商品房預(yù)售資金監(jiān)管分析與建議
——以柳州市為例

梁方勤

現(xiàn)時(shí)各行各業(yè)中凡涉及交易者，都存在資金監(jiān)管的業(yè)務(wù)，如：房地產(chǎn)方面有二手房資金監(jiān)管、商品房預(yù)售資金監(jiān)管，保險(xiǎn)業(yè)對(duì)保險(xiǎn)金額的監(jiān)管，金融業(yè)對(duì)資金融資方面的監(jiān)管等等。那么何為資金監(jiān)管？

資金監(jiān)管，又可稱為第三方平臺(tái)的監(jiān)管。以房地產(chǎn)市場(chǎng)交易為例，房地產(chǎn)資金監(jiān)管是指購房者不把購房款直接交付給賣房者，而是把資金存放于雙方都比較信任的第三方機(jī)構(gòu)（具有保證職能的政府機(jī)構(gòu)或有擔(dān)保資質(zhì)的銀行、中介公司、保險(xiǎn)公司、監(jiān)理機(jī)構(gòu)等）監(jiān)管。買賣交易成功后，第三方機(jī)構(gòu)經(jīng)過平臺(tái)信息顯示的結(jié)果，將監(jiān)管的資金劃轉(zhuǎn)到賣房者賬戶；而當(dāng)交易失敗，第三方機(jī)構(gòu)也通過信息結(jié)果將所監(jiān)管的資金返還購房者賬戶上。最常見的是銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行的資金監(jiān)管，因此資金監(jiān)管雙方需要都在指定的監(jiān)管銀行開有賬戶，該監(jiān)管銀行是資金監(jiān)管的主體，從而使交易雙方的購房資金得到了必要保全，雙方的合法權(quán)益有所保障，減少了交易事件的發(fā)生。如支付寶、財(cái)付通等交易平臺(tái)就起到了對(duì)資金進(jìn)行監(jiān)管的作用。

資金監(jiān)管不管是對(duì)買方還是對(duì)賣方來說都是有利的，它不僅能有效的規(guī)避交易行為過程中可能產(chǎn)生的交易風(fēng)險(xiǎn)，又能有效保證交易方資金的安全，保障賣方的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)對(duì)政府機(jī)構(gòu)而言：通過資金監(jiān)管信息，掌握各方面的交易信息，了解各房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)的良莠，從而制定整改措施，維持房地產(chǎn)業(yè)交易市場(chǎng)的健康發(fā)展，保障購房者的合法權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧進(jìn)步。

筆者經(jīng)過核實(shí)柳州房管部門資金監(jiān)管情況：了解到柳州市一直以來實(shí)行的是以商業(yè)銀行為監(jiān)管主體的資金監(jiān)管模式，2014 年至2019 年間關(guān)于房屋轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管的數(shù)據(jù)，具體如下：

年 份 2014 年2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年存量房買賣監(jiān)管戶數(shù)（戶）6793 9055 10481 12581 13755 203存量房買賣監(jiān)管金額（億元）17.46 21.73 23.57 27.62 33.37 0.5140

年 份 2014 年2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年商品房預(yù)售、現(xiàn)售資金監(jiān)管（戶）0 0 0 0 0 0

從上述數(shù)據(jù)看，柳州市自實(shí)施資金監(jiān)管以來，存量房（二手房買賣）買賣資金監(jiān)管數(shù)額自2014 年到2019 年呈逐年上升的趨勢(shì)，經(jīng)過調(diào)查了解2019年以前柳州市實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)管模式，買賣交易資金被騙事件明顯減少，交易事件投訴案例逐年減少。但2019 年存量房買賣監(jiān)管數(shù)量下降幅度很大，乃是2019 年以后不再實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)管所致。但對(duì)商品房預(yù)售、現(xiàn)售資金的監(jiān)管一直以來都沒有發(fā)生過，柳州市一直以來并未對(duì)商品房預(yù)售、現(xiàn)售實(shí)施資金監(jiān)管。

