橫向轉(zhuǎn)移支付視角下的省內(nèi)對口援藏制度研究

楊明洪 劉建霞 曹 黎

[提要]省內(nèi)對口援藏是由省級政府組織實施的對口支援。省內(nèi)對口援藏的框架體系與對口支援西藏相似，包括建立長期穩(wěn)固的結(jié)對關系、固定的援藏“投資實物工作量”標準以及相應的組織實施機制。無論援助領域重點選擇，還是援助資金在受援地區(qū)之間進行分配，都充分體現(xiàn)省內(nèi)援藏的自身特點。由于省內(nèi)對口援藏財政資金是平級政府間的資金調(diào)撥，具有財政轉(zhuǎn)移支付的特征，同時具有財政均等化功能，有利于協(xié)調(diào)地區(qū)間的財政不均衡，所以其財政均衡效應屬于橫向財政均衡，歸屬于省級以下的橫向轉(zhuǎn)移支付。省內(nèi)對口援藏對于探索省級以下財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度有著重要意義，從而推動實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。1994年實施的分稅制改革，初步構(gòu)建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎，2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出“建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規(guī)范化法律化”，拉開了新一輪改革的序幕。轉(zhuǎn)移支付制度是其中的一個重點，現(xiàn)有制度僅有縱向轉(zhuǎn)移支付制度，并沒有橫向轉(zhuǎn)移支付制度。同時，當前的改革重點放在中央與省級政府之間的財政事權與支出責任，而省級以下財政事權和支出責任的改革相對滯后。始于1994年的對口支援西藏實際上是一種橫向轉(zhuǎn)移支付制度，[1]這是省際橫向轉(zhuǎn)移支付制度。2011年開始中央對四川、云南、甘肅、青海四省涉藏州縣實施了對口支援?？紤]到青海玉樹發(fā)生特大地震災害以及青海的重要位置，中央啟動了對口支援青海涉藏州縣。與西藏、青海不一樣，在四川、甘肅、云南三省涉藏州縣的對口支援分為省內(nèi)和省外兩部分。廣東、浙江對口支援四川涉藏州縣，上海、天津分別對口支援云南、甘肅涉藏州縣。而這三省省內(nèi)對口支援本省涉藏州縣是其富有特色的部分?，F(xiàn)有文獻對省際對口援藏問題研究較多，例如，楊明洪研究市場化背景下的中央企業(yè)對口援藏制度，[2]并從政企關系與責任分擔進一步研究中央企業(yè)對口援藏制度[3]并對中央機關對口援藏制度[4]進行研究，謝偉民從組織社會學角度研究對口援藏起源及其制度化演進，[5]靳薇從制度和政策反思的角度研究對口援藏制度的前景，[6]而對省內(nèi)對口支援涉藏州縣(簡稱省內(nèi)對口援藏)問題研究尚付諸闕如。從公共財政的角度來看，省內(nèi)對口援藏本身牽涉到省級以下政府之間財權和事權的劃分問題，而后者又是財政分權的題中之義。本文擬對省內(nèi)對口援藏進行總體分析，并探討其經(jīng)濟性質(zhì)和特征。不妥之處，敬請批評指正。

一、財政分權與省內(nèi)對口援藏的興起

財政分權不僅發(fā)生在中央與省級政府之間，也發(fā)生在省級以下的地方政府之間。財政分權造就的是不同層級的政府之間有相對獨立的經(jīng)濟利益，而且這種利益關系日益剛性化。任何來自上級政府的任務均包含著財政事權和支出責任的調(diào)整。省內(nèi)對口援藏是來自中央的指令，對于省內(nèi)下轄行政區(qū)來講則是主要來自省級政府的特殊任務。

