中國(guó)城市治理現(xiàn)代化的路徑

劉士林

一

當(dāng)今世界是城市的世界。2015年12月，中央城市工作會(huì)議明確提出“城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心”。引申言之，城市也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的中心。今天我們面臨的很多治理難題和困境，主要是快速和不平衡的城鎮(zhèn)化一手造成的。同時(shí)，城市治理不僅是城市發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，還會(huì)隨著城市發(fā)展而面對(duì)各種新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)。因此，習(xí)近平總書記在2020年提出了“努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。

中國(guó)不僅現(xiàn)在是世界上人口最多、城鎮(zhèn)化最快的國(guó)家，在世界歷史上也是城市起源最早、城市體系最為發(fā)達(dá)、治理體系最為完備的國(guó)家之一。中國(guó)古代城市的起源、發(fā)展和興衰，既遵從城市科學(xué)的普遍規(guī)律，也有自身獨(dú)特的模式和經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家和城市治理方面同樣如此。但以往對(duì)此缺乏必要和清醒的認(rèn)識(shí)，以預(yù)防和治理城市病為例，一些城市總是習(xí)慣于機(jī)械套用西方的理論和方法，結(jié)果不是隔靴搔癢、無(wú)功而返，就是提油救火、亂上添亂。

習(xí)近平總書記深刻指出：“社會(huì)治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行;管得太松，波濤洶涌也不行?！比绾尾拍茏龅角〉胶锰?，“無(wú)過(guò)無(wú)不及”，既需要吸收人類城市治理的精髓精華，更需要結(jié)合中國(guó)的社會(huì)土壤和文化特點(diǎn)。

在研究中國(guó)詩(shī)性文化時(shí)，我曾提出過(guò)一個(gè)觀點(diǎn)：西方文明更重視生產(chǎn)環(huán)節(jié)，中華文明更重視分配環(huán)節(jié)，這是中、西文化形態(tài)和功能的不同造成的。西方文化是理性文化，基礎(chǔ)是人和自然的二元對(duì)立，而解決社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的主要路徑則是“向自然進(jìn)軍”，通過(guò)“擴(kuò)大生產(chǎn)”來(lái)獲取更多的生活資料，從而解決或減緩社會(huì)的問(wèn)題和危機(jī)。與之不同，中國(guó)文化是詩(shī)性文化，最高理想是“無(wú)我無(wú)對(duì)”和“天人合一”。因此，在遭遇社會(huì)問(wèn)題和危機(jī)時(shí)，不是向外征服索取，而是把壓抑、克制主體的“欲壑難填”作為解決問(wèn)題和矛盾的首要原則。荀子說(shuō)：天下的財(cái)貨養(yǎng)活天下人，本來(lái)是綽綽有余的，之所以出現(xiàn)“庖有肥肉，廄有肥馬，民有饑色，野有餓莩”，主要不是“社會(huì)生產(chǎn)”環(huán)節(jié)出問(wèn)題了，而是“社會(huì)分配”的問(wèn)題。在明白了這個(gè)道理以后，我們的祖先解決社會(huì)問(wèn)題的主要方式，就不是像西方人一樣如何掌握自然規(guī)律，如何發(fā)明效率更高的生產(chǎn)工具，而是“反求諸己”和“克己復(fù)禮”，在人的思想深處和欲念上找原因、做文章。為此，周公發(fā)明了既重差異又兼顧和、同的禮樂(lè)制度，儒家確定了“仁義禮智信”的思想和行為方式，漢代則建立了人類歷史上最早的文治政府。

具體到今天的城市治理，以大家最頭痛的交通問(wèn)題為例，按照西方的方式，就是不斷加寬和多建馬路。而按照中國(guó)的方式，則是整飭交通秩序，講究文明出行、禮讓出行等，即把重心放在人的文明意識(shí)和行為養(yǎng)成上。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我們很多城市在解決城市交通問(wèn)題時(shí)，都是采取西方文化的方式，不斷地拆老城、擴(kuò)馬路，但越來(lái)越寬的馬路并沒(méi)有解決擁堵的問(wèn)題?，F(xiàn)在，我們正處在一個(gè)十字路口，以不斷投入空間、資金、人力的方式解決交通問(wèn)題，還是換一種思維方式，從轉(zhuǎn)變出行觀念、培養(yǎng)文明交通習(xí)慣、建設(shè)綠色低碳城市交通入手，促成道路和需求的協(xié)調(diào)平衡。

