分級(jí)行使水資源資產(chǎn)所有權(quán)改革方案研究

曹飛鳳，鄭詩豪，楊明一，張玉梅，張叢林

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 土木工程學(xué)院，浙江 杭州 310023；2.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222; 3.北京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083；4.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；5.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京 100354)

1 研究背景

“水”是具有多種功能和屬性的自然資源資產(chǎn)，對(duì)國(guó)家自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的維持和改善、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安至關(guān)重要。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中，我國(guó)的水資源資產(chǎn)開發(fā)利用過度，導(dǎo)致涉水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降、涉水生態(tài)空間亂占亂用的問題較為突出。在此背景下，全面梳理水資源資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀，揭示存在的問題，探索編制全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單，并提出配套管理制度，有助于進(jìn)一步解決水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害、水管理等各類問題，構(gòu)建邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)高效的水資源資產(chǎn)管理體制，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[1]。

目前，與分級(jí)行使水資源資產(chǎn)所有權(quán)改革的相關(guān)研究成果，主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：

(1)水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀。已有研究從水資源資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)主體[2-3]、確權(quán)登記[4]、資源清單[5-6]、資產(chǎn)分類[7]、取水審批[8-9]和資產(chǎn)收益與分配[9-10]、管理體制[11]等方面總結(jié)了水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀。

(2)水資源資產(chǎn)管理存在的主要問題。已有研究從所有權(quán)人不到位[10,12]、權(quán)益不落實(shí)[4,10,13-14]、資產(chǎn)監(jiān)管不到位[9]、公共管理人難以激勵(lì)[15]、管理者短視[15]、市場(chǎng)配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分[13]、中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等[10]、水資源費(fèi)征收對(duì)象不全面且征收標(biāo)準(zhǔn)偏低[12]等方面指出了我國(guó)水資源資產(chǎn)管理中存在的主要問題。

(3)水資源資產(chǎn)清單編制。已有研究認(rèn)為，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和生態(tài)安全的跨區(qū)域水資源資產(chǎn)、大江大河大湖和跨境河流應(yīng)由中央直接行使所有權(quán)；以開發(fā)性、經(jīng)營(yíng)性為主要目的的水資源資產(chǎn)應(yīng)由省級(jí)政府授權(quán)省自然資源管理部門具體代理統(tǒng)一行使所有權(quán)[10,16]。

(4)水資源資產(chǎn)管理制度。水資源資產(chǎn)化管理是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的一種有效的管理方法，也是未來水資源管理的一種趨勢(shì)[17]。從國(guó)際來看，發(fā)達(dá)國(guó)家建立了較為完善的水資源資產(chǎn)管理制度，主要體現(xiàn)在：形成了相對(duì)集中的水資源資產(chǎn)管理模式、水資源資產(chǎn)管理與水資源監(jiān)管合為一體、由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水資源資產(chǎn)收益管理、以公共利益為前提實(shí)現(xiàn)了水資源資產(chǎn)管理與涉水生態(tài)保護(hù)同步發(fā)展[18]。國(guó)內(nèi)已有研究提出，應(yīng)從國(guó)家、省、市三級(jí)政府建立健全包括與分級(jí)行使所有權(quán)相適應(yīng)的水資源資產(chǎn)管理體制[11,19]，建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系[12,14]、水資源資產(chǎn)法律政策體系[10]、水資源價(jià)格形成機(jī)制[8]、資產(chǎn)收益征繳與利益分配機(jī)制和財(cái)政支出責(zé)任體系[9-10]等相關(guān)管理制度。

