農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本分析：基于工具性與協(xié)同性的維度

楚 德 江

(江蘇師范大學 公共管理與社會學院，江蘇 徐州 221116)

一、研究緣起

農(nóng)村綠色發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本出路。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。十九大報告指出，“三農(nóng)”問題是關系國計民生的根本性問題，解決好“三農(nóng)”問題是全黨工作重中之重。十九屆五中全會進一步強調(diào)要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在地要求農(nóng)村走綠色發(fā)展的道路，“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標，也是農(nóng)村綠色發(fā)展的基本內(nèi)涵。中共中央、國務院在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中明確提出要“以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興”，體現(xiàn)了農(nóng)村綠色發(fā)展對于推進鄉(xiāng)村振興的核心地位。

我國發(fā)展理念經(jīng)歷了從可持續(xù)發(fā)展到科學發(fā)展觀，再到綠色發(fā)展的演進，反映了黨和國家對發(fā)展理念的認識升華。2015年黨的十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展理念，并將堅持五大發(fā)展理念看做是影響我國發(fā)展全局的一場深刻變革。經(jīng)過五年多的努力，我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系已初步形成。2016年中央“一號文件”提出“推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略任務。同年10月，國務院印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》，要求堅持生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)同推進，大力發(fā)展資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)保育型農(nóng)業(yè)。12月，國家發(fā)改委等四部門印發(fā)《綠色發(fā)展指標體系》《生態(tài)文明建設考核目標體系》，農(nóng)村綠色發(fā)展目標進一步清晰化。2017年中央“一號文件”提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結構性改革，推行綠色生產(chǎn)方式，增強農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。當年，國家開始實施畜禽糞污資源化利用行動、果菜茶有機肥替代化肥行動、東北地區(qū)秸稈處理行動、農(nóng)膜回收行動和以長江為重點的水生生物保護行動等農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動，并分別發(fā)布了相應的行動方案?？萍疾?、農(nóng)業(yè)部、教育部等也分別從創(chuàng)新體制機制、農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技創(chuàng)新、金融支持等方面發(fā)布了專項規(guī)劃或工作方案。9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新體制機制推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》，首次提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展總體目標和四方面任務。12月，農(nóng)業(yè)部等八部委決定啟動國家農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)建設，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試工作。2018年中央“一號文件”就實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了具體意見，強調(diào)推進鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。同年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術導則(2018-2030年)》，提出全面構建以綠色為導向的農(nóng)業(yè)技術體系。9月，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，專章論述推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，加強農(nóng)村人居環(huán)境整治，以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興。11月，國家開始啟動農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃，提出通過三年攻堅，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。2019年中央“一號文件”再次強調(diào)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，強化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展導向。同年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行先試支撐體系建設管理辦法(試行)》并啟動第二批國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)評估確定工作。當年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部還就推進水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)綠色發(fā)展、加快推進農(nóng)用地膜污染防治發(fā)布了相關政策措施。2020年中央“一號文件”專門就長江流域常年禁捕、實施東北黑土地保護、推進農(nóng)用地土壤污染管控和修復、實施華北地區(qū)地下水超采綜合治理、啟動農(nóng)村水系綜合整治試點等農(nóng)村綠色發(fā)展重點工作作出部署。當年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、財政部分別就長江流域禁捕、農(nóng)用薄膜管理、養(yǎng)殖糞污資源化利用、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)村人居環(huán)境整治等事項制定了相關規(guī)定，發(fā)布了《綠色食品農(nóng)藥使用準則》等75項農(nóng)業(yè)行業(yè)標準目錄，以及《關于以生態(tài)振興鞏固脫貧攻堅成果進一步推進鄉(xiāng)村振興的指導意見(2020-2022年)》《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020-2025年)》等政策文件。五年來，國家圍繞綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村人居環(huán)境治理、農(nóng)村資源保護和污染治理等方面制定了一系列政策措施，從資金、技術、人才等方面為農(nóng)村綠色發(fā)展提供政策支持，有效促進了農(nóng)村綠色發(fā)展的進程。

