點(diǎn)中臭氧濃度年評價(jià)值超過為保護(hù)人類健康的目標(biāo)值(120 μg/m3)的站點(diǎn)占比分別為11%、41%、17%和20%，滿足為保護(hù)人類健康的長期目標(biāo)值的站點(diǎn)占比分別為14%、13%、17%和18%. 2014年滿足為保護(hù)人類健康的長期目標(biāo)值的站點(diǎn)中59%為背景站點(diǎn)、21%為工業(yè)站點(diǎn)、20%為交通站點(diǎn)，2015—2017年未滿足為保護(hù)人類健康的長期目標(biāo)值的站點(diǎn)中分別有88%、87%和87%的站點(diǎn)屬于背景站點(diǎn). 其中歐洲西部和南部地區(qū)臭氧污染相對嚴(yán)重，主要包括意大利、瑞士、奧地利、西班牙和葡萄牙等國家，而愛爾蘭、英國和芬蘭等歐洲北部國家的臭氧污染狀況相對較輕，其監(jiān)測站點(diǎn)的臭氧年評價(jià)值沒有出現(xiàn)超過為保護(hù)人體健康的目標(biāo)值(120 μg/m3)的情況(見圖4). 2014—2017年歐洲所有站點(diǎn)的平均超標(biāo)天數(shù)分別為12、24、14和16 d (見圖5). 綜上，2014年是2014—2017年中歐洲臭氧污染最輕的一年，2015—2017年歐盟國家臭氧濃度年評價(jià)值高于為保護(hù)人類健康的目標(biāo)值(120 μg/m3)的監(jiān)測站點(diǎn)的占比有所下降；同時(shí)，由于臭氧污染還受到氣象條件和傳輸?shù)扔绊慬25]，其治理具有高度復(fù)雜性和反復(fù)性. 如2015年歐洲臭氧污染狀況突然加重，表明歐洲各國仍需采取更多措施以滿足標(biāo)準(zhǔn)，臭氧污染仍然是歐洲空氣質(zhì)量控制的重點(diǎn)之一.

注： 圖中顯示了歐洲各國家和歐洲(所列舉的38個(gè)國家的平均值)2014—2017年 臭氧濃度超過為保護(hù)人體健康目標(biāo)值(120 μg/m3)的天數(shù).圖5 2014—2017年歐洲臭氧濃度超標(biāo)天數(shù)[22]Fig.5 Days of exceeding ozone concentration in Europe during 2014-2017[22]

3 歐洲環(huán)境空氣臭氧污染防治經(jīng)驗(yàn)

歷經(jīng)幾十年的臭氧污染防治，事實(shí)證明，歐盟已經(jīng)在臭氧污染防治方面取得了一定的成效，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn). 現(xiàn)將其總結(jié)和歸納為以下5個(gè)方面.

3.1 構(gòu)建強(qiáng)有力的組織管理體系

歐盟在大氣污染防治方面形成了一套完善的組織管理體系，用于制定和實(shí)施大氣污染防治法律，主要的組織和機(jī)構(gòu)由歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)、歐洲法院、歐洲經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)、歐洲地區(qū)委員會(huì)和歐洲環(huán)境署組成，其中歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)是歐盟三大機(jī)構(gòu)，在大氣污染防治領(lǐng)域歐盟委員會(huì)是主要的執(zhí)行組織，下設(shè)專門的“環(huán)境空氣質(zhì)量委員會(huì)”[26]. 歐盟委員會(huì)是歐盟的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)歐盟發(fā)布的各項(xiàng)法律文件(指令、條例、決定)的具體貫徹執(zhí)行，監(jiān)督成員國的實(shí)施情況. 如在臨近歐洲《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)指令》規(guī)定的達(dá)標(biāo)最后期限時(shí)，歐盟委員會(huì)將對預(yù)期未按時(shí)達(dá)標(biāo)的成員國提出警告及建議，敦促其采取措施按期達(dá)標(biāo)；對于到期無法達(dá)標(biāo)的，歐盟委員會(huì)有權(quán)向歐盟法院提起訴訟. 歐盟法院將根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判決，未達(dá)標(biāo)的成員國需要提交未達(dá)標(biāo)原因的文件并承諾達(dá)標(biāo)期限. 對于首次訴訟后仍然未按期達(dá)標(biāo)的將進(jìn)行第二次訴訟，歐盟法院將對該成員國采取相應(yīng)的懲罰，如視超標(biāo)環(huán)境功能區(qū)大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人口數(shù)量等不同，處罰相應(yīng)的金額[27].

