城市建設(shè)過程中考古勘探前置的意義與問題

曹陽　張啟厚

摘 要：2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》，要求“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”，考古勘探前置成了地方文物保護工作的新模式。而在此之前，西安等地已開始考古勘探前置模式的探索。文章旨在探討該模式在城市發(fā)展建設(shè)中的成效以及其中存在的一些問題。

關(guān)鍵詞：考古勘探;基建考古;考古勘探前置;不可移動文物

根據(jù)《國家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，經(jīng)全國第三次不可移動文物普查，我國共有不可移動文物766722處，全國重點文物保護單位4296處，世界遺產(chǎn)50項。改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，尤其是進入21世紀，我國經(jīng)濟總量躍居世界前列，城市規(guī)模高速擴張，文物資源與土地資源的保護利用矛盾越發(fā)凸顯。我國考古工作也從20世紀的主動發(fā)掘逐漸演變?yōu)榕浜匣A(chǔ)建設(shè)的搶救性發(fā)掘。在城市發(fā)展與文物保護矛盾激增的背景下，部分地市探索出了考古勘探前置的方式，隨著國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》的印發(fā)，這一模式也在全國范圍內(nèi)逐漸推廣。

1 配合基礎(chǔ)建設(shè)考古勘探工作背景

第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議于1982年11月19日通過《中華人民共和國文物保護法》，這是我國文物相關(guān)法律的根本法，其第二十九條規(guī)定“進行大型基本建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發(fā)掘的單位在工程范圍內(nèi)有可能埋藏文物的地方進行考古調(diào)查、勘探?？脊耪{(diào)查、勘探中發(fā)現(xiàn)文物的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門根據(jù)文物保護的要求會同建設(shè)單位共同商定保護措施;遇有重要發(fā)現(xiàn)的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門及時報國務(wù)院文物行政部門處理”。所有地方法律法規(guī)對于基建考古的規(guī)定都在此框架范圍內(nèi)，部分文化遺存豐富的省份會做出更進一步的規(guī)定。如《山西省實施<中華人民共和國文物保護法>辦法》中將需要考古勘探的項目詳細劃分為“在地下文物保護區(qū)內(nèi)進行工程建設(shè)”以及“在地下文物保護區(qū)外進行占地1萬平方米以上的大型工程建設(shè)”;《河南省〈文物保護法〉實施辦法》規(guī)定“進行大型基本建設(shè)工程，以及在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護規(guī)劃范圍內(nèi)進行工程建設(shè)，建設(shè)單位應(yīng)當事先報請當?shù)匚奈镄姓块T組織從事考古發(fā)掘的單位在工程項目范圍內(nèi)及其取土區(qū)進行考古調(diào)查、勘探”。

從《文物保護法》看，各省的基建勘探、調(diào)查工作均由省級文物部門組織管理，發(fā)現(xiàn)文物也由省級文物部門建設(shè)單位共同商定保護措施。整體流程為建設(shè)單位在獲得土地權(quán)屬之后，報請省級文物部門組織考古發(fā)掘單位進行調(diào)查、勘探：如發(fā)現(xiàn)文物，則由省級文物部門會同建設(shè)單位共同商定保護措施;如需進行考古發(fā)掘，由省級文物部門在勘探工作的基礎(chǔ)上提出發(fā)掘計劃，報國務(wù)院文物行政部門批準;如需原址保護，則在劃定避讓范圍之后交由建設(shè)單位繼續(xù)開發(fā)利用周邊土地;如發(fā)掘結(jié)束后不具備保存價值，則交由建設(shè)單位如期開發(fā)。

隨著我國“放管服”改革工作的推進，部分省級審批權(quán)限下放或委托給市級，一些地市也開始了基建勘探的組織及審批工作，這為后續(xù)探索考古勘探前置模式奠定了環(huán)境基礎(chǔ)。

