理解美國南海政策轉變的三個維度

【摘要】南海問題被廣泛認為是中美大國戰(zhàn)略競爭的組成部分。理解美國政府南海政策的轉變，需要結合美國在東亞地區(qū)霸權的衰落、大國權力轉移在不同問題領域的變遷順序以及美國特殊的國內政治氣氛。南海問題兼有海洋秩序觀念、貿易通道和印太地區(qū)秩序等不同問題領域的特性，在中美貿易沖突加劇后成為特朗普政府維持美國霸權地位的重要議題。拜登政府在南海問題上將更加重視與盟友的合作，很可能繼續(xù)實施多邊化的“航行自由行動”，但也不會讓國內政治過多干預南海議題，而是從外交層面加強與中國的博弈與協調。

【關鍵詞】南海政策? 霸權衰落? 權力轉移順序? 美國國內政治

【中圖分類號】D73/77? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.03.008

前言

2016年，南海仲裁案結束后，南海問題有所降溫，局勢趨于穩(wěn)定。美國特朗普政府上臺之后，秉持“美國優(yōu)先”政策，全面降低對盟友的承諾，并將對華政策關注點轉向經貿議題。不少中國學者據此認為，南海問題在特朗普亞太政策議程中的重要性大幅度下降。[1]在南海議題熱度下降時，中美關系卻逐漸趨于緊張。王緝思教授在2019年夏天的一篇評論文章中提出，美國對華政策在言辭和行動上發(fā)生了質變，且已成定局，難以逆轉，其中包括增加在南海的所謂“航行自由”軍事活動。[2]一年后，國務卿蓬佩奧發(fā)表聲明，幾乎否定中國在南海的所有主張，這意味著美國南海政策的巨變。[3]2020年12月22日，美國“麥凱恩”號導彈驅逐艦再度駛入南海，實施所謂的“航行自由行動”（FONOPs），以此挑戰(zhàn)各聲索方對“無害通過”的限制，至此2020年美軍在南海的穿越次數達到了9次。從2015年起，美國軍艦穿越南海海域累計共達30次，呈逐年增加的態(tài)勢。[4]美軍網站刊載的一篇分析文章認為，拜登政府上臺后，即便有可能停止美軍在全球其他海域內的“航行自由行動”，但仍將維持其在南海的行動。[5]澳大利亞南海問題專家卡爾·塞耶（Carl Thayer）也認為，拜登很可能繼續(xù)堅持特朗普政府時期的南海政策。[6]無獨有偶，中國南海研究院等機構也有學者預測，美國新政府的南海政策仍將延續(xù)特朗普時期的做法，實施“航行自由行動”，并且增強與東南亞聲索方的軍事協調。[7]而菲律賓評論家卻擔心，拜登的南海政策有可能回到克林頓政府和奧巴馬政府時期，拒絕介入和軍事干預。[8]因而，各方對拜登政府南海政策的調整方向仍然沒有達成共識，需要我們重新審視美國新一輪南海政策調整的動因和可能的方向。

特朗普政府改變了歷屆美國政府南海政策堅持的基本立場，其背后的動因是出于進一步升級中美沖突、改善選情需要，還是由于美國決策層改變了對南海問題走勢的看法，因而將其視作對國際秩序和美國霸權地位的根本挑戰(zhàn)？這兩種思路各有側重，前一種認為美國南海政策從屬于對華關系，隨著中美關系的質變，美國南海政策隨之改變;后一種解釋則寬泛得多，認為美國南海政策的變化與中美關系有交叉，但并無從屬關系，而是屬于美國大戰(zhàn)略的組成部分。從目前既有的文獻看，多數學者比較傾向第一種觀點，認為美國要維持在該地區(qū)的霸權地位，在中國崛起成為美國競爭對手時，美國政客選擇在涉華議題上打壓中國。但這一理解的不足在于，中美之間在雙邊和多邊領域存在很多問題，為何特朗普政府偏偏選擇南海問題，該問題與其他問題之間是否存在著聯系？目前，美國學術界一致認為，美國兩黨均已將中國視作最重大的挑戰(zhàn)，然而在如何回應這種挑戰(zhàn)上還沒有達成共識。[9]這意味著美國任何一屆政府均可以改變回應中國挑戰(zhàn)的具體問題以及回應的方式。本文的分析進一步表明，特朗普政府時期美國南海政策的轉變，預示著中美之間的權力轉移。南海問題不僅牽涉理念和貿易，也涉及地區(qū)安全和秩序，因而處于權力轉移的中心位置。與特朗普政府不同的是，拜登政府將加強美國領導力視作對外政策的主要目標，并且主張對外政策與國內政策的有機聯系。因此，南海問題并不是拜登政府改造國際秩序的優(yōu)先議題。拜登政府上臺之后，中美在南海問題上的交鋒仍將持續(xù)，但這種交鋒可能從美國單方面進行“航行自由行動”，轉變?yōu)槎噙叺摹Ｅc此同時，中美在南海的對抗烈度也會低于特朗普時期。

美國南海政策的轉變與中美關系的質變

從既有文獻看，目前各方就南海問題在中美關系全局中占據何種地位，美國南海政策何時以及為什么發(fā)生這么大的轉變，仍有不少分歧。第一類觀點認為，南海問題是中美大國博弈的組成部分，其性質早已不是國際社會常見的領土主權和權益爭端。事實上，早在2010年7月希拉里在東盟峰會上發(fā)表涉南海相關聲明之后，很多中國學者就認識到，南海問題持續(xù)升溫離不開中美戰(zhàn)略博弈這一大背景。南海問題不僅僅關乎主權，也是中國進入海洋時代實行大國崛起戰(zhàn)略的試金石，中美之間在西太平洋的摩擦將顯著增多。[10]2016年，南海仲裁案發(fā)生前夕，趙明昊認為，由于美國不斷加大對南海問題的干預力度，謀求所謂“武裝和平”，南海問題的性質已經發(fā)生了轉變，從“地區(qū)性領土主權和權益爭端”趨向于“大國地區(qū)主導權競爭”。[11]在同一時期，美國問題專家倪峰認為，南海問題“已成為當前和今后一段時間中美關系向沖突、對抗方向升級最主要的牽引力量”。[12]

第二類觀點認為，特朗普政府早期的政策與奧巴馬政府時期并無本質區(qū)別，兩者具有很強的延續(xù)性。按照美國麻省理工學院南海問題專家傅泰林的論述，長期以來，美國南海政策的前提是在相互沖突的主權聲索問題上保持中立。在中立原則基礎上，美國尋求更多地參與相關爭議的解決，但并不試圖維護任何聲索方的主張。傅泰林強調，雖然特朗普政府增加了在南海的“航行自由行動”頻率，但截至2017年8月，特朗普的南海政策延續(xù)了前幾屆政府的做法。[13]軍事科學院劉琳博士在對美國學術界于2012年～2017年8月之間發(fā)表的南海問題研究成果進行深入評估后發(fā)現，自2009年南海形勢再度升溫以來，美國對南海形勢以及中國戰(zhàn)略的認識基本成型，特朗普政府的南海政策框架和思路與奧巴馬時期極為接近。[14]

第三類觀點則認為，特朗普政府改變中立立場證實了美國南海政策正經歷最為重大的轉變，但這種轉變主要是為了加劇中美關系緊張氣氛。2020年7月13日，美國國務卿蓬佩奧就南海問題發(fā)表了一項關鍵性政策聲明，極大地改變了美國政策立場。蓬佩奧聲稱，“北京對南海大多數海域的離岸資源主張是完全不合法的，其霸凌活動也是完全不合法的”。該聲明不僅不承認中國對美濟礁、仁愛礁和曾母暗沙的島礁主權，也不承認中國對萬安灘（靠近越南）、南康暗沙（靠近馬來西亞）和納士納島（靠近印度尼西亞）的主權權利主張，包括專屬經濟區(qū)。[15]按照這一標準，美國事實上認為南海的絕大部分海域為公海。美國智庫專家認為，特朗普政府的這一聲明在法律意義上是正確的，基本上否定了中國在南海的幾乎所有主張。基于這一政策立場，美國將很快制裁參與南海島礁建設的中國公司。[16]但美國也有反戰(zhàn)人士認為，特朗普政府的這一主張雖處處提及《聯合國海洋法公約》，但美國參議院從未批準美國加入該公約，特朗普政府之所以高舉這桿大旗，只不過是因為這種策略符合華盛頓的政治議程。[17]英國《經濟學人》則認為，特朗普政府的這一主張要比4年前奧巴馬政府的立場更加堅定，并且得到了美國國會兩黨的支持。[18]美國國會研究局的一份報告認為，南海是中美戰(zhàn)略競爭的舞臺，南海問題也成為特朗普政府對中國采取更具對抗性總體方針的一部分。[19]印度新德里大學的分析人士盡管也認識到這是美國南海政策的戰(zhàn)略性轉變，但是由于美國并非《聯合國海洋法公約》的簽署國，這一聲明具有一定的虛偽性，只是為了加劇中美對抗而采用的一種手段而已。[20]