現(xiàn)著重對(duì)商品房預(yù)售資金方面的監(jiān)管進(jìn)行分析與闡述，并提出筆者的一些意見和建議。

一、商品房預(yù)售制度分析

商品房預(yù)售是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將未開發(fā)完成的房屋出售給預(yù)購者的行為，該預(yù)售行為自1953 年香港霍英東先生首次提出，俗稱“賣樓花”，是我國適用商品房預(yù)售制度最早的起源。如今商品房預(yù)售模式已成為房地產(chǎn)銷售中的主要銷售方式，商品房預(yù)售資金是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)除了銀行貸款外主要的融資渠道。商品房預(yù)售對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和預(yù)購者來說都是一種有著互利關(guān)系的行為，一方面房開商只投入部分資金進(jìn)行在建房屋的前期準(zhǔn)備，其余建房資金通過預(yù)售房屋的方式收取預(yù)購者的購房款，或通過在建工程抵押取得建房款，解決了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金投入不足的問題；另一方面也滿足了預(yù)購者以較低價(jià)格取得理想住房的愿望。

但商品房預(yù)售不同于現(xiàn)房出售，它的特點(diǎn)是：

（一）取得房屋的權(quán)利不同

商品房現(xiàn)售是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將房屋建成后出售給購房者，購房者交付購房款后得到的是房屋既得權(quán)；商品房預(yù)售是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)開發(fā)商品住房達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)但未建成，可以向有關(guān)部門提交規(guī)定的材料，經(jīng)有關(guān)部門審核通過取得預(yù)售許可證后向預(yù)購者預(yù)先出售未建成房屋的行為，預(yù)購者交付購房款后得到的只是房屋期待權(quán)，須按合同約定時(shí)間等待房屋建成并驗(yàn)收合格后方可取得房屋既得權(quán)。

（二）承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不同

現(xiàn)房因房屋已建成出售，購房者購房的風(fēng)險(xiǎn)較小；預(yù)售合同的簽訂，只是約定在將來某一時(shí)間將房屋建成后交由預(yù)購者，當(dāng)房屋真正交付給預(yù)購者后，期待權(quán)才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的占有權(quán)；因此在預(yù)購后至交付房屋的這個(gè)過程中，預(yù)購者可能要承擔(dān)房開商一房多賣、資金不足造成爛尾樓、卷款潛逃等更大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）購房款不同

現(xiàn)房因房屋已建成，購房者對(duì)房屋的質(zhì)量、環(huán)境等情況是可見，簽訂合同交付房款領(lǐng)取權(quán)證后，便擁有了該房屋所有權(quán)，因此購房款相對(duì)來說要高；預(yù)售商品房只能從房屋的模型，了解房屋環(huán)境，從房屋的平面圖了解房屋的結(jié)構(gòu)，與現(xiàn)房相比還需要較長一段時(shí)間才能擁有房屋的所有權(quán)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)大，因此購房款與現(xiàn)房相比較便宜。

（四）受政府干預(yù)程度不同

現(xiàn)房因在出售前房開商已經(jīng)向相關(guān)部門提交房屋出售的相關(guān)手續(xù)，經(jīng)相關(guān)部門審核同意下發(fā)現(xiàn)售許可證便可出售；預(yù)售則因其是一種期待權(quán)，預(yù)購者面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大，為保護(hù)預(yù)購者的合法權(quán)益，政府會(huì)制定相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行約束預(yù)售房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的預(yù)售行為，制定預(yù)售的條件和程序?qū)Ψ块_商的預(yù)售行為進(jìn)行干預(yù)，政府對(duì)房開商的預(yù)售行為干預(yù)更大。