在這里，我并沒(méi)有完全否定西方文化的意思。而只是想強(qiáng)調(diào)，由于中華民族在歷史上面臨的治理問(wèn)題更加復(fù)雜，經(jīng)歷的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的輪回更多，因此，需要培養(yǎng)出一整套更適合中華民族生存發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐理性。一段時(shí)期以來(lái)，我們的城市之所以處理不好“管得太死”和“管得太松”，頻繁陷入“一管就死、一放就亂、一亂就收”的循環(huán)，一個(gè)重要原因就是忽略了中華民族和中國(guó)文化的獨(dú)特性。而要想真正完成現(xiàn)代化治理體系和治理現(xiàn)代化建設(shè)的重任，我們不僅不能忘記中國(guó)歷史上形成的優(yōu)秀治理文化和治理模式，還需要端正態(tài)度、花大力氣推進(jìn)其現(xiàn)代性轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新性發(fā)展。

二

中國(guó)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是當(dāng)今世界城鎮(zhèn)化速度最快的國(guó)家。有一個(gè)數(shù)據(jù)表明，從百分之二十到百分之四十的城市化率，英國(guó)用了一百二十年，美國(guó)用了八十年，中國(guó)僅用了二十二年。還有一個(gè)數(shù)據(jù)表明，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)平均每年進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)人口在兩千萬(wàn)以上，大約相當(dāng)于科威特、不丹、北馬其頓等國(guó)家的全國(guó)人口總和，是新加坡、芬蘭等國(guó)家的四倍左右。城市人口在短期內(nèi)迅速增長(zhǎng)乃至“爆棚”，是城市問(wèn)題成堆、城市病頻發(fā)乃至于埋下城市危機(jī)的根源。有人說(shuō)城市問(wèn)題與人口多少?zèng)]有關(guān)系，從城市化的理論和實(shí)踐看，是完全站不住腳的，它忽略了城市的本質(zhì)之一是“容器”，而任何容器都是有“容積”的。對(duì)于城市而言，就是有承載力的極限。城市邊界的無(wú)節(jié)制蔓延、城市人口的無(wú)序增長(zhǎng)是各種城市問(wèn)題、城市病和城市危機(jī)集中出現(xiàn)的主要原因，同時(shí)必然提出加強(qiáng)城市管理、突出城市治理、重視城市安全等強(qiáng)烈需求。這是城市治理和治理現(xiàn)代化在當(dāng)今世界受到高度關(guān)注的根源。

還要看到，由于城市發(fā)展道路的特殊性，中國(guó)城市治理本身要復(fù)雜得多。首先，與十八、十九世紀(jì)的倫敦、巴黎等工業(yè)城市的治理問(wèn)題主要是“焦炭城”的環(huán)境污染相比，今天中國(guó)城市面臨的是大氣、水、土壤、垃圾等全方位的挑戰(zhàn)，而且生態(tài)治理的標(biāo)準(zhǔn)也不是過(guò)去可以相比的。其次，與二十世紀(jì)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主要采取控制金融、壟斷高端產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)能等方式解決城市建設(shè)用地緊張、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能不足、人力成本上升等不同，中國(guó)城市更多地只能依靠?jī)?nèi)生發(fā)展和建立強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，因而經(jīng)濟(jì)治理的矛盾關(guān)系更加復(fù)雜。再次，除了交通擁堵、就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈、房?jī)r(jià)飆升、公共服務(wù)缺乏等傳統(tǒng)的城市病，以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為根本目的，我國(guó)在城市建設(shè)上從“堅(jiān)持以人為本”到“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”再到“人民城市為人民”，為城市建設(shè)、管理、治理和服務(wù)設(shè)立了有史以來(lái)最高最嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求，由此需要統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的關(guān)系、層級(jí)、領(lǐng)域和目標(biāo)更為復(fù)雜，進(jìn)一步增加了城市治理的難度。我一直講一句話，如果中國(guó)的城鎮(zhèn)化不是這樣快，像歐美一樣有兩百年左右的時(shí)間，其實(shí)很多矛盾就容易解決多了，所以，時(shí)間緊迫也是一個(gè)重要方面。改革開(kāi)放以來(lái)，僅僅四十多年的時(shí)間，我們要解決海量的新、老問(wèn)題，還要提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，其艱巨程度、辛苦程度不言而喻。記得幾年前流行過(guò)一篇網(wǎng)文，說(shuō)這幾代中國(guó)人是人類歷史上最勤勞最勤奮的幾代，這是一點(diǎn)也不為過(guò)的。我們完全可以說(shuō)，這是中華民族在現(xiàn)代化進(jìn)程中最好的時(shí)代，因?yàn)樗氖陙?lái)，我們這幾代人初步完成了中華民族從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向城市文明的歷史性跨越，而且越來(lái)越堅(jiān)定和明確。