中國對特朗普政府在南海問題上的“蓬佩奧聲明”有兩點基本看法。首先，這是美國南海政策的根本性轉變。有學者認為，這是繼2010年7月時任美國國務卿希拉里關于美國南海政策講話以來的又一次重大調整。[21]南京大學國際關系研究院朱鋒教授認為，這一聲明標志著美國徹底改變了對具體爭議不持立場的原有政策，是一種“危險轉型”。美國將從“選擇性干預”轉向“全面性干預”。[22]《人民日報》發(fā)表署名“鐘聲”的評論文章，認為“該聲明罔顧南海問題的歷史經緯和客觀事實，違背美國政府在南海主權問題上不持立場的公開承諾，極其不負責任。中方對此表示強烈不滿和堅決反對”[23]。其次，特朗普政府的這一聲明缺乏法理基礎。武漢大學國際法研究所特聘教授黃惠康認為，被蓬佩奧捧為“神明”的所謂南海仲裁案“裁決”，在法律上就是一顆“毒樹之果”，沒有任何法律效力。蓬佩奧“涉南海聲明”，是“失道失信，肆意妄為”。[24]

上述對美國南海政策轉變的重大節(jié)點及其原因的分析體現出兩種視角。第一種視角僅僅將其作為中美關系的組成部分，側重于分析美國將其作為手段，使中美關系緊張加劇，或是由于中美關系發(fā)生了結構性轉變，外溢到南海政策領域。第二種視角認為，南海問題以及附屬于其上的南海政策要比中美雙邊問題的紛爭更為寬廣，涉及多個國家和多種類型的問題，并且在利益層面超越中美雙邊利益，存在著對美國來說更為根本的國際秩序和美國全球層面重大利益等重大內容。按照前一種思路，南海問題的未來走向將取決于中美關系的動向，一旦中美關系趨于緩和，那么中美在南海問題上的對抗也會下降。如果是后一種演變邏輯，那么南海問題具有相對的獨立性，并不附屬于美國對華宏觀戰(zhàn)略設計，而是牽涉到美國政府更為根本的戰(zhàn)略需求，較少地跟隨某一種雙邊關系而變化。從政策演變的時間順序看，盡管不少學者早就認為南海問題是中美權力競爭的試金石，但直至中美關系被普遍認為發(fā)生質變一年之后（2020年），美國南海政策才迎來史上最大的轉變。就此而言，特朗普政府南海政策的質變似乎是中美關系質變后的結果，而不是中美關系質變的原因。中美關系性質的轉變影響南海問題，特朗普政府需要出臺新的南海政策，這才有了從過去對聲索方不持立場，到全面否定中國南海法理主張的“蓬佩奧聲明”。

但是，不少學者也注意到，美國南海政策實質上的大變革早于2020年7月“蓬佩奧聲明”。在該聲明發(fā)表前夕，傅泰林在一份評估報告草稿中提出，南海爭端已經從聲索方圍繞主權權利的競賽轉變?yōu)橹忻绹@地區(qū)秩序的競賽，涉及到均勢和國際規(guī)范和規(guī)則。[25]齊皓認為，美國的南海政策開始由程度變化轉向質變始于特朗普時期，其主要依據是特朗普政府顯著加強在南海的軍事存在，且不斷擴大現有的行動選擇，突出表現在美軍通過實施“航行自由行動”，挑戰(zhàn)部分島礁具有12海里領海的主張。[26]

如果以“航行自由行動”的程度為判斷美國南海政策是否質變的依據，那么自2011年以來，美軍事實上一直在不斷升級針對中國的行動和聲明。美軍自1979年開始推行“FON計劃（航行自由計劃）”，實施對象不僅包括潛在敵人、競爭者，也包括盟友、合作伙伴和其他國家。1986年美國首次將中國列入該計劃，此后于1992年再次列入，主要反對中國的12海里領海權利主張。[27]根據美國國防部網站刊登的現有《“航行自由”年度報告》，美軍分別于1992年、1994年和1996年對華實施了“FON計劃”，且反對的內容均為“軍事船舶進入12海里領海的事先許可”。2000年列有一項，針對的是“臺灣地區(qū)的領海直線基線劃法”。如表1所示：自2007年至2010年，美國對中國實施的“FON計劃”主要針對中國“對專屬經濟區(qū)上空的管轄”和“將專屬經濟區(qū)內的外國測量船活動定為犯罪”。從2011年開始，新增加了“領海直線基線劃法”以及“外國軍事船舶無害通過領海需要事先允許”等。最后這一項與1992年美軍實施“航行自由行動”時反對的內容基本一致。從2015年起，增加“對飛越防空識別區(qū)但無意進入中國領空的外國飛行器施加限制”，這主要是針對中國在東海設定防空識別區(qū)而出臺的，并不涉及南海。2017年起變?yōu)?項，增加了針對南海的“表明未被授權的通過領海的行動/聲明”。2018年和2019年分別增加一項“毗連區(qū)的安全管轄權”，這一內容也曾出現在2013年的“FON計劃”中，因而并不是新的。在2017年度的報告中，首次列出了各項反對內容的針對性海域。在2018年的年度報告中，還列出了中國政府公布這些內容的年份。[28]

因此，早在“蓬佩奧聲明”之前，美國軍方在南海的行動已經不承認中國基于島嶼主權的海洋權利主張。在不認可海洋權利方面，“蓬佩奧聲明”與美國國防部歷年的做法是一致的，但其特別之處在于不承認中國對若干島礁的領土主權，而一旦這些島礁喪失應有的主權地位以及主權權利，那么中國在南海的權益將被嚴重壓縮。雖然根據《聯合國海洋法公約》，美國無權就領土歸屬問題作出結論，但這類正式的政府聲明無疑代表著美國南海政策的巨變。特朗普政府的做法，一是進一步增強了美軍行動的合法性，二是實質性改變了美國對南海島礁主權歸屬的立場。美國不斷增強在南?！昂叫凶杂尚袆印钡念l率，不僅否定中國對南海島礁的主權主張，也不承認其他聲索方的主權相關權利主張，因而其更為根本的目的是展現美國繼續(xù)保持在海洋領域的主導地位，以及維持一個開放的海洋秩序。贊同美國仍是超級大國的兩位美國學者曾這樣寫道，“就美國全球利益而言，無論采取何種方式，重要的不是島嶼本身或相關要求的性質，而是這些挑釁行為對更廣泛秩序的影響”[29]。

美國霸權的相對衰落與美軍干預的升級

就美軍持續(xù)在南海推進軍事方面的“航行自由行動”而言，強有力的解釋變量在于現實主義的范疇，即中美實力對比的變化。

無論是經濟總量還是軍費支出，美國仍然是當前國際舞臺上首屈一指的超級大國。按照美國學者斯蒂芬·布魯克斯和威廉姆斯·沃爾弗斯一項產生廣泛影響的研究分析，大國之間需要比較的物質能力，主要是由三部分構成，即軍事能力、經濟能力和技術能力。2014年，美國防務支出占全球的34.0%，中國占12.0%。在技術領域，衡量指標主要是兩項，一是知識產權使用費，2013年美國為1280億美元，位居第一，是排名第二位的日本的4倍多;二是學術領域引用率最高的1%文章的出處，美國是中國的8倍多。在經濟領域，2014年，美國經濟總量占全球比重為22.5%，中國為13.4%。但是，布魯克斯和沃爾弗斯認為，誕生于20世紀中葉的GDP指標不足以準確衡量知識經濟時代的國家力量，而應當采用聯合國新近開發(fā)的“包容性財富”指標。以新指標衡量，2010年美國的財富總額為144萬億美元，而中國僅為32萬億美元。[30]

布魯克斯和沃爾弗斯在《外交事務》發(fā)表文章再次強調了美國的這種超級大國地位，并表示，“盡管美國的經濟主導地位已從巔峰時期開始削弱，但美國的軍事優(yōu)勢不會消失，構成現有自由主義國際秩序核心的全球聯盟結構也不會消失（除非華盛頓喪失理智拋棄它）”[31]。然而，特朗普上臺后果然“喪失理智”地拋棄了盟友，美國引以為傲的全球聯盟處于分崩離析狀態(tài)，這極大地打擊了美國的承諾可信性和全球地位。[32]布魯克斯和沃爾弗斯基于對2014年數據的分析認為，中國的軍事力量不夠強大，中國建立亞洲基礎設施投資銀行等行為，只是提高了中國的威望，但還不足以威脅到秩序的基本安排。因而，美國仍應該優(yōu)雅而寬容地回應中國崛起的挑戰(zhàn)，繼續(xù)將中國納入自由主義國際秩序之中。

