“大氣十條”實(shí)施后大氣污染協(xié)同治理政策的量化研究

朱蕓 徐敏 李惠娟 李碩 彭玥

（1. 徐州工程學(xué)院金融學(xué)院，江蘇徐州 221000；2. 徐州工程學(xué)院商學(xué)院，江蘇徐州 221000）

1 引言

2013 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”），為各地區(qū)制定大氣污染治理目標(biāo)及大氣治理提供指導(dǎo)性意見，更加強(qiáng)調(diào)通過建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制以統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。為加快改善環(huán)境空氣質(zhì)量，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》等政策相繼出臺(tái)。同時(shí)，“一市一策”控制方案的實(shí)施，有效助力各市精準(zhǔn)治霾。

大氣污染具有整體性、跨區(qū)域性、復(fù)合性等特點(diǎn)，使區(qū)域協(xié)同治理成為當(dāng)前大氣污染治理的主要模式?！按髿馐畻l”實(shí)施后我國(guó)的空氣質(zhì)量得以大幅提高，但關(guān)于空氣污染協(xié)同治理的政策制度仍存在著責(zé)任主體不明、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)模糊、體系不夠完整等問題，從而影響了區(qū)域合作治理成效［1］。因此，需要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理與量化分析，發(fā)現(xiàn)政策不足，提出解決對(duì)策。

2 文獻(xiàn)綜述

按照研究對(duì)象劃分，近年來學(xué)者對(duì)于空氣污染協(xié)同治理的文獻(xiàn)主要分為京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)以及中外比較分析。

關(guān)于京津冀地區(qū)污染協(xié)同治理，賀璇、王冰從可持續(xù)合作角度，提出應(yīng)當(dāng)在合作組織、有效激勵(lì)、政策執(zhí)行、多元參與等方面推進(jìn)京津冀大氣污染可持續(xù)合作治理的制度完善與機(jī)制創(chuàng)新［2］。胡一凡分析了京津冀大氣污染協(xié)同治理困境的成因，指出需要通過中央與地方政府間清晰的權(quán)限劃分、協(xié)作小組的有效溝通協(xié)調(diào)、選擇性激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建等方面，解決京津冀大氣污染協(xié)同治理的困境［3］。

關(guān)于長(zhǎng)三角地區(qū)污染協(xié)同治理，朱德慶從“橫向”“內(nèi)外”“參與”3 個(gè)維度，結(jié)合美國(guó)、日本、英國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)與啟示，指出長(zhǎng)三角的各級(jí)政府在霧霾治理中充分發(fā)揮其主導(dǎo)性作用，建立政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量協(xié)同治理的模式［4］。周苗苗認(rèn)為隨著協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的深入發(fā)展，長(zhǎng)三角逐漸形成了以上海、南京兩市為雙核主導(dǎo)協(xié)同治理行動(dòng)的態(tài)勢(shì)；規(guī)模越大的城市在區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中越發(fā)揮主導(dǎo)作用［5］。

關(guān)于中外大氣污染協(xié)同治理比較分析，王迪、向欣、聶銳分析中、英、美、日四國(guó)大氣污染的協(xié)同治理，認(rèn)為中國(guó)大氣污染治理的管理體制與市場(chǎng)機(jī)制、大氣污染治理的頂層制度設(shè)計(jì)、區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、區(qū)域減排市場(chǎng)交易機(jī)制與成本分擔(dān)機(jī)制等尚需進(jìn)一步完善［6］。

綜合諸多學(xué)者的研究，本文從大氣污染協(xié)同治理政策本身出發(fā)，對(duì)大氣污染協(xié)同治理的政策進(jìn)行量化分析，發(fā)現(xiàn)政策制定和實(shí)施過程中存在的問題，最終給出大氣污染協(xié)同治理的政策建議。