與傳統(tǒng)的城市問(wèn)題和治理手段相比，今天有了更好的“物質(zhì)條件”和技術(shù)支撐體系，這就是迅速發(fā)展起來(lái)的新一代信息化技術(shù)系統(tǒng)，也是很多城市都在開(kāi)展的智慧城市建設(shè)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，目前全國(guó)已有七百多個(gè)城市在規(guī)劃建設(shè)智慧城市，在全球智慧城市總量中占到百分之七十左右。面對(duì)人口多、需求眾多、問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜、時(shí)間緊迫等問(wèn)題，像過(guò)去那樣僅僅依賴資源投入，搞傳統(tǒng)的“人海戰(zhàn)術(shù)”，無(wú)論這些人覺(jué)悟多么高、多么敬業(yè)甚至不怕?tīng)奚?，都不足以完成好?dāng)代城市的治理重任。這是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須依賴新一代信息化技術(shù)，必須與智慧城市、新型智慧城市緊密結(jié)合起來(lái)的根源。在2014年3月印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，就把“社會(huì)治理精細(xì)化”列為“推進(jìn)智慧城市建設(shè)”的重點(diǎn)工作。在2016年3月印發(fā)的《國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要》中，進(jìn)一步提出“以基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便利化、社會(huì)治理精細(xì)化為重點(diǎn)，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)，建設(shè)一批新型示范性智慧城市”。智慧城市建設(shè)的核心就是“城市大腦”。城市大腦的出現(xiàn)，就說(shuō)明人腦已不夠用了，不能全面分析和處理復(fù)雜的城市生產(chǎn)生活了。

對(duì)于人多、事多、矛盾多、節(jié)點(diǎn)多的超大城市更是如此。2018年11月，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r(shí)特別強(qiáng)調(diào)：一流城市要有一流治理，要注重在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫。對(duì)超大城市提出“一流治理”具有重大的戰(zhàn)略意義，一方面，超大城市一般都是國(guó)家的核心功能區(qū)，也可以說(shuō)是國(guó)家的命脈所在。超大城市治理好了，不僅可減少自身的運(yùn)營(yíng)成本，更是國(guó)家安全發(fā)展的穩(wěn)定器和壓艙石。另一方面，超大城市一般基礎(chǔ)設(shè)施完備、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚、科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)、市民善于接受新生事物，因此也是最有基礎(chǔ)、條件和優(yōu)勢(shì)率先實(shí)現(xiàn)“一流治理”目標(biāo)的。以上海為例，以突破部門數(shù)據(jù)壁壘、打破數(shù)據(jù)孤島等為攻堅(jiān)任務(wù)，上海率先開(kāi)展了“一網(wǎng)通辦”和“一網(wǎng)統(tǒng)管”，截止到2020年10月，上海城運(yùn)中心系統(tǒng)已接入四十八個(gè)部門的一百七十九個(gè)系統(tǒng)，絕大部分都是實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，局部實(shí)現(xiàn)了“秒”級(jí)刷新，具體應(yīng)用場(chǎng)景達(dá)到七百一十個(gè)，初步實(shí)現(xiàn)“高效辦成一件事”和“實(shí)時(shí)處置一件事”。面向“十四五”和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，上海又提出全面打造數(shù)字城市底座，建設(shè)“具有世界影響力的國(guó)際數(shù)字之都”。再如，杭州提出“十四五”時(shí)期要打造“全國(guó)數(shù)字治理第一城”，實(shí)現(xiàn)全面實(shí)時(shí)感知、全程實(shí)時(shí)分析、全域?qū)崟r(shí)處置，加快形成城市治理現(xiàn)代化數(shù)字系統(tǒng)解決方案，這些對(duì)全國(guó)都有很好的示范意義。

在推進(jìn)數(shù)字城市走深走實(shí)的同時(shí)，還需要高度關(guān)注一個(gè)問(wèn)題，即科技是城市治理的手段，但又不僅僅是手段，它不僅直接參與了城市治理概念的構(gòu)建，也在深層次改變著城市發(fā)展方式和治理方式本身。其中一個(gè)最關(guān)鍵的問(wèn)題，就是科技本身往往出現(xiàn)忽視個(gè)性、特殊和偶然的危險(xiǎn)。在過(guò)去的智慧城市體驗(yàn)中，人們往往有一個(gè)普遍感覺(jué)，就是需要信息時(shí)查找不到或非常費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而不需要的信息又整天在騷擾人，不勝其煩。正如當(dāng)年康德提出要為“知識(shí)”的獨(dú)眼巨人裝上“道德的眼睛”一樣，對(duì)以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等為中心的科技治理，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)“科技賦能”的同時(shí)，還要思考如何對(duì)它進(jìn)行“人文灌注”，即給城市治理賦予“文化的靈魂”。這就需要過(guò)渡到智慧城市、城市治理的文化和人文層面。