隨著綠色發(fā)展理念的提出，學術界從發(fā)展理念、指標體系、發(fā)展模式和實現(xiàn)路徑等多方面對農(nóng)村綠色發(fā)展問題展開研究，取得了較為豐碩的研究成果，研究成果主要涵蓋政策發(fā)展、政策執(zhí)行、政策評估和政策工具等領域。在政策發(fā)展方面，研究認為中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策應該從狹隘的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出政策轉(zhuǎn)向更全面的綠色發(fā)展道路[1]。我國綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策體系處于初建階段，需要從理念、法律、資金和國際合作交流等方面逐步加以完善[2]。我國農(nóng)村綠色法律制度也不夠健全，要促進政策落實與法律制度之間的協(xié)同性[3]。在政策執(zhí)行方面，我國鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法還存在較多問題，應加強農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體系建設、完善執(zhí)法監(jiān)控技術等[4]。在政策評估方面，運用網(wǎng)絡層次分析模型對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策績效水平的評價表明，政府在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的宣傳、落實、風險評估、補助資金發(fā)放等方面還存在較多問題[5]。在政策工具方面，運用綠色補貼、資源節(jié)約等政策工具可以從經(jīng)濟效率和環(huán)境效率兩方面提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策的效果[6]。通過政策文本對政策工具進行量化分析，有助于探究農(nóng)村綠色發(fā)展政策的演進規(guī)律[7]。

總之，現(xiàn)有文獻關注農(nóng)村綠色發(fā)展存在的問題，但對現(xiàn)行政策存在的問題研究較少。有關環(huán)境政策和發(fā)展政策的研究文獻較多，但聚焦于農(nóng)村綠色發(fā)展政策的研究較少。農(nóng)村綠色發(fā)展政策的研究文獻主要從政策發(fā)展、政策執(zhí)行、政策評估、政策工具等方面展開，對農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本的研究較少，且文本范圍相對偏窄。政策績效往往取決于政策科學性與執(zhí)行有效性的狀況，其核心在于政策工具的有效性和政策主體的協(xié)同性。本文在借鑒現(xiàn)有研究成果的基礎上，利用分析軟件Nvivo12，從工具性和協(xié)同性兩個維度對2015以來的農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本進行了定量分析，以探究我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策在政策工具選擇和政策主體協(xié)同性方面的狀況。

二、農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架構建

農(nóng)村綠色發(fā)展政策通過資金投入、技術推廣、行為規(guī)制等手段改善農(nóng)村基礎設施、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式，調(diào)動政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民參與農(nóng)村綠色發(fā)展的積極性，不斷推進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村環(huán)境的改善。在這一過程中，既涉及到政策工具的有效性，也涉及到政策主體間的協(xié)同性。因此，本文選擇工具性與協(xié)同性兩個維度來構建農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架。其中，X維度是農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性維度，代表不同類型的政策手段；Y維度是農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的協(xié)同性維度，代表政府與其他政策主體之間的合作關系。

(一)X維度：工具性維度

本文借鑒Hood[8]、Rothwell[9]、趙新峰[10]等對政策工具的分類，結合農(nóng)村綠色發(fā)展的特點，將農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具劃分為權威型工具、信息型工具、財政型工具和組織型工具四種類型。(見圖1)

圖1 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具的類型

權威型工具是指政府通過制定法規(guī)制度和標準對個人和組織的行為進行規(guī)范，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程進行監(jiān)管，建設生態(tài)工程，以強制力推動農(nóng)村朝著綠色的方向發(fā)展，包括法制保障、標準制定、政府監(jiān)管、工程建設四個部分。信息型工具是指政府積極開展試點示范引領，開發(fā)推廣科學技術，依托農(nóng)產(chǎn)品特色進行品牌建設等，包括試點示范、品牌建設、科技支撐三個部分。財政型工具是指政府通過財政資源投入促進農(nóng)村綠色發(fā)展，通過價格機制和再分配機制對綠色發(fā)展進行激勵，包括財政投入、生態(tài)補償、價格機制、綠色金融四個部分。組織型工具是指與組織構建和人力資源相關的工具，通過宣傳農(nóng)村綠色發(fā)展理念，培育新型經(jīng)營主體和新型服務主體，對官員進行綠色發(fā)展績效考核，從而發(fā)揮政府官員、農(nóng)民、企業(yè)、社會組織等主體的積極性，包括宣傳教育、績效考核、主體培育三個部分。