然而，自2014年至2020年的短短6年間，世界局勢發(fā)生了極大的變化，美國作為超級大國的相對衰落更加明顯。按照布魯克斯和沃爾弗斯提供的數據，2014年中國經濟總量占美國比重為59.6%。2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，關于中美經濟總量差距不斷縮小的聲音不絕于耳。根據國際貨幣基金組織（IMF）2020年4月初公布的預測數據計算，2020年，中國經濟總量將首次達到美國的70%以上，比2019年10月的預測提前了1年。[33]鑒于IMF公布的數據對各國政府有廣泛的影響，我們可以合理推測，特朗普政府和美國的多數機構也受到該數據的影響。出于對中美經濟實力差距進一步縮小的擔憂，美國對華政策也將趨于嚴厲。2020年12月，日本經濟研究中心（JCER）、英國經濟與商業(yè)研究中心（CEBR）兩家著名智庫各自發(fā)布的預測報告均認為，以匯率衡量的中國經濟總量將于2028年超過美國，比2019年預測的時間提前了5年。[34]中國在全球經濟中所占的份額從2000年的3.6%增長至2019年的17.8%，2020年中國經濟占美國比重為71.4%。采用前文布魯克斯和沃爾弗斯使用的“包容性財富”指標，依據《包容性財富2018》報告重新計算的數據，中美實力對比又有了新的變化。根據這份新的報告，2010年美國的“包容性財富”為83.5萬億美元，2014年為88.1萬億美元，而2010年中國的“包容性財富”為52.6萬億美元，2014年為60.3萬億美元。2010年和2014年，中國占美國的比重分別為63.0%和68.4%，不僅遠沒有布魯克斯和沃爾弗斯采用2014年版報告計算的差距那么大，甚至高于相應年份基于GDP計算的差距，而且，2014年中國的“包容性財富”略高于美國1995年的數值。[35]

比在全球層面權力轉移更讓美國擔心的是，美國在西太平洋地區(qū)的主導權正在緩慢喪失。美國學者克里斯托弗·萊恩（Christopher Layne）認為，雖然美國軍事力量首屈一指，但中美兩國面臨著不同的安全挑戰(zhàn)，美國要確保三個地區(qū)，而中國只需集中于東亞地區(qū)。衡量中美兩國軍事實力的相關標準是地區(qū)性的，而不應該是全球性的。萊恩建議，美國應承認中國聲稱的東亞地區(qū)霸權地位以及中國作為一個平等大國的地位，以此推動美中關系的穩(wěn)定與合作。[36]現實主義代表性人物米爾斯海默則一貫堅持，如今的美國已沒有二戰(zhàn)結束后那樣廣泛和壓倒性的優(yōu)勢。在美國相對衰落態(tài)勢下，美國勢必要收縮，在東亞地區(qū)實施離岸平衡戰(zhàn)略。[37]

就南海地區(qū)安全平衡而言，中國海軍崛起的勢頭十分明顯。2013年11月下旬至12月底，中國首艘航母遼寧艦在南海海域完成累計100余項實驗和訓練科目。[38]2019年11月下旬，美國印太司令部司令菲利普·戴維森（Philip S. Davidson）在加拿大舉行的一個論壇上表示，“中國過去30個月在全球部署的海軍比過去30年還多”[39]。2019年12月，中國第一艘國產航空母艦山東艦在海南三亞交付給海軍使用。在“蓬佩奧聲明”之后，美軍派遣“雙航母”赴南海演習，緊接著中國南部戰(zhàn)區(qū)海軍航空兵在南海有關海域展開高強度訓練。中國國防部發(fā)言人在回答記者提問時表示，美國公然違背美方對南海主權問題不持立場的政治承諾，暴露出美方的“霸權心態(tài)”、雙重標準。面對美國的挑釁，中國將更加堅定地推進巡航，更加堅定地捍衛(wèi)自己的主權和安全，更加堅定地維護南海的和平穩(wěn)定。[40]

2020年11月2日，美國國務院發(fā)布了《特朗普論中國》文件集，開宗明義聲稱其“類似于美國外交官喬治·凱南1946年給國務院的‘長電報”。[41]這份文件匯編的開篇是2018年10月美國副總統彭斯在哈德遜研究所的演講，其余7篇均為2020年特朗普本人及其重要政府人士的對華政策講話，雖然沒有納入南海問題上的“蓬佩奧聲明”，但副總統彭斯在其演講中多處提到了南海問題，并點出了2009年美國“無暇號”在南海的遭遇。2020年7月17日，美國司法部長威廉·巴爾（William Barr）在其演講中進一步污蔑中國在南海的合法行動，“中國聲稱對整個南海擁有廣泛和歷史上靠不住的主張，藐視國際法院的裁決，建立人工島嶼，并設置軍事哨所，騷擾鄰國的船只”[42]。

從《特朗普論中國》這份文件集中，我們可以明顯感覺到，特朗普政府南海政策的轉變，似乎是因為中國在南海問題上的行為特征預示著中國想取代美國在東亞的主導權。2020年7月22日，美國副國務卿斯蒂芬·比根（Stephen Biegun）在參議院作證時強調，在南海問題上，中國使用恐嚇手段破壞東南亞沿海國家的主權權利，用“強權制勝”取代國際法，反映出中國的掠奪性世界觀。[43]對于特朗普政府南海政策轉變的原因，中國學者同樣提出了類似假設。例如，北京大學胡波認為，美國對中國在南海行動的“污名化”，根本目的是為了限制乃至遏制中國的海上崛起，與“基于規(guī)則的國際秩序”關系不大。[44]暨南大學蔣琛嫻和鞠海龍認為，美國南海政策極端化的主要動因和目標是希望以南海問題為抓手，壓制和排除中國挑戰(zhàn)。[45]《人民日報》發(fā)表署名“鐘聲”的評論文章，駁斥美國國務院的涉南海聲明，認為美方以“航行霸權”行徑威脅本地區(qū)安全穩(wěn)定，是推動南海軍事化的始作俑者。[46]因而，中美雙方都將對方在南海問題上的行動定位于展示強權意志，均認為對方侵犯和誤用國際法的相關規(guī)定。中美雙方圍繞南海問題的話語之爭具有濃烈的權力競爭意味。

在現實主義者看來，國際結構或者說國際力量對比是影響兩國關系的最主要變量，兩國關系的性質轉變與哪一個具體問題領域并無太大關系。按照現實主義國際關系理論預測，預感自身處于衰落狀態(tài)的大國，要比處于崛起進程中的大國，更傾向于發(fā)動防御性戰(zhàn)爭，以先發(fā)制人的姿態(tài)打壓敵對方。[47]基于上述論斷，美國學術界產生了權力轉移理論，即認為權力下降的國家更可能會采取好戰(zhàn)行動。如今這一論斷也進一步得到微觀層面的證據支撐，前景理論的分析表明，個人很少將自己國家的實力增長視為威脅，但很容易將實力下降視為威脅，其原因主要在于后者很可能導致未來更大的損失。[48]

雖然各方并不預期發(fā)生足以改變國際秩序的大國間戰(zhàn)爭，然而作為處于衰落狀態(tài)的霸主，其政策可選項仍很多。最近有學者提出，霸主國在面臨來自崛起國的挑戰(zhàn)時，除了制衡、對沖、遏制等傳統策略之外，也可以選擇主動收縮（retrenchment）。該戰(zhàn)略旨在通過消除對崛起國在某一個地區(qū)的限制，以便讓衰落當中的霸主國得以更準確地理解崛起國的意圖是良性還是惡性。一個著名的例子是19世紀90年代，英國從西半球收縮，將地區(qū)秩序的控制權讓給了崛起中的美國，而美國在很大程度上維持甚至擴大了英國在拉丁美洲的自由經濟秩序，這一結果使得英國比以往更加積極看待美國崛起的良性結果，促進了英美關系的和解，和平地實現了權力轉移。在中美雙邊關系中，也有類似的現象，在美國影響力較低、中國行為相對不受約束的問題上，中國的合作意愿和行為更加可信。[49]哈佛大學教授斯蒂芬·沃爾特認為，國際力量對比，而不是國內政治，足可以解釋美國對外政策中的絕大部分事件，然而特朗普政府并沒有按照國際關系中的現實主義理論去指導美國的外交政策。[50]因此，中美力量對比可以解釋一部分美軍的行為，但不足以全面解釋美國特朗普政府的南海政策轉變。

南海問題的層次性與權力轉移的順序

自由制度主義者雖然也承認基礎性權力結構的變化是根本，但更強調不同的問題領域之間的權力配置差異，以及由此形成的不對稱依賴對權力競爭的影響。[51]丹尼爾·德雷茲內（Daniel Drezner）沿用蘇珊·斯特蘭奇的分類法，認為崛起國的反霸權戰(zhàn)略在生產貿易、安全、意識形態(tài)和金融等問題領域各有不同，其本質在于這些問題領域的權力轉移具有不同的成本和收益。德雷茲內認為，一個理性的修正主義者在建立符合其自身利益偏好的國際制度時，會首先關注信息和思想領域，而安全或者金融秩序則應當是最后的競爭內容。原因在于，這兩者在危機時刻的可替代性很差，霸權國將承受巨大的壓力，因而會對這兩個問題領域更加敏感，更有可能創(chuàng)造“試金石測試”（litmus test）。因而，挑戰(zhàn)國在沖擊霸權國主導的秩序時，對問題領域最優(yōu)的選擇時序如下：首先考慮觀念和意識形態(tài)領域，其次是生產貿易層面，再次是安全領域，最后才是金融領域。[52]