實施省內(nèi)對口援藏來自中央的指令是基于對四川、云南、青海、甘肅省涉藏州縣相關情況的判斷作出的。第一，四省涉藏州縣藏族人口眾多，與西藏自治區(qū)同樣屬于“深度貧困區(qū)”，加快脫貧成為中國全面建成小康社會的決戰(zhàn)高地。四川涉藏州縣包括甘孜、阿壩兩個自治州和木里自治縣，總?cè)丝?13.21萬人，其中藏族人口149.65萬人，占70%，占全國藏族人口的1/4。青海涉藏州縣有六個，其藏族人口約137.50萬人。甘肅涉藏州縣包括甘南州和天?？h，總?cè)丝?3.07萬人，藏族人口占54.2%；云南迪慶藏族自治州總?cè)丝?0.5萬人，其中藏族人口12.91萬人，約占總?cè)丝诘?2%。更為重要的是，四省涉藏州縣地處邊境，群眾宗教信仰程度高，易成為某些政治勢力活動的目標區(qū)域，而我國是一個統(tǒng)一的多民族國家，因此，該區(qū)域的和平安定對我國具有十分重大意義。因此，支持四省涉藏州縣并確保四省涉藏州縣到2020年實現(xiàn)全面建設小康社會目標也成為現(xiàn)實的任務。①第二，受援地區(qū)財政狀況差，經(jīng)濟基礎薄弱，自我發(fā)展能力較弱。四省涉藏州縣本來經(jīng)濟基礎就薄弱，一直以來還存在財政收支缺口大，財政收不抵支的問題，這嚴重阻礙了當?shù)氐慕?jīng)濟建設和社會發(fā)展。相較于西藏受多方支援力量的幫助，存在財政困難的四省涉藏州縣同樣也需要這樣的政策安排。②第三，2008年拉薩“3·14事件”后社會穩(wěn)定格局出現(xiàn)了一些變化。在西藏以外的四省涉藏州縣，社會穩(wěn)定也出現(xiàn)了起伏，反過來給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展造成了較為嚴重的危害。發(fā)展是解決所有問題的基礎和關鍵，通過對口援藏解決發(fā)展問題成為必然選擇。由于對口支援是支持邊疆民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展的重要舉措之一，將這一政策移植至四省涉藏州縣就順理成章。2010年7月原政協(xié)主席賈慶林研究部署對口支援工作并做出這樣的決定：“要逐步完善四川、云南、甘肅省內(nèi)對口支援本省藏區(qū)的工作機制，探索建立發(fā)達省市經(jīng)濟對口幫扶四川、云南、甘肅三省藏區(qū)的機制”③。即通過建立兩個層次的對口支援來落實中央的統(tǒng)籌西藏與四省涉藏州縣協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

表1 川甘滇三省涉藏州縣2007-2009年地方預算收入與支出

在現(xiàn)有財政體制下，中央的指令僅成為省級政府行動的前提，關鍵是中央將省內(nèi)對口援藏的特殊任務轉(zhuǎn)移給所在省級政府之后其將其轉(zhuǎn)化為省以下各地區(qū)之間的財政事權和支出責任。中央第五次西藏工作座談會后，四川、甘肅、云南三省先后召開了本省涉藏州縣工作座談會，開始安排和落實本省省內(nèi)對口援藏。2010年2月，四川省委召開了四川涉藏工作座談會，將對口援藏作為“治藏興藏建藏的重要舉措”，探討對口支援涉藏州縣的思路和重點；2010年6月，云南省召開涉藏州縣工作座談會，省委領導明確指出要加大對涉藏州縣的支持力度，加強對口支援工作，保障涉藏州縣發(fā)展；同月，甘肅省委在蘭州召開涉藏工作座談會，會議強調(diào)甘肅省將動員各方力量形成支持涉藏州縣發(fā)展的有效合力，推進涉藏州縣發(fā)展。至此，四川、云南、甘肅三省的省內(nèi)對口支援工作開始籌劃和啟動實施。甘肅涉藏州縣的省內(nèi)對口援藏政策的實施于2010年11月啟動。而四川、云南涉藏州縣的省內(nèi)對口援藏政策的實施，則分別于2012年4月和2012年9月啟動。在青海涉藏州縣，由于無論是人口還是面積都占了全省絕大部分，除在玉樹特大地震之后恢復重建中出現(xiàn)西寧、海東兩市對口援建玉樹災區(qū)外，沒有條件實施省內(nèi)援藏，所以，中央將省際對口援藏政策擴展到青海涉藏州縣，從而顯示出制度設計上的差異。本文所研究的省內(nèi)對口援藏制度僅涉及四川、云南、甘肅三省。但將省際對口援藏政策擴展到青海涉藏州縣。

從財政制度來看，省內(nèi)對口援藏成為四川、云南、甘肅三省經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)固定的財政事權和支出責任，而現(xiàn)有分權型的財政體制并沒有這一內(nèi)容，因此，從運作模式上就不能不長期采取政治動員方式。

二、省內(nèi)對口援藏的運作模式

省內(nèi)對口援藏主要是復制省際對口援藏模式。1994年中央著手建立對口援藏制度，當時就是采取政治動員方式進行的。[7]而對口援疆、對口援青也是采取政治動員的方式。數(shù)十年的對口援藏探索，為省內(nèi)對口援藏無疑提供了學習借鑒的“樣本”。借鑒“樣本”的作法，不僅體現(xiàn)在對口援藏的結(jié)對關系安排上，而且體現(xiàn)在援助“投資實物工作量”標準以及組織實施上。對口援藏運作起點是其結(jié)對關系的安排。這是1994年來中央實施的對口支援西藏政策的核心。在這一點上，省內(nèi)對口援藏制度設計更多體現(xiàn)在復制上。這里我們將四川、甘肅和云南各自特點做初步刻畫。