總體來看，已有研究已經(jīng)取得了諸多研究成果，但還有待進(jìn)一步完善，主要體現(xiàn)在：(1)在分級(jí)行使水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀方面，對(duì)管理現(xiàn)狀的條塊梳理有待細(xì)化，尤其是對(duì)水資源資產(chǎn)管理事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的情況有待完善。(2)在水資源資產(chǎn)管理存在的主要問題方面，對(duì)于問題的剖析有待完善和深入。(3)在水資源資產(chǎn)清單編制方面，已有研究對(duì)于清單編制的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、目錄和調(diào)整方法等有待細(xì)化。(4)在水資源資產(chǎn)管理制度方面，已有研究所提出的水資源資產(chǎn)管理制度的系統(tǒng)性和完整性有待提高。在此背景下，本研究擬對(duì)我國(guó)分級(jí)行使水資源資產(chǎn)所有權(quán)現(xiàn)狀進(jìn)行全面梳理，深入剖析存在的主要問題，編制全民所有中央直接行使和委托地方代理行使的水資源資產(chǎn)清單，構(gòu)建系統(tǒng)完整的水資源管理制度體系。

2 水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀與問題

2.1 水資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

水資源資產(chǎn)管理是指水資源資產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)可供利用的一定數(shù)量和質(zhì)量的水的經(jīng)營(yíng)和使用，進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、指揮、控制和監(jiān)督等一系列活動(dòng)的總稱。明確所有權(quán)行使主體對(duì)于水資源資產(chǎn)管理具有重要意義，主要體現(xiàn)在：(1)可以為水資源確權(quán)登記、水權(quán)交易奠定基礎(chǔ)；(2)可以落實(shí)水資源有償使用制度；(3)可以為編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，并以此為基礎(chǔ)開展領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)工作提供數(shù)據(jù)支撐。

目前，為加強(qiáng)我國(guó)全民所有水資源資產(chǎn)管理，清晰界定水資源資產(chǎn)所有權(quán)，中共中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、水利部、自然資源部等，出臺(tái)了一系列政策性文件，包括法律、法規(guī)、政策等(表1)。從所有權(quán)歸屬來看，根據(jù)上述政策性文件的相關(guān)規(guī)定，水流、岸線、海域、濕地等水資源資產(chǎn)均屬于國(guó)家所有，即全民所有。

表1 我國(guó)水資源資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的法律及政策性文件

取水許可和有償使用制度是我國(guó)加強(qiáng)水資源資產(chǎn)管理的兩項(xiàng)核心內(nèi)容，是水資源資產(chǎn)所有權(quán)的重要體現(xiàn)[5,20]。從審批現(xiàn)狀來看，取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理由水利部流域管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)，取水許可審批分類見表2。

表2 我國(guó)取水許可審批分類

我國(guó)水資源資產(chǎn)收益及分配概況見表3。從表3中資產(chǎn)收益和收益分配來看，水資源資產(chǎn)收益方式主要包括水資源費(fèi)、水資源稅以及污水處理費(fèi)；水資源資產(chǎn)收益主要?dú)w地方所有。

表3 我國(guó)水資源資產(chǎn)收益及分配概況

2.2 水資源資產(chǎn)管理存在的問題

2.2.1 頂層設(shè)計(jì)有待完善 目前，我國(guó)現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策中，雖然明確了水資源資產(chǎn)的所有權(quán)，但全民所有的規(guī)定過于抽象和概念化。全民所有名不副實(shí)，國(guó)家所有權(quán)在實(shí)際操作中常常被政府、地方和部門拆解。相關(guān)政策中缺乏有效的責(zé)任配置和監(jiān)管措施，可操作性不強(qiáng)。

2.2.2 政策的系統(tǒng)性有待加強(qiáng) 相關(guān)政策體系是水資源資產(chǎn)管理過程中所制定的行為準(zhǔn)則，也是立法、行政、市場(chǎng)、公眾參與等水資源資產(chǎn)管理手段發(fā)揮作用的重要保障。目前，我國(guó)尚未形成涵蓋水資源資產(chǎn)管理全過程的系統(tǒng)性政策體系，在資產(chǎn)核算、確權(quán)管理、使用管理、處置管理、責(zé)任追究等方面均有待完善。

2.2.3 責(zé)任界定不夠清晰 雖然有關(guān)文件規(guī)定了水資源費(fèi)/水資源稅在中央與地方間的分配比例，但相比該收益分配方式，中央與地方間的事權(quán)劃分存在一定程度的不對(duì)等，中央、部門、流域、地方對(duì)水資源資產(chǎn)管理的責(zé)任不夠明確和詳細(xì)。