3.2 完善臭氧污染防治法律法規(guī)

從1970年第一條大氣環(huán)境指令至今，歐盟已發(fā)布50余條有關(guān)大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的指令，已然形成了一套完善的立法體系. 歐盟的環(huán)境政策實(shí)施體系由歐盟層面和成員國國內(nèi)層面組成，歐盟層面包括歐盟環(huán)境行動(dòng)、歐盟基礎(chǔ)條約/公約和為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)條約的目標(biāo)而進(jìn)行的二次立法. 歐盟環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃是對一定時(shí)期內(nèi)歐盟環(huán)境保護(hù)政策的目標(biāo)、任務(wù)和具體措施進(jìn)行詳細(xì)梳理和說明，對總體的環(huán)境行動(dòng)有指導(dǎo)意義. 歐盟基礎(chǔ)條約是由各成員國協(xié)商通過，具有超國家性質(zhì)的根本性法律文件，是其他歐盟成員國為實(shí)現(xiàn)公約減排承諾進(jìn)行成員國國內(nèi)立法的基礎(chǔ). 然而，這些通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和共贏的條約只對成員國設(shè)定減排義務(wù)，需要由各成員國自行決定實(shí)現(xiàn)方式. 二次立法包括了歐盟機(jī)構(gòu)指定的各種法規(guī)、指令和決定，以確保歐盟環(huán)境政策的有效實(shí)施[28-29].

1973—2012年，歐盟總共通過了7份《歐盟環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》[30]. 值得注意的是，歐盟發(fā)布的一系列的環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃屬于政策性文件，不具有強(qiáng)制力，和公約一樣需要指令、條例、決定等立法予以具體落實(shí)[31]. 為減輕臭氧污染，歐盟通過國家協(xié)定立法制定了有效、長期和可持續(xù)的措施. 具體的立法按照控制污染物排放和污染物濃度兩個(gè)方面大致可分為空氣污染源排放標(biāo)準(zhǔn)、國家排放上限指令和環(huán)境空氣質(zhì)量指令三類(見圖6). 歐盟大氣污染物排放源分為固定源和移動(dòng)源，其立法主要針對給歐盟空氣污染造成影響最嚴(yán)重的汽車尾氣排放和大型燃燒工廠排放.

圖6 歐盟大氣環(huán)境立法框架Fig.6 EU atmospheric environment legislation framework

為進(jìn)行污染物的總量控制，歐盟還建立了國家排放上限與核查制度. 該制度確定了完善的配套措施，如成員國報(bào)告制度、委員會(huì)報(bào)告制度和與第三國合作制度等. 如果出現(xiàn)違反區(qū)域控制措施的規(guī)定，成員國還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任[32]. 該指令規(guī)定由各歐盟成員國決定在歐盟特定排放源類別立法的基礎(chǔ)上執(zhí)行哪些措施，以達(dá)到規(guī)定的排放上限[13]. 除以上長期措施以外，歐盟也在臭氧污染事件發(fā)生之前和發(fā)生期間制定了本地短期措施，如對車輛(尤其是重型車)采取限行和限速，以及限制大型工業(yè)裝置的排放等.