其一，“7+20”模式和“9+32”模式，分別代表四川第一、二階段和第二階段的結(jié)對模式。“7+20”對口援藏的結(jié)對關系首次出現(xiàn)于2012年4月。④所謂“7”，是指成都等7個發(fā)達市，而“20”則是指甘孜、阿壩兩州19縣和木里縣等“涉藏困難縣”，他們之間形成“結(jié)對”關系，詳見表2。但他們之間的結(jié)對關系并非簡單的匹配，成都市承擔起10個甘孜州“涉藏困難縣”的幫扶。綿陽市、德陽市、瀘州市、宜賓市均對口支援2個“涉藏困難縣”，經(jīng)濟發(fā)展再次之的樂山、攀枝花分別只對口援助1個“涉藏困難縣”。因此，可以看出，形成這種結(jié)對關系的主要原則是經(jīng)濟發(fā)展水平。同時，表面上是“市對縣”，而實際上則是“縣對縣”模式，也與其他對口援藏結(jié)對模式有區(qū)別。2016年8月開始了新一輪(2017-2021)省內(nèi)對口援藏的開始。新一輪省內(nèi)對口援藏與援彝一并開展的。“7+20”機制演變?yōu)椤?0+32”機制，即在對口援藏的受援兩端均增加主體，在援助方一端增加了眉山、遂寧和南充3市，同時，也將成都剩余9個縣區(qū)納入對口援藏的援助主體，而在受援方在增加了九龍等12縣。至此，“四川涉藏州縣”全部被覆蓋到對口援藏體系之中。

表2 四川涉藏州縣對口援藏的結(jié)對關系一覽表

其二，甘肅涉藏州縣的結(jié)對模式：“7+8”模式。甘肅涉藏州縣對口援藏“7+8”機制是2010年11月建立。⑤所謂“7”，是指省內(nèi)蘭州等經(jīng)濟相對發(fā)達的7個市，而所謂“8”則是指8個縣涉藏州縣，見表3。值得注意的是，甘肅除省內(nèi)對口援藏“7+8”機制外，省屬國有企業(yè)的對口援藏也同時建立起來。與四川、云南相比，甘肅安排了省屬國有企業(yè)對口援藏，是其顯著的特色。此外，在“7+8”機制之外，還安排了金昌、武威2市對口支援天?？h，形成了“2+1”的結(jié)對關系。

表3 甘肅省對口支援本省涉藏州縣的結(jié)對關系

其三，云南涉藏州縣：“3市+3縣”模式。云南涉藏州縣最小，僅有香格里拉、⑥德欽、維西3縣。⑦“3市+3縣”對口援藏的結(jié)對關系出現(xiàn)是2012年9月?！?市+3縣”機制就是昆明市、玉溪市、曲靖市，作為援助方，分別結(jié)對幫扶香格里拉市、德欽縣、維西縣，形成“一對一”幫扶格局。[8]云南涉藏州縣的結(jié)對關系較為簡單，而且長期保持穩(wěn)定。

在“投資實物工作量”標準上，省內(nèi)對口援藏一開始就借鑒了這一作法。中央給出“援藏投資實物工作量”標準是對口支援西藏經(jīng)過多年探索出來的重要經(jīng)驗。不過，我們應當看到，與1994年開始在西藏實施省際對口援藏相比，在四省涉藏州縣實施省內(nèi)對口支援比西藏已晚了16年，四省的經(jīng)濟實力也有相當大的提升，實施條件與當時有相當大的差異。2010年，中央又對省際對口援藏“投資實物工作量”做出明確規(guī)定。雖由此構(gòu)建一種參照，但由于四省涉藏州縣發(fā)展的主體責任是各州縣所在省級政府，因而這在各省有差異。因為“四省涉藏州縣情況各有特點，各涉藏州縣在本省所占面積、人口、經(jīng)濟的比重也有很大差別。因此省內(nèi)對本省涉藏州縣的對口支援并未像此前傳言的，由各省按財政收入的固定比例給予投入，而是由本省根據(jù)情況自己定奪”。⑧

在四川，該標準是按照援助市一般公共預算收入的比例法進行核算的，即自2012年4月起，每年按上年度地方公共財政收入的0.5%以現(xiàn)金方式投入。2017年實施第二輪計劃，針對新增加的對口援藏任務，每年按上年度地方公共財政收入的0.3%以現(xiàn)金方式投入。在云南，其標準是采取固定金額法，即自2012年9月起，每年投入不少于1000萬元的幫扶資金支援“涉藏困難縣”。而在甘肅，則是按照另外一種方式進行：從2010年起，除“兩市兩州”(定西、隴南、臨夏、甘南)外，全省10個市每年籌集1億元以上的資金用于幫扶支援1個“涉藏困難縣(市)”。[9]總之，省內(nèi)對口援藏的投資實物工作量并沒有統(tǒng)一的標準，但都從制度上保證了援助方對援藏資金投入的力度。這與在西藏實施省際對口支援西藏的初期有較大的差異。

