黨政機構(gòu)改革背景下的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接研究

張洪松

[提要]黨政機構(gòu)改革改變了黨的機構(gòu)與政府機構(gòu)之間的耦合方式，增加了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律發(fā)生沖突的可能，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來新挑戰(zhàn)。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突不是政治上的，而是技術(shù)上的，主要體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計層面。沖突有積極沖突和消極沖突兩種形態(tài)，積極沖突主要體現(xiàn)在具體規(guī)范、組織原則和制度理念等層面，消極沖突主要發(fā)生在聯(lián)合發(fā)文、行政問責(zé)和司法救濟等領(lǐng)域。對沖突進行調(diào)適，要在定位上明確黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在國家治理中的制度分工，在制定環(huán)節(jié)加強規(guī)范沖突的源頭治理，在實施環(huán)節(jié)立足法律實質(zhì)提供司法救濟。

2018年2月，黨的十九屆三中全會通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，要求“系統(tǒng)謀劃和確定黨政機構(gòu)改革事項”，提出“黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公”。相對于過去的政府機構(gòu)改革，黨政機構(gòu)改革聚焦“一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出”等問題，將黨政機構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置作為改革重點，改革涉及的范圍更廣、力度更大。由于涉及黨的機構(gòu)與職能相近、聯(lián)系緊密的政府機構(gòu)的合并設(shè)立或合署辦公，黨政融合后的新機構(gòu)屬于黨的機構(gòu)，必須遵守黨內(nèi)法規(guī)，同時又行使行政管理職權(quán)，必須遵守國家法律，這就產(chǎn)生了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在黨政機構(gòu)改革背景下如何有效銜接的問題。過去關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接雖然已有不少研究，①但主要在一般意義上探討，既沒有對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩大規(guī)范體系發(fā)生沖突的具體情形作清晰的界分，也沒有切入黨政機構(gòu)改革的具體場景，因此對近年來黨政機構(gòu)前所未有的大范圍整合給黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來的新情況新問題關(guān)注不足。有鑒于此，本文將從黨政機構(gòu)合并合署改革的新背景出發(fā)，對機構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)和國家法律發(fā)生沖突的具體類型進行界分，在此基礎(chǔ)上提出新形勢下調(diào)適黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的具體路徑。

一、黨政機構(gòu)改革的新背景及其對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的新挑戰(zhàn)

與此前主要在政府系統(tǒng)內(nèi)部展開的大部制改革不同，新一輪機構(gòu)改革以“黨和國家機構(gòu)改革”的名義展開，“理順黨政職責(zé)關(guān)系”成為改革的重點。2018年習(xí)近平總書記在關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明中明確指出，“這次改革的一個重要特點，就是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)?！h的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，使黨和國家機構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、運行更加高效?！盵1](P.85-86)事實上，改革新思路的確立時間要更早一些。2017年3月，《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》第5條第2款就規(guī)定“根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公”；2017年10月，黨的十九大報告已明確提出要“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！毙乱惠啓C構(gòu)改革方案確定后，2019年8月，《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》再次以黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定，“黨的有關(guān)機構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或者合署辦公。”