2 考古勘探前置的趨勢

在上述大背景下，部分具有勘探審批權(quán)限的地市進行了考古勘探工作前置的探索。例如：《西安市不可移動文物保護條例》第三十四條，“土地使用權(quán)劃撥、出讓前，由市文物行政主管部門組織開展考古調(diào)查、勘探，提出供地意見?？脊耪{(diào)查、勘探所需費用由市、區(qū)縣人民政府承擔”;《南京市地下文物保護條例》第十條，“本條例第七條第一款規(guī)定的建設(shè)項目用地，以出讓方式供應(yīng)的，承擔土地儲備任務(wù)的單位（以下簡稱土儲單位）應(yīng)當在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請考古調(diào)查、勘探”;濟南市的《關(guān)于國有建設(shè)用地考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置工作的實施意見》總體要求“在土地供應(yīng)前依法完成考古調(diào)查勘探、發(fā)掘工作”。

考古勘探工作前置，將勘探委托方由建設(shè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋貎洳块T，便于在土地規(guī)劃收儲時提前接入考古工作，凈地出讓可以為建設(shè)單位減少負擔，同時也能提早進行搶救性發(fā)掘，避免后期因開發(fā)而造成的文物破壞?？脊趴碧焦ぷ髑爸玫酵恋貎潆A段無疑是地方文物保護工作的一大突破，將考古勘探委托方由建設(shè)單位轉(zhuǎn)變成了土地儲備部門，將政府與企業(yè)的矛盾轉(zhuǎn)變成了政府部門內(nèi)部的矛盾。如能嚴格按照條例規(guī)定執(zhí)行，無疑可以杜絕建設(shè)單位為了壓縮工期、節(jié)省成本引起的文物破壞事件。

隨著2018年《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》的公布，其中“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”，將考古勘探前置在法律層面上予以落實。

3 考古勘探前置的優(yōu)點

3.1 有利于文物保護工作

考古勘探前置，加強了地方文物部門與土地部門的聯(lián)動，使文物部門能夠提前介入土地儲備計劃制定工作，同時也在城市有機更新中納入文保計劃。

相較于以往的基建勘探模式，企業(yè)在取得土地權(quán)屬之后，向文物部門申請考古勘探，由于文物部門介入的滯后性，考古勘探工作的開展在一定程度上依賴企業(yè)的自覺。而古代文化遺存屬于不可再生資源，一旦企業(yè)違規(guī)建設(shè)或違規(guī)清表，都會對文化遺存造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

而考古勘探前置，使土地部門在組織編制土地儲備計劃時，可以提前避開級別文物保護單位和不可移動文物點。同時文物部門也能在土地收儲階段提前介入，組織開展考古勘探及發(fā)掘工作。如遇重大考古發(fā)現(xiàn)，也可以提前研判保留價值，制定保護措施，避免在土地出讓、劃撥后，因發(fā)現(xiàn)重要文化遺存而進行土地置換或政府回購。

3.2 有利于優(yōu)化營商環(huán)境

以往的基建勘探模式，企業(yè)在摘地后申請考古勘探，即便各地市通過出臺法規(guī)文件將考古勘探時限進一步規(guī)范壓縮，但依然對企業(yè)后續(xù)的手續(xù)辦理和建設(shè)施工帶來了一定的影響。如勘探發(fā)現(xiàn)文化遺存，相應(yīng)的考古發(fā)掘?qū)母嗟臅r間，同時根據(jù)《文物保護法》的要求，考古勘探及發(fā)掘費用由建設(shè)單位列入建設(shè)工程預(yù)算，因而勘探與發(fā)掘所需的時間和財力，可能是一些企業(yè)難以承擔的。

國務(wù)院2019年頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，國家持續(xù)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，各地方政府也極力推進優(yōu)化營商環(huán)境舉措，從考古負擔轉(zhuǎn)移角度看，考古勘探前置就是文物部門最大的優(yōu)化營商環(huán)境舉措。

4 考古勘探前置中存在的問題

4.1 收儲階段土地整理問題

由于土地收儲“三通一平”的要求，部分地市在土地收儲時會要求將儲備地整理到正負零，高出地表的清理，低于地表的填埋。這一行為無疑會導(dǎo)致一些高于地表的文化遺存遭到破壞，如封土、建構(gòu)筑物等，而填埋也會為后續(xù)的勘探、發(fā)掘帶來不便。