環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是大氣污染防治體系的核心. 1996年9月27日歐洲首次發(fā)布了《空氣質(zhì)量框架指令》(The Air Quality Framework Directive，96/62/EC)，之后陸續(xù)發(fā)布了4個(gè)子指令(Daughter Directive 1999/30/EC、Daughter Directive 2000/69/EC、Daughter Directive 2002/3/EC和Daughter Directive 2004/107/EC)，其中2002年發(fā)布了《環(huán)境空氣中有關(guān)臭氧的指令》，首次將臭氧列入空氣質(zhì)量考核指標(biāo). 在對歐盟及其成員國在防治大氣污染方面進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，加之成熟的歐盟指令立法技術(shù)，2008年6月歐盟再次發(fā)布了一項(xiàng)新的指令——《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》，該指令修訂了《空氣質(zhì)量框架指令》及其3個(gè)子指令(1999/30/EC、2000/69/EC和2002/3/EC)，第4個(gè)子指令仍然生效.《關(guān)于環(huán)境空氣質(zhì)量和為了歐洲更清潔空氣的2008/50/EC指令》對區(qū)域中臭氧的空氣質(zhì)量評價(jià)做出規(guī)定，建立了區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測與評價(jià)制度. 每一個(gè)成員國都必須制定相應(yīng)的措施和計(jì)劃來達(dá)到指令中規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn). 表2中對比了各國家、地區(qū)或組織環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中臭氧的標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法. 由表2可見，歐盟和日本的標(biāo)準(zhǔn)相對嚴(yán)格，我國目前臭氧日最大8 h平均值一級標(biāo)準(zhǔn)與世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)值一致，二級標(biāo)準(zhǔn)與世界衛(wèi)生組織的過渡目標(biāo)一致. 從年評價(jià)方法來看，歐盟平均每年的臭氧濃度超標(biāo)(超過120 μg/m3)天數(shù)不能多于25 d，美國每年臭氧濃度超過150 μg/m3的天數(shù)不能超過3 d，中國每年臭氧濃度超過160 μg/m3的天數(shù)最多為36 d. 由此可見，歐盟的臭氧年評價(jià)方法相對我國更嚴(yán)格.

表2 各國家、地區(qū)或組織環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中臭氧空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)方法對比Table 2 Comparison of ozone air quality standards in the ambient air quality standards in different countries, regions or organizations

3.3 加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)

相比于其他國家或地區(qū)，歐洲在對流層臭氧的長期變化特征和地面臭氧監(jiān)測的研究上積累了豐富經(jīng)驗(yàn). 早在20世紀(jì)50年代，歐洲就開始在德國北海岸的Arkona-Zingst站點(diǎn)對臭氧進(jìn)行連續(xù)觀測[33]，此后陸續(xù)增加了其他站點(diǎn)，這些站點(diǎn)均遠(yuǎn)離城市區(qū)域，是比較理想的全球臭氧濃度背景站點(diǎn). 目前，大部分歐洲國家的地面臭氧監(jiān)測站已經(jīng)積累了10年以上的數(shù)據(jù)和監(jiān)測經(jīng)驗(yàn)，但是為了完成建立臭氧污染預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)的目標(biāo)，歐洲仍然在不斷加強(qiáng)地面臭氧污染監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè). 以保護(hù)人體健康或植被為目的，歐洲的臭氧固定采樣點(diǎn)位于不同類型的站點(diǎn). 根據(jù)主要的排放源，站點(diǎn)可分為交通站點(diǎn)(traffic)、工業(yè)站點(diǎn)(industrial)和背景站點(diǎn)(background). 交通站點(diǎn)是指靠近一條主要道路的站點(diǎn)，工業(yè)站點(diǎn)要求靠近工業(yè)區(qū)或工業(yè)源，而背景站點(diǎn)要求其污染水平代表一般人口或植被的平均暴露量. 根據(jù)建筑物的分布或密度，站點(diǎn)周圍的區(qū)域又可劃分為城區(qū)(urban，連續(xù)建成的城區(qū))、郊區(qū)(suburban，基本建成的市區(qū))和農(nóng)村(rural，所有其他地區(qū)). 歐洲《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》規(guī)定，采集目標(biāo)監(jiān)測站點(diǎn)一年之內(nèi)采集到的數(shù)據(jù)需超過90%，一年內(nèi)所有采集到的數(shù)據(jù)中需有75%以上的有效數(shù)據(jù). 截至2017年，歐盟28個(gè)成員國共有1 776個(gè)臭氧監(jiān)測站點(diǎn)，其中交通站點(diǎn)、工業(yè)站點(diǎn)和背景站點(diǎn)分別有101、176和 1 449個(gè)，背景站點(diǎn)的占比為81.6%. NO2監(jiān)測站點(diǎn)共有 3 045 個(gè)，其中交通站點(diǎn)、工業(yè)站點(diǎn)和背景站點(diǎn)分別有941、426和 1 678 個(gè)，背景站點(diǎn)的占比為55.1%. 由于各成員國之間的臭氧污染情況、人口密度等不同，各國選用的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布設(shè)原則存在差異，同時(shí)各國監(jiān)測站點(diǎn)的監(jiān)測水平和運(yùn)行時(shí)間也不盡相同，因此如何提高數(shù)據(jù)的可靠性和可用性是歐洲完善臭氧監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)亟待解決的問題.