三、省內(nèi)對口援藏的資源投入與配置

援助方將其援藏資源輸入到受援方則是整個對口援藏體系建立的標志。而援藏資金的輸入則表明這種支援不是“道義上的支持”，而是實實在在的援助。投入的不僅僅是資金和物資，還派去“援藏干部”、“援藏教師”“援藏醫(yī)生”等人力資源。對于援助地區(qū)與受援地區(qū)來講，本質(zhì)上是財政事權的轉(zhuǎn)移和支出責任的落實。因此，考察資源投入與配置是以了解省內(nèi)對口援藏制度的內(nèi)部運行機制。

(一)從省內(nèi)對口援藏資金投入角度分析

與云南、甘肅相比，四川的省內(nèi)對口援藏是分成兩輪實施，干部援藏每兩年一輪換。從投入的援藏資金來看，第一輪共投入財政資金約25.7億元，實施援助項目565個。其中，成都市10區(qū)縣對口支援甘孜州10個縣，投入援助資金12.21億元，占總計劃投入的47.51%。此外，成都市還額外投入援助資金3.27億元，形成援藏中的“計劃外”投資，類似對口支援西藏的“超計劃”現(xiàn)象。而成都之外的其他6市在2012-2016年5年間，累計共籌集援助資金12.17億元，確立實施援藏項目226個。第二輪計劃的背景是國家實施精準扶貧戰(zhàn)略，西藏和四省涉藏州縣都被列為國家深度貧困地區(qū)，即“三區(qū)三州”⑨。因此，對口援藏也將其重點放在精準扶貧上。為此，共規(guī)劃實施援助項目557個，計劃投入財政幫扶資金36.1億元。成都在五年內(nèi)投入援助資金23.68億元、實施援助項目316個，全力支持涉藏州縣打贏脫貧攻堅硬仗。[10]而成都以外的其他地區(qū)新一輪規(guī)劃援助資金計劃達到12.42億元，實施援助項目241個。

相對于四川來講，甘肅是中國西部經(jīng)濟較不發(fā)達的省份之一。這一特征也映射到對口援藏上。從“十二五”期間，甘肅省各幫扶市累計援助甘南州各縣市項目36個，共落實資金4.72億元，捐贈物品價值1000多萬元。如前所述，由于甘肅的“7+8”機制與其他援助體系相交叉進行，并沒有單獨實施，“十三五”(2016-2020年)與“十二五”時期保持力度不變，并略有增加。從援藏投入資金的角度來看，甘肅省內(nèi)對口援藏顯得投入較少。

云南與四川、青海、甘肅相比，藏族聚居區(qū)僅有3縣，這無疑減輕了實施省內(nèi)對口援藏的難度。從2013年開始，香格里拉、德欽、維西3縣實施相應的對口支援。昆明、玉溪、曲靖分別投入財政資金8300萬元、5800萬元和300萬元。從“十三五”開始，各省對口援藏投資實物工作量安排上又出現(xiàn)變化。從昆明—香格里拉援助安排來看，根據(jù)昆明與迪慶州在2016年8月簽訂的《“十三五”昆迪友好合作框架協(xié)議》，昆明市將以每年不低于0.3億元的項目資金標準在“十三五”期間對迪慶州進行援助，五年累計不少于1.5億元。從曲靖—維西援助安排來看，“十三五”期間，曲靖市把援助維西縣的幫扶重點轉(zhuǎn)移到科教文衛(wèi)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的民生項目上，保持每年2000萬元的幫扶資金預算。

(二)從省內(nèi)對口援藏的資金配置角度分析

中央第五次西藏工作座談會特別強調(diào)改善西藏和四省涉藏州縣的民生問題。這一政策導向也反映在省內(nèi)對口援藏之中。省內(nèi)對口援藏財政轉(zhuǎn)移資金的部門配置主要包括在以下四大方面：民生保障工程、智力援助工程、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在援助領域配置上，四川、云南、甘肅三省涉藏州縣地方情況不一。在上述分類中，各支援方根據(jù)受援地實際情況進行援助時，按照援助重點會有不同程度地傾斜。比如，“十二五”期間云南省玉溪市對口援助德欽縣，民生項目資金投入占總投入約46%，將近一半。在四川，結(jié)合實施“六大民生工程”，第一輪中大部分支援方的援助資金、項目、人才也重點向民生領域傾斜。據(jù)筆者調(diào)查，“十二五”期間色達、石渠、爐霍、丹巴、壤塘、紅原民生類項目占比分別為75%、80%、80%、71%、65%、65%，而若爾蓋、木里則較低，分別是35%、46%。由于增強受援地區(qū)的自我造血機制和經(jīng)濟社會發(fā)展的內(nèi)生動力及可持續(xù)性是新一輪援助工作的重點。在扶貧攻堅的大環(huán)境下，新一輪對口援藏突出住房安全、義務教育、基本醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等重點領域，堅持幫扶資金和項目向基層傾斜、向農(nóng)牧區(qū)傾斜、向貧困村和貧困人口傾斜。新增的結(jié)對幫扶雙方更加注重對受援地項目建設的投入，重心向產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)移。