(二)Y維度：協(xié)同性維度

因為X維度僅描述我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策發(fā)揮作用所采用的方法和手段，缺乏對政策主體關系的分析，因此本文建立Y維度，即政策主體協(xié)同性維度，并將其納入農(nóng)村綠色發(fā)展政策分析框架。該維度的構建基于奧斯特羅姆提出的多中心治理理論，即改變政府作為單一主體的模式，構建政府、市場和社會等多元主體協(xié)同的多中心公共服務供給模式[11]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的長期性和農(nóng)村污染源的分散性導致政府對農(nóng)村環(huán)境集中監(jiān)管難以奏效，而農(nóng)村環(huán)境的外部性又使得自主性的綠色行為模式缺乏激勵。因此，推進農(nóng)村綠色發(fā)展要求政府、企業(yè)、農(nóng)民、社會組織等多元主體的共同參與，以規(guī)避“政府失靈”和“市場失靈”，實現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展的“交往理性”“溝通理性”和“公共理性”[12]。本文主要側(cè)重于政府與非政府主體在農(nóng)村綠色發(fā)展政策中的協(xié)同狀況，將農(nóng)村綠色發(fā)展政策的Y維度劃分為政企合作、政民合作、政社合作、政校合作，對于其他主體之間的合作關系不再進一步細分。政企合作是指政府與企業(yè)，以及種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民經(jīng)營性合作社等新型經(jīng)營主體的合作；政民合作是指政府與農(nóng)戶、漁民、新型職業(yè)農(nóng)民等之間的合作；政社合作是指政府與農(nóng)民的專業(yè)化組織、農(nóng)村環(huán)保組織、社會化服務組織等社會組織的合作；政校合作是指政府與科研院所、高校等的合作。

綜上，X維度的工具性和Y維度的協(xié)同性，構建了我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策的二維分析框架(見圖2)。

圖2 農(nóng)村綠色發(fā)展政策二維分析框架模型

三、政策文本選擇與編碼

(一)政策文本選擇

政策文本是政策內(nèi)容的外在體現(xiàn)。本文研究所使用的政策文本均來自中央人民政府、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等網(wǎng)站和北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“綠色發(fā)展”“農(nóng)村綠色發(fā)展”“鄉(xiāng)村綠色發(fā)展”“農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展”等關鍵詞進行檢索，篩選出與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關的政策，以保證數(shù)據(jù)來源的權威性和完整性。為了確保樣本的代表性和有效性，本文按照以下原則對政策文本進行篩選。第一，鑒于2015年十八屆五中全會首次提出綠色發(fā)展理念，我們將選取政策的發(fā)文時間限定為2015年至今。第二，政策的發(fā)文單位為中央政府及其直屬部門，不包括地方政府的政策文件。第三，政策文件的類型須為法律法規(guī)、通知、意見等正式文件，函、復、會議通知、領導人講話等不計入。第四，政策的內(nèi)容要與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關，刪除只簡單提及農(nóng)村綠色發(fā)展的政策。

最終選取33篇與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關的政策文本作為研究對象(見表1)。其中，從成文時間看，2015年2篇(6.06%)，2016年5篇(15.15%)，2017年9篇(27.27%)，2018年8篇(24.24%)，2019年7篇(21.21%)，2020年2篇(6.06%)；從公文種類看，意見14篇(42.42%)，通知7篇(21.21%)，規(guī)劃4篇(12.12%)，方案4篇(12.12%)，工作要點2篇(6.06%)，辦法1篇(3.03%)，技術導則1篇(3.03%)；從發(fā)文部門看，中央政府發(fā)文9篇(27.27%)，直屬部門發(fā)文24篇(72.73%)，單獨發(fā)文16篇(48.48 %)，聯(lián)合發(fā)文17篇(51.52%)。

表1 2015年以來我國農(nóng)村綠色發(fā)展的相關政策文本

(二)政策文本編碼

為分析農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具屬性，基于政策工具理論，本文使用質(zhì)性數(shù)據(jù)分析軟件Nvivo12對篩選出的33份政策文本內(nèi)容進行編碼。根據(jù)上述工具性-協(xié)同性二維分析框架，按照“政策文本編號-章節(jié)-條款”的編碼規(guī)則，對農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性及協(xié)同性特征進行識別與歸類，形成了農(nóng)村綠色發(fā)展政策內(nèi)容分析單元編碼表(見表2)。需要說明的是，如果某項政策條款運用了多種政策工具或者具有多個政策目標群體，則進行重復編碼。

表2 農(nóng)村綠色發(fā)展政策內(nèi)容分析單元編碼表(節(jié)選)