二、商品房預(yù)售現(xiàn)狀分析

商品房預(yù)售所得的資金是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將未完工的在建商品房出售給預(yù)購者，預(yù)購者按預(yù)購合同約定的金額支付給房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)購房屋的資金。在此預(yù)購者未能真正擁有房屋的所有權(quán)但卻支付了所有的預(yù)購房款，因此預(yù)購者承受著房財(cái)兩空的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（一）預(yù)售資金監(jiān)管問題

我國各地對(duì)預(yù)售資金的利用、監(jiān)管和使用沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒能出臺(tái)統(tǒng)一的法律、法規(guī)進(jìn)行約束和限制。各地對(duì)預(yù)售資金的收取比例、監(jiān)管流程、監(jiān)督資金的使用、監(jiān)管平臺(tái)各不相同。于是各地區(qū)按本地區(qū)的情況做出監(jiān)管對(duì)策，但很多卻不盡人意。我國房地產(chǎn)融資渠道較窄，商品房預(yù)售資金又是融資的主要來源，一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為擴(kuò)大規(guī)模，將預(yù)售的資金挪作它用，致使在建項(xiàng)目不能按時(shí)交付、質(zhì)量不合格、爛尾樓現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，更有甚者一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)老板卷款潛逃。究其原因，出現(xiàn)這些情況都是因?yàn)轭A(yù)售資金監(jiān)管不力所致，購房者遭受嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也重創(chuàng)了房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。

（二）預(yù)購房屋質(zhì)量與預(yù)售合同描述不一致

在房地產(chǎn)預(yù)售中，一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)做出一些精致的商業(yè)廣告來吸引購房者，但現(xiàn)實(shí)建造的房屋與廣告宣傳相差甚遠(yuǎn)，如將原有的綠化用地縮水或變?yōu)樗?，設(shè)計(jì)規(guī)劃的游泳池變成了景觀魚池等；部分開發(fā)商因?qū)㈩A(yù)售資金挪作它用后自有資金不足，將原先設(shè)計(jì)的建筑材料變成廉價(jià)低質(zhì)材料，致使房屋質(zhì)量不合格，嚴(yán)重影響購房者的居住環(huán)境和居住安全。

（三）一房多買賣現(xiàn)象，售房信息不對(duì)等

一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用不及時(shí)給預(yù)購房備案的漏洞，將該套房屋賣給多個(gè)預(yù)購者，又以各種理由告知預(yù)購者該套房屋不能辦理產(chǎn)權(quán)證為由，要求預(yù)購者更換其他的房型；個(gè)別房開商將已預(yù)售的房屋進(jìn)行抵押后玩失蹤。究其原因，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)銷售該樓盤時(shí)，只展示對(duì)其出售房屋有利的情況，吹噓房屋質(zhì)量、價(jià)格、交通、環(huán)境優(yōu)越條件誘惑購房者，卻故意隱瞞一些對(duì)購房者不利的信息，而預(yù)購者不能掌握房屋信息，對(duì)出售房屋的情況不了解，僅根據(jù)廣告宣傳或看模型等資料了解房屋，以致于預(yù)購者無法做出合理正確的判斷，導(dǎo)致盲目購房的現(xiàn)象，這對(duì)預(yù)購者這些弱勢(shì)群體來說是非常不公平的。

（四）缺乏完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制

當(dāng)前我國對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成立和撤銷門檻相對(duì)來說很低，一些不具備開發(fā)實(shí)力的小公司只要條件符合都可以注冊(cè)成立，但真正建設(shè)樓盤時(shí)又因資金問題而不得不停工或退出在建項(xiàng)目的建設(shè)，對(duì)于此行為法律又沒有完善的退出機(jī)制，使一些小的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用退出機(jī)制的漏洞來逃避法律罪責(zé)。