省內(nèi)對口援藏資金最初大多用于民生保障方面，對經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的投資相對較少，即主要采用的是“輸血式”對口援藏。這種方式能夠使當?shù)匕傩赵诙唐趦?nèi)生活水平得到相應的提高，但是并不能使當?shù)亟?jīng)濟形成自我發(fā)展能力。[7]因此，后期各支援方開始將援助重心向產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移，即將援藏資金投入到發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)業(yè)，結(jié)合受援地自然資源條件培育適合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，同時使受援地百姓盡可能參與到對口援藏中，使其生產(chǎn)生活水平能夠得到持續(xù)提高，變“輸血式”對口援藏為“造血式”對口援藏。以四川省內(nèi)對口援藏為例，在省內(nèi)對口援藏確立之初，各支援方均將重心放在民生保障項目上，該類項目資金幾乎占用總援助資金的50%及以上，而自第二輪計劃開始，部分支援方開始轉(zhuǎn)移援助重心，產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的資金投入開始增加。據(jù)筆者調(diào)查，“十三五”期間色達、丹巴、壤塘、紅原、道孚等的產(chǎn)業(yè)類援藏項目占比分別達到56.5%、53%、41%、41%、31.9%。

受援地之間的分配與結(jié)對關系密切相關。援助方的援助資金與經(jīng)濟發(fā)達程度成正相關。在云南，受援地區(qū)僅有1個自治州，在甘肅，受援地區(qū)有1個自治州和1個自治縣，受援地區(qū)的區(qū)域結(jié)構(gòu)相對簡單。而在四川，有2個自治州和1個自治縣，同時還有1個彝族自治州，受援地區(qū)結(jié)構(gòu)相對復雜。因此，援藏資源在四川的分配問題顯得相對復雜得多。在第一輪對口援助中，援藏資金總額約為25.7億元，甘孜州地區(qū)收到的對口援藏資金約為20.08億元，而阿壩州和涼山州分別僅收到援助資金3.2億元和1.33億元。從人均水平來看，甘孜州地區(qū)人均收到的省內(nèi)對口支援資金量為0.2491萬元，阿壩州地區(qū)受援地人均收到的省內(nèi)對口援藏資金量為0.1375萬元，最低的木里縣僅為0.0969萬元。成都的區(qū)縣與受援地區(qū)采取“一對一”的方式，而對于幫扶地不止一個的綿陽市、德陽市、宜賓市、瀘州市，在財政資金安排上均根據(jù)省政府相關要求，按不少于上年度地方公共財政預算收入0.5%的標準將資金按總規(guī)模的50%對受援地進行平均分配。

表4 四川省內(nèi)對口援藏的總資金及人均受援資金量

從表4可以發(fā)現(xiàn)，四川的第二輪省內(nèi)對口支援計劃中，投入資金約36億元，其中甘孜州獲得資金26.48億元，占總投入的73.55%。省內(nèi)對口援藏資金在配置延續(xù)第一輪計劃中向甘孜州的明顯傾斜，因為相較而言，甘孜州涉藏州縣較多且經(jīng)濟發(fā)展水平落后于阿壩州，因此結(jié)對關系和資金配置上會有所偏重。此外相較于第一輪計劃甘孜州和阿壩州獲得資金都有明顯增長，阿壩州增長近2倍，但是從人均獲得支援資金來看，由于第二批省內(nèi)對口支援計劃擴大了受援范圍，受援人口增加，導致兩州人均水平都有所降低了。從總體來看，省內(nèi)對口支援資金在受援地的配置上體現(xiàn)了差異化特征，在差異化的資源配置基礎上推動省內(nèi)涉藏州縣的協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、省內(nèi)對口援藏的橫向轉(zhuǎn)移性質(zhì)與特征分析