2.2.4 公眾參與的范圍和深度不足 對(duì)水資源資產(chǎn)造成的損害和破壞通常具有較長(zhǎng)的顯現(xiàn)過程，大多數(shù)情況下其數(shù)量和質(zhì)量的變化難以被公眾及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)。因水資源屬于國(guó)家所有，公眾出于理性考慮，支付參與成本的意愿往往不足。此外，因缺乏有效、便捷的參與平臺(tái)，公眾參與水資源資產(chǎn)管理的范圍和深度均嚴(yán)重不足。

2.2.5 市場(chǎng)化工具運(yùn)用不充分 在水價(jià)方面，價(jià)格形成機(jī)制與構(gòu)成不合理。目前，我國(guó)仍有部分地區(qū)居民生活用水尚未實(shí)行階梯水價(jià)制度，市場(chǎng)化手段使用不充分，不利于激發(fā)居民節(jié)水意識(shí)；農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理，不但不利于灌排工程持續(xù)發(fā)揮效益，而且難以對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水產(chǎn)生有效激勵(lì)；工業(yè)用水在取水權(quán)環(huán)節(jié)普遍存在低價(jià)使用現(xiàn)象，價(jià)格調(diào)節(jié)用水的作用無法充分發(fā)揮，不利于激發(fā)企業(yè)節(jié)水積極性。

在水權(quán)交易方面，市場(chǎng)機(jī)制不完善，在水資源優(yōu)化配置中的作用未能有效發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：(1)交易不活躍。目前，已有的水權(quán)交易僅限于個(gè)別地區(qū)，不僅交易數(shù)量偏少，而且市場(chǎng)主體的交易意愿偏弱[21]。(2)市場(chǎng)不發(fā)育。我國(guó)僅少數(shù)流域和地區(qū)開展水權(quán)交易，且多由政府主導(dǎo)，供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)機(jī)制的作用有限。(3)機(jī)制不完善。水權(quán)交易的準(zhǔn)入、定價(jià)、第三方影響評(píng)價(jià)等機(jī)制尚未建立，交易平臺(tái)的運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

3 分級(jí)行使水資源資產(chǎn)所有權(quán)改革方案

3.1 中央直接行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單

3.1.1 編制的原則

(1)堅(jiān)持國(guó)家安全至上。水資源資產(chǎn)清單編制應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家國(guó)土、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、資源等安全至上，凡涉及以上問題的，所有權(quán)應(yīng)由中央直接行使。

(2)堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)政策。充分發(fā)揮中央和地方的積極性，統(tǒng)籌考慮中央和地方政府的利益取向，簡(jiǎn)政放權(quán)，使地方掌握必要的施政權(quán)限，滿足地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要。

(3)堅(jiān)持法治規(guī)范保障。以水資源資產(chǎn)清單為基礎(chǔ)，完善頂層設(shè)計(jì)，保障水資源資產(chǎn)所有權(quán)劃分的合法性。

(4)堅(jiān)持動(dòng)態(tài)靈活調(diào)整。全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單在實(shí)際應(yīng)用中會(huì)受到國(guó)家和地方需求的影響，需要適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，將所有權(quán)在中央和地方之間進(jìn)行上收和下放。

3.1.2 劃分的標(biāo)準(zhǔn)

(1)滿足政策要求。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的要求，大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地、海域?yàn)┩康人Y源資產(chǎn)的所有權(quán)，由中央直接行使。

(2)體現(xiàn)生態(tài)需求。國(guó)家劃定的具有重要水生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的水資源資產(chǎn)，所有權(quán)由中央直接行使。

(3)滿足國(guó)防需求。對(duì)事關(guān)國(guó)家國(guó)防安全的水資源資產(chǎn)，所有權(quán)由中央直接行使。

(4)滿足經(jīng)濟(jì)需求。事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的水資源資產(chǎn)，所有權(quán)由國(guó)家直接行使。

(5)滿足社會(huì)需求。事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的水資源資產(chǎn)，所有權(quán)由國(guó)家直接行使。