土地清表的問題。相較于前文所述整理到正負零的問題，更為普遍的現(xiàn)象是儲備土地建筑垃圾堆積，其原因包括拆遷、歷史遺留、偷倒建筑渣土等。項目施工前必然需要對項目用地進行清表，而清表這一工作是不受文物部門監(jiān)督的。土地清表是土方收入的主要來源，受資本市場影響，多清多賺，但是在古代與當代生活范圍相重疊的地方，由于人群活動頻繁，地層疊壓較淺，稍微清表過深就會破壞文化層。而土地清表應(yīng)該清理多深，沒有明確的法律規(guī)定，也沒有文物部門的監(jiān)管，稍有不慎就會對文化遺存造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

4.2 缺少數(shù)字化管理

2007年至2011年開展的全國第三次不可移動文物普查（以下簡稱“三普”），是我國近年來開展的規(guī)模最大、范圍最廣的不可移動文物普查工作，其普查結(jié)果也成了各地市文物部門開展工作的重要參考。

三普最直接的成果是將各種類型的不可移動文物以文字表格的形式匯總登記，存在GPS點位偏移、文字描述不夠精準、范圍四至不甚明確等問題。部分地市也在此基礎(chǔ)上開展了考古地理信息系統(tǒng)的建設(shè)工作，這無疑是文物保護工作數(shù)字化的一大亮點，然而依然存在一些不足。比如：初步建成的考古地理信息系統(tǒng)更偏向于查詢，無法及時根據(jù)一般不可移動文物點的更新調(diào)整以及新的考古發(fā)掘成果進行變更;更多的使用“點”來標識不可移動文物點而非“面”，無法展示其分布范圍;省市縣之間缺少數(shù)字化信息互通;已勘探或?qū)徟耐恋責o法在數(shù)字化平臺記錄并展示，無法與規(guī)劃、國土部門互通數(shù)字化信息等。

以日本神戶市為例，在“神戶市の埋藏文化財”官網(wǎng)，以考古地理信息系統(tǒng)制作的“埋藏文化財遺跡分佈圖”面向公眾展示，便于需要進行開發(fā)建設(shè)的企業(yè)或個人進行查詢，凡是在遺跡分布范圍內(nèi)的開發(fā)建設(shè)，需要提前30天告知神戶市文物部門，后者將根據(jù)施工計劃的內(nèi)容、現(xiàn)場情況和附近的文化遺產(chǎn)進行審查。

考古地理信息系統(tǒng)在文物部門也有更加直觀便捷的意義。目前我國規(guī)劃及國土部門普遍使用考古地理信息系統(tǒng)的原型—ArcGIS，考古勘探前置加深了文物部門與規(guī)劃、國土部門的合作，打破了文物部門傳統(tǒng)的“閉門造車”狀態(tài)，然而技術(shù)手段的差距，也使信息共享的困難呈現(xiàn)出來。隨著國家層面推進國土空間規(guī)劃編制工作開展，文物部門缺少數(shù)字化管理手段的問題越發(fā)明顯。

5 考古勘探前置的幾點想法

5.1 源頭統(tǒng)籌，部門聯(lián)合，規(guī)范市場，監(jiān)管驗收

目前部分地市實行的考古勘探前置在總體思路上符合基建考古的發(fā)展規(guī)律，要能夠切實落實且排除各方干擾。

成立聯(lián)合辦公室，避免各部門相互推諉扯皮，在土地收儲階段制訂初步意見，如收儲范圍、對于級別文物范圍或一般不可移動文物點的避讓范圍。

由聯(lián)合辦公室委托清表，對實際清表深度制定計劃，清表結(jié)束后向地方考古機構(gòu)分發(fā)勘探計劃，同時告知區(qū)縣文物部門，如無地方考古機構(gòu)則由市級文物部門代替。地方考古機構(gòu)與民營勘探公司聯(lián)合勘探，區(qū)縣文物部門對考古勘探進行監(jiān)管，對勘探結(jié)果進行驗收。市級文物部門匯集勘探報告及驗收結(jié)果，反饋給聯(lián)合辦公室，聯(lián)合辦公室根據(jù)實際結(jié)論進一步?jīng)Q定土地供應(yīng)與否，如需避讓，劃定避讓范圍。