21世紀初以來，中國至少在觀念和貿易兩個領域構成了對美國的顯著挑戰(zhàn)。在思想觀念領域，最為人所熟悉的是時任英國外交政策研究中心研究員喬舒亞·雷默（Joshua C. Ramo）于2004年5月提出的“北京共識”，由于這一概念針對20世紀90年代初以來的“華盛頓共識”提出的，因而迅速在中外引起廣泛討論。[53]2017年10月，中共十九大報告引發(fā)了特朗普政府的極大關注，1個月后被稱為特朗普軍師的史蒂夫·班農即在東京發(fā)表演講進行解讀，認為中國形成了一種獨特的“儒家重商主義專制模式”。[54]在貿易生產領域，中國2010年超過美國成為世界最大的制造業(yè)大國，在貨物貿易領域也于2013年成為世界第一大國。[55]在中美貿易沖突爆發(fā)時，美國經濟學界的主流看法是，導致美國制造業(yè)崗位流失的重要原因是中國加入全球化引發(fā)的產業(yè)轉移。[56]2021年1月初，英國《經濟學人》公布的數據顯示，中國是包括德國在內的64個國家的最大貨物貿易伙伴，而美國只有38個國家。[57]按照這一順序，在貿易領域之后，美方會相當集中地關注中國在安全和金融領域發(fā)起的挑戰(zhàn)。

與中美貿易逆差或者朝核問題等不同，南海問題具有多層次性，既涉及到海洋交通和全球貿易的通行，也牽涉該區(qū)域的地區(qū)主導權和秩序的競爭。特朗普政府南海政策的巨變，既是美國權力相對衰落的產物，但同時也體現出美國對不同領域權力轉移更深入的認識。人們認識到權力轉移是一個較長期的過程，但較少談論不同問題領域所需要的時間和順序。正如鄭永年強調的，美國雖然仍是首屈一指的軍事強國，但是在政治和經濟上正處于相對的衰落狀態(tài)。[58]南海問題至少事關秩序變遷的三大問題領域，有關海洋法的規(guī)范性認識、貿易和地區(qū)安全關系。特朗普政府在美國大選期間，選擇在南海問題上進行政策轉向，事實上是對上述問題領域權力更替順序的連鎖反應。

中國在南海問題上被美國所探測到的權力轉移信息具有多樣性。部分西方學者指出，盡管中國的實力地位快速上升，但中國的行為也存在著自相矛盾之處。在不同的問題領域，中國的行為方式變化極大，讓外界難以綜合判斷中國的戰(zhàn)略意圖。在這些不同的問題領域中，南海島礁建設被普遍認為體現了中國欲成為霸主的意圖。[59]除了經濟和軍事因素這類硬權力的轉移，軟實力的變化也會影響人們對意圖的界定，中國雖然還無法扭轉美國有關南海論述的主導地位，但中國本身有關南海的話語影響力正在上升。[60]

因此，在特朗普政府看來，中國在南海爭端中強化主權以及島礁建設的行為，突出表明中國政府不愿意遵守被美國人認可的一套海洋秩序，沖擊了美國有關國際海洋秩序的觀念和思想。在這套海洋秩序和理念中，美國人最為關注的是“航行自由”。這一點甚至也得到了印度學者的認可，“美國在南海的國家利益顯而易見。經由海上交通線而實現的海上貿易自由通行對美國經濟至關重要。在戰(zhàn)略層面，海上交通線允許美國海軍在印度洋和太平洋之間穿行，極大地促進了美國的全球軍事態(tài)勢。因此，美國的政策不允許南海被中國當作是勢力范圍”[61]。

然而，中國并不認同美國所界定的利用國際法在南海展示軍事力量的合法性。一方面，中國始終堅持認為，由于美國不是《聯合國海洋法公約》的簽署國，因而美國在解釋公約相關條款時存在先天不足。另一方面，諸多學者也都指出，美國實施“航行自由行動”旨在實現維護自由主義國際秩序和鞏固美國全球霸權。[62]2018年10月，美國副總統彭斯在哈德遜研究所的演講中強調，“美國海軍將繼續(xù)在國際法允許和我們國家利益要求的任何地方飛行、航行和行動”，恰恰體現了這種雙重性。[63]從國際法的發(fā)展來看，20世紀80年代以來的公海航行自由，也受到如環(huán)保、打擊犯罪等公海管制事項的約束，沿海國在毗連區(qū)和大陸架的管理、開發(fā)也會對航行自由產生影響，海洋不同部分的通行權也有變化。此外，《聯合國海洋法公約》對歷史性水域和海灣、遠洋群島水域、遠洋低潮高地等均未作出規(guī)定，習慣法還處于形成之中。因而，美國屢次批評其他國家的“過度海洋主張”，實質上是試圖通過單方面的軍事行動實踐，掌控對《聯合國海洋法公約》的解釋。[64]美軍在南海持續(xù)升級“航行自由行動”，不僅反映出中美雙方在南海問題上圍繞不同海洋法理念持續(xù)的爭論，也在一定程度上表明，美國仍然持有一種“美國例外論”，不愿意完全執(zhí)行《聯合國海洋法公約》的規(guī)定，而傾向于通過強大的軍事力量形成海洋領域的習慣法。

在“蓬佩奧聲明”發(fā)布之前，不少中國學者認為南海問題在特朗普政府“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略中地位比較低。例如，韋宗友的分析表明，雖然特朗普政府在南海實施“航行自由行動”的頻次已經超過奧巴馬時期，但是特朗普政府秉持“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，無意繼續(xù)實施奧巴馬政府的亞太再平衡戰(zhàn)略，南海問題并不是其亞太政策的關注重點，相對于朝核及經貿問題，南海問題只是一個相對邊緣的問題，不能高估南海問題在特朗普對外政策中的重要性。[65]陳慈航認為，從奧巴馬時期到特朗普政府時期，美國南海政策經歷了從強制外交到強調武力威懾的方向性轉變，但是由于美國并非南海爭端的當事國，在南海地區(qū)的利益并非其核心利益，因而在“美國優(yōu)先”理念主導下，南海問題被特朗普政府列為亞太戰(zhàn)略的次要考量。未來一段時期，美國在南海問題上再次對華推回或者爆發(fā)沖突乃至戰(zhàn)爭的可能性極小。[66]

如果“蓬佩奧聲明”標志著美國南海政策的巨變，那么我們可能需要改變上述判斷，至少南海問題在特朗普政府后期成了重要議題，而且特朗普政府否定中國主張合法性的緣由是中國增強海軍建設對地區(qū)穩(wěn)定和秩序的威脅。由此，關于特朗普政府不重視自由主義秩序的定論，至少不適用分析南海問題。特朗普政府并不是全面否定多邊主義，而是如一些論者指出的那樣，是選擇性地退出一些多邊主義機制。[67]不過，既有文獻幾乎沒有討論的是，特朗普政府在海洋自由秩序領域是否也是一種選擇性的多邊主義，即執(zhí)行既有國際制度內的抗議、退約、國際機制轉移或者新建國際制度等措施。從“蓬佩奧聲明”的內容來看，特朗普政府在海洋領域仍然沿襲里根政府以來的政策，選擇不加入既有的國際制度，但卻遵循有利于美國國家利益的海洋制度，即“航行自由行動”。

由于特朗普政府的對外政策顯著地背離傳統的美國對外關系理念，特朗普對外政策的組成部分和戰(zhàn)略目標也比以往歷屆美國政府來得更狹窄和集中?？瓷先ポ^為矛盾的是，特朗普政府為什么要在一個此前不那么重要的問題領域進行有史以來頗為重大的政策突破呢？一種合理的解釋是，正因為海洋問題不是特朗普政府議程中的重要問題，因此特朗普政府并不急于在這一問題領域打破既有的多邊主義秩序?！芭钆鍔W聲明”認定中國主張不合法的主要依據是2016年的南海仲裁裁決，而后者完全是按照美國政府的設計往前推進的，是一份披著法律外衣的政治性裁決，與《聯合國海洋法公約》完全不是一回事。奧巴馬政府主導了2016年“南海仲裁案”，而特朗普政府則接受了這一安排，將南海視作美國“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分。[68]對美國白宮、國務院以及國防部涉及南海問題的政策文本進行話語和詞頻分析后發(fā)現，特朗普政府對南海議題的描述多和“印太”有關，且將該議題與秩序、爭端、國際法等緊密聯系在一起。[69]

特朗普政府所謂“美國優(yōu)先”的對外政策，核心目標是減少美國的多邊主義承諾，要求盟友加速提高安全支出，聚焦于經貿問題，減少貿易赤字。從“蓬佩奧聲明”來看，特朗普政府在經貿議題、南海問題和“印太”多邊主義國際秩序之間建立了某種聯系，認為中國將嚴重影響到美國在全球和亞太地區(qū)的利益。特朗普政府自始自終沒有放棄“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，并在2020年大選前夕公布《特朗普論中國》文件集，將中國定性為比蘇聯更強大的對手。在此過程中，南海問題也成為特朗普政府的重要關注點，構成了中美雙邊關系質變的重要組成部分。而特朗普政府對華政策的核心在于扭轉貿易赤字，因此需要加以討論的是，經貿問題如何影響了對中美關系性質的判斷，并外溢到了對南海問題的看法。