3.1.3 全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單編制的目錄、范圍等 根據(jù)全民所有中央直接行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單編制原則以及清單劃分的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為中央直接行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)主要包括5類，詳見表4。

表4 全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單

3.1.4 清單的調(diào)整 全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單在使用過程中應(yīng)根據(jù)水資源資產(chǎn)自然屬性、經(jīng)濟(jì)需求、空間規(guī)劃和用途管制等因素的變化，在中央和地方之間進(jìn)行所有權(quán)的上收和下放，以適應(yīng)不同時(shí)期國(guó)家和地方需求的變化。

將委托地方代理行使的水資源資產(chǎn)所有權(quán)上收中央直接行使的情況包括：(1)考慮國(guó)際形勢(shì)的變化和國(guó)家安全的需求，將水資源資產(chǎn)地方代理行使的所有權(quán)上收中央；(2)考慮自然環(huán)境的改變和生態(tài)安全的需求，將水資源資產(chǎn)地方代理行使的所有權(quán)上收中央；(3)適應(yīng)國(guó)家行政治理體系的改革和國(guó)家發(fā)展的需求，將水資源資產(chǎn)地方代理行使的所有權(quán)上收中央；(4)考慮國(guó)防需求，將水資源資產(chǎn)地方代理行使的所有權(quán)上收中央。

將中央直接行使的水資源資產(chǎn)所有權(quán)下放地方行使的情況包括：(1)考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)，將水資源資產(chǎn)中央所有權(quán)下放地方；(2)跨界勘界定標(biāo)完成且經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)的水資源資產(chǎn)，下放給地方行使所有權(quán)。

水資源資產(chǎn)所有權(quán)的上收和下放，應(yīng)遵循嚴(yán)格的調(diào)整程序：(1)在所有權(quán)上收時(shí)，國(guó)家有關(guān)部門向國(guó)務(wù)院提請(qǐng)水資源所有權(quán)上收，由國(guó)務(wù)院審核后，向地方下達(dá)通知，并對(duì)地方進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。(2)在所有權(quán)下放時(shí)，地方提出所有權(quán)下放申請(qǐng)，擬定初步下放方案，詳細(xì)劃定下放所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單和空間范圍，上報(bào)國(guó)務(wù)院進(jìn)行審核；國(guó)務(wù)院應(yīng)結(jié)合具體的水資源資產(chǎn)范圍，征求國(guó)家相關(guān)部門的意見，做出審批決定。

3.2 委托地方代理行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單

委托地方代理行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)應(yīng)同時(shí)滿足以下條件：(1)不涉及國(guó)家層面的軍事安全、國(guó)土安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全以及資源安全；(2)經(jīng)濟(jì)屬性較強(qiáng)，對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有顯著的支撐作用；(3)委托地方代理行使所有權(quán)更能有效激發(fā)地方的積極性，更有利于水資源資產(chǎn)的保值和增值。

3.3 全民所有水資源資產(chǎn)管理制度

3.3.1 管理目標(biāo) 建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的中央直接行使所有權(quán)水資源資產(chǎn)清單管理體制，提升水資源資產(chǎn)開發(fā)利用效率和保護(hù)力度，為加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，保障我國(guó)國(guó)土、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、資源和軍事安全，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局提供有力支撐[5]。

3.3.2 管理思路 以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì)精神，全面落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局[5]，以編制中央直接行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單為基礎(chǔ)，以完善頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)政策系統(tǒng)性、明確事權(quán)劃分、引導(dǎo)公眾參與、完善市場(chǎng)機(jī)制等為主要任務(wù)，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)管理體制。水資源資產(chǎn)的總體管理思路如圖1所示。

圖1 水資源資產(chǎn)的總體管理思路

3.3.3 管理制度 在充分認(rèn)識(shí)中央直接行使所有權(quán)水資源資產(chǎn)管理制度與委托地方代理行使所有權(quán)水資源資產(chǎn)管理制度差異性的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源資產(chǎn)清單管理體制進(jìn)行設(shè)計(jì)。二者管理制度的比較見表5，其主要區(qū)別體現(xiàn)在管理目標(biāo)、管理主體、管理客體、管控制度等方面。