四、農(nóng)村綠色發(fā)展政策文本量化分析

(一)政策進程的總體描述

五年來，中共中央、國務院及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家發(fā)改委、科技部、財政部、國土資源部、環(huán)境保護部等相關部委圍繞農(nóng)村綠色發(fā)展發(fā)布了一系列政策文件，政策內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、農(nóng)村資源節(jié)約與利用、農(nóng)村污染防治、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護、農(nóng)村綠色發(fā)展評估等諸多方面。就政策類型而言，農(nóng)村綠色發(fā)展政策包括意見、通知、規(guī)劃、方案等多樣形式，其中意見占政策文本總量的42.42%，體現(xiàn)了農(nóng)村綠色發(fā)展政策多為自上而下的指引性政策。就政策發(fā)文部門而言，2015年至今以中央政府名義共出臺了9部具有戰(zhàn)略性和指導性的農(nóng)村綠色發(fā)展政策。自2016年起每年的中央“一號文件”均提及農(nóng)村綠色發(fā)展，顯示出中央對于促進農(nóng)村綠色發(fā)展的重視程度之高。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部(包括原農(nóng)業(yè)部)獨立或聯(lián)合發(fā)文占政策文本總量的69.70%，政策內(nèi)容聚焦于貫徹落實每年的中央“一號文件”。就政策文本詞頻而言，農(nóng)村綠色發(fā)展的高頻詞為農(nóng)業(yè)、技術、發(fā)展、利用、綠色等，這表明了當前政策的重點與熱點：一是政府尤其關注農(nóng)業(yè)領域的綠色發(fā)展。二是政府重視科技對于農(nóng)村綠色發(fā)展的支撐作用。三是政府重視農(nóng)業(yè)資源的保護，強調(diào)提高資源利用率。四是政府制定政策緊緊圍繞著農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展五大行動。

(二)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具性維度分析

基于前述四種政策工具類型，依據(jù)表2的編碼方法進行歸類，統(tǒng)計得出了我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策的工具使用情況(見圖3)。其中權威型、信息型、財政型、組織型工具的使用頻率存在明顯差異，權威型工具最多，共275條，約占37.01%；信息型工具共227條，約占30.55%；組織型工具共125條，占16.82%；財政型工具最少，共116條，占15.61%。根據(jù)農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計圖，可以清楚發(fā)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展政策綜合運用了權威型、信息型、財政型、組織型四種政策工具，為農(nóng)村綠色發(fā)展提供了多元的激勵與約束措施，但是權威型和信息型政策工具是推動農(nóng)村綠色發(fā)展的主要力量，組織型和財政型政策工具只是輔助力量。

圖3 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計

第一，權威型工具使用相對偏多。在農(nóng)村綠色發(fā)展政策中，權威型工具使用頻率最高，是推動農(nóng)村綠色發(fā)展的主要動力，其中以法制保障(35.27%)、政府監(jiān)管(30.55%)為主，標準制定(19.27%)次之，工程建設相對較少。在權威型政策工具中，法制保障是使用最多的工具。許多政策提及通過制定和修訂《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理條例》等法律法規(guī)來解決農(nóng)業(yè)生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理等方面的問題。農(nóng)膜厚度、農(nóng)田有效灌溉率、農(nóng)藥獸藥殘留限量等一系列標準的制定作為法律法規(guī)實施過程中的具體參考指標，有助于加強對農(nóng)村綠色發(fā)展情況的監(jiān)管。在完善法律制度和標準的同時，政府不斷加大了對環(huán)境監(jiān)管的立法，以便依法打擊破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的違法行為。通過法制保障、標準制定、政府監(jiān)管等政策工具建立起強有力的“自上而下”的監(jiān)管體系。此外，生態(tài)工程是農(nóng)村綠色發(fā)展的物質(zhì)基礎，《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016-2020年)》專門論述了綠色興農(nóng)重大工程建設問題，主要包括農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)環(huán)境保護工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全保障工程和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工程等。但在權威型工具中，工程建設的使用頻率最低，僅占14.91%，說明現(xiàn)有政策對農(nóng)村綠色基礎設施建設的關注度不夠。

第二，信息型工具使用不夠均衡。信息型工具約占比30.55%，僅次于權威型工具。在信息型工具中，科技支撐(47.14%)和試點示范(43.17%)使用頻率最高，說明我國政府十分重視農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和試點的示范引領作用，但是在品牌建設方面較為薄弱。在科技支撐方面，國家出臺《農(nóng)機化促進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展工作方案》和《農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展技術導則(2018-2030年)》，要求實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，整合科研院所、高校、企業(yè)的資源，加強科學施肥、安全用藥、綠色防控、農(nóng)田節(jié)水等技術的研發(fā)。在試點示范方面，2017年和2019年先后開展兩批國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)試點工作，堅持試點先行與示范引領相結合，探索適合不同區(qū)域的綠色發(fā)展管理與運行機制。品牌建設著眼于培育具有區(qū)域特色和國際競爭力的鄉(xiāng)土品牌，有利于推動農(nóng)產(chǎn)品供給由滿足“量”向追求“質(zhì)”的需求轉(zhuǎn)變，但其在信息型政策工具中占比僅為9.69%，表明政府對于綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設的重視程度不夠。