（五）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的主體不明確

在商品房預(yù)售過程中，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只要投入資金達(dá)到總投資額的一定比例就可以申請(qǐng)預(yù)售，購房者在信息和利益等因素不對(duì)稱情況下，購買了這些有問題的房屋，一旦房開商違約，不但預(yù)購者面臨風(fēng)險(xiǎn)，貸款銀行也承受著風(fēng)險(xiǎn)，貸款銀行有自己的法律顧問來維權(quán)，而對(duì)于預(yù)購者這些弱勢(shì)群體來說就苦不堪言了，因?yàn)橘彿空卟恢廊ツ睦锿对V來維護(hù)自己的權(quán)利，即使去維權(quán)也常常因?yàn)閯?shì)單力薄而使投訴石沉大海，導(dǎo)致購房風(fēng)險(xiǎn)由貸款銀行和購房者承擔(dān)。究其原因，是因?yàn)闆]有明確的法律、法規(guī)規(guī)定，對(duì)這一過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任的主體。

三、商品房預(yù)售制度問題的建議

商品房預(yù)售為房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展起到了重大地促進(jìn)和推動(dòng)作用，成為商品房銷售的主要方式之一。雖然商品房預(yù)售中出現(xiàn)一些問題，但也不能因?yàn)槌霈F(xiàn)了問題就否定它的作用和優(yōu)勢(shì)，禁止預(yù)售行為的進(jìn)行，更應(yīng)該在肯定其有促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用同時(shí)，積極了解并分析其出現(xiàn)的問題，采取積極的預(yù)防措施，制定完善商品房預(yù)售的制度，使它更好地服務(wù)房地產(chǎn)行業(yè)。

（一）建立健全完善的預(yù)售資金監(jiān)管體系

必須先建立相應(yīng)的法律、法規(guī)來約束行為人（監(jiān)管主體）的監(jiān)管行為，細(xì)化監(jiān)管資金的使用、具體操作流程等，真正將預(yù)售資金用在實(shí)處，使資金監(jiān)管真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為：首先，應(yīng)確定商品房資金監(jiān)管的主體。針對(duì)監(jiān)管主體的不同實(shí)施有效的監(jiān)管體制，但不管哪個(gè)監(jiān)管主體都必須具備獨(dú)立性、公正性、相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)能力并有承擔(dān)該法律責(zé)任的能力?？梢越⒁哉块T為主導(dǎo)，銀行、中介機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、公證機(jī)關(guān)、律師事務(wù)所等為輔的監(jiān)管模式，也可以形成幾個(gè)主體的相互配合、協(xié)調(diào)監(jiān)管的制度。其次，在確定監(jiān)管模式化后建立資金監(jiān)管的使用細(xì)則，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在什么情況下可以提取監(jiān)管的資金，怎樣提取，要有一個(gè)明確的操作流程，防止監(jiān)管停于形式?jīng)]有起到監(jiān)管的真正目的。再者，要建立懲罰機(jī)制。對(duì)一些違規(guī)操作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要有相應(yīng)的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)違規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)加大處罰力度，對(duì)失職、瀆職的監(jiān)管主體承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，這樣才不會(huì)讓監(jiān)管流于形式，促使監(jiān)管主體認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，使銀行和購房者的交易風(fēng)險(xiǎn)能降到最低。

（二）建立健全完善的售房信息公示制度

在房地產(chǎn)市場(chǎng)中預(yù)售者與預(yù)購者之間存在信息不對(duì)等的情況，導(dǎo)致預(yù)購者做出錯(cuò)誤的購買行為，為實(shí)現(xiàn)交易公平公正，必須完善信息披露制度，規(guī)范房開商的售房信息披露就成為重點(diǎn)行為。首先，明確房開商對(duì)售房信息披露的義務(wù)、信息披露的方式、信息披露的內(nèi)容，房開商有進(jìn)行售房信息披露義務(wù)的責(zé)任；其次，政府主部門要對(duì)房開商預(yù)售、出售商品房的廣告進(jìn)行審核，加強(qiáng)廣告發(fā)布者、廣告內(nèi)容的審核監(jiān)管，對(duì)違規(guī)廣告、虛假廣告進(jìn)行查處、嚴(yán)懲，強(qiáng)化政府對(duì)信息披露的監(jiān)督作用；再者，通過建立資源共享平臺(tái)，政府主管部門應(yīng)當(dāng)定期在共享平臺(tái)上向公眾公示商品房預(yù)售的相關(guān)交易信息、權(quán)屬情況等信息，對(duì)違規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行公示，以達(dá)到警示作用。