表5 中央直接行使所有權(quán)與委托地方代理行使所有權(quán)水資源資產(chǎn)管理制度比較

構(gòu)建水資源資產(chǎn)管理體制，需要以管理思路為指導(dǎo)，以管理目標(biāo)為導(dǎo)向，明確中央、部門、流域和地方的主要職責(zé)，建立層次分明、系統(tǒng)完善的制度體系，其體制框架見表6。

表6 中央直接行使所有權(quán)水資源資產(chǎn)管理體制框架

(1)國(guó)家層面管理制度。

① 修改法律法規(guī)。對(duì)水資源資產(chǎn)管控的相關(guān)法律進(jìn)行打包修改，增強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性。堅(jiān)持物權(quán)法定，通過完善相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確和區(qū)分國(guó)家直接行使和委托地方行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)清單和范圍，全面厘清中央、部門、流域、地方等不同主體對(duì)水資源資產(chǎn)管理的責(zé)任分工，明確各級(jí)政府的事權(quán)。從水資源資產(chǎn)管理的全過程出發(fā)，健全完善資產(chǎn)核算、確權(quán)管理、使用管理、處置管理、責(zé)任追究等方面的法律規(guī)定。

② 構(gòu)建科學(xué)決策機(jī)制。建立由國(guó)務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⒓拥膶ｉT委員會(huì)，就跨部門、跨區(qū)域的水資源資產(chǎn)管理重大問題進(jìn)行科學(xué)決策。

(2)部級(jí)層面管理制度。

① 制定標(biāo)準(zhǔn)。制定全民所有水資源資產(chǎn)管控規(guī)劃的編制標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)劃編制的流程、細(xì)則，指出水資源資產(chǎn)管控的主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，并就有關(guān)問題提出建議。

② 建立跨部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立由自然資源部等有關(guān)部門組成的水資源資產(chǎn)管控聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，明確各部門的任務(wù)和分工，就重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行溝通與協(xié)商，指導(dǎo)和監(jiān)督全民所有水資源資產(chǎn)的管控工作。

③ 建立信息與資源共享機(jī)制。打破信息壁壘，將水資源資產(chǎn)相關(guān)信息在有關(guān)部門間進(jìn)行共享，為聯(lián)合管理水資源資產(chǎn)、提高管理效率提供支撐。

④ 全面推行水流產(chǎn)權(quán)制度?？偨Y(jié)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，全面開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有關(guān)規(guī)定實(shí)施水資源資產(chǎn)確權(quán)登記。

⑤ 完善市場(chǎng)機(jī)制。在水價(jià)方面，以市場(chǎng)為導(dǎo)向完善水價(jià)形成機(jī)制，綜合考慮市場(chǎng)供求、資源稀缺、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等因素，加快推行城鎮(zhèn)居民用水階梯水價(jià)和非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。統(tǒng)一定價(jià)原則和定價(jià)方法，加強(qiáng)水價(jià)政策執(zhí)行過程的監(jiān)督管理。

在水權(quán)交易方面，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和制度保障，夯實(shí)相關(guān)工作的法律制度保障，提升現(xiàn)有規(guī)定的法律位階等級(jí)。在開展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，分步補(bǔ)齊水權(quán)交易市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、評(píng)價(jià)、運(yùn)作、監(jiān)督等方面的短板。

⑥ 建立水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。從補(bǔ)償目標(biāo)、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面構(gòu)建涵蓋大江大河重要蓄滯洪區(qū)、江河源頭區(qū)和集中式飲用水水源地、水土保持、重要水生態(tài)修復(fù)治理等領(lǐng)域的水流生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

⑦ 建立流域生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。明確流域生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責(zé)任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等，形成相應(yīng)的鑒定評(píng)估管理和技術(shù)體系、資金保障和運(yùn)行機(jī)制。

(3)流域?qū)用婀芾碇贫取?/p>

① 開展水資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)。開展水資源資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，完善重要控制斷面的水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和流域水生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，依托動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，夯實(shí)水資源資產(chǎn)管控的監(jiān)控基礎(chǔ)。