事實上，很多研究中美關系的學者都認識到，特朗普政府越來越傾向于從各個方面加劇對華博弈，不同問題領域之間的關聯顯著增強。但在此基礎上，仍有必要討論這些不同問題領域之間的聯系機制，以及為何特朗普政府需要在2020年7月實施新的重大調整的南海政策？從南海問題的多層次性出發(fā)，就可以比較好地理解美國的邏輯。按照美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心提供的數據，2016年大約有3.4萬億美元的貿易額經過南海，占當年全球貿易的21%。中國有超過64%的海運貿易通過南海，美國對南海的依賴程度較低，大約14%的海運貿易通過南海。[70]2020年7月14日，亦即“蓬佩奧聲明”發(fā)表后第二天，美國國務院亞太事務助理國務卿史達偉（David R. Stilwell）在美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)表演講，進一步闡述了美國政府的相關看法。史大偉聲稱：“中國正越來越多地利用其人工島嶼作為騷擾行動的基地，以限制東南亞沿海國家進入近海石油、天然氣和漁業(yè)?！睋烙?，南海海域蘊藏著價值2.6萬億美元的可開采海上石油和天然氣，南海附近漁場雇傭了大約370萬人，每年有近4萬億美元的貿易通過南海，其中超過1萬億美元與美國市場有關，美國與東盟的貿易額每年達到3000億美元。史大偉斷言，南海影響到依靠海洋自由來確保國家繁榮的國家和個人，而中國試圖控制這片海域。[71]在美國看來，如果讓中國控制了南海，就會顯著削弱美國在亞洲的同盟體系，因此，海洋秩序觀念、經貿通道和印太地區(qū)秩序等都應以南海為中心而展開。

中美“戰(zhàn)略競爭”、自由主義國際秩序的國內挑戰(zhàn)與南海問題的前置

從學理角度考慮，需要進一步加以探討，究竟是中美關系的系統性轉變導致美國南海政策變化，還是因為美國南海政策（包括自由主義國際秩序）首先發(fā)生轉變，動搖了美國對中美關系性質的根本看法？從時間線索來看，如果中美關系的性質轉變發(fā)生在特朗普政府南海政策轉變之前，那么可以說是前者導致后者，如果兩者并行而至，南海問題被當作檢測中美關系性質轉變的一種證據，那么很難說中美關系整體性變化對局部問題的影響，更加可能的是南海問題具有一定的獨立性，遵從自身的發(fā)展邏輯，例如，被廣泛當作是自由主義國際秩序的一部分。

近年來，美國圍繞自由主義國際秩序發(fā)展前景展開了極為豐富和深刻的論辯，其中越來越呈現出共識的是這種秩序面臨的挑戰(zhàn)主要在于美國的國內政治經濟體系，而來自國際層面的影響處于第二位。新自由制度主義理論的創(chuàng)立者羅伯特·基歐漢對美國有關自由主義國際秩序辯論方向的轉變曾有過一個重要判斷：2016年之前，美國政策精英圍繞全球秩序的辯論主要是討論美國是應該積極領導，還是收縮、退出聯盟等，其針對的是崛起的新興國家。但是，隨著特朗普當選為美國總統，美國面臨的最大外交挑戰(zhàn)來自內部，而不是外部。[72]四年以后，越來越多的美國人認識到，決定美國前途和命運的主要在于美國能否解決好國內問題，而這也正是拜登在2020年美國大選中戰(zhàn)勝特朗普的重要原因。

在這種論辯氣氛和政治對立的影響下，美國在與中國競爭時需要更加重視相關問題領域對美國國內的沖擊。也就是說，特朗普政府南海政策的轉變，很可能主要是美國國內政治對立的結果，而不是中美關系的質變。2020年8月5日，國務委員兼外長王毅在接受新華社專訪時指出：“美方的目的就是要把南海搞亂，把地區(qū)國家綁上美國戰(zhàn)車，從而服務于其國內政治和地緣戰(zhàn)略?！盵73]因此，特朗普政府南海政策的巨變既有國內政治層面不同問題領域相互滲透的因素，也有美國政府對國際秩序的看法轉變的影響。需要進一步加以討論的是，特朗普政府在2020年7月宣布改變美國政府在南海爭端上的立場時，美國政府當時對國際秩序和國際力量對比的看法是什么？國內政治在改變美國地緣戰(zhàn)略目標和形勢的研判上發(fā)揮了何種作用？

在特朗普政府上臺之前，美國政府已經認識到自由主義國際秩序面臨的挑戰(zhàn)，但是其思辨方向仍然是傳統的外部來源，認為美國自身的政治經濟體系沒有問題，挑戰(zhàn)來自于外部。但是，特朗普上臺之后實施的一系列政策表明，自由主義國際秩序更為根本性的挑戰(zhàn)來自于西方社會的民粹主義，特別是美國的民粹主義和經濟民族主義聯盟。例如，曾任美國政治學會主席的戴維·萊克（David Lake）認為，對自由主義國際秩序的挑戰(zhàn)并不是特朗普總統的產物，而是產生特朗普總統的原因。[74]從政治秩序的角度看，這種觀點認為美國建立和維持秩序的根本基礎在于國內，如果國內的基礎不穩(wěn)，那么在國外的霸權也是不牢固的。其實，基歐漢和伊肯伯里等國際關系自由主義者也持上述觀點，雖然國際秩序形成主要是世界大戰(zhàn)后實力對比急劇變化的結果，但二戰(zhàn)后國際秩序的內容與形式，則與自由主義理念密切相關。[75]與現實主義者傾向將中國崛起看作是自由主義國際秩序的主要威脅不同，國際關系理論中的自由制度主義者并不這么認為。從邏輯上說，美國自由主義國際秩序的基礎仍然是國內的，即傳統政治精英在國內層面實施“內嵌的自由主義”，說服國內中下階層達成社會契約，因而可以集中全美國的力量，在國際領域推進美國的一套理念和秩序。[76]

美國國際關系的自由主義學者通常認為，美國硬實力盡管衰落，但是國際制度也是美國實力的組成部分，如果過早地從國際舞臺上撤離、不重視國際制度，那么將加速自由主義國際秩序的崩潰，這也是不利于美國國家利益的。對照特朗普廢除不少美國政府參與的多邊主義制度的做法，可以說特朗普的外交政策也不符合自由主義。因此，特朗普政府的對外政策，既不是傳統上的現實主義，也不是完全的自由主義，而是試圖改變自由國際主義的國內分配效應，使其服務于其所認定的國內政治經濟體系。

在“蓬佩奧聲明”發(fā)布前后，時任美國國家安全事務助理羅伯特·奧布萊恩、聯邦調查局局長克里斯托弗·雷、司法部長巴爾等政府高官密集地就涉華問題廣泛宣揚，這顯然有對美國選情的重要考量，試圖通過全面打壓中國獲得美國民粹主義勢力和極端左翼的支持。為了配合和彰顯這種動員的效果，2020年7月4日，美國海軍“里根”號和“尼米茲”號航母打擊群從菲律賓海進入南海，舉行雙航母軍事演習。不過，美國國防部在聲明中稱，該航母打擊群在南海進行雙航母軍事演習，是為了支持“自由和開放的印太戰(zhàn)略”。[77]也就是說，在印太地區(qū)，而不只是在南海，維護一個開放的秩序，對于驅動美國國內政治勢力仍然至關重要。

事實上，近年來中國也越來越認識到決定中美關系長期發(fā)展趨勢和競爭力的是國內能力而不是國際擴張。例如，吳心伯認為，中美戰(zhàn)略競爭的本質不是霸權之爭，也不是安全之爭，而是經濟實力和社會治理能力之爭。[78]2020年8月底，國務委員兼外長王毅在法國訪問時明確指出，中美博弈不是權力地位之爭，不是社會制度之爭，而是單邊和多邊、零和博弈還是互利共贏的競爭。[79]中美經濟實力差距在2020年新冠肺炎疫情沖擊下的急劇縮小，進一步展現了中國應對重大危機的治理優(yōu)勢，使得國際社會在看待新冠肺炎疫情背景下中美大國競爭時更加明確國內問題的重要性。

按照多數學者的分析，拜登政府將重回多邊主義。同樣也有很多人預期，拜登政府的對華政策難以實現根本性轉變，在南海問題上將繼續(xù)實施強硬政策。美國媒體頻繁引用的一個例證是，2020年8月，美國民主黨總統競選綱領文件中有22處提到中國，而2016年大選期間的綱領只有8處提及中國。在這份民主黨政綱中，拜登承諾，民主黨人將明確、有力且一以貫之地在經濟、安全和人權領域捍衛(wèi)美國利益，反擊中國政府的一些做法和主張。[80]按照拜登本人在《美國為何必須再次領導：特朗普之后拯救美國外交政策》一文中的陳述，其對華政策可以簡要概括為三點：第一，美國將與其他民主國家聯合起來，塑造從環(huán)境到勞動力、貿易、技術以及透明度的規(guī)則。第二，美國對華將采取強硬措施，阻止中國“繼續(xù)掠奪美國和美國公司的技術和知識產權”，不讓中國主導未來的技術和產業(yè)發(fā)展。第三，美國打算在氣候變化、防擴散和全球衛(wèi)生安全等“中美利益交匯的問題”上與中國合作。[81]令人頗感意外的是，拜登在這篇預示新政府對外政策綱領的文章中并未提及南海問題。在整個總統競選期間，拜登基本上避免討論南海問題。[82]如果拜登政府維持并升級特朗普政府在南海問題上的對抗態(tài)勢，那么將背離奧巴馬時期持中立立場的南海政策主張。2016年4月，時任副國務卿布林肯在越南國家大學演講時強調，美國仍將繼續(xù)在國際法允許的任何地方航行和飛越，“美國對不同和相互競爭的領土主張不持任何立場，但是美國在這些主張的提出方式上存在著重大的利益關系”。[83]