黨政機構(gòu)合并合署體現(xiàn)了我們黨對傳統(tǒng)黨政關(guān)系的重大思路調(diào)整，但合并與合署在機構(gòu)融合的程度上又有所不同。合并設(shè)立，是指黨政機構(gòu)完全合為一體，合并之后的機構(gòu)既是黨的機構(gòu)，又是政府機構(gòu)，機構(gòu)融合程度高。黨政機構(gòu)合并設(shè)立后，只有一個領(lǐng)導(dǎo)班子、一套內(nèi)設(shè)機構(gòu)，統(tǒng)一核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和編制人數(shù)，理論上對外應(yīng)當(dāng)只有“一塊牌子”，[2]但從新一輪機構(gòu)改革方案看，黨政機構(gòu)合并后雖然有“兩塊牌子”“加掛牌子”“保留牌子”等不同情形，但是都有兩塊牌子。黨政機構(gòu)合并后掛兩個牌子是合并的基本特征，而不是例外情形。[3]而合署辦公，是指兩個不同的黨政機構(gòu)由于工作性質(zhì)相近或者聯(lián)系緊密而在同一處所辦公，對外可以以共同或者各自的名義開展工作，內(nèi)設(shè)機構(gòu)往往只有一部分融合。黨政機構(gòu)合署辦公后，實質(zhì)上仍然是兩個機構(gòu)，可以分別核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、配備領(lǐng)導(dǎo)班子，除辦公室、干部人事、后勤保障等內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)仍然可以保持相對獨立性。[4]合署辦公的典型是從1993年開始的中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，但在國家監(jiān)察體制改革以后，監(jiān)察部已經(jīng)從政府機構(gòu)的序列中獨立出來。從新一輪機構(gòu)改革方案看，中央一級的黨政機構(gòu)合署辦公主要是黨的決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)辦公室或者秘書組設(shè)在對口的政府工作部門。但在地方機構(gòu)改革中，除了上下一致的“規(guī)定動作”外，還有一些黨政機構(gòu)融合的“自選動作”。比如，上海市就設(shè)置了五大領(lǐng)域的工作黨委與政府相關(guān)機構(gòu)合署辦公，即分別設(shè)立市經(jīng)濟和信息化工作黨委、市教育衛(wèi)生工作黨委、市城鄉(xiāng)建設(shè)交通工作黨委、市科學(xué)技術(shù)工作黨委、市金融工作黨委，與政府機構(gòu)序列的經(jīng)濟和信息化委員會、教育委員會、住建委、科技委和地方金融監(jiān)督管理局合署辦公。[5]

表 黨政機構(gòu)合并設(shè)立/合署辦公方案

黨政機構(gòu)合并合署改革改變了黨的機構(gòu)與政府機構(gòu)在結(jié)構(gòu)上和過程中的耦合方式，對黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)和銜接帶來了新的挑戰(zhàn)。過去，黨的機構(gòu)與政府機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公只是黨政機構(gòu)設(shè)置的例外情形，黨與政之間的耦合主要通過歸口領(lǐng)導(dǎo)、黨組嵌入等方式實現(xiàn)。所謂歸口，就是以黨的某個工作機關(guān)特別是職能部門為主導(dǎo)，整合部分政府機構(gòu)，建構(gòu)一個局部性的復(fù)合體。[6](P.6-7)通過這樣一個“口”的運作，黨的決策部署可以更加有效的得到落實。而黨組則是黨在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中設(shè)立的組織機構(gòu)。黨組在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是實現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的關(guān)鍵機制，對于本單位的重大事項，黨組應(yīng)向批準(zhǔn)其成立的黨組織請示報告。通過這些帶有外部關(guān)系特征的方式，黨和政既緊密的結(jié)合在一起，同時又維持了黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)自身的相對獨立性。在這種黨政機構(gòu)相對獨立的大格局下，黨的機構(gòu)主要通過黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范，政府機構(gòu)主要通過國家法律進行調(diào)整，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范體系并行不悖，沖突相對較少。以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用工作為例，黨內(nèi)的組織程序主要依據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》開展，在黨組織產(chǎn)生推薦、提名人選后，再依據(jù)《憲法》以及相關(guān)組織法的規(guī)定在國家機構(gòu)進行選舉或任免。但在黨政機構(gòu)合并合署改革以后，由于融合后的機構(gòu)直接在黨組織的統(tǒng)一指揮下開展工作，黨和政之間外部的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)或者監(jiān)督關(guān)系變成了內(nèi)部的統(tǒng)籌關(guān)系，同一個機構(gòu)既要遵循黨內(nèi)法規(guī)，也要遵守國家法律，黨內(nèi)法規(guī)對黨的機構(gòu)進行規(guī)范會外溢到政府機構(gòu)，而國家法律對政府機構(gòu)的調(diào)整也會外溢到黨的機構(gòu)，這就大大增加了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩大規(guī)范體系發(fā)生沖突的可能，同時內(nèi)生了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個規(guī)范體系之間的銜接問題。