第三，財政型工具使用明顯偏少。與權威型和信息型工具相比，財政型工具主要通過稅收、財政補貼、金融支持等手段激勵和引導地方政府、企業(yè)、社會組織和公民的行為。從政策工具使用頻數(shù)的統(tǒng)計結果來看，財政型工具的使用頻率最低。在財政型政策工具中，生態(tài)補償(41.38%)和財政投入(25.86%)是常用措施。在財政投入方面，初步建立了以地方為主、中央適當補助的政府投入體系，推動資金向農(nóng)村綠色發(fā)展傾斜。在生態(tài)補償方面，政策重心在于健全以綠色生態(tài)為導向的農(nóng)業(yè)補貼機制，鼓勵開展和完善農(nóng)機新產(chǎn)品購置、畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、綠色防控等方面的補貼。此外，國家鼓勵利用綠色信貸、綠色保險等方式，積極探索綠色金融(20.69%)服務農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的有效措施。然而，價格機制作為調(diào)節(jié)市場的重要工具，僅占12.07%，還沒有引起政府的足夠重視。2018年出臺的《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》中僅有部分價格機制涉及到農(nóng)村，包括農(nóng)村垃圾處理收費制度和農(nóng)業(yè)水價綜合改革，但未針對農(nóng)村綠色發(fā)展價格機制專門發(fā)文。總體而言，財政型工具在農(nóng)村綠色發(fā)展中的影響力偏低。

第四，組織型工具有待加強。組織型工具對于充分調(diào)動農(nóng)村綠色發(fā)展主體的積極性具有重要意義，但目前組織型工具僅占比16.82%。組織型政策工具由宣傳教育(42.40%)、績效考核(26.40%)和主體培育(31.20%)構成。政府通過這些政策工具來引導農(nóng)村綠色發(fā)展各類主體的行為。盡管國家發(fā)布了《綠色發(fā)展指標體系》《國家農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展先行區(qū)評估確定指標體系》等文件，但我國并沒有真正建立農(nóng)村綠色發(fā)展績效考核體系。在主體培育方面，組織型工具可以通過多種途徑培育農(nóng)村新型經(jīng)營主體、新型社會組織等，但從政策工具的視角來看，我國農(nóng)村綠色發(fā)展的組織保障還明顯偏少，特別是農(nóng)村環(huán)保型社會組織的建立和發(fā)展缺乏有效的政策支持。

(三)農(nóng)村綠色發(fā)展政策的協(xié)同性維度分析

基于不同政策主體間的協(xié)同關系，通過政策文本編碼，統(tǒng)計得出我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的協(xié)同性分布情況(見圖4)。在743條政策工具編碼的片段中，明確涉及政策主體協(xié)同性關系的僅有239條，占32.17%，說明我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策存在協(xié)同性較低的問題。在涉及政策主體協(xié)同的政策文本編碼片段中，“政企合作”標記最多，共106條(44.35%)，其次是“政民合作”，共78條(32.64%)，而“政社合作”和“政校合作”分別只有38條(15.90%)和17條(7.11%)。可以看出，農(nóng)村綠色發(fā)展政策對不同主體間協(xié)同性的關注存在明顯差異，政企合作和政民合作是政策關注的重點，而對政社合作和政校合作的關注較少。