對于一個力圖恢復奧巴馬政府時期多邊主義框架的新政府而言，放棄“美國優(yōu)先”是否將影響其在南海問題上的言辭和行動，在南海問題上加劇對抗是否有利于其捍衛(wèi)自由主義國際秩序，美國南海政策是否會再次大轉變？這些問題無疑將成為各方關注的焦點。更為重要的是，目前討論較少、然而卻涉及到南海問題根本性質的關鍵問題是：美國南海政策是從屬于美國對華政策，因而服從于其基本的對華戰(zhàn)略和邏輯;還是美國“自由航行”的范圍要逾越南海政策以及對華戰(zhàn)略，屬于更為廣泛的美國自由主義國際秩序的組成部分，因而其政策邏輯并非完全服從對華關系的調整？特朗普政府對華政策質變的一個主要特征是，否定尼克松時期以來對華的接觸和融入政策，采用“脫鉤”方式重新界定中美關系的競爭性。眾所周知，自尼克松政府以來美國對華政策背后的大戰(zhàn)略是美國主導的自由主義國際秩序，而特朗普政府的對外政策被普遍視作放棄自由國際主義的基本假設。[84]如果拜登政府的南海政策被當作是恢復和支撐自由主義國際秩序的支柱之一，那么從議題地位上看完全有可能和對華政策平起平坐，兩者均服從于自由主義國際秩序，但彼此之間具有較強的獨立性。這意味著南海問題將較少受到國內政治對立的影響，而是趨向傳統政策的回歸。

在被提名擔任拜登新政府國家安全事務助理之前，杰克·沙利文（Jake Sullivan）于2019年初在《外交事務》上撰文強調，2016年以來，美國外交政策界面臨的首要難題是面對不斷惡化的形勢，如何塑造一個新的中美關系，使之促進美國的利益，但同時又不會讓中美關系演變成對抗。美國如今已經放棄對華“負責任的利益相關者”的定位，以“戰(zhàn)略競爭”定義中美關系的框架，但美國決策層并不清楚這種競爭的目的是什么。[85]時隔半年后，在和庫爾特·坎貝爾合作撰寫的《美國如何與中國既挑戰(zhàn)又共存》一文中，沙利文寫道，美國應該放棄通過接觸或者戰(zhàn)略競爭改變中國的想法，而是想辦法實現與中國在軍事、經濟、政治和全球治理四個關鍵競爭領域的共存。兩位作者認為，中美軍事競爭將主要集中于印太地區(qū)，美國應當承認美軍在該地區(qū)難以保持完全的主導地位，美軍的重心是防止中國干涉其機動自由，并且減少對美國盟友和伙伴的脅迫。而在與中國的經濟競爭中，最具決定性的因素是美國的國內政策。[86]因此，拜登政府在南海有可能采取前文所說的主動收縮戰(zhàn)略，但會在外交層面加強與盟友的協調。

與特朗普政府有著重大區(qū)別的一點在于，拜登政府將中美戰(zhàn)略競爭的目的定位于維護美國中產階級。沙利文和拜登都傾向于認為，美國外交政策和國家安全的力量應立足于一個龐大而穩(wěn)定的中產階級。[87]用沙利文自己的話說，奧巴馬政府的不足在于沒有在外交政策和國內政策之間建立緊密聯系，而拜登新政府“在外交政策和國家安全方面所做的每一項工作，最終都必須以其對美國工人家庭、中產階級、普通美國人的影響來衡量”。[88]按照沙利文和坎貝爾的說辭，拜登政府將重新定義南海問題。一方面，南海問題最為關鍵的依然是“航行自由”，美國將繼續(xù)在民事和軍事領域證明這一點。另一方面，兩人也強調，“航行自由”一旦受到限制，中國面臨的風險最大。一旦南海緊張局勢升級，首先受到損害的是航運保險，這將提高中國通過南海的所有貨物和服務的價格。[89]美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心的數據顯示，雖然馬六甲海峽短期關閉不會對財政造成不可控的負擔，但是如果馬六甲海峽由于持續(xù)動蕩而被指定為戰(zhàn)爭風險區(qū)，戰(zhàn)爭風險保險費的價格將大幅度上漲。而聯合國貿發(fā)會2011年公布的數據表明，該年經過馬六甲海峽的所有交通，每月花費的戰(zhàn)爭風險保險總費用為1.7億美元。[90]

在2020年5月的一次采訪中，布林肯談到，2013年底中國宣布東海防空識別區(qū)之后，時任美國副總統拜登訪華，向中國政府表示不會承認該防空識別區(qū)。布林肯強調，拜登是“航行自由”的堅定支持者。同時，拜登政府也希望通過國際法和外交的方式解決南海爭端。[91]2020年9月下旬，作為拜登的外交政策顧問，布林肯在接受采訪時表示，拜登政府對外政策有三個重要理念：領導、合作和民主。如果拜登當選為美國總統，那么特朗普執(zhí)政的四年就會被看作是例外，這意味著特朗普在南海政策上照顧國內政治氣氛的需求將顯著下降。同時，布林肯也強調，在每一個關鍵指標上，中國的戰(zhàn)略地位都在增強，而美國的戰(zhàn)略地位由于特朗普政府而變弱。但布林肯并不認為中國構成的挑戰(zhàn)真的在于中國力量的強大，而主要在于美國的弱點在特朗普政府時期展現得更多，包括經濟和工人的競爭力、民主和政治制度的力量、聯盟和伙伴關系的活力等。

簡要結論

2009年以來，南海問題逐漸升溫，并逐步成為中美關系的重要議題。2020年7月，特朗普政府發(fā)表“蓬佩奧聲明”，幾乎完全否定了中國在南海的相關主張，引起了國際社會的廣泛關注。對美國南海政策巨變的原因，比較容易接受的一種解釋是中美戰(zhàn)略競爭波及地區(qū)熱點問題，在此基礎上更為深入的解讀則立足于美國維持霸權地位，美國采取了雙重標準，選擇性解讀國際法。

本文的分析表明，這一解釋有其合理性，但對于理解特朗普政府選擇表態(tài)的時機以及政策轉變力度的解釋則略顯不足。為此，本文認為美國霸權衰落是比權力競爭更有力的解釋。與通常認為美國霸權衰落來自于外部競爭不同，美國越來越認識到美國權勢地位的衰落既有特朗普政策的破壞，也有長期的國內政治經濟體系的問題。雖然對霸權衰落的原因有不同的理解，但從結果上看，霸權衰落導致的外交政策后果具有一致性，為了防止未來潛在收益的損失，霸主國事實上要比崛起國更加傾向于先發(fā)制人，遏制崛起國在地區(qū)秩序上挑戰(zhàn)霸權國的主導地位。而且，南海問題與中美關系中某一個單一內容的問題也有很大區(qū)別，而是與海洋秩序觀念、貿易通道和地區(qū)秩序等緊密聯系在一起，具有相對的獨立性，并不完全從屬于對華關系。理論研究表明，崛起國在挑戰(zhàn)霸權國時，一個比較合理化和更具理性的選擇，是根據問題領域采取不同的策略，并且在時間順序上呈現出有序的安排，即首先從非物質的思想觀念層面開始，既而強化在貿易生產領域的趕超。截至目前，中國在上述兩個方面已經對美國構成較大的挑戰(zhàn)。特朗普政府在中美貿易摩擦加劇之后，針對南海問題發(fā)難，也在一定程度上證明了繼思想觀念和貿易之后，中國海軍力量在東亞地區(qū)的崛起給美國帶來了挑戰(zhàn)。而且，由于南海問題具有綜合性和多層次性，也成為特朗普政府動員國內政治勢力的一個重要抓手。

目前，各方都在預測拜登政府的南海政策走向，且并未達成一致意見。雖然拜登在對外政策領域總體上將維護自由主義國際秩序，更加重視盟友，與特朗普政府具有很大的不同。但深入分析來看，拜登重視自由主義國際秩序，會更加側重以規(guī)則為基礎的秩序，而在南海問題上，特朗普政府后期的政策也基本上遵循了這一點，突出表現在升級“航行自由行動”。因而，拜登政府也會繼續(xù)實施這一行動，但略有區(qū)別的是，拜登政府會調動盟友資源，進行多邊化的操作。同時，拜登政府的團隊對亞洲局勢有更深入了解，主張以外交手段協調對華關系，而不是像特朗普那樣激進化，因此在南海政策也有可能從特朗普政府全面否定中國主張的立場上后退，進行一定程度的收縮。此外，與特朗普政府有重大區(qū)別的是，拜登政府將會弱化國內政治對立在南海問題上的影響。

注釋

[1]韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，《東南亞研究》，2018年第2期，第123～136頁;陳慈航：《美國在南海問題上的對華政策轉向——基于強制外交與威懾理論的考察》，《當代亞太》，2019年第3期，第95～128頁。

[2]王緝思：《如何判斷美國對華政策的轉變》，《環(huán)球時報》，2019年6月13日，第14版。

[3]Michael R. Pompeo， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea"， Department of State， July 13， 2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[4]David B. Larter， "2019 Saw a Record Number of Imperial Navy 'FONOPs' Provocations in the South China Sea"， Feb 7， 2020， https：//www.anti-empire.com/2019-saw-a-record-number-of-imperial-navy-fonops-provocations-in-the-south-china-sea/; Dave DeCamp， "US Warship Sails Near Chinese-Claimed Island in South China Sea"， December 22， 2020， https：//news.antiwar.com/2020/12/22/us-warship-sails-near-chinese-claimed-island-in-south-china-sea/.