二、黨政機構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突

黨政機構(gòu)合并合署改革產(chǎn)生了一批黨政融合的機構(gòu)，這些機構(gòu)既不同于改革開放初期探索過的“黨政分開”，②也不同于計劃經(jīng)濟體制時期形成的“黨政不分”，而是在新時代堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)背景下形成的一種新型的組織形態(tài)。在這種以黨領(lǐng)政、黨政融合的組織形態(tài)中，黨內(nèi)法規(guī)對黨組織和黨員的規(guī)范與國家法律對政府機構(gòu)和行政相對人的調(diào)整會相互外溢，這就對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩大規(guī)范體系之間的沖突調(diào)適提出了更高的要求。但在把握這一問題時，也要看到，與西方先有國家、后有政黨的政治發(fā)展路徑不同，新中國本身就是中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立的，這種先有政黨、后有國家的建國路徑?jīng)Q定了黨與法、黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是高度統(tǒng)一的。由于黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，同時又領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身也在憲法法律的范圍內(nèi)活動，因此，作為黨的意志集中體現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)與作為人民意志集中體現(xiàn)的國家法律之間從根本上講是一致的，這里所謂的沖突不是政治上的，而是技術(shù)上的，主要體現(xiàn)在具體的制度設(shè)計層面，其具體表現(xiàn)形式則既可能是積極的，也可能是消極的。

(一)積極沖突

所謂積極沖突，是指由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律規(guī)定不一致，導(dǎo)致二者對同一事項的規(guī)定相互矛盾，黨和國家的規(guī)范指引出現(xiàn)紊亂。這種不一致和矛盾，可能出現(xiàn)在具體規(guī)范層面，也可能出現(xiàn)在組織原則層面，還可能出現(xiàn)在制度理念層面。

1．具體規(guī)范層面的不一致

黨內(nèi)法規(guī)作出與國家法律相抵觸的規(guī)定，主要見于地方黨內(nèi)法規(guī)。比如，有的地方黨內(nèi)法規(guī)違反國家法律作出地方保護主義的規(guī)定；或者剝奪國家法律賦予行政相對人的訴權(quán)，規(guī)定黨員干部認(rèn)為行政行為違法時不得提起行政訴訟；或者違反國家法律將只能由縣級以上政府行使的執(zhí)法權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；或者改變國家法律規(guī)定的再審條件，要求法院受理不符合法定條件的涉訴涉法再審案件；或者為了招商引資降低法定的減稅免稅標(biāo)準(zhǔn)、減免法定的行政許可程序；等等。[7](P.508-509)這些具體規(guī)范層面的不一致，不僅嚴(yán)重沖擊國家法律權(quán)威，而且違背了黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的基本要求。當(dāng)然，在識別黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的規(guī)范沖突時，不能只是從字面意義出發(fā)，而必須深入各自的規(guī)整脈絡(luò)進行綜合判斷。比如，雖然按照《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，地方黨委和地方人大對本地區(qū)的重大事項都有決定權(quán)，但二者并不矛盾，前者體現(xiàn)的是黨組織的政治決斷，而后者則體現(xiàn)了黨的意志上升為國家意志的政治過程，二者在國家治理中各歸其位。

2．組織原則層面的不一致

黨的根本組織原則是民主集中制，也就是“民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合”，具體體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)制度上，就是集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合；體現(xiàn)在決策制度上，就是堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的“十六字方針”，重大事項由領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。這一原則在黨內(nèi)法規(guī)中有全方位的體現(xiàn)，如《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》第17條、《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》第17條、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第28條等均明確要求在組織原則上堅持民主集中制。但在政府系統(tǒng)，實行的卻是行政首長負(fù)責(zé)制。根據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，總理是國家行政機關(guān)的最高首長，國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制，全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院工作。這意味著，在民主討論的基礎(chǔ)上，國務(wù)院總理有權(quán)對國務(wù)院的重大問題作出最后決定，同時對這些決定負(fù)全面責(zé)任。與總理負(fù)責(zé)制相對應(yīng)，國務(wù)院各部、委也實行部長、主任負(fù)責(zé)制。同時，地方各級政府也實行這種行政首長負(fù)責(zé)制。[8]與權(quán)力機關(guān)要充分討論不同，行政機關(guān)作為權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，要講究效率。因此，這樣一種制度設(shè)計有其固有的優(yōu)勢，但是，在領(lǐng)導(dǎo)和決策機制上，這種行政首長負(fù)責(zé)制又與民主集中制有所不同。當(dāng)實行民主集中制的黨的機構(gòu)與實行首長負(fù)責(zé)制的政府機構(gòu)合并合署后，就容易產(chǎn)生兩種制度的碰撞和沖突。