（三）完善房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的成立與撤銷制度

首先，要提高房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的門檻，從源頭抓起，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)除了審核注冊(cè)條件外，可以適當(dāng)提高注冊(cè)資本的額度，更應(yīng)審核其自有資金、運(yùn)行能力的狀況。筆者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格界定購買土地的資金不能列入開發(fā)建設(shè)投資額里。其次，在房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)退出建設(shè)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)有嚴(yán)格的退出機(jī)制，主管部門應(yīng)謹(jǐn)慎審批。審核其在建項(xiàng)目是否全部完工，房屋交付業(yè)主情況，如沒有完工或全部交付業(yè)主，是否已有接管的企業(yè)，將所有問題理順合理安排后方可準(zhǔn)許撤銷；對(duì)已被撤銷但還繼續(xù)從事相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲處置，并責(zé)令停止活動(dòng)，上交違規(guī)所得等。

（四）制定完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度

我國《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理?xiàng)l例》對(duì)商品房預(yù)售資金沒有明確規(guī)定其用途，也沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定。筆者認(rèn)為可以通過建立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?；鸬男问?，強(qiáng)制房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按營業(yè)額的一定例作為風(fēng)險(xiǎn)防范的資金，如果出現(xiàn)問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可通過該筆資金進(jìn)行賠付，如在建項(xiàng)目開發(fā)完成一定期限后，該房開商不再進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)可返還這筆擔(dān)保基金；如果建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大，則需要再按比例增加擔(dān)保基金的比例。應(yīng)制定嚴(yán)格、具有可操作性的法律、法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)預(yù)售資金的使用，違規(guī)行為處罰的處理措施，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管主體的權(quán)、責(zé)情況，防止各相關(guān)單位相互推諉責(zé)任。在融資方面房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以通過多種手段拓寬融資渠道，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)供給與需求的平衡。

四、商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式分析

對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管的目的是防止房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)截留和挪用預(yù)售資金，避免房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在建項(xiàng)目資金鏈斷裂，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)卷款消失，導(dǎo)致樓盤無法按時(shí)完工或樓盤無法建設(shè)下去的風(fēng)險(xiǎn)，避免預(yù)購者既損失了購房款又拿不到所購房屋的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行有效監(jiān)管，促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)健康、有序發(fā)展的同時(shí)，對(duì)維護(hù)預(yù)購者的資金安全、預(yù)購者的合法權(quán)益和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患將發(fā)揮舉足輕重的作用。

筆者查閱有關(guān)資料，相關(guān)的數(shù)據(jù)顯示，一些大中城市因制定了有效的資金監(jiān)管模式，在商品房預(yù)售資金監(jiān)管方面取得了一定的成效。有根據(jù)監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管權(quán)限和法律責(zé)任等方面進(jìn)行監(jiān)管，但按照監(jiān)管主體不同選擇監(jiān)管模式的比較多，大體可分為：政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式、商業(yè)銀行監(jiān)管模式、第三方——中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式、混合監(jiān)管模式。

（一）以政府機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)——房管登記部門為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式

此模式是一種傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，是目前最完整的以行政監(jiān)管為主導(dǎo)的監(jiān)管模式，也是業(yè)主最為信賴的一種監(jiān)管模式。天津、廣州、廈門、青島等城市是以房管登記部門為監(jiān)管主體的行政機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。