3.4 深化臭氧污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

歐盟的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理模式總體上可以概括為橫向主體協(xié)作和縱向主體管理相結(jié)合. 橫向主體協(xié)作包括簽署區(qū)域性大氣防治公約和協(xié)議(以EMEP為基礎(chǔ)、CLRTAP為核心、八項(xiàng)議定書為補(bǔ)充[34])，組建區(qū)域大氣污染科學(xué)中心和區(qū)域控制質(zhì)量委員會(huì)，督促和實(shí)現(xiàn)各國政府之間的合作治理. 縱向主體管理主要包括制定和實(shí)施區(qū)域大氣污染防治的指令、條例和決定等，形成超國家、國家和地方等多個(gè)層次的區(qū)域協(xié)調(diào)體系.

1979年歐盟簽訂了第一個(gè)區(qū)域性空氣污染治理公約——《遠(yuǎn)距離越境空氣污染公約》(LRTAP)，該公約是成員國政府之間合作的一個(gè)正式框架. 根據(jù)該公約，各成員國需負(fù)責(zé)制定并實(shí)施相關(guān)政策和戰(zhàn)略，如建立大氣質(zhì)量管理體系；同時(shí)，各成員國之間還應(yīng)在主要污染物的減排研發(fā)、污染物排放速率、濃度的檢測與測量、關(guān)鍵信息的分享、技術(shù)人員的培訓(xùn)等方面開展積極的交流合作. 目前該公約已成了歐盟實(shí)施區(qū)域大氣污染防治的重要手段，在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中發(fā)揮了重要作用[34]. 《遠(yuǎn)距離越境空氣污染公約》(LRTAP)自1979年12月簽訂以來已經(jīng)有40年的歷史，締約方數(shù)量從32個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的51個(gè)，催生了八項(xiàng)設(shè)定減排承諾的議定書. 這些議定書包括于1988年簽訂針對NOx減排簽訂的《索菲亞協(xié)議》和1991年簽訂旨在減少VOCs排放的《日內(nèi)瓦協(xié)議》，以及2012年為主要污染物質(zhì)設(shè)定2020年排放上限的《哥德堡協(xié)議》等. 歐洲委員會(huì)表明《遠(yuǎn)距離越境空氣污染公約》及其減排協(xié)議起到了重要作用，包括將排放與經(jīng)濟(jì)增長脫鉤，將特定空氣污染物減少40%～80%，以及避免每年約60萬人過早死亡等. 值得注意的是，歐洲各國之間簽訂的減排協(xié)議并沒有約束力，需通過與指令、標(biāo)準(zhǔn)和國家排放上限等縱向主體管理相結(jié)合最終實(shí)現(xiàn)減排承諾.