3 大氣污染協(xié)同治理政策量化研究的數(shù)據(jù)來源與分析方法

3.1 數(shù)據(jù)來源

2013 年國(guó)務(wù)院頒布了“大氣十條”，本文以2013年為起始點(diǎn)，所分析的政策主要來源于北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)、法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等網(wǎng)站。政策收集過程中，以“大氣”“污染治理”等為關(guān)鍵詞，政策發(fā)布時(shí)間區(qū)間為2013 年1月1 日至2019 年12 月31 日，檢索正式發(fā)布的公開法律法規(guī)、戰(zhàn)略、規(guī)劃、綱要、指導(dǎo)意見、方案、通知、公告、辦法、條例等文件，將大氣污染聯(lián)合防治相關(guān)政策篩選出來。對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，最終得到相關(guān)政策文件100 篇、政策條目280 項(xiàng)，然后從目標(biāo)規(guī)劃、綜合治理、技術(shù)支撐、監(jiān)管能力等方面進(jìn)行量化分析。

3.2 分析方法

3.2.1 X 維度：大氣污染協(xié)同治理政策工具維度

政策工具在20 世紀(jì)90 年代成為西方政策科學(xué)研究的焦點(diǎn)之一，并逐漸發(fā)展為新的學(xué)科分支。政策工具根據(jù)具體情形、特定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，比如羅斯威爾和澤格菲爾德根據(jù)政策工具的影響角度，劃分為供給側(cè)工具、需求側(cè)工具和環(huán)境側(cè)工具［7］；麥克唐納爾和艾莫爾根據(jù)目標(biāo)將政策工具分為4 類，即命令型工具、激勵(lì)型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具［8］。本文的研究重點(diǎn)聚焦于大氣污染區(qū)域協(xié)同治理相關(guān)政策所體現(xiàn)出的目標(biāo)傾向，故選擇使用麥克唐納爾和艾莫爾的分類方式，對(duì)所選取的100 篇關(guān)于大氣污染協(xié)同治理的政策文件進(jìn)行分析。

大氣污染的協(xié)同治理就是以命令型政策工具直接管控，激勵(lì)型政策工具積極推動(dòng)，能力建設(shè)型以及系統(tǒng)變化型政策工具影響促進(jìn)。

3.2.2 Y 維度：大氣污染協(xié)同治理政策主題維度

大氣污染區(qū)域協(xié)同治理的政策目標(biāo)是提高大氣質(zhì)量，政策涉及治理的各個(gè)方面。為了更好地對(duì)政策進(jìn)行量化，對(duì)100 篇有關(guān)大氣污染協(xié)同治理的政策文件，根據(jù)其主題劃分為目標(biāo)規(guī)劃、綜合治理、技術(shù)支撐、監(jiān)管能力4 個(gè)方面，即Y 維度，見表1。

表1 政策主題及關(guān)鍵詞

3.2.3 構(gòu)建二維分析框架

分析框架構(gòu)建了二維坐標(biāo)軸，X 軸為政策工具，Y 軸為政策主題，將大氣污染協(xié)同治理的政策文本按照內(nèi)容進(jìn)行分類，構(gòu)建了如圖1 的大氣污染協(xié)同治理二維分析框架。

3.3 大氣污染協(xié)同治理政策的單元編碼

將收集到的100 篇政策文件進(jìn)行整理，摘取關(guān)于大氣污染協(xié)同治理的政策文本共計(jì)280 項(xiàng)條款。對(duì)這些文本內(nèi)容按照政策編號(hào)進(jìn)行編碼，按照“政策編號(hào)—具體章節(jié)號(hào)—具體條款號(hào)”進(jìn)行編碼，以便對(duì)不同政策與條款中包含的政策工具進(jìn)行更清晰的區(qū)分。內(nèi)容分析單元編碼見表2。

表2 空氣污染協(xié)同治理政策文本編碼

4 大氣污染協(xié)同治理政策量化分析的結(jié)果

4.1 X 維度分析

根據(jù)二維分析框架，對(duì)我國(guó)大氣污染協(xié)同治理政策的X 維度政策工具分配比例進(jìn)行分析，結(jié)果見表3。

表3 政策工具各環(huán)節(jié)下統(tǒng)計(jì)分析

命令型政策工具和系統(tǒng)變化型政策工具在大氣污染協(xié)同治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，命令型政策工具運(yùn)用行政手段、法律手段對(duì)大氣污染進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，其中《大氣污染防治法》對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量設(shè)定目標(biāo)要求，并提出空氣污染協(xié)同治理。