3．制度理念層面的不一致

有的時候，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在文本層面并不沖突，但在執(zhí)行中卻發(fā)生了激烈的碰撞。表面上看，這是由于執(zhí)規(guī)者和執(zhí)法者的認(rèn)識差異所致，而其深層原因卻是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在制度理念上的差異性。一方面，基于中國共產(chǎn)黨的先進性和純潔性，黨內(nèi)法規(guī)在人性設(shè)定上比國家法律更高，因此會對黨組織和黨員提出比國家法律對社會組織和公民更加嚴(yán)格的要求，通常所說的“紀(jì)嚴(yán)于法”就是這種價值導(dǎo)向差異的具體體現(xiàn)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)利義務(wù)配置上呈現(xiàn)出與國家法律不同的導(dǎo)向。雖然黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在內(nèi)容上都同時包容權(quán)利和義務(wù)兩大要素，但二者的價值導(dǎo)向卻有很大的不同：總體上看，黨內(nèi)法規(guī)是義務(wù)導(dǎo)向的，而國家法律卻是權(quán)利導(dǎo)向的。這種差異不僅表現(xiàn)黨章先規(guī)定義務(wù)，后規(guī)定權(quán)利，而憲法先規(guī)定權(quán)利，再規(guī)定義務(wù)；更重要的是，黨員依據(jù)黨章黨規(guī)享有的權(quán)利和公民依據(jù)憲法法律享有的權(quán)利在性質(zhì)上也具有很大的不同，前者更多的是對黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、在黨內(nèi)生活中發(fā)揮主體作用的保障，是一種共益性質(zhì)的權(quán)利，而后者更多的是對公民個人正當(dāng)利益的保護，是一種自益性質(zhì)的權(quán)利。由于制度理念上的差異，即使是同一內(nèi)容的文本，把它置于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的不同語境中，詮釋出來的意義也會有所不同。

(二)消極沖突

所謂消極沖突，是指由于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律分工不明確，導(dǎo)致二者均未對某些應(yīng)予規(guī)范的事項作出規(guī)定，黨和國家的制度建設(shè)出現(xiàn)漏洞。過去，在黨政機構(gòu)相對獨立的大格局下，黨的決策部署最終要通過政府機構(gòu)的施政行為這個“端口”才會與相對人發(fā)生關(guān)聯(lián)。在這種情況下，國家法律對政府機構(gòu)的全覆蓋就可以為公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益提供基本的保障。但是，黨政機構(gòu)合并合署改革后，依據(jù)《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》第5條第3款關(guān)于“合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管”之規(guī)定，其實質(zhì)是政府機構(gòu)融入到黨的機構(gòu)之中，而此前的國家法尤其是行政法并未將黨的機構(gòu)作為重點調(diào)整對象，如果國家法尤其是行政法規(guī)制據(jù)此退出，就會產(chǎn)生法律規(guī)制的漏洞問題。從新一輪機構(gòu)改革后的法治實踐看，這主要發(fā)生在聯(lián)合發(fā)文、行政問責(zé)、司法救濟等領(lǐng)域。

1．聯(lián)合發(fā)文的規(guī)制問題

依據(jù)《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第17條第1款，“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文?！边@是黨政聯(lián)合發(fā)文的基本依據(jù)，其本身也是中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)。過去，聯(lián)合行文的運用在公文處理中并不普遍，但十八大以來，在統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)的背景下，聯(lián)合發(fā)文本身被看作是提高黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)同性，減少黨內(nèi)法規(guī)與國家法律制度緊張的重要手段，逐漸成為黨政合并合署改革后常態(tài)化的工作模式。2019年，中央修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》時，明確規(guī)定“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項的，可以由黨政機關(guān)聯(lián)合制定”，進一步從制度層面認(rèn)可了黨政機關(guān)聯(lián)合制定的混合型黨內(nèi)法規(guī)。由于聯(lián)合發(fā)文不僅體現(xiàn)了黨的意志，也體現(xiàn)了參與制定的政府意志，因此，與純粹的黨內(nèi)文件不同，黨政聯(lián)合制定的文件可以對黨外的組織和個人提出當(dāng)為或者禁為的要求。應(yīng)當(dāng)看到，這樣一種制度安排有助于迅速整合黨政資源，實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)，有其特有的制度優(yōu)勢。但是，也要看到，由于黨政聯(lián)合發(fā)文一般都使用黨的機構(gòu)發(fā)文字號，在公文處理中被作為黨的文件處理，黨政聯(lián)合發(fā)文在實際產(chǎn)生政府發(fā)文效果的同時卻規(guī)避了現(xiàn)行法律體系對政府發(fā)文的審查和監(jiān)督機制。比如，人大在備案審查實踐中，對黨政聯(lián)合發(fā)文一般都會選擇予以回避。[9]這就對此前依托國家法律構(gòu)建起來的法治秩序形成了很大的沖擊。