圖4 農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具主體協(xié)同性分布統(tǒng)計

將政策的工具性維度與協(xié)同性維度進行交叉分析，可以得出我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策的二維分布情況(見圖5)。從圖5中可以看出，政府對各類政策主體間協(xié)同均設計了多樣化的政策工具，并且政府與不同的主體合作所涉及的政策工具也有所不同。其中，在權威型工具中，政企合作和政民合作比較多，政府通過制定法律法規(guī)和標準監(jiān)管企業(yè)和農(nóng)民的行為，而對高校、研究所和農(nóng)村社會組織的行為則沒有過多的強制性約束。在信息型工具中，政企合作最多，其次是政社合作和政民合作，政校合作最少。農(nóng)村綠色科技開發(fā)需要政府與企業(yè)、高校和研究所等緊密合作，并且政府會選擇一些龍頭企業(yè)對適用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的綠色技術進行試點推廣，因此運用科技支撐和試點示范的政策工具較多。高校和研究所對于開發(fā)科學施肥、綠色防控、農(nóng)田節(jié)水等農(nóng)村綠色技術具有重要作用，但是目前在信息型工具中政校合作使用頻率不高，在財政型工具中，政企合作最多，政社合作和政民合作次之。企業(yè)和農(nóng)民都是理性的市場主體，有時會只注重眼前的經(jīng)濟利益，財政型政策工具可以通過經(jīng)濟激勵引導其關注生態(tài)保護的長遠利益。隨著農(nóng)村專業(yè)合作組織、農(nóng)村環(huán)保組織、社會化服務組織的興起，依靠補貼、獎勵等激勵手段調(diào)動其積極性對促進農(nóng)村綠色發(fā)展日益重要，而高校對于研發(fā)農(nóng)村綠色技術也具有較大優(yōu)勢，但是從圖5中可以看出政社合作和政校合作的財政支持很有限。組織型工具中涉及新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體、新型服務主體等，這些主體和政府的關系均比較密切，因此在組織型政策工具中，政企合作、政社合作、政民合作等較為均衡。

圖5 政策工具性——協(xié)同性二維分布統(tǒng)計

總體來看，農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系已初步形成，政策內(nèi)容涉及到政策工具的四種基本類型和政策主體合作的四種主要模式，但存在著發(fā)展不夠均衡的問題。在同一類政策工具內(nèi)部，具體政策工具的使用頻率也極不均衡，比如權威型工具中對工程建設的使用較少，而在信息型工具中品牌建設的使用頻率較低。從政策的協(xié)同性維度來看，政社合作和政校合作明顯偏少，這一方面說明農(nóng)村綠色發(fā)展政策在一定程度上對社會組織和高校重視不夠，另一方面也意味著社會組織和高校參與農(nóng)村綠色發(fā)展的機制不夠順暢。

五、研究結論與政策啟示

農(nóng)村綠色發(fā)展關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的前景，是新時代解決“三農(nóng)”問題的根本出路。五年來，中央政府及國務院多部委密集出臺了三十多部與農(nóng)村綠色發(fā)展密切相關的政策文件。全面回顧和分析這些政策文件，既有利于總結我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策取得的成果，也有助于發(fā)現(xiàn)政策體系存在的不足，進而為進一步推進和完善我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系提供建議和啟示。

(一)研究結論

政策文本分析能夠清晰地展示目前我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系關注的重點領域和主要措施，也能夠揭示其存在的短板和不足。通過梳理和分析這些政策文本，我們至少可以得出以下基本結論。

第一，政策體系不斷演進和完善。通過五年多的努力，農(nóng)村綠色發(fā)展政策從理念、原則、目標的制定到綠色水產(chǎn)養(yǎng)殖、養(yǎng)殖業(yè)糞污資源化利用、農(nóng)膜回收利用、農(nóng)村綠色科技發(fā)展等具體規(guī)范的設計，農(nóng)村綠色發(fā)展的內(nèi)涵不斷豐富，政策體系不斷得到完善。在這一政策體系中，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展政策居于核心地位，農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)資源保護、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、化肥農(nóng)藥減量化等受到較多關注。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護和人居環(huán)境治理也是農(nóng)村綠色發(fā)展政策關注的焦點問題。從政策類型、政策發(fā)文部門、政策文本詞頻等方面可以看出，農(nóng)村綠色發(fā)展政策不斷演進，政策類型多樣化，政策工具綜合化、政策主體協(xié)同化的趨勢逐步加強。

第二，政策工具內(nèi)部結構失衡。從政策工具性維度的分析結果可以看出，我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策工具內(nèi)部結構不夠均衡，呈現(xiàn)出權威型工具和信息型工具使用較多、財政型工具和組織型工具明顯偏少的特點。在具體政策工具內(nèi)部，也存在著結構不均衡的問題。權威型工具主要體現(xiàn)在法制保障、標準制定、政府監(jiān)管等方面，在生態(tài)工程建設方面的政策措施較少，表明農(nóng)村綠色基礎設施的投入嚴重缺乏。在信息型工具中，試點示范和科技支撐的使用頻率較高，品牌建設的政策規(guī)范較少，表明品牌建設對于提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競爭力的作用沒有得到國家的充分重視。財政型工具的總體使用頻率最低，財政投入、價格機制、綠色金融等方面的政策規(guī)范較少，表明國家對于農(nóng)村綠色發(fā)展的投入明顯不足，農(nóng)村綠色發(fā)展的市場機制還沒有真正建立起來。在組織型工具方面，其內(nèi)部各子政策工具使用情況比較均衡，但是使用頻率總體不足。不同的政策工具有其特定的功能，彼此之間相互依賴，政策工具內(nèi)部結構不均衡會影響到政策工具的總體效用，存在使用溢出風險和擠出效應。