3.5 推進(jìn)臭氧污染防治科學(xué)研究

強(qiáng)有力的科技支撐是科學(xué)指導(dǎo)和推進(jìn)臭氧污染防治工作的關(guān)鍵因素之一. 自1977年10月歐洲大氣污染物遠(yuǎn)距離傳輸監(jiān)測和評價(jià)合作方案(The Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long-range Transmission of Air Pollutants in Europe，簡稱“EMMP”)啟動(dòng)以來[35]，通過開展基本監(jiān)測和強(qiáng)化觀測活動(dòng)、編制排放清單、建立大氣化學(xué)傳輸和沉積模型、開發(fā)成本效益及達(dá)標(biāo)評估模型等，為各成員國提供了大氣污染物濃度、沉積、跨界傳輸通量等信息[36]，提高了對氣候變化以及環(huán)境空氣質(zhì)量的認(rèn)識(shí)，有效地為歐洲減排協(xié)議的制定尤其是《遠(yuǎn)距離越境大氣污染公約》提供了科學(xué)認(rèn)知. 該計(jì)劃的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)由《遠(yuǎn)距離越境大氣污染公約》締約方科學(xué)當(dāng)局代表組成，主要負(fù)責(zé)對EMEP項(xiàng)目執(zhí)行的指導(dǎo)和監(jiān)督，并每年向《遠(yuǎn)距離越境大氣污染公約》執(zhí)行機(jī)構(gòu)匯報(bào)工作[35]；運(yùn)行機(jī)構(gòu)為區(qū)域空氣質(zhì)量管理委員會(huì)和區(qū)域大氣污染科學(xué)中心，分別負(fù)責(zé)政府決策和科學(xué)研究[10]，主要組成機(jī)構(gòu)包括5個(gè)計(jì)劃中心和4個(gè)工作組(見圖7).

圖7 歐洲大氣污染物遠(yuǎn)距離傳輸監(jiān)測和評價(jià)合作方案(EMEP)主要組成機(jī)構(gòu)Fig.7 The main constituent bodies of the Co-operative Programme for Monitoring and Evaluation of the Long-range Transmission of Air Pollutants in Europe (EMEP)

圖8 我國近年來臭氧污染防治進(jìn)展Fig.8 Progresses of ozone pollution control in China in recent years

歐洲十分重視并開展了許多臭氧對人體健康和生態(tài)系統(tǒng)影響的研究[37]，且在每年的歐洲空氣質(zhì)量報(bào)告中都會(huì)對這兩部分進(jìn)行報(bào)告. 《2019年歐洲空氣質(zhì)量報(bào)告》[23]中顯示：2016年在歐盟28國中由于臭氧暴露而導(dǎo)致的過早死亡人數(shù)為 14 000 人，受影響最大的國家分別為意大利、德國、西班牙、法國和波蘭；每10萬居民中過早死亡發(fā)生率最高的國家是希臘、阿爾巴尼亞、摩納哥、科索沃、意大利和黑山，影響最小的國家是安道爾、冰島和愛爾蘭. 自2000年以來盡管AOT40值逐年變化較大，但歐洲農(nóng)業(yè)區(qū)的大部分地區(qū)已經(jīng)超過了為保護(hù)植被的長期目標(biāo)值〔18 000 (μg/m3)·h〕. 2016年，在歐洲32個(gè)國家所有農(nóng)業(yè)用地中約15%的AOT40值超過為保護(hù)植被的目標(biāo)值〔18 000 (μg/m3)·h〕. 綜上，臭氧對人體健康和植物的影響不容忽視，加強(qiáng)該方面的研究是十分有必要的.

4 我國臭氧污染防治進(jìn)展分析

為遏制臭氧污染，改善空氣質(zhì)量，我國在制定臭氧污染防治策略、出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、加強(qiáng)綜合能力建設(shè)以及開展科學(xué)研究等方面積極推進(jìn)臭氧污染防治工作[38-39](見圖8). 目前，我國臭氧污染防治工作進(jìn)展以及存在的不足，具體總結(jié)如下.

4.1 我國臭氧污染防治工作與研究進(jìn)展

“十一五”末至“十二五”初，我國大氣污染的區(qū)域性、復(fù)合型污染特征逐漸顯現(xiàn)，臭氧污染日益凸顯，然而《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》均以實(shí)現(xiàn)PM2.5濃度降低為首要考核目標(biāo). 為此，我國開始了從單一污染物防控向多污染物協(xié)同控制的轉(zhuǎn)變，在國家層面上逐步確定了多污染物協(xié)同控制的大氣污染防治策略. 2018年《關(guān)于打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、推進(jìn)臭氧污染防治工作的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》的發(fā)布，標(biāo)志著臭氧污染防控被納入國家大氣污染治理體系. 綜上，我國目前已明確了多污染物協(xié)同控制的防控策略和臭氧管控基本思路，并在臭氧污染防治路徑方面形成了初步的認(rèn)識(shí).