2．行政問責(zé)的規(guī)制問題

在政府施政領(lǐng)域，行政問責(zé)始于2003年“非典”期間的官員撤職。此后，行政問責(zé)從中央到地方次第展開，中央和地方陸續(xù)出臺了一系列行政問責(zé)的規(guī)定和辦法，行政問責(zé)逐漸走向制度化。[10]由于種種原因，行政問責(zé)的制度化程度仍然需要進一步提升，但基本的架構(gòu)已經(jīng)建立起來了。十八大以前，在黨政機構(gòu)相對獨立的大格局下，雖然黨的機構(gòu)通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)過程事實上主導(dǎo)了政府重大決策議程，但由于施政通過政府部門進行，問責(zé)的重點仍然在政府機構(gòu)上。黨政機構(gòu)合并合署改革以后，黨政之間的深度融合使得這一邏輯的正當(dāng)性開始減弱。由于改革后的機構(gòu)列入黨的機構(gòu)序列，黨的機構(gòu)已經(jīng)走到前臺，再固守此前的制度邏輯，只把責(zé)任“壓”給政府機構(gòu)就會導(dǎo)致既有的問責(zé)機制失去對象，進而形成問責(zé)漏洞。事實上，十八大以來，以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等黨政聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，在環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、食品安全等特定領(lǐng)域，已經(jīng)開始改變問責(zé)邏輯，轉(zhuǎn)而實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，但是尚未成為制度構(gòu)建的普遍邏輯。

3．司法救濟的規(guī)制問題

黨政機構(gòu)合并合署后兼具黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)雙重屬性，同時履行黨務(wù)和政務(wù)雙重職能，如果黨政融合以后的機構(gòu)以政府機構(gòu)的名義履行政務(wù)職能，可以按照行政訴訟的既有渠道為相對人提供各種救濟。但是，如果黨政融合以后的機構(gòu)選擇以黨的機構(gòu)名義履行政務(wù)職能，由于黨的機構(gòu)不屬于行政主體，這種以黨的外觀出現(xiàn)的政府施政行為就會脫離行政訴訟的軌道，不再受行政法的調(diào)整，由此產(chǎn)生司法救濟的規(guī)制漏洞。比如，法院在審理涉及黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開案件時，如果該文件的制定主體為黨的機構(gòu)并以黨的機構(gòu)發(fā)文字號制發(fā)，法院一般都會以其并非行政機關(guān)在履行職責(zé)中制作的信息為由，直接排除《中華人民共和國政府信息公開條例》的適用。此外，對于行政規(guī)范性文件，依《行政訴訟法》第53條，如公民、法人或者其他組織認(rèn)為其不合法，可以在對行政行為提起訴訟時，一并請求對作為該行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。但是，如果該文件為黨政聯(lián)合發(fā)文，法院就會拒絕對該文件進行審查，即使該文件事實上規(guī)定的是政務(wù)事項并為公民、法人或者其他組織設(shè)定了權(quán)利義務(wù)。

三、機構(gòu)改革背景下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的調(diào)適

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律本是相輔相成的兩個規(guī)范體系，對于黨政機構(gòu)合并合署改革后，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律因機構(gòu)融合而觸發(fā)的沖突，應(yīng)當(dāng)辯證的看待并理性的予以調(diào)適。在制度定位上，要根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的不同性質(zhì)，明確黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在國家治理中的不同分工；在制定環(huán)節(jié)，要實施全流程全環(huán)節(jié)管理，從源頭上控制黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的規(guī)范沖突；在實施環(huán)節(jié)，要擺脫形式主義的行政行為識別標(biāo)準(zhǔn)，在循“實”不問“名”的基礎(chǔ)上提供司法救濟。