第三，政策主體間的協(xié)同程度較低。基于多中心治理理論，政府、企業(yè)、農(nóng)民等多元主體相互協(xié)同，有利于提升農(nóng)村社會的治理成效。從政策文本分析來看，農(nóng)村綠色發(fā)展政策中涉及政府與企業(yè)、社會組織、公民等相互協(xié)同的內(nèi)容總體不多，表明農(nóng)村綠色發(fā)展政策對政策主體間的協(xié)同性關注不夠。相對而言，農(nóng)村綠色發(fā)展政策中政企合作和政民合作的內(nèi)容較多，政社合作次之，政校合作最少。從政策的工具性和協(xié)同性交叉分析可以看出，財政型工具的經(jīng)濟杠桿作用沒有充分發(fā)揮出來，難以有效地約束和激勵企業(yè)和公眾的行為。政校合作對于農(nóng)村綠色科技開發(fā)、綠色生活理念和知識的宣傳教育等有著重要作用，但政校合作嚴重缺位，主要體現(xiàn)在農(nóng)村綠色發(fā)展的政校合作機制不暢，科研經(jīng)費投入不足等?？傮w而言，政策主體的協(xié)同性程度較低，政府對其他政策主體的功能發(fā)揮重視不足，政府與其他政策主體在促進農(nóng)村綠色發(fā)展方面的合作關系也未能全面建立。

(二)政策啟示

基于上述研究結論，我們發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系存在的問題之間有著密切聯(lián)系。比如財政投入的不足與農(nóng)村綠色工程建設的滯后之間顯然有著一定的因果關系，對價格機制重視不足與農(nóng)村綠色品牌建設的滯后之間也有著密切關聯(lián)。因此，需要從農(nóng)村綠色發(fā)展政策體系的整體性出發(fā)，重視政策工具之間的均衡性與協(xié)調(diào)性，重視政策主體間的行動協(xié)同和利益平衡。

第一，調(diào)整政策工具類型間的結構失衡。農(nóng)村綠色發(fā)展政策旨在推進農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式的根本性變化，必然面臨著來自各方面的阻力。財政型工具通過財政投入、生態(tài)補償和綠色金融為農(nóng)村綠色發(fā)展主體提供經(jīng)濟激勵，通過建立綠色農(nóng)產(chǎn)品價格機制形成農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)生動力，對于促進農(nóng)村綠色發(fā)展起著“推進器”和“動力源”的重要作用。然而，在四種類型的政策工具中，財政型工具的使用頻率最低。這表明，雖然我國政府從政策上高度重視農(nóng)村綠色發(fā)展問題，但大多是通過權威型工具對相關主體的行為進行約束，而沒有建立起對相關主體綠色行為的政府激勵和市場激勵機制。強化財政型工具的使用，首先需要政府加大對農(nóng)村綠色發(fā)展的財政投入，建設農(nóng)村清潔能源設施、垃圾清運設施、污水處理設施、秸稈資源化利用設施等，提升農(nóng)村綠色基礎設施品質(zhì)。其次，完善農(nóng)村生態(tài)補償機制。目前農(nóng)村生態(tài)補償機制主要關注退耕還林、退耕還草、退耕還湖等領域，還沒有重視生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)等綠色農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償機制構建問題。再次，加強綠色金融支持農(nóng)村綠色發(fā)展的政策導向。目前農(nóng)村綠色金融重點支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營性企業(yè)，但對農(nóng)民以及農(nóng)民合作組織的綠色金融支持較少。在保證金融安全的前提下，應加大綠色金融對農(nóng)民以及農(nóng)民合作組織的綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營的支持力度。最后，完善綠色農(nóng)業(yè)價格機制。綠色農(nóng)業(yè)價格機制不僅包括農(nóng)業(yè)用水價格機制、有機肥價格形成機制、農(nóng)用能源價格機制、農(nóng)業(yè)污染物處理收費政策等，更應該積極探索綠色農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，從而逐步建立綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力機制。