三

習(xí)近平總書記指出：歷史文化是城市的靈魂。城市學(xué)家普遍認(rèn)為，城市的本質(zhì)在于提供一種有價(jià)值、有意義、有夢(mèng)想的文明生活方式。由此引申，與綠色城市、智慧城市、創(chuàng)新城市、緊湊城市相比，人文城市直接關(guān)系到滿足人民群眾美好生活新期待，是新型城鎮(zhèn)化和建設(shè)人民城市最重要的空間形態(tài)。再進(jìn)一步說(shuō)，人文治理是城市治理現(xiàn)代化的最高理想和目標(biāo)。如果說(shuō)，現(xiàn)在講這個(gè)已經(jīng)沒(méi)有任何疑義了，那么最關(guān)鍵的是如何解決人文城市的落地實(shí)踐問(wèn)題，而不能把人文治理只當(dāng)作一句漂亮話講來(lái)講去。

坦率而言，目前我國(guó)城市治理的主要問(wèn)題不是沒(méi)有治理，也不是不重視治理，而是城市治理不夠科學(xué)化、精細(xì)化、智能化和人性化?，F(xiàn)實(shí)原因主要是我國(guó)城鎮(zhèn)化速度太快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了我們的承載能力，城市擴(kuò)張?zhí)?，就?huì)導(dǎo)致“管不過(guò)來(lái)”。而如果在短時(shí)間內(nèi)又必須要解決這些問(wèn)題，就很容易選擇比較粗暴的方式和簡(jiǎn)單化手段。我們經(jīng)?？吹剑恍┏鞘袨榱藙?chuàng)文、創(chuàng)衛(wèi)等，投入了巨大的人力物力，但由于一次粗暴簡(jiǎn)單的執(zhí)法等事件，就使好不容易打造的城市形象毀于一旦。未來(lái)要提升城市治理的質(zhì)量，主戰(zhàn)場(chǎng)也正在從經(jīng)濟(jì)治理、生態(tài)治理、市場(chǎng)質(zhì)量等“大治理”，逐漸轉(zhuǎn)移到社會(huì)治理、文化治理、心理治理等“小治理”的領(lǐng)域。與前者不同，后者最重要的是轉(zhuǎn)變治理觀念和方式，更加注重人性化和人文治理。在城市治理上采取繡花的方式，心細(xì)如發(fā)，細(xì)致入微，以工匠精神做好每個(gè)細(xì)節(jié)，把各種矛盾化解在萌芽狀態(tài)，充分考慮各種瑣碎、偶然、個(gè)性化的需求，提升人民群眾的獲得感和滿意度。

老子說(shuō)：天下大事，必作于細(xì)。當(dāng)代西方人則喜歡用“蝴蝶效應(yīng)”一詞，用來(lái)表述在全球化和一體化的背景下，每一個(gè)國(guó)家、每一個(gè)民族、每一個(gè)城市、每一個(gè)市民、每一件大事、每一件小事實(shí)際上都已更加緊密地聯(lián)系在一起，它們既相互獨(dú)立，又互為一個(gè)有機(jī)整體，以往那種“抓大放小”的粗放方式，絕不可能做好城市治理現(xiàn)代化的工作。只有把所有的生產(chǎn)末梢、生活細(xì)節(jié)、社會(huì)細(xì)胞等都納入城市治理“大屏幕”，對(duì)每一個(gè)個(gè)體、每一個(gè)偶然因素、每一個(gè)突發(fā)事件都做到及時(shí)響應(yīng)、主動(dòng)響應(yīng)，才能真正做到有求必應(yīng)，并防患于未然。要實(shí)現(xiàn)這種理想的城市治理，除了科技的有力支撐，當(dāng)然更需要人文加持。對(duì)于智慧城市，就是不僅需要城市大腦，還需要有人的大腦;不是一般的人的大腦，而是文化積累深厚、人性充分發(fā)育的人的人文大腦。只有后者，才知道人在城市中究竟需要什么？而科技只有以人性化需求為引領(lǐng)，才能真正成為為人民謀幸福的工具。因此，我們一直說(shuō)，用人文智慧來(lái)引領(lǐng)科技發(fā)展，用人文城市來(lái)引領(lǐng)智慧城市建設(shè)，用人文治理現(xiàn)代化引領(lǐng)城市治理現(xiàn)代化。