它具有以下優(yōu)勢(shì)：首先，政府機(jī)構(gòu)掌握著大量諸如商品房銷售信息、預(yù)收款使用信息以及銀行放貸機(jī)構(gòu)信息，同時(shí)對(duì)房地產(chǎn)法律法規(guī)、房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)程序及房地產(chǎn)企業(yè)的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制充分了解，所以容易掌握房地產(chǎn)市場(chǎng)的第一手信息，有較強(qiáng)的信息整合能力。其次，政府機(jī)構(gòu)作為國家的象征，以國家強(qiáng)制力為后盾，是行使公權(quán)力的代表，與作為被監(jiān)管對(duì)象的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)沒有共同利益的牽制，監(jiān)管才更公正，為監(jiān)管的順利進(jìn)行提供了條件，所以其監(jiān)管具有較高的公信力、權(quán)威性，是業(yè)主最為信賴的監(jiān)管模式。

但該監(jiān)管模式也存在不足之處：首先，政府機(jī)構(gòu)如果在商品房資金監(jiān)管方面沒有一定的權(quán)限，就會(huì)在監(jiān)管時(shí)處處受阻，但擴(kuò)大政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力又容易增加貪污腐敗行為發(fā)生的可能性。其次，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的過度干預(yù)可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生不利影響，所以對(duì)政府機(jī)構(gòu)監(jiān)管的權(quán)利如何界定，如何預(yù)防監(jiān)管權(quán)力的濫用等問題沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)。其三，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用多樣化的監(jiān)管手段實(shí)現(xiàn)對(duì)商品房預(yù)售資金監(jiān)管的同時(shí)，必然會(huì)增加專業(yè)技術(shù)人員的參與，造成成本費(fèi)支出增加，政府機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)也隨之增加。所以筆者認(rèn)為，對(duì)商品房預(yù)售資金監(jiān)管原來設(shè)想由市住建局牽頭實(shí)施，但皆因上述困難而未能實(shí)現(xiàn)。要解決這一問題必須要在建立有效的立法制約機(jī)制的基礎(chǔ)上，健全內(nèi)部的約束體系，明確各方的權(quán)責(zé)，并加強(qiáng)對(duì)作為監(jiān)管主體的監(jiān)督與制約。

（二）以銀行為主體的監(jiān)管模式

以銀行為主體的監(jiān)管模式有北京、杭州、成都、南京，房地產(chǎn)主管部門作為商品房預(yù)售資金的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。

銀行作為監(jiān)管主體的優(yōu)勢(shì)在于：首先，商業(yè)銀行對(duì)資金的使用有明細(xì)的流轉(zhuǎn)記錄，使其更便于對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管，不需要另外支付費(fèi)用就可以完成監(jiān)管任務(wù)；所以商業(yè)銀行作為資金監(jiān)管的主體，可避免由于政府機(jī)構(gòu)需要對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行監(jiān)管而聘請(qǐng)建筑、監(jiān)理、測(cè)繪等相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員而支出的人力、物力、財(cái)力的費(fèi)用，同時(shí)可減少政府機(jī)構(gòu)自身工作量。其次，以商業(yè)銀行作為資金監(jiān)管主體，更能有效地減少政府機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體時(shí)，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營、管理和資金運(yùn)用的過度干預(yù)，也能避免監(jiān)管人員濫用監(jiān)管權(quán)力謀求個(gè)人利益等貪污腐敗行為的發(fā)生。

但是，以商業(yè)銀行為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式也有不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，商業(yè)銀行對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)預(yù)收的購房款，在進(jìn)入資金監(jiān)管之前無法對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管；其次，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的建設(shè)資金主要以貸款方式從商業(yè)銀行取得，因此，商業(yè)銀行與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)之間存在著密切的業(yè)務(wù)聯(lián)系，作為監(jiān)管主體的商業(yè)銀行可能會(huì)為獲取更大的效益，而對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的一些不合理要求給予相對(duì)寬松的監(jiān)管，使資金監(jiān)管只是表面形式，無實(shí)質(zhì)性；第三，商業(yè)銀行同樣沒有對(duì)開發(fā)項(xiàng)目的工程進(jìn)度等進(jìn)行專業(yè)性分析和認(rèn)定的專業(yè)技術(shù)人員，故把原來由政府機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到商業(yè)銀行。