為達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，臭氧污染防治技術(shù)的提升必不可少. 近年來，我國一直致力于臭氧污染防治綜合能力建設(shè)，光化學(xué)監(jiān)測網(wǎng)、臭氧污染預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)以及臭氧污染來源解析技術(shù)等快速發(fā)展. 截至2015年，我國已有 1 436 個(gè)城市評價(jià)點(diǎn)、16個(gè)背景站和96個(gè)區(qū)域站相繼開展臭氧監(jiān)測. 環(huán)境空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)完成了從單純的質(zhì)量濃度監(jiān)測向化學(xué)成分監(jiān)測的重大轉(zhuǎn)變，以及增加了重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境空氣VOCs監(jiān)測等. 我國環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警形成了“國家—區(qū)域—省級—城市”多層次預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)體系. 2018年發(fā)布的《環(huán)境空氣臭氧污染來源解析技術(shù)指南(試行)(征求意見稿)》指導(dǎo)各地科學(xué)開展臭氧污染來源解析工作，增強(qiáng)了臭氧污染防治的科學(xué)性和精準(zhǔn)性.

科學(xué)支撐是臭氧污染防治的基石，我國通過從國家層面上部署與臭氧污染相關(guān)的重要科技項(xiàng)目和國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目等，在厘清臭氧污染態(tài)勢與規(guī)律、探討臭氧污染聯(lián)防聯(lián)控、臭氧與PM2.5協(xié)同控制機(jī)制，以及構(gòu)建國家級臭氧污染防治技術(shù)與管理體系等方面均開展了較為廣泛而深入的工作，研究成果為我國空氣質(zhì)量持續(xù)改善提供了科技支撐；與此同時(shí)，我國在珠三角、長三角等地區(qū)和上海、成都等城市相繼開展了一系列臭氧污染防治的有益探索，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為其他區(qū)域和城市開展臭氧污染防治提供了示范. 充分利用重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障的契機(jī)，在2015年北京“九三閱兵”、2016年杭州G20峰會(huì)、2017年廈門金磚會(huì)議、2018年青島上合峰會(huì)、2019年武漢軍運(yùn)會(huì)等活動(dòng)中，開展了區(qū)域性臭氧污染防治實(shí)踐，重點(diǎn)針對臭氧污染聯(lián)防聯(lián)控范圍、精準(zhǔn)控制、濃度削峰、聯(lián)動(dòng)方式等進(jìn)行了探索.

4.2 我國臭氧污染防治存在的不足

2013—2019年除臭氧外的其他常規(guī)污染物濃度均有所下降，臭氧成為環(huán)境空氣質(zhì)量6個(gè)參數(shù)中唯一持續(xù)上升的污染物；同時(shí)，臭氧的污染范圍在逐年擴(kuò)大，臭氧污染出現(xiàn)的時(shí)間逐年增加. 盡管我國已經(jīng)將臭氧污染防控納入國家大氣污染治理行動(dòng)計(jì)劃，在區(qū)域和城市層面上的臭氧污染防治的探索與實(shí)踐等方面也取得了一定的成效，但總體而言我國的臭氧污染形勢并沒有得到很好的遏制.

在頂層設(shè)計(jì)方面，與PM2.5污染防治相比，臭氧污染防治在國家層面和大部分地區(qū)仍處于從屬地位，尚未構(gòu)建完成科學(xué)的臭氧污染防治管理體系. 在出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)與政策方面，國家層面尚缺乏在臭氧污染控制目標(biāo)約束下的NOx和VOCs協(xié)同減排研究和政策規(guī)劃，NOx和VOCs減排的協(xié)同性尚未得到充分體現(xiàn)，臭氧前體物尤其是VOCs減排的力度仍然有待加強(qiáng). 在能力建設(shè)方面，總體來看已取得長足進(jìn)步，但是我國區(qū)域協(xié)作和聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未完善，對臭氧污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的重視程度仍有待加強(qiáng). 在科學(xué)研究方面，由于項(xiàng)目資助的分散性，導(dǎo)致相關(guān)認(rèn)識(shí)不夠深入與系統(tǒng)，同時(shí)還存在缺少臭氧污染防治技術(shù)和管理體系等問題.