第二，補齊政策工具內(nèi)部結構性短板。政策工具內(nèi)部結構性短板包括權威型工具中的工程建設、信息型工具中的品牌建設和組織型工具中的績效考核。首先，政府應加強對農(nóng)村綠色工程建設的財政支持。農(nóng)村節(jié)水灌溉工程、生態(tài)修復工程、綠色能源工程、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理項目等基礎設施建設對于促進農(nóng)村綠色發(fā)展的意義不言而喻。農(nóng)村綠色發(fā)展領域工程建設的政策措施偏少與政府的財政投入偏低緊密相關。因此，政府需要加大財政對農(nóng)村綠色基礎設施建設的投入力度，為農(nóng)村綠色發(fā)展奠定必要的基礎和條件。其次，加大對綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設的支持力度。品牌建設是綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要支柱，涉及綠色農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)管理、產(chǎn)品追溯體系建設、品牌保護等多方面內(nèi)容。綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設是實現(xiàn)綠色農(nóng)產(chǎn)品市場價值的基礎，是形成農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展內(nèi)生動力的關鍵。做好綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌建設，政府需要加強對品牌建設的政策引導、對生產(chǎn)主體的行為規(guī)范和對品牌的法律保護。最后，強化對農(nóng)村綠色發(fā)展的績效考核。我國已制定“綠色發(fā)展指標體系”，但尚未制定農(nóng)村綠色發(fā)展評估指標體系。農(nóng)村綠色發(fā)展指標評估不僅可以評估農(nóng)村綠色發(fā)展狀況，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村綠色發(fā)展中存在的問題，同時，評估提供了一種引導和激勵機制，有利于促進地方政府、農(nóng)民和其他農(nóng)村經(jīng)營主體推進農(nóng)村綠色發(fā)展的積極性。

第三，提升政策主體間的協(xié)同度。傳統(tǒng)政府管理將政府行動視為政府單方的意志，視為政府與政策目標群體和其他社會主體的博弈關系[13]?，F(xiàn)代公共問題的復雜性要求政府和其他主體共同參與、相互協(xié)同，因此，應打破將解決公共問題局限于政府的觀念，吸引廣泛的社會主體加入進來[14](P25)。農(nóng)村綠色發(fā)展問題涉及復雜的經(jīng)濟、社會和生態(tài)因素，同樣需要政府與其他主體的協(xié)同治理。首先，要提高農(nóng)村綠色發(fā)展政策主體的總體協(xié)同水平。當前我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策仍以政府管理和服務為主，涉及主體合作的條款不足三分之一。因此，應在今后的政策中加強主體間合作的模式設計和行為激勵。其次，要重點加強政校協(xié)同。在政企、政社、政民、政校四種合作模式中，我國農(nóng)村綠色發(fā)展政策所涉及的政校合作最少，政社合作次之。因此，要加強政校合作的政策設計。農(nóng)村綠色發(fā)展迫切需要農(nóng)村綠色科技的支持，這就離不開高校、研究機構的技術創(chuàng)新。實際上，目前政策文本中所涉及政校合作主要體現(xiàn)在“科技支撐”方面。但即使在“科技支撐”領域，政校合作的頻度也低于政企合作、政社合作和政民合作。在農(nóng)村綠色發(fā)展的其他政策領域，政校合作同樣有非常廣闊的空間，比如參與宣傳教育、作為第三方參與績效考核、培育農(nóng)村經(jīng)營主體、參與制定農(nóng)村綠色發(fā)展標準、參與試點示范工作、參與項目研究等，但現(xiàn)有政策鮮有涉及。因此，應在政策過程中全面推進政校合作，以發(fā)揮高校、研究機構的智力優(yōu)勢和教育優(yōu)勢。再次，要提升政社合作水平。農(nóng)村社會組織本身就是農(nóng)民合作的組織形式，具有整合社會利益、動員教育群眾、促進經(jīng)濟技術合作等多方面功能。政策文本分析顯示我國政社合作在政府監(jiān)管、品牌建設、價格機制、績效考核等方面相對薄弱，應在今后政策中加強這些方面的協(xié)同設計。比如在政府監(jiān)管中充分發(fā)揮農(nóng)村環(huán)保組織、環(huán)保志愿者的監(jiān)督功能；在品牌建設中以農(nóng)民專業(yè)合作社為主體建設綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌。最后，政府要引導和鼓勵其他主體間的協(xié)同。政府應制定政策鼓勵并推動其他主體間的合作，根據(jù)需要和可能建立“企業(yè)+農(nóng)戶”“企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”“企業(yè)+科研機構+農(nóng)戶”“專業(yè)合作社+科研機構+農(nóng)戶”等多種合作模式。只有在政府和其他主體的協(xié)同努力下，才能順利實現(xiàn)十九屆五中全會提出的“促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的目標。