以上流轉(zhuǎn)應(yīng)納入統(tǒng)一電子系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)循環(huán)避免公文系統(tǒng)流轉(zhuǎn)冗雜。另最后的土地意見需采用電子規(guī)劃系統(tǒng)，在市區(qū)地圖上劃定土地范圍及避讓紅線，一次性勘探并將結(jié)果在電子規(guī)劃地圖上呈現(xiàn)，避免反復(fù)拆遷反復(fù)勘探。

5.2 全面建立考古地理信息系統(tǒng)（GIS）

GIS （Geographic Information System） 又稱“地理信息系統(tǒng)”，是在計算機技術(shù)的支持下，對相關(guān)地理數(shù)據(jù)進行采集、儲存、管理、運算、分析、顯示和描述的技術(shù)系統(tǒng)。①其主要功能為空間數(shù)據(jù)的采集、存儲、管理、分析、可視輸出，在地理相關(guān)領(lǐng)域廣泛使用，除作為學(xué)術(shù)研究工具外，也是我國國土空間規(guī)劃工作中的常用工具。

20世紀80年代GIS開始應(yīng)用于考古領(lǐng)域，國外學(xué)者利用GIS對考古發(fā)掘資料進行數(shù)字化存儲、管理，并借此開展遺址預(yù)測及景觀考古。20世紀90年代，曹兵武、高立兵等學(xué)者開始將GIS在考古學(xué)中的應(yīng)用情況介紹到國內(nèi)②，此后中國學(xué)者也逐漸將考古學(xué)與GIS相結(jié)合，如劉建國《考古與地理信息系統(tǒng)》《陜西周原七星河流域考古信息系統(tǒng)的建設(shè)與分析》和滕銘予《GIS在半支箭河中游環(huán)境考古中的應(yīng)用》等。

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域普遍使用的當代科學(xué)技術(shù)在行政管理領(lǐng)域的應(yīng)用具有相對滯后性。應(yīng)依據(jù)各級別文物保護單位保護規(guī)劃或管理規(guī)劃，以及三普資料等相關(guān)信息，建立省市區(qū)縣互通的考古地理信息系統(tǒng)，一般不可移動文物點的主管部門對文物點的信息進行更新調(diào)整之后，上下級或平級相關(guān)部門能在互通的系統(tǒng)內(nèi)及時掌握，并能接入規(guī)劃、國土部門的GIS系統(tǒng)，以更好地平衡城市發(fā)展與文物保護。

江蘇省文物局江蘇省基礎(chǔ)地理信息中心根據(jù)“三普”資料，建立江蘇省不可移動文物地理信息管理系統(tǒng)。③該系統(tǒng)采用了江蘇省基礎(chǔ)地理信息中心自主研發(fā)的一套輕量級WebGIS平臺，便于不具備GIS知識的人查詢使用。除了常規(guī)的文物地圖顯示外，還支持文物根據(jù)級別、時代來展示，除了展示文物基本信息外，也支持登記表、圖片、視頻、圖紙、四有檔案等信息。同時也可以以圖件、表格等形式統(tǒng)計不同行政區(qū)劃的不同類型文物統(tǒng)計信息。

江蘇不可移動文物地理信息管理系統(tǒng)無疑操作簡便、信息齊全、篩選形式多樣，但依然存在兩個問題：一是以點表述，而非面;二是依然是靜態(tài)數(shù)據(jù)庫，而非動態(tài)管理。其實這兩者也是一體的，三普存在的問題就是很多文物點只記錄了中心點，限于時間原因，沒有普查出它的面，因而在后期的動態(tài)管理中，應(yīng)該借助GIS及時更新數(shù)據(jù)，由點到面，充實數(shù)據(jù)，明確范圍才能更好地保護。另外，動態(tài)管理GIS也可以及時更正三普信息中存在的問題，同時將更正結(jié)果從系統(tǒng)內(nèi)向上級、下級進行同步，以便保持一致。

6 小結(jié)

考古勘探前置模式符合中國國情，順應(yīng)時代潮流，其具體道路是曲折的，總趨勢是前進的，雖然在推行初期存在著一些問題與不足，但是這無疑是文物保護工作的偉大創(chuàng)舉，走出了一條符合中國特色的文物保護之路。