[5]Geoff Ziezulewicz， "New in 2021： More FONOPs around the world for the Navy？"， December 31， 2020， https：//www.navytimes.com/news/your-navy/2020/12/31/new-in-2021-more-fonops-around-the-world-for-the-navy/.

[6]Raissa Robles， "Joe Biden won't soften US stance on South China Sea， experts say"， November 9， 2020， https：//www.scmp.com/week-asia/politics/article/3109130/joe-biden-wont-soften-us-stance-south-china-sea-experts-say.

[7]Ding Duo， "On South China Sea， expect more of the same from US President Joe Biden"， December 7， 2020， https：//www.scmp.com/week-asia/opinion/article/3112866/south-china-sea-expect-more-same-us-president-joe-biden.

[8]Richard Javad Heydarian， "South China Sea： A Biden-Dutere Reset"， January 8， 2021， https：//amti.csis.org/south-china-sea-a-biden-duterte-reset/.

[9]Anthony Saich， "The one thing I would do first to create an effective China policy"， November 12， 2020， Harvard Kennedy School， https：//www.hks.harvard.edu/faculty-research/policy-topics/politics/one-thing-i-would-do-first-hks-faculty-share-post-election#TonySaich.

[10]鐘飛騰：《南海問題研究的三大戰(zhàn)略性議題——基于相關文獻的評述與思考》，《外交評論》，2012年第4期，第21～36頁。

[11]趙明昊：《美國在南海問題上對華制衡的政策動向》，《現代國際關系》，2016年第1期，第29～41頁。

[12]倪峰：《美國的南海政策與當前的中美關系》，《太平洋學報》，2016年第7期，第18頁。

[13][美]傅泰林：《美國對南海有關爭議的政策：1995～2017》，齊皓譯，《當代美國評論》，2017年第1期，第41～56頁。

[14]劉琳：《對近年來美國南海問題研究的梳理及評估》，《亞太安全與海洋研究》，2018年第1期，第23～35頁。

[15]Michael R. Pompeo， "U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea"， Department of State， July 13， 2020， https：//www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

[16]Deirdre Shesgreen， "Trump administration rejects nearly all Beijing's claims in South China Sea， a move likely to inflame tensions"， July 13， 2020， USA Today， https：//www.usatoday.com/story/news/world/2020/07/13/trump-administration-chinas-claims-south-china-sea-unlawful/5429955002/.

[17]Dave DeCamp， "The US Has No Place in the South China Sea Dispute"， July 29， 2020， https：//original.antiwar.com/dave_decamp/2020/07/19/the-us-has-no-place-in-the-south-china-sea-dispute/.

[18]The Economist， "Banyan South China scene"， Vol.436， No.9204， July 25， 2020， p. 44.

[19]Congressional Research Service， "U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas： Background and Issues for Congress"， Updated December 29， 2020， Congressional Research Service， R. 42784， https：//crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R42784.

[20]Mozammil Ahmad， "What hides behind the 'new' US policy for the South China Sea"， August 16， 2020， https：//moderndiplomacy.eu/2020/08/16/what-hides-behind-the-new-us-policy-for-the-south-china-sea/.

[21]曾勇：《美國的南海攻勢與中國的政策選擇》，《亞太安全與海洋研究》，2020年第6期，第67～79頁。

[22]朱鋒：《美國南海政策的危險轉型》，《邊界與海洋研究》，2020年第5期，第21～24頁。

[23]鐘聲：《攪渾南海 注定徒勞》，《人民日報》，2020年7月15日，第3版。

[24]黃惠康：《中國在南海的領土主權和海洋權益不容侵犯——評美國國務卿蓬佩奧所謂“涉南海聲明”》，《邊界與海洋研究》，2020年第5期，第5～20頁。

[25]M. Taylor Fravel and Kacie Miura， "Stormy Seas： The South China Sea in US-China Relations"， Draft date， June 15， 2020， MIT Political Science Department Research Paper， Forthcoming， Available at SSRN： https：//ssrn.com/abstract=3680649.

[26]齊皓：《印太戰(zhàn)略視角下南海問題國際化的特點與前景》，《南洋問題研究》，2020年第3期，第67～81頁。

[27]王傳劍、李軍：《中美南海航行自由爭議的焦點法律問題及其應對》，《東南亞研究》，2018年第5期，第134頁。

[28]美方認為，1996年5月15日，中國政府公布“領海直線基線劃法”。2002年12月開始實施的《中華人民共和國測繪法》第五十一條，關于“將專屬經濟區(qū)內的外國測量船活動定為犯罪”的規(guī)定。2013年11月23日，中國國防部公布防空識別區(qū)。參見U.S. Department of Defense， "Annual Freedom of Navigation Report： Fiscal Year 2018"， December 31， 2018， https：//policy.defense.gov/Portals/11/Documents/FY18%20DoD%20Annual%20FON%20Report%20（final）.pdf。

[29]Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth， "The Once and Future Superpower： Why China Won't Overtake the United States"， Foreign Affairs， Vol. 95， No.3， May/Jun 2016， p. 103.

[30] Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth， "The Rise and Fall of the Great Powers in the Twenty-first Century： China's Rise and the Fate of America's Global Position"， International Security， Vol.40， No.3 （Winter 2015/2016）， pp. 7-53. 有關GDP和該指標的詳細介紹和批評，可以參考張宇燕、方建春：《GDP與IWI：核算體系與人類福祉》，《經濟學動態(tài)》，2020年第9期，第15～29頁。張宇燕和方建春認為，在大國博弈中，“包容性財富”基本上涵蓋了國家間的主要力量對比，而GDP包括在內的是以流量為主的增量，甚至有欣賞歌劇、打網球等活動，這類活動在國家間政治經濟競爭中發(fā)揮功效的空間微乎其微。

[31]Stephen G. Brooks and William C. Wohlforth， "The Once and Future Superpower： Why China Won't Overtake the United States"， p. 91.

[32]鐘飛騰：《特朗普主義與美國同盟體系的轉型》，《當代美國評論》，2019年第3期，第20～47頁。

[33]IMF， World Economic Outlook， April 2020： The Great Lockdown， April 2020， https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2020/04/14/weo-april-2020.

[34]Japan Center for Economic Research， "Asia in the Coronavirus Disaster： Which Countries are Emerging？ —China overtakes U.S. in 2028-2029"， December 10， 2020， https：//www.jcer.or.jp/english/asia-in-the-coronavirus-disaster-which-countries-are-emerging; The Centre for Economics and Business Research， World Economic League Table 2021， December 2020， 12th edition， https：//cebr.com/wp-content/uploads/2020/12/WELT-2021-final-29.12.pdf， p. 11.

[35]Shunsuke Managi and Pushpam Kumar eds.， Inclusive Wealth Report 2018： Measuring Progress Towards Sustainability， Routledge， 2018， pp. 249， 252.

[36]Christopher Layne， "Preventing the China-U.S. Cold War from Turning Hot"， The Chinese Journal of International Politics， Vol.13， No.3， 2020， pp. 343–385.

[37][美]約翰·米爾斯海默：《大幻想：自由主義之夢與國際現實》，李澤、劉豐譯，上海人民出版社，2019年。

[38]倪光輝：《航母試訓 穩(wěn)步推進》，《人民日報》，2013年12月29日，第6版。

[39]David Vergun， "Freedom of Navigation in South China Sea Critical to Prosperity， Says Indo-Pacific Commander"， Nov 23， 2019， DOD News， https：//www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2025105/freedom-of-navigation-in-south-china-sea-critical-to-prosperity-says-indo-pacif/.

[40]《海軍航空兵組織新型戰(zhàn)機在南海開展高強度訓練》，《人民日報》，2020年7月31日，第7版。

[41]The White House， "Trump on China： Putting America First"， November 2， 2020， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/11/Trump-on-China-Putting-America-First.pdf.

[42]The White House， "President Trump on China： Putting America First"， Foreigh Policy， November 2， 2020， p. 78.

[43]Stephen Biegun， "U.S. Policy Toward China： Deputy Secretary Biegun's Remarks to the Senate Foreign Relations Committee"， July 22， 2020， https：//translations.state.gov/2020/07/22/u-s-policy-toward-china-deputy-secretary-bieguns-remarks-to-the-senate-foreign-relations-committee/.

[44]胡波：《不是別人，是美國要控制南海》，《環(huán)球時報》，2020年9月29日，第14版。

[45]蔣琛嫻、鞠海龍：《論美國實施極端南海政策的客觀條件》，《和平與發(fā)展》，2020年第5期，第1～27頁。

[46]鐘聲：《攪渾南海 注定徒勞》，《人民日報》，2020年7月15日，第3版。

[47]Jack S. Levy， "Declining Power and the Preventive Motivation for War"， World Politics， Vol.40， No.1， 1987， pp. 82-107.