系統(tǒng)變化型政策工具，在2013 年的“大氣十條”以及2018 年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》中均提出大氣污染區(qū)域協(xié)作與屬地管理相協(xié)調(diào)，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制及監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)信息共享互聯(lián)，及時(shí)妥善處理重污染天氣；強(qiáng)化監(jiān)督考核體系，給地方政府敲響警鐘。

能力建設(shè)型政策工具，在政策文件中多次提出應(yīng)提高科技創(chuàng)新能力，推動(dòng)清潔能源的發(fā)展，進(jìn)一步減少空氣污染的排放，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。

激勵(lì)型政策工具占比少、作用大，通過運(yùn)用價(jià)格、稅收、投融資等經(jīng)濟(jì)杠桿，借助宏微觀相結(jié)合的方式，靈活應(yīng)對(duì)空氣污染協(xié)同治理帶來的跨區(qū)域治理的復(fù)雜性，促使各地政府同心協(xié)力面對(duì)大氣污染。

4.2 Y 維度分析

將我國(guó)大氣污染協(xié)同治理政策主題維度作為Y維度，得出統(tǒng)計(jì)結(jié)果。其中，監(jiān)管能力占比最高，達(dá)34.64%，目標(biāo)規(guī)劃和綜合治理分別為29.64%和27.50%，技術(shù)支撐僅占8.22%。據(jù)此分析，監(jiān)管能力發(fā)揮關(guān)鍵作用，監(jiān)測(cè)預(yù)警體系、監(jiān)督考核體系、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等可謂重中之重，信息互聯(lián)互通與監(jiān)管體系密切結(jié)合，利于協(xié)同治理的進(jìn)行。目標(biāo)規(guī)劃指引著大氣污染治理的方向，綜合治理是解決大氣污染的有效方法，二者互相影響，使大氣污染的治理更行之有效。技術(shù)支撐雖占比小，但科研創(chuàng)新、設(shè)備更新、清潔能源開發(fā)、節(jié)能減排等均需要依靠技術(shù)支撐。

4.3 X 與Y 維度綜合分析

通過X，Y 的二維匹配分析，對(duì)大氣污染協(xié)同治理政策文本進(jìn)行對(duì)比，結(jié)果見表4。在整個(gè)政策文本中，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)支撐只在能力建設(shè)型政策工具中有所體現(xiàn)，占比也僅有31.08%，國(guó)家制定相關(guān)政策很少重視到技術(shù)支撐在大氣污染協(xié)同治理中起到的重要作用。

表4 大氣污染協(xié)同治理政策二維分布頻數(shù)統(tǒng)計(jì)情況

在命令型政策工具中，目標(biāo)規(guī)劃占比高達(dá)61.05%，綜合治理和監(jiān)管能力分別占比20.00%和18.95%。政策文件中對(duì)大氣環(huán)境指標(biāo)有著明確規(guī)定，要求各地政府協(xié)同處理大氣污染問題。法規(guī)管制占比較大，體現(xiàn)政府嚴(yán)格執(zhí)法，以行政、法律等手段讓各地政府、企業(yè)等意識(shí)到大氣污染的重要性和緊迫性。

在激勵(lì)型政策工具中，監(jiān)管能力發(fā)揮重要作用，占比71.43%，說明以考核獎(jiǎng)懲為主要手段可以提高大氣污染治理的效率以及各地政府的責(zé)任感和進(jìn)取精神。為了調(diào)動(dòng)各地政府以及企業(yè)治理污染的積極性，實(shí)行聯(lián)合獎(jiǎng)懲措施，拓寬財(cái)政補(bǔ)貼范圍，加大稅收優(yōu)惠力度，利用政策扶持以及市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步促進(jìn)空氣污染治理的可操作性。

在能力建設(shè)型政策工具中，綜合治理占比62.16%，其次技術(shù)支撐占比31.08%，目標(biāo)規(guī)劃和監(jiān)管能力分別約占2.70%和4.05%。能力建設(shè)主要是通過技術(shù)創(chuàng)新和設(shè)備的更新?lián)Q代，用清潔能源和高科技手段實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目的，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，杜絕“散亂污”企業(yè)。

