拉薩市生活垃圾分類政策實施現狀及路徑選擇分析

李華甜，王 艷，梁嘉嘉

（西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000）

1 研究背景及文獻回顧

1.1 研究背景

拉薩市地處西藏自治區(qū)，海拔3 650米，素有“圣城”之稱。然而由于該地區(qū)海拔較高，其生態(tài)環(huán)境脆弱，抗干擾能力低，所能夠承載的生活垃圾數量也有限。隨著拉薩市經濟的高速增長，人們的物質生活水平持續(xù)提高，產生的生活垃圾的數量也隨之增加。如何有效地處理生活垃圾，充分利用可回收資源，實現垃圾減量化、資源化和無害化處理的目標，是一個值得思考的問題。垃圾分類關系到西藏自治區(qū)生態(tài)文明建設的深度與廣度，與西藏地區(qū)發(fā)展和建設事業(yè)緊密相連。因此，研究拉薩市垃圾分類政策實施現狀，分析現存問題，對提升人民生活質量，建設美麗西藏有重要意義。

1.2 文獻回顧

一些學者對拉薩市的各類垃圾處理進行了一些研究，周文武、窮達卓瑪（2019）等人以餐廚垃圾、生活垃圾、建筑垃圾為出發(fā)點，研究了拉薩市各類垃圾處理過程中存在的問題。研究發(fā)現，小型餐館私自處理餐廚垃圾、城市衛(wèi)生系統(tǒng)混合處理垃圾的行為都增加了城市垃圾處理的成本，并且容易造成二次污染[1]。他們認為不健全的垃圾分類體系、難以操作和落實的制度是拉薩市垃圾處理的難點。在現狀問題分析過程中，研究者沒有深入剖析影響拉薩市垃圾分類政策的因素，因而較難針對性地提出相關建議。張志祥、周蓉（2020）的研究在提出垃圾分類工作存在的問題的基礎上，運用史密斯模型分析了政策實施各個階段影響拉薩市政策執(zhí)行的因素[2]。已有研究中的影響因素的選取對我們研究拉薩市垃圾分類政策實施現狀及路徑選擇具有重要的參考意義。

垃圾分類政策作為垃圾分類工作順利實施的方向和保障，受到國內外眾多學者的關注。關于垃圾分類的研究大多集中在上海、廣州等中東部發(fā)達城市，但是對于垃圾分類政策在西部高原地區(qū)的實施情況卻少有研究。一些學者認為上海、廣州、南京等城市的垃圾分類工作中存在著宣傳不足、監(jiān)督不到位、混合運輸等狀況，并根據這些問題提出了相應的建議[3]。該政策在各地區(qū)的實施過程中的問題存在一定的相似性，然而不同的研究對象、目標群體使不同的因素對垃圾分類政策實施的影響呈現差異化的特征，不同地區(qū)的政策路徑應選擇符合該地區(qū)特征的路徑。

綜上，本文以拉薩市垃圾分類政策為出發(fā)點，從政策宣傳與激勵、垃圾分類處理系統(tǒng)建設過程、監(jiān)督與反饋三個方面歸納總結拉薩市垃圾分類政策實施現狀及實施過程中存在的問題。結合國內外相關政策建議，試分析拉薩市垃圾分類政策的實施路徑。

2 拉薩市生活垃圾分類政策實施現狀

2.1 拉薩市垃圾分類政策實施成果

近年來，生活垃圾分類政策的實施成為社會的時政熱點，各地方政府加速推行。政策要求在2020年底，垃圾分類處理系統(tǒng)需要在46個先行實施生活垃圾強制分類的重點城市要基本建成。拉薩市作為46個重點城市之一，政策由點及面，成效初顯。

拉薩市政府積極響應國家政策，專門為生活垃圾分類工作成立了領導小組辦公室（以下簡稱：市分類辦），不斷完善工作機制，豐富拉薩市垃圾處理相關法律體系。拉薩市自建立垃圾分類工作試點社區(qū)以來，不斷總結工作中的不足之處，完善修改相關政策要求。在2018年，拉薩市頒布的《拉薩市生活垃圾分類收集和處理試點工作實施方案》中確定了拉薩市垃圾分類工作的大體方向；在2019年頒布的一系列法規(guī)條例為細化了垃圾分類工作要求，增強了生活垃圾分類政策在拉薩市的可操作性；2020年7月印發(fā)的《拉薩市生活垃圾分類工作考核管理辦法（試行）》完善了拉薩市垃圾分類工作的監(jiān)督機制，進一步為垃圾分類工作的順利實施提供保障[4]；2020年11月20日開始執(zhí)行的《拉薩市城市生活垃圾分類管理辦法》，將垃圾分類標準規(guī)范上升到法律層面，增強了垃圾分類工作的強制性、規(guī)范性。