5 歐洲臭氧污染防治對我國的啟示

總結(jié)歐洲臭氧污染防治經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，完善的組織管理體系、強(qiáng)大的基礎(chǔ)支撐科技能力以及深入的科學(xué)研究三者之間環(huán)環(huán)相扣. 起步階段歐洲沒有完善的組織管理體系，簽訂的公約和協(xié)議對成員國臭氧前體物減排不具備強(qiáng)制執(zhí)行約束力，臭氧濃度上升的態(tài)勢沒有得到遏制. 之后，歐洲加強(qiáng)臭氧污染防控法律體系的建設(shè)，并結(jié)合臭氧污染研究成果逐步建立了科學(xué)的臭氧標(biāo)準(zhǔn)及臭氧污染評價(jià)體系，加強(qiáng)了臭氧及其前體物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，提供科學(xué)研究所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；同時(shí)，開展一系列臭氧污染科學(xué)研究，為臭氧污染防治政策制定提供科學(xué)指導(dǎo)，如隨著臭氧污染防治科學(xué)研究地不斷深入，逐漸完成了由單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制的轉(zhuǎn)變. 針對對我國臭氧污染防治進(jìn)展與不足的分析，再結(jié)合歐洲國家在臭氧污染防治方面的經(jīng)驗(yàn)，得出對我國臭氧污染防治的啟示.

5.1 加強(qiáng)臭氧污染防治頂層設(shè)計(jì)

歐洲分工嚴(yán)密、職能全面的組織管理體系是防控臭氧污染的基石，而我國目前在大氣污染科學(xué)管理能力方面還亟待提升. 結(jié)合歐洲的管理經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)該加強(qiáng)臭氧污染防治頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建國家大氣環(huán)境管理決策支持體系；頒布臭氧前體物(NOx和VOCs)相關(guān)的管控要求，探明臭氧前體物協(xié)同減排和多污染物協(xié)同控制機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)前體物協(xié)同減排. 國家與地方在空氣質(zhì)量管控上職責(zé)分明，國家層面對地方提供指導(dǎo)與支持，地方為開展臭氧污染防控的核心力量；同時(shí)完善空氣質(zhì)量監(jiān)管體系，尤其是加強(qiáng)VOCs控制技術(shù)的指導(dǎo)與監(jiān)管，提升臭氧污染治理水平.

5.2 完善基礎(chǔ)支撐科技能力建設(shè)

歐洲一直在不斷加強(qiáng)臭氧監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，因?yàn)楦呙芏群透邚?qiáng)度的臭氧監(jiān)測有利于掌握臭氧污染特征及其前體物排放特征，為開展地面臭氧的基礎(chǔ)研究提供了支撐[40]；同時(shí)，監(jiān)測網(wǎng)得到的大量和大范圍的臭氧及其前體物監(jiān)測數(shù)據(jù)有利于構(gòu)建臭氧污染預(yù)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)[27]. 我國雖然在2016年啟動(dòng)了大氣顆粒物組分及光化學(xué)監(jiān)測網(wǎng)的建設(shè)，但目前還存在覆蓋不全面、缺少紫外輻射觀測以及臭氧污染預(yù)報(bào)預(yù)警能力有待加強(qiáng)等問題. 因此，我國應(yīng)盡快構(gòu)建科學(xué)、系統(tǒng)、覆蓋全面的大氣光化學(xué)立體觀測網(wǎng)，為科學(xué)評估臭氧污染狀況、防控效果及其對人體健康與生態(tài)環(huán)境的影響提供基礎(chǔ)科學(xué)數(shù)據(jù)；同時(shí)，應(yīng)該優(yōu)化監(jiān)測技術(shù)、完善預(yù)報(bào)預(yù)警體系和發(fā)展臭氧來源解析技術(shù)等，夯實(shí)臭氧污染防治基礎(chǔ)能力建設(shè).