在系統(tǒng)變化型政策工具中，監(jiān)管能力占比67.47%，綜合治理占比13.25%，目標(biāo)規(guī)劃占比19.28%。加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量信息的互聯(lián)互通，重視重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境治理，部署區(qū)域重污染天氣聯(lián)防聯(lián)控工作。還要強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，開展環(huán)境空氣質(zhì)量中長(zhǎng)期趨勢(shì)預(yù)測(cè)工作，統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，實(shí)施區(qū)域之間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

5 促進(jìn)空氣污染協(xié)同治理的政策建議

5.1 強(qiáng)化命令型政策工具的作用

命令型政策工具在所有政策工具中占比最高，充分體現(xiàn)政府對(duì)于大氣污染協(xié)同治理的重視程度，要加強(qiáng)命令型政策工具在協(xié)同治理大氣污染中的重要作用。雖然《大氣污染防治法》規(guī)定了協(xié)同治理大氣污染的必要性，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治，但在二維分析中發(fā)現(xiàn)命令型政策工具中監(jiān)管能力較弱，應(yīng)根據(jù)地區(qū)協(xié)同治理的效果以及相關(guān)政策的推行現(xiàn)狀，加強(qiáng)法規(guī)管制的推動(dòng)力度。

5.2 彌補(bǔ)能力建設(shè)型政策工具的不足

首先，要強(qiáng)化技術(shù)支撐在各政策工具中的使用。從量化分析結(jié)果看，僅能力建設(shè)型工具中體現(xiàn)出技術(shù)支撐，二者相輔相成。其次，要加大科學(xué)研究。目前，能力建設(shè)型工具中科研開發(fā)比較欠缺，為了政策能夠有效實(shí)施，應(yīng)聚集跨部門、跨區(qū)域資源組建優(yōu)秀的科研團(tuán)隊(duì)。

5.3 完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，改善企業(yè)激勵(lì)局面

協(xié)同治理大氣污染強(qiáng)調(diào)多元主體合作，政策制定需考慮多元主體的利益，但根據(jù)激勵(lì)型政策工具的量化分析結(jié)果，明顯看出政府的考核獎(jiǎng)懲在逐步增強(qiáng)，而獎(jiǎng)金補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及拓展投融資則比較缺乏。政府間應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化多級(jí)管理模式，保證對(duì)大氣質(zhì)量進(jìn)行督查、考核，形成良性循環(huán)。對(duì)企業(yè)而言，政府應(yīng)明確企業(yè)的治污責(zé)任，依據(jù)其治理成果給予資金補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠等，抵減企業(yè)治污耗費(fèi)的成本，激勵(lì)本企業(yè)及其他企業(yè)的治污行為。而對(duì)區(qū)域內(nèi)治污效果不明顯或更為嚴(yán)重的地區(qū)，采取問責(zé)機(jī)制，將責(zé)任落實(shí)到具體政府部門等，責(zé)令其限期整治，加大懲治力度。總之，兼顧多元主體的整體利益，獎(jiǎng)懲得當(dāng)，共同推進(jìn)大氣環(huán)境的治理進(jìn)程。

5.4 完善監(jiān)督體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)

系統(tǒng)變化型工具中的監(jiān)督體系環(huán)節(jié)占比較小，需引起重視。我國(guó)關(guān)于空氣污染協(xié)同治理的法律雖多，但是沒有形成一個(gè)健全的獨(dú)立體系。由于各地區(qū)都有其特殊性，外部性的存在，歸屬問題模糊，需進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。中央、地方政府在發(fā)揮各自主動(dòng)性的同時(shí)，應(yīng)動(dòng)員社會(huì)各界積極參與、互相監(jiān)督，切實(shí)將政策落到實(shí)處。

監(jiān)管能力在協(xié)同治理中發(fā)揮重要作用，需要提高監(jiān)測(cè)預(yù)警體系與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制在協(xié)同治理中的地位。在信息互通共享的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假行為嚴(yán)懲不貸，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與時(shí)效性。完善監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制以及監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，將全國(guó)各地監(jiān)測(cè)點(diǎn)全覆蓋，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息直聯(lián)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與及時(shí)發(fā)布預(yù)警，有效地實(shí)施政策。健全監(jiān)督、監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加大信息透明度與監(jiān)管力度，降低交易成本，充分利用信息共享，解決政策實(shí)施過程中與實(shí)際狀況不符的問題。