政策梳理如下表1所示。

數據來源：拉薩市人民政府

根據上述政策部署，拉薩市垃圾分類工作按部就班地進行，分類設施建設數量穩(wěn)步上升，社區(qū)宣傳活動有序開展。持續(xù)不斷的宣傳教育是培養(yǎng)垃圾分類意識的關鍵，在政府的宣傳下，垃圾分類政策在拉薩市許多地區(qū)都有一定的社會覆蓋率、民眾參與率。

截至2020年5月，拉薩市已經實現四分類垃圾桶在城區(qū)404個居住小區(qū)全覆蓋，在室外投放分類垃圾桶16 807個、室內投放19 500個，建設了120個分類收集廂房?，F在，拉薩市的街頭巷尾、公園校區(qū)隨處可見分類垃圾桶。為市民群眾創(chuàng)造更好的生活環(huán)境，提升拉薩市文明程度發(fā)揮著重要作用。拉薩市還正在建設城市固體廢棄物末端處理基地，用以分類進行垃圾處理。該基地預計建設餐廚廢棄物再利用處理廠、資源分選中心、焚燒發(fā)電廠和危險廢物處置中心四部分，投入使用的僅有衛(wèi)生填埋場和焚燒發(fā)電廠，其余項目還在建設當中。

2.2 拉薩市垃圾分類政策實施過程中存在的問題

2.2.1 對政策目標群體宣傳形式單一、缺乏有效激勵

根據相關活動簡報可以發(fā)現，針對垃圾分類政策的宣傳大多都是在社區(qū)設立垃圾分類展板、不定期舉辦垃圾分類宣傳活動等方式。展板宣傳形式單一、乏味，吸引力較弱，較難引起群眾注意，其宣傳效果較差；不定期舉辦的垃圾分類宣傳活動不能對居民形成長期的行為刺激，對于提升居民垃圾分類意識作用有限。

關于垃圾分類的社會報道主要采用組織記者赴社區(qū)活動現場采訪并刊發(fā)新聞報道、簡報等方式。內容多以正面宣傳為主，少見批評性報道。此舉雖然保證了垃圾分類政策的能見度，但是對于垃圾分類的制度性建設與推動相對不足，未調動民眾在垃圾分類活動中的參與感。

在推進垃圾分類政策實施的過程中也缺乏有效的激勵政策。拉薩市采用單一的積分兌換激勵政策，促進居民對于可回收物和不可回收物的分類，對要求中的垃圾“四分類”的促進作用有限。在調查中發(fā)現，積分兌換超市較少，多數社區(qū)距離兌換超市較遠，居民不愿在垃圾上花費大量精力。

在學校等教育機構，中學的垃圾分類僅是簡單的“二分類”垃圾桶，垃圾桶投放初期有少數的垃圾分類知識宣講活動。在大學校園中設有四分類垃圾桶，但生活中垃圾分類投放尚未要求，學生在學術上對垃圾分類有深入研究，但生活中缺少垃圾分類教育引導。

2.2.2 垃圾分類處理系統(tǒng)尚未形成閉環(huán)

垃圾分類處理系統(tǒng)分為：分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理四個環(huán)節(jié)。由于四分類垃圾桶投放數量不能滿足投放需求，拉薩市的大多數社區(qū)都存在新舊兩種垃圾投放方式，普通垃圾桶和四分類垃圾桶混合放置，居民按照自己的喜好投放垃圾，為其后的三個環(huán)節(jié)增加工作量。由于未分類的垃圾過多，社區(qū)保潔員往往對垃圾進行簡單的“二分類”后，運輸車便將垃圾混合運輸至城市固體廢棄物末端處理基地?；亟ㄔO不完全，垃圾不能有效地進行分類處理，垃圾分類處理系統(tǒng)不能形成閉環(huán)，未能實現經濟效益。

2.2.3 獎懲體系不夠健全

對于政策執(zhí)行者來說，獎勵與懲罰措施相互作用才能更好地推進垃圾分類工作的實施。2020年7月批準的《拉薩市生活垃圾分類工作考核管理辦法（試行）》提出了關于垃圾分類工作的考核辦法，運用“以獎代補”的方式對各縣區(qū)垃圾分類工作進行激勵或懲罰[5]。該方法從制度設計上來說有明顯的優(yōu)越性，但只有考慮到考核標準的實操性和科學性、獎懲機制的制定與執(zhí)行才能使該方法真正落到實處。該工作考核辦法中對懲罰措施沒有明確要求，只獎不懲，或者懲處只是高高拿起，輕輕放下，沒有威懾力。