[48]Dustin Tingley， "Rising Power on the Mind"， International Organization， Vol.71， No.S1， Supplement： The Behavioral Revolutionand International Relations （2017）， pp. S165-S188.

[49]Brandon K. Yoder， "Retrenchment as a Screening Mechanism： Power Shifts， Strategic Withdrawal， and Credible Signals"， American Journal of Political Science， Vol.63， No.1， 2019， pp. 130-145.

[50]Stephen M. Walt， "US grand strategy after the Cold War： Can realism explain it？ Should realism guide it？"， International Relations， Vol.32， No.1， 2018， pp. 3-22.

[51]Joseph S. Nye， "Power and Interdependence with China"， The Washington Quarterly， Vol.43， No.1， 2020， pp. 7-21.

[52]Daniel W. Drezner， "Counter-Hegemonic Strategies in the Global Economy"， Security Studies， Vol.28， No.3， 2019， pp. 505-531.

[53]Joshua Cooper Ramo， "The Beijing Consensus"， 2004， https：//fpc.org.uk/wp-content/uploads/2006/09/244.pdf; Joshua C. Ramo， "China has Forged its Own Economic Consensus"， FT.com， May 6， 2004; 莊俊舉：《關于“北京共識”與中國模式研究的若干思考》，《當代世界與社會主義》，2005年第5期，第24～28頁;Yasheng Huang， "Debating China's Economic Growth： The Beijing Consensus or the Washington Consensus"， Academy of Management Perspective， Vol.24， No.2 （May 2010）， pp. 31-47.

[54]劉建飛：《理性應對班農式冷戰(zhàn)思維》，《學習時報》，2018年1月15日，第2版。

[55]王政：《堅定不移走中國特色新型工業(yè)化道路——訪工業(yè)和信息化部黨組書記、部長苗圩》，《人民日報》，2012年9月18日，第9版;劉志強：《2014中國經濟開局良好 前景更好》，《人民日報》，2014年3月6日，第13版。

[56]鐘飛騰：《超越霸權之爭：中美貿易戰(zhàn)的政治經濟學邏輯》，《外交評論》，2018年第6期，第1～30頁。

[57]Anonymous， "Advantage， Beijing"， The Economist， Vol.438， No.9227， January 9， 2021， p. 12.

[58]鄭永年：《美國衰落的五個因素》，《領導文萃》，2015年第7期，第32～36頁。

[59]Lukas K. Danner and Felix E. Martin， "China's hegemonic intentions and trajectory： Will it opt for benevolent， coercive， or Dutch‐style hegemony？"， Asia & the Pacific Policy Studies， Vol.6， 2019， pp. 186-207.

[60]Mikael Weissmann， "Understanding Power （Shift） in East Asia： The Sino-US Narrative Battle about Leadership in the South China Sea"， Asian Perspective， Vol.43， No.2， 2019， pp. 223-248.

[61]Dr Amit Singh， "South China Sea Disputes： Regional Issue， Global Concerns"， Maritime Affairs， Vol.8， No.1， 2012， p. 125.

[62]鄭實：《美國“航行自由行動”的法理根基與雙重本質——兼論中國的因應之道》，《武大國際法評論》，2020年第1期，第35～54頁。

[63]The White House， "Trump on China： Putting America First"， November 2， 2020， p. 10.

[64]張新軍：《變遷中的“航行自由”和非締約國之“行動”》，《南大法學》，2020年第4期，第110～129頁。

[65]韋宗友：《特朗普政府南海政策初探》，《東南亞研究》，2018年第2期，第123～136頁。

[66]陳慈航：《美國在南海問題上的對華政策轉向——基于強制外交與威懾理論的考察》，《當代亞太》，2019年第3期，第95～128頁。

[67]王輝：《特朗普“選擇性修正主義”外交的特點及影響》，《現代國際關系》，2019年第6期，第28～34頁;王明國：《選擇性退出、多邊間競爭與特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略》，《國際論壇》，2020年第1期，第20～40頁。

[68]余敏友：《美國南海政策的新發(fā)展及對我國的挑戰(zhàn)——評蓬佩奧南海聲明》，《邊界與海洋研究》，2020年第6期，第5～19頁。

[69]賀先青：《特朗普政府的南海政策： 話語、行為與趨勢》，《南洋問題研究》，2018年第3期，第63～75頁。

[70][90]China Power Team.， "How Much Trade Transits the South China Sea？"， China Power， August 2， 2017.， Updated August 26， 2020， https：//chinapower.csis.org/much-trade-transits-south-china-sea/

[71]David R. Stilwell， "The South China Sea， Southeast Asia's Patrimony， and Everybody's Own Backyard"，July 14， 2020， https：//www.state.gov/the-south-china-sea-southermony-and-everybodys-own-backward/.

[72]Jeff D. Colgan and Robert O. Keohane， "The Liberal Order Is Rigged： Fix It Now or Watch It Wither"， Foreign Affairs， Vol. 96， No.3， （May/June 2017）， pp. 36-44.

[73]王毅：《有必要為中美關系樹立清晰框架》，《人民日報》，2020年8月6日，第3版。

[74]David A. Lake， "International Legitimacy Lost？ Rule and Resistance When America Is First"， Perspectives on Politics， Vol.16， No.1， 2018， pp. 6-21.

[75]John G. Ikenberry， "The Next Liberal Order"， Foreign Affairs， Vol.99， No.4， 2020， pp. 133-142.

[76]John G. Ruggie， "International Regimes， Transactions， and Change： Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order"， International Organization， Vol. 36， No. 2， International Regimes （Spring， 1982）， pp. 379-415.

[77]Brad Lendon， "Tensions heat up in South China Sea as US makes significant show of force"， July 6， 2020， https：//edition.cnn.com/2020/07/06/asia/south-china-sea-aircraft-carriers-intl-hnk-scli/index.html.

[78]吳心伯：《論中美戰(zhàn)略競爭》，《世界經濟與政治》，2020年第5期，第96～130頁。

[79]《王毅在法國國際關系研究院發(fā)表演講》，外交部網站，2020年8月30日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/xghd_673097/t1810493.shtml。

[80]Ben Westcott， "China looms as Biden's biggest foreign policy challenge. Here's where he stands"， CNN， Nov 17， 2020， https：//www.msn.com/en-us/news/world/china-looms-as-bidens-biggest-foreign-policy-challenge-heres-where-he-stands/ar-BB1b2icj.

[81]Joseph R. Biden， "Why America Must Lead Again： Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump"， Foreign Affairs， Vol.99， No.2（Mar/Apr 2020）， pp. 64-76.

[82]Rachel Esplin Odell， "Biden Would Probably Continue Course Toward Conflict With China"， October 22， 2020， https：//www.realclearworld.com/articles/2020/10/22/biden_would_probably_continue_course_toward_conflict_with_china_581721.html.

[83]Antony J. Blinken， "Remarks at University of Social Sciences and Humanities Under Vietnam National University， Hanoi"， April 21， 2016， https：//2009-2017.state.gov/s/d/2016d/256461.htm.

[84]Xinyuan Dai and Duu Renn， "China and International Order： The Limits of Integration"， Journal of Chinese Political Science， Vol.21， No.2， 2016， pp. 177-197; Graham Allison， "The Myth of the Liberal Order"， Foreign Affairs， Vol.97， No.4， 2018， pp. 124-133; Alastair Iain Johnston， "China in a World of Orders： Rethinking Compliance and Challenge in Beijing's International Relations"， International Security， Vol.44， No.2， 2019， pp. 9-60; Daniel W. Drezner， Ronald R. Krebs and Randall Schweller， "The End of Grand Strategy"， Foreign Affairs， Vol.99， No.3， 2020， pp. 107-117.

[85]Jake Sullivan， "More， Less， or Different？"， Foreign Affairs， Vol.98， No.1， 2019， p. 172.

[86]Kurt M. Campbell and Jake Sullivan， "Competition Without Catastrophe： How America Can Both Challenge and Coexist With China"， Foreign Affairs， Vol.98， No.5， 2019， pp. 96-110.

[87]Natasha Bertrand， "The inexorable rise of Jake Sullivan"， November 28， 2020， https：//www.politico.com/news/2020/11/27/jake-sullivan-biden-national-security-440814.

[88]Scott Detrow， "Why Biden's National Security Adviser Plans to Focus on The U.S. Middle Class"， December 30， 2020， https：//www.npr.org/sections/biden-transition-updates/2020/12/30/951280373/why-bidens-national-security-adviser-plans-to-focus-on-the-u-s-middle-class.

[89]Michael Morell， "Interview with Jake Sullivan Kurt Campbell"， October 9， 2019， https：//www.cbsnews.com/news/transcript-jake-sullivan-and-kurt-campbell-talk-with-michael-morell-on-intelligence-matters/.

[91]CBS News， "Transcript： Joe Biden foreign policy adviser Antony Blinken on COVID shortfalls， failures in Syria"，? May 20， 2020， https：//www.cbsnews.com/news/transcript-joe-biden-foreign-policy-adviser-antony-blinken-on-covid-shortfalls-failures-in-syria/.

責 編/張 曉