(一)明確黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在國家治理中的制度分工

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在組織原則和制度理念上的差異，是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩個規(guī)范子系統(tǒng)的不同屬性帶來的，屬于制度本原層面的固有差異。如果忽視此種差異，強行推動兩個規(guī)范體系的一體化，不僅黨內(nèi)法規(guī)的優(yōu)勢無法發(fā)揮，國家法律的優(yōu)勢也必然受到阻滯。因此，調(diào)適黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的沖突，絕不是不問情形的把黨內(nèi)法規(guī)一概轉(zhuǎn)化為國家法律，而是在正視并尊重黨內(nèi)法規(guī)和國家法律這種差異的基礎(chǔ)上，從功能適配的角度合理確定二者在國家治理體系中的分工。對于黨的自身建設(shè)問題，也就是不涉及黨外的組織和個人的黨務(wù)事項，應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范；對于涉及國家管理和社會治理的事項，也就是涉及黨外的組織和個人權(quán)利義務(wù)的政務(wù)事項，應(yīng)由國家法律進行調(diào)整。如果涉及黨務(wù)和政務(wù)事項的交叉，比如，涉及黨對國家和社會實施領(lǐng)導(dǎo)的體制機制等事項，則應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同時進行規(guī)范。當(dāng)然，根據(jù)黨務(wù)和政務(wù)事項權(quán)重的不同，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的規(guī)整密度可以有所不同：如果該事項主要由黨的工作機關(guān)牽頭負(fù)責(zé)，可以由黨內(nèi)法規(guī)進行重點規(guī)范，國家法律只作原則性規(guī)定；反之，如果該事項主要由政府工作部門牽頭負(fù)責(zé)，可以由國家法律進行重點規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)只作原則性規(guī)定；對于二者權(quán)重大致相當(dāng)、兼具黨務(wù)和政務(wù)屬性的事項，則可以通過黨政聯(lián)合發(fā)文的形式予以規(guī)制。值得注意的是，這一制度分工是建立在承認(rèn)兩個規(guī)范體系長期并存并各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上的，而不是以一個規(guī)范體系取代另一個，因此，對于黨政聯(lián)合發(fā)文，既要滿足黨的公文要求，也要滿足政府公文要求，在此基礎(chǔ)上方可賦予其對黨外組織和個人的拘束力。同時，確定黨務(wù)事項主要由黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范，也不是說國家法律不能對黨的活動進行規(guī)制，因為“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”是黨章和憲法共同確認(rèn)的基本原則，而是說，從功能適配的角度，將這一部分事項交由黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范，更能凸顯其政治性、回應(yīng)性和靈活性。

(二)加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間規(guī)范沖突的源頭治理

在制定環(huán)節(jié)，要從黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的起草、審議批準(zhǔn)、備案審查、清理等全流程全環(huán)節(jié)入手，從源頭上減少規(guī)范沖突的情形發(fā)生。目前，在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域已經(jīng)建立了前置審核、備案審查等程序機制，在國家立法領(lǐng)域也建立了自己的備案審查機制，同時對于立法工作中的重大事項，人大常委會黨組還必須及時向黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)請示報告，這些都有助于從源頭上控制黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)生沖突。下一步，一方面要加強能力建設(shè)，把既有的制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為實際的治理效能。比如，依《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第27條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條，黨的法規(guī)工作機構(gòu)在黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)之前要進行前置審核，在黨內(nèi)法規(guī)審議批準(zhǔn)之后要對下一級的黨內(nèi)法規(guī)進行備案審查，無論是前置審核還是備案審查，是否與憲法法律保持一致都是研判的重點。但是，對于這些事項，黨的法規(guī)工作機構(gòu)往往存在能力不足、經(jīng)驗欠缺等問題。要通過增加編制、調(diào)劑人員、加強培訓(xùn)、技術(shù)賦能等多種手段提升法規(guī)工作機構(gòu)的履職能力，使其在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中真正發(fā)揮把關(guān)功能。另一方面，要加強銜接聯(lián)動，實現(xiàn)黨政系統(tǒng)各種程序機制的有效連接。目前，在中央層面已經(jīng)建立了由中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳、國務(wù)院辦公廳等組成的銜接聯(lián)動機制，在部門和地方層面也建立了由黨委、人大、政府等組成的銜接聯(lián)動機制，但目前隨意性的溝通多、制度化的互動少。要通過制度化的聯(lián)席會議等形式吸納其他參與主體意見，使其他參與主體在聯(lián)動中發(fā)揮更具實質(zhì)性的作用。[11]