② 編制流域涉水空間規(guī)劃。將水資源資產(chǎn)管控納入流域綜合規(guī)劃，突出流域綜合規(guī)劃的法律效力。在流域綜合規(guī)劃中增加水資源資產(chǎn)清單、管控措施、保障機(jī)制等相關(guān)內(nèi)容，并與流域內(nèi)其他方面規(guī)劃進(jìn)行充分對(duì)接、協(xié)調(diào)。

③ 建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。由自然資源部國(guó)家自然資源督察局、水利部流域管理機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)就跨省級(jí)行政區(qū)水資源資產(chǎn)管理開展跨區(qū)域協(xié)調(diào)。

④ 開展水資源資產(chǎn)管控督察與巡查。由自然資源部國(guó)家自然資源督察局、水利部流域機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)地區(qū)貫徹落實(shí)水資源資產(chǎn)法律、規(guī)劃的相關(guān)情況，開展定期和不定期的督導(dǎo)和檢查，并對(duì)跨區(qū)域水資源資產(chǎn)管理重大事項(xiàng)開展跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法檢查。

(4)地方層面管理制度。

① 深化最嚴(yán)格的水資源管理制度。將水資源開發(fā)利用控制紅線細(xì)化到縣級(jí)層面；進(jìn)一步提高水資源利用效率；在水功能區(qū)劃與國(guó)控?cái)嗝孢M(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，重新核定各功能區(qū)的納污總量，將污染物限制排放量分配到每個(gè)排污口，并與企業(yè)排污許可證掛鉤。

② 編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表。組織有關(guān)部門和專家編制水資源資產(chǎn)負(fù)債表，準(zhǔn)確把控本地區(qū)水資源資產(chǎn)變動(dòng)情況，為領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核、水資源資產(chǎn)離任審計(jì)等工作提供有力的數(shù)據(jù)支撐[22-23]。

③ 開展領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)離任審計(jì)?；谒Y源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水資源資產(chǎn)進(jìn)行離任審計(jì)，對(duì)在任期內(nèi)造成水資源資產(chǎn)明顯貶值的領(lǐng)導(dǎo)干部或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行追責(zé)。

④ 實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究。明確應(yīng)追究相關(guān)地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員、有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員責(zé)任的情形，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度制定相應(yīng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部涉水生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究形式。

⑤ 開展跨部門聯(lián)合執(zhí)法。由自然資源、水利、生態(tài)環(huán)境、公安、檢察等部門聯(lián)合開展針對(duì)水資源資產(chǎn)違法行為的執(zhí)法行動(dòng)。

⑥ 引導(dǎo)公眾參與。加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾在水資源資產(chǎn)全民所有方面的法律認(rèn)知，以及水資源資產(chǎn)的稀缺性和保護(hù)必要性方面的意識(shí)，激發(fā)公眾參與水資源資產(chǎn)管護(hù)的積極性。進(jìn)一步拓寬公眾參與的途徑，引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾參與水資源資產(chǎn)管理的規(guī)劃編制、政策制定、日常巡護(hù)等過程。

4 結(jié) 論

(1)中央直接行使所有權(quán)的水資源資產(chǎn)主要包括大江大河大湖及其岸線、重要跨境河流及其岸線、國(guó)家重要濕地及其岸線、重要的冰川和雪山、重要的飲用水水源。

(2)全民所有水資源資產(chǎn)中央直接行使所有權(quán)資源清單不是一成不變的，在應(yīng)用過程中會(huì)受到水資源資產(chǎn)自然屬性、經(jīng)濟(jì)需求、空間規(guī)劃和用途管制等因素的影響，為適應(yīng)不同時(shí)期國(guó)家和地方需求的變化，有可能在中央和地方之間進(jìn)行所有權(quán)的上收和下放。

(3)為確保全民所有水資源資產(chǎn)得到有效管理，明確了中央、部門、流域和地方的主要職責(zé)，建立了層次分明、系統(tǒng)完備的管理制度體系。