對于目標群體來說，精確到個人的懲罰措施對垃圾分類工作顯得尤為重要，在不強制要求的情況下，積分兌換這種獎勵方式對于大部分居民的吸引力不足，而懲罰卻與每一位居民息息相關。拉薩市的社區(qū)工作者不具有處罰權力，不能對違反條例的居民和商戶及時處罰，往往只能進行勸說，而擁有執(zhí)法權、處罰權的行政部門不能按時按點執(zhí)行，不能精確到個人、各戶的監(jiān)管，工作存在缺失。

3 拉薩市垃圾分類政策的優(yōu)化路徑選擇

3.1 拓寬宣傳渠道，提高垃圾分類意識

在互聯網時代的大背景下，政策宣傳要避免低效的官方和政府宣傳，要善于利用新媒體平臺，與人氣主播、博主合作，合理設計政策宣傳內容，共同宣傳雙管齊下，保證社會輿論風向，提高參與者的集體認同和政治參與感[6]。

社區(qū)創(chuàng)新活動方式，長效定期地舉辦垃圾分類活動，定期組織“優(yōu)秀分類示范家庭”等評選活動，增加居民垃圾分類的榮譽感。增設學生垃圾分類社會實踐崗位，加強每個家庭的分類參與感[7]。

加大學生生態(tài)文明教育，提升學校環(huán)保教育質量，讓垃圾分類進入校園，落實在校園，定期舉行垃圾分類相關活動，充實學生相關知識儲備。在假期可增加垃圾分類相關的實踐活動，形成學生帶動家庭，家庭帶動社區(qū)的模式。只要充分利用好學校這一平臺，每一位學生都是垃圾分類的宣傳使者，大大提高宣傳效率。

3.2 加速分類基礎設施建設

增加“四分類”垃圾桶在拉薩市生活娛樂場所的放置，逐步回收社區(qū)、學校等場所的普通垃圾桶，使垃圾分類投放成為垃圾回收體系的唯一投放方式，打好第一步分類基礎。保證垃圾收集場所數量，與拾荒者、廢品回收等第三方力量合作，對錯誤歸納垃圾進行分揀。增加分類運輸車的數量，提高垃圾運輸效率。加速垃圾分類處理基地的建設，提高末端處理水平，使垃圾變廢為寶，資源循環(huán)利用。鼓勵第三方企業(yè)創(chuàng)新垃圾處理方式，使城市公共建設與垃圾分類處理相結合，讓垃圾分類的好處反饋在市民身上，形成良性循環(huán)。

3.3 優(yōu)化監(jiān)督方式，落實對各部門的監(jiān)督

作為垃圾分類工作的領導部門，為了更好地執(zhí)行垃圾分類政策，市分類辦要積極承擔監(jiān)管責任，加大對混收、混運等違規(guī)行為的查處力度，保障垃圾分類工作考核辦法落在實處，優(yōu)化落實獎懲制度，促進垃圾分類工作高效實施。運用現代互聯網手段，探索“制度+平臺+公開+監(jiān)督”的監(jiān)督模式，增加群眾意見反饋渠道。社區(qū)加強居民垃圾分類投放監(jiān)督，用“強監(jiān)督”的方式來保障政策落實，完善社區(qū)激勵、懲罰措施，保障垃圾分類工作在社區(qū)的開展。動員社區(qū)公眾號召力強的居民，以其人際關系網絡為基礎，推動居民自主進行分類投放。

加強對學生學習垃圾分類理論知識的要求，在此基礎上強制分類，成立相關學生組織對垃圾分類投放工作進行監(jiān)督管理。從小培育孩子的垃圾分類意識，借鑒國外的優(yōu)秀經驗，在教學中引入垃圾分類方法，加大學生對于垃圾分類的理論學習；在學校生活中遵守垃圾分類相關要求，把理論學習與實踐相結合，使生活垃圾分類刻骨銘心。

4 結論

綜上所述，生活垃圾分類工作對拉薩市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。拉薩市垃圾分類政策實施過程中雖然存在宣傳形式單一、獎懲體系不夠健全等不足，但該政策實施趨勢向好。社會各方需要共同推進垃圾分類工作的進行，一起建設美麗西藏。