對口支援是內(nèi)生于國家財政均衡體系的一種制度工具，其具有橫向財政均衡的區(qū)域協(xié)調(diào)效應。[11]省際對口援藏具有財政的橫向轉(zhuǎn)移性質(zhì)，同樣地，省內(nèi)對口援藏也具有橫向轉(zhuǎn)移性質(zhì)。[12]雖然在中國，財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度并沒有正式地建立起來，但省際、省內(nèi)對口支援卻具有這種性質(zhì)。表面上看，對口支援是社會主義的制度優(yōu)勢，但從財政運行的角度，卻是從中央、地方兩個層面探索財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度，與現(xiàn)有的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度相互配合，形成具有中國特色的轉(zhuǎn)移支付制度，[1]是國家治理效能表現(xiàn)優(yōu)良的“制度密碼”。

省內(nèi)對口援藏中的資金轉(zhuǎn)移不是簡單的一般意義上的轉(zhuǎn)移支付，因為在省內(nèi)對口援藏過程中，支援方向受援地轉(zhuǎn)移的不僅是資金，還包括基層干部、技術人才以及招商引資等。雖然轉(zhuǎn)移的內(nèi)容較多，但從財政視角來看，實質(zhì)上只不過是省內(nèi)對口援藏資金轉(zhuǎn)移的不同方式。據(jù)此，本文將按照轉(zhuǎn)移方式的不同將對口援藏資金分為直接轉(zhuǎn)移和間接轉(zhuǎn)移兩種方式。援藏資金的直接轉(zhuǎn)移是我國最初開展援助工作就有的資金轉(zhuǎn)移方式。無論是災后重建幫扶還是我國實行已久的對口支援西藏，最初都會采用這種財政資金直接轉(zhuǎn)移的方式。這種方式在省內(nèi)對口援藏工作中的表現(xiàn)就是援藏項目的實施。省內(nèi)對口援藏工作開展大多遵循“資金跟著項目走”的原則，即省內(nèi)對口援藏中作為項目資金的財政資金通常由支援方政府從當?shù)刎斦袆潛?，然后由對口支援涉藏州縣工作隊將資金交給受援地政府。四川、云南、甘肅三省的省內(nèi)對口援藏工作大部分財政資金都用于受援方的地方項目建設；這些建設項目涉及民生、交通、能源、郵電、生態(tài)保護、旅游開發(fā)等各方面。前文所述的對口援藏資金投入就是直接轉(zhuǎn)移的明顯體現(xiàn)。

在省內(nèi)對口援藏中，除了項目資金這種直接轉(zhuǎn)移支付外，還有干部援藏和技術人才援藏以及招商引資等；這些方式都屬于省內(nèi)對口援藏資金的間接轉(zhuǎn)移支付。在省內(nèi)對口援藏中，智力援藏是各支援方援助受援地的一項重要工作，也是進行“造血式”援助的重要方式。對于智力援藏，主要分為專業(yè)技術人才援藏和干部人才援藏兩類。專業(yè)技術人才援助最初主要集中在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境優(yōu)化等方面，后來開始變“輸血”為“造血”，將產(chǎn)業(yè)技術、文化科技、環(huán)保電力、扶貧就業(yè)等各領域的專業(yè)技術人才和經(jīng)驗技術傾注到受援地，逐漸將援助工作擴展到所有領域。專業(yè)技術人才援藏過程中涉及的財政資金轉(zhuǎn)移，相較于項目資金援藏，其不太明顯的是這種資金轉(zhuǎn)移不是單單以現(xiàn)金方式，同時還通過培訓費用支出、培訓基地建設支出、選派人員開支等各種方式進行。在這期間，專業(yè)技術人才從選拔、派遣到任用、輪換每個環(huán)節(jié)都有財政資金支出，只是由于這種不明顯的資金轉(zhuǎn)移方式過程復雜、環(huán)節(jié)零散，資金量不易統(tǒng)計。此外，前往受援縣的專業(yè)技術人才在援藏期間，工資薪金均是由支援方原單位的財政列支，且考慮到某些地區(qū)特殊的艱苦情況，會給予援藏的專業(yè)人才一定補貼。