(三)立足法律實質(zhì)為相對人提供更加充分的司法救濟

在實施環(huán)節(jié)，要擺脫形式主義的行政行為識別標(biāo)準(zhǔn)，不能將以黨的機構(gòu)名義實施的行政行為一概排除在行政訴訟之外。有權(quán)必有責(zé)，如果換個名義就可以從法律責(zé)任中逃逸，勢必對既有的法治秩序造成巨大沖擊，既不符合“全面推進依法治國”的政治要求，也不符合“尊重和保障人權(quán)”的憲法要求。因此，有論者認(rèn)為，由法院來裁斷黨的機構(gòu)所引發(fā)的行政爭議是新形勢下依法行政與依法治國的必然要求。[12]當(dāng)黨的機構(gòu)實質(zhì)上行使了行政管理職權(quán)時，無論其以何種名義實施，都應(yīng)當(dāng)接受司法的審查和監(jiān)督，這一判斷在全面依法治國的背景下自有其必要性。但是，正因為堅持依法治國，形式上以何種名義被訴同樣是一個至關(guān)重要的問題。對此，有論者進一步認(rèn)為，黨的執(zhí)政權(quán)不僅是黨權(quán)，同時也是一種國家權(quán)力，在黨政機關(guān)合并合署改革以后，應(yīng)當(dāng)以“公法主體”這一概念代替“行政主體”，進而把黨的機構(gòu)包容進來。[13]這種看法不僅混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)與國家權(quán)力在性質(zhì)上的根本差異，而且混淆了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的基本邊界，勢必沖擊黨和國家制度運行的基本邏輯，體系上不夠成熟，政治上也不夠明智。從新一輪機構(gòu)改革方案看，與一些學(xué)者提出的“一個機構(gòu)、一塊牌子”不同，黨政機構(gòu)合并合署后基本都掛黨的機構(gòu)和政府機構(gòu)兩個牌子，這并不是巧合，而是蘊含了黨中央對黨政融合后機構(gòu)運行的一項基本要求，即對于行使行政管理職權(quán)的事項，應(yīng)當(dāng)以政府機構(gòu)的名義進行。因此，如果黨政融合后的機構(gòu)執(zhí)意以黨的機構(gòu)名義行使行政管理職權(quán)，既不能因此就將其排除在司法監(jiān)督之外，也不能就其“名”直接將黨的機構(gòu)列為行政訴訟的被告，而應(yīng)循其“實”，以其同時保留或者加掛的政府機構(gòu)名義被訴。對于被告不適格的起訴，法院應(yīng)當(dāng)予以釋明。

結(jié)語

堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是貫穿新一輪機構(gòu)改革全過程的政治主題，也是深化黨和國家機構(gòu)改革的基本任務(wù)。對于此輪改革，雖然已有大量研究，但這些研究一方面主要圍繞政府機構(gòu)改革展開，對于新一輪改革對黨的機構(gòu)職能變化帶來的影響，關(guān)注還不夠深入；另一方面主要從宏觀上聚焦改革本身，對于機構(gòu)改革背景下黨政融合給黨內(nèi)法規(guī)和國家法律關(guān)系帶來的新挑戰(zhàn)，關(guān)注也不夠深入。本文聚焦黨政機構(gòu)合并合署改革這一核心議程，嘗試對黨政融合背景下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律發(fā)生沖突的具體形態(tài)進行界分，并從制度定位、源頭治理、實質(zhì)救濟等方面探討了可能的調(diào)適路徑。但是，作為中國特色社會主義法治體系的兩大組成部分，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系調(diào)適牽涉甚廣，不可能一蹴而就，而新的機構(gòu)改革議程更增添了其間的復(fù)雜性，如何通過黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的有機銜接有效整合黨和政兩條線上的資源，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，仍需持續(xù)不斷的探索。

注釋：

①參見操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，《探索》，2010年第6期；韓強：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同問題研究》，《理論導(dǎo)刊》，2015年第12期；秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動機制》，《法律科學(xué)》，2016年第5期；羅許生：《國家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接機制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報》，2016年第6期；李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》，2017年第4期；呂永祥、王立峰：《依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進機制研究——基于中國特色社會主義法治的動態(tài)分析》，《河南社會科學(xué)》，2018年第2期；李哲：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、全面依法治國的辯證關(guān)系研究》，《新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文社會科學(xué)版)》，2020年第3期；等。

②改革開放初期，鄧小平提出“黨政分開”是在特定背景和環(huán)境中針對特定問題提出的，是在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下的黨政分開，而不是西方“政治-行政”二分意義上的“黨政分開”。參見張康之《新時代機構(gòu)改革的新探索》，《公共管理與政策評論》，2018年第5期。