5.3 深化臭氧污染防治科學(xué)研究

臭氧污染的防控離不開科學(xué)的指導(dǎo). 歐洲利用多種手段(觀測和模擬等)不斷推進(jìn)臭氧生成、傳輸、沉積及其影響等研究的過程中，提高了對臭氧污染防控的認(rèn)識(shí)，及時(shí)調(diào)整環(huán)境政策的制定. 我國也應(yīng)高度重視科學(xué)研究對臭氧污染防治的科學(xué)支撐作用，及時(shí)根據(jù)科學(xué)研究成果更新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整臭氧前體物防控策略與防治重點(diǎn). 加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，為臭氧污染防治提供最為核心的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)；同時(shí)，為保護(hù)人體健康和生態(tài)環(huán)境，應(yīng)重視臭氧對人體健康及生態(tài)環(huán)境影響的研究，加強(qiáng)環(huán)境與健康法規(guī)體系的建設(shè)，確定環(huán)境健康指標(biāo)，制定環(huán)境與健康保護(hù)政策.

5.4 加快長效環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃的制定

從1973年出臺(tái)《歐共體第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃》開始，歐盟在上一個(gè)行動(dòng)規(guī)劃年限到期時(shí)繼續(xù)制定下一個(gè)，不斷更新和完善其內(nèi)容，及時(shí)調(diào)整大氣污染控制的目標(biāo)；同時(shí)，值得注意的是，行動(dòng)規(guī)劃的有效年限在不斷延長，由4 a延至10 a. 短期措施只能暫時(shí)緩解問題，只有長效措施才能根本解決問題，但長效措施更需要科學(xué)支撐以及嚴(yán)格的執(zhí)行力度和有效的制度保障. 相對而言，我國雖然陸續(xù)發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》等，明確了大氣污染防治工作的總體思路，并在珠三角、長三角和成渝地區(qū)開展了長期的臭氧污染防治的探索與實(shí)踐. 但總體而言，針對臭氧污染我國目前還沒有采取相關(guān)的長期控制措施. 應(yīng)在結(jié)合歐洲國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，充分利用在重大空氣質(zhì)量保障活動(dòng)中積累的經(jīng)驗(yàn)，如2016年杭州G20峰會(huì)、2017年廈門金磚會(huì)議和2019年武漢軍運(yùn)會(huì)等，制定出適合我國臭氧污染防控的長期行動(dòng)計(jì)劃.

5.5 構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)與協(xié)作機(jī)制

歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，由于大氣污染的區(qū)域流動(dòng)性，建立跨地區(qū)協(xié)調(diào)組織對于保障區(qū)域協(xié)作至關(guān)重要. 總體而言，我國行政體制以自上而下的運(yùn)行模式為主，橫向地方政府之間的合作相對較少. 近年來，雖然在京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)為應(yīng)對跨地區(qū)大氣污染成立了一些區(qū)域性合作組織，但是多是臨時(shí)為了某個(gè)重大活動(dòng)而成立的，缺乏穩(wěn)定性，其組織形式也都較為松散，沒有完整的組織架構(gòu)和職能劃分，并未發(fā)揮真正的協(xié)調(diào)作用[41]. 因此，在重視重大臭氧污染事件、強(qiáng)調(diào)污染物減排的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合區(qū)域污染現(xiàn)狀、傳輸規(guī)律和前體物排放特征等，成立跨省份、城市層面的臭氧污染聯(lián)防聯(lián)控分區(qū)，創(chuàng)新構(gòu)建科學(xué)且有效的臭氧聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制. 加強(qiáng)與臭氧污染防治相關(guān)的監(jiān)測信息交流并完善共享機(jī)制，建立國家及地區(qū)聯(lián)合信息交流平臺(tái)，發(fā)布相關(guān)的法規(guī)，實(shí)施一系列臭氧污染協(xié)同防控措施；同時(shí)，重視提高臭氧污染預(yù)報(bào)預(yù)警能力，建立各地區(qū)和部門間通力合作的臭氧重污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制.