而干部人才援藏從一開始就是按照“定期輪換、分批進行”的模式進行，不僅是支援方選派黨政機關干部進入涉藏州縣進行援助，而且包括支援方對受援縣干部隊伍進行的培訓和對受援方在基層政權建設方面的幫助。在省內(nèi)對口援藏工作中，無論是從支援方選派干部人才到受援地，還是受援地干部到支援方接受相關培訓，均是按時間分批次進行。在四川涉藏州縣，組織實施了“千名干部人才援藏行動”，5年累計選派相關援藏干部3677名。對口援藏中支援方按照相關要求選拔援藏干部，待援藏干部選拔出來以后，由支援方組織培訓，再派往受援單位和上一批援藏干部進行工作交接，在下一批援藏干部進藏交接好工作后，上一批援藏干部才能離開受援地返回派出單位，整個過程中援藏干部進行定期輪換。對于干部人才援藏的資金支持，主要包括援藏干部人才的工資薪金、援藏干部人才的培訓和交通費用。通常，援藏干部的工資薪金是由派出單位負責，援藏干部在派出后一般只轉(zhuǎn)組織關系，不轉(zhuǎn)戶口、行政關系和工資關系，援藏結(jié)束后仍然回到原單位。當然，援藏干部人才進藏后派出單位除了支付其工資薪酬以及與派出單位相同的福利以外，還會額外給予援藏干部人才各類補貼，如御寒補貼、疾病補貼、高原補貼等。同時，一些派出單位考慮到對口支援涉藏州縣工作的艱苦，會在援藏干部進藏時將其工資在原基礎上上浮一級。因此，干部人才援藏雖然是以選派干部到涉藏州縣工作的方式進行，但是援藏干部人才的資金支持都是由派出單位或支援方政府負責，這也就是對口援藏省內(nèi)財政資金的間接轉(zhuǎn)移。對于援藏干部人才培訓和交換，該過程中使用的資金均來自支受援雙方財政支出。

此外，諸如“涉藏飛地工業(yè)園”建設也是援助方間接支持的一種方式。“飛地工業(yè)園”是對口支援轉(zhuǎn)化為對口合作的典范。而這種對口合作本身也包含經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)對涉藏州縣的支持。成阿(2009年建立)、甘眉(2012年5月建立)、德阿(2014年1月建立)、成甘(2015年12月建立)4家飛地園區(qū)已成為涉藏州縣經(jīng)濟的重要載體之一。此外，2016年遂寧市申辦“遂寧-木里產(chǎn)業(yè)園區(qū)”?！帮w地工業(yè)園”也體現(xiàn)了援助方對受援方的支持，這種支持的成本是內(nèi)化于援助地區(qū)提供的各項服務和管理之中。

省內(nèi)對口援藏過程中的財政資金轉(zhuǎn)移屬于省級以下平級政府之間的資金調(diào)撥，實現(xiàn)地區(qū)間的財政均衡，促進基本公共服務均等化，提升受援當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展能力。[14]筆者認為，省內(nèi)對口援藏財政資金具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)：從資金來源看，省內(nèi)對口援藏的財政資金大多數(shù)來自于支援方政府的地方財政收入，在對口援藏過程中發(fā)生了財政資金在支援方與受援地之間的轉(zhuǎn)移，而這與發(fā)生在不同層級或地域間政府的轉(zhuǎn)移支付相類似;從資金轉(zhuǎn)移方式看，省內(nèi)對口援藏財政資金總體上有直接和間接兩種轉(zhuǎn)移方式，但無論是哪種轉(zhuǎn)移方式，在其過程中財政資金都是平級政府間的單方向無償流動，具備橫向財政轉(zhuǎn)移支付的特征;從資金管理方式看，對口援藏的財政資金是通過雙方政府共同設立的對口援助財政資金專戶，進行資金的籌集、調(diào)撥、交付與監(jiān)督，這與轉(zhuǎn)移支付通過財政單一賬戶實現(xiàn)管理的模式相似。

事實上，無論是直接還是間接的援藏資金轉(zhuǎn)移，其本身發(fā)揮著財政的多重效應。首先，省內(nèi)對口援藏具有橫向財政均衡效應。財力均等化理論要求地區(qū)間財政能力進行橫向均衡，即人均財政收入高的地區(qū)應當將高于平均水平的部分轉(zhuǎn)移給低于平均水平的地區(qū)。[15]而對口支援這種手段相當于把經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應當逐年橫向轉(zhuǎn)移的做法變成了一次性支付，[16]究其本質(zhì)，就是地方政府之間的財政橫向轉(zhuǎn)移支付。由表5可知自2012年-2015年3年間，省內(nèi)對口援藏財政資金占據(jù)受援當?shù)刎斦杖氲谋戎仉m各有高低，但是總體較高。在涉藏受援縣中，省內(nèi)對口援藏財政資金占受援當?shù)刎斦杖氲谋壤骄鶠?9%。其中，占比30%以上的地區(qū)有一半，占比40%以上的地區(qū)超過2/3，占比50%以上的地區(qū)有1/4。可見，在省內(nèi)對口援藏中，財政資金對受援當?shù)刎斦挠绊懖蝗莺鲆?。既能增加受援地區(qū)的財政支出和公共服務購買能力以促進各地區(qū)間的公共服務均等化，又能縮小地區(qū)間財力差距，按照現(xiàn)有理論，作為橫向財政轉(zhuǎn)移支付的一種方式，省內(nèi)對口援藏財政資金無疑具備一定的財政均衡效應。[17]

表5 部分涉藏州縣援藏資金占該縣財政收入的比例(單位：%)

從援藏投入結(jié)構(gòu)分析。對口支援通過與基層政府的對接，從而更有效地改進公共服務的支出結(jié)構(gòu)，促進公共服務均等化。四川、云南、甘肅三省在“十二五”期間，財政資金的投入都著重偏向于民生領域，包括就業(yè)促進工程、扶貧解困工程、教育助學工程、社會保障工程、醫(yī)療衛(wèi)生工程、百姓安居工程、生態(tài)環(huán)境工程以及文化體育工程等八類。

省內(nèi)對口援藏是作為一項政策安排，其運作的時間不太長，但其運行也具備一些特征。一是轉(zhuǎn)移的金額標準有確定性。有兩種方式確定轉(zhuǎn)移資金的標準。第一種是地方一般預算收入的比例法，如四川和甘肅。云南實行的是第二種方式，即固定投入金額法。二是轉(zhuǎn)移的依據(jù)有強制性。同省內(nèi)對口援藏本身一樣，援藏資金的投入具有強制性，這一定程度上來源于上級政府權威。對于支援方，省政府在安排省內(nèi)對口援藏工作時下發(fā)相關政策文件，并硬性規(guī)定財政資金的投入標準和方式，對此，各支援方政府只有按照上級政府的安排開展工作，同時，我國的各項涉藏州縣援助工作一直帶有強烈的政治動員性質(zhì)，無論是省內(nèi)對口援藏，還是省際對口援藏、中央部委對口援藏、央企對口援藏，其政治含義不言而喻。三是省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的常態(tài)化。省內(nèi)對口援藏在2010年第五次西藏工作座談會后逐步實施，2014年8月，中央召開對口支援西藏20周年電視電話會議明確了其長期性，并明確這也適用于四省涉藏州縣的對口支援。雖然省內(nèi)對口援藏尚處于探索之中，但從各項政策來看，基本具備了長期政策的雛形。與此相應，對口援藏的資金轉(zhuǎn)移具備了常態(tài)性。

結(jié)論

省內(nèi)對口援藏的出現(xiàn)，與“黨的治藏方略”緊密聯(lián)系在一起。從中央第五次西藏工作座談會開始，中央實施西藏與四省涉藏州縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，將四省涉藏州縣的發(fā)展穩(wěn)定納入西藏工作范圍。而中央做出這樣的政策安排是基于區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調(diào)性亟待提高的現(xiàn)實。于是對口援藏擴大至四省涉藏州縣，并實施了省內(nèi)對口支援。而在財政分權體制下，省內(nèi)對口援藏運作的起點是其結(jié)對關系的安排。受援雙方結(jié)成對口關系之后，援助方將其援藏資源轉(zhuǎn)移到受援方是整個對口援藏體系建立的標志。同時援藏資金的轉(zhuǎn)移則表明這種支援是建立在資源配置的基礎上，無論這些援助領域重點選擇，還是這些資金在受援地區(qū)之間進行分配，都充分體現(xiàn)省內(nèi)援藏的自身特點。省內(nèi)對口援藏造成財政資金橫向流動，具有財政轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)與特征，同時具有財政均等化效應，有利于協(xié)調(diào)地區(qū)間的財政不均衡，促進涉藏地區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

注釋：

①中共中央、國務院《關于加快四川云南甘肅青海涉藏地區(qū)經(jīng)濟社會法案站的意見》(中發(fā)2010 5號文件)。

②由于對口支援本省涉藏地區(qū)工作在2010年第五次西藏工作座談會上被提出，所以在此以2010年的前三年地方財政收支狀況為研究對象。

③http：//www.chinanews.com/gn/2010/07-07/2388081.shtml.(2019-08-22)。

④《四川省委省政府關于開展對口支援涉藏地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的意見》(2014年7月)。

⑤《甘肅省委、省政府關于開展對口幫扶支援涉藏地區(qū)工作的通知》(2010年11月)。

⑥2015年，國務院批準香格里拉撤縣建市。

⑦《云南省委、省政府關于進一步加強對迪慶州對口幫扶工作的意見》(2012年9月)。

⑧劉金新.中央統(tǒng)戰(zhàn)部七局副局長徐志濤在北京西苑飯店四樓鴻運廳主講：《西藏的歷史與文化》(2015-05-25)http：//mks.cyu.edu.cn/zxzx/tpxw/201505/t20150525_69720.html.2019-09-17.

⑨所謂“三區(qū)”是指西藏和四省涉藏地區(qū)、新疆南疆地區(qū)，“三州”是指四川省涼山彝族自治州、甘肅省臨夏回族自治州、云南省怒江獨龍族自治州。