筆者認(rèn)為，為避免房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與商業(yè)銀行有業(yè)務(wù)聯(lián)系而選擇對(duì)自己有利的商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體，立法可明確規(guī)定選擇監(jiān)管主體必須采取招標(biāo)、投標(biāo)方式，杜絕監(jiān)管與被監(jiān)管雙方相互包庇的行為；而商業(yè)銀行如能長期從事預(yù)售資金監(jiān)管，事必會(huì)組成屬于自己的專業(yè)評(píng)估隊(duì)伍，同時(shí)通過開設(shè)保證金賬戶存入一定比例的預(yù)售資金作為監(jiān)管資金的后備金，以商業(yè)銀行作為監(jiān)管主體的模式同樣可以得到各方的認(rèn)可。

（三）以第三方——中介機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管模式

以第三方——中介機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管模式（第三方可以是工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、保險(xiǎn)公司、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司），濟(jì)南和重慶兩地實(shí)施這一監(jiān)管模式。

此模式有以下的優(yōu)勢(shì)：首先，中介機(jī)構(gòu)與商品房預(yù)售之間沒有必然的利益關(guān)系，由擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管預(yù)售資金的使用、撥付，能有效地預(yù)防政府機(jī)構(gòu)過度干預(yù)、貪污腐敗等行為的發(fā)生，同時(shí)其也具備了獨(dú)立性的要求；其次，工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)具有專業(yè)的建筑工程知識(shí)，它們能正確判斷監(jiān)管資金在何時(shí)需要提出使用，且用于哪里，采用此模式進(jìn)行監(jiān)管，有利于提高監(jiān)管的使用效率和準(zhǔn)確性。

以第三方——中介機(jī)構(gòu)作為主體的監(jiān)管模式也存在著缺陷。首先，一些中介機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可能會(huì)在長期的合作中存在一定的利益關(guān)系，所以在作為監(jiān)管主體時(shí)難以真正發(fā)揮獨(dú)立第三方監(jiān)管的職能；其次，第三方中介機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體行使預(yù)售資金監(jiān)管權(quán)力，履行監(jiān)管職責(zé)，使監(jiān)管過程中的風(fēng)險(xiǎn)都集中在第三方中介機(jī)構(gòu)，而第三方中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的能力較弱，尚未完全具備抵抗各種風(fēng)險(xiǎn)的能力和實(shí)力；第三，以中介機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有些只能提供某些相關(guān)知識(shí)的建議，并不具備資金監(jiān)管方面的專業(yè)知識(shí)和監(jiān)控能力，無法保證商品房預(yù)售資金的有效監(jiān)管。

筆者認(rèn)為：以第三方——中介機(jī)構(gòu)為主體的監(jiān)管模式只能以尋求政府機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行作為監(jiān)管的合作伙伴，各合作伙伴充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，各司其職，揚(yáng)長避短，對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管才能充分發(fā)揮其作用。

（四）以聯(lián)合體為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式

以聯(lián)合體為監(jiān)管主體進(jìn)行監(jiān)管的模式，濟(jì)南是代表，聯(lián)合主體為商業(yè)銀行與擔(dān)保公司。以商業(yè)銀行與工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)的聯(lián)合監(jiān)管模式為例，該監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)在于：工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)掌握在建項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)的資金使用情況，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)調(diào)撥資金開展建設(shè)項(xiàng)目可提出合理性建議，而商業(yè)銀行對(duì)監(jiān)管資金的使用情況有明細(xì)的記錄，比單一主體的監(jiān)管具有更強(qiáng)的專業(yè)性；但兩個(gè)主體間由于自身責(zé)任的不同，使各主體出于自身利益出發(fā)選擇偏向各自的監(jiān)管方式，從而產(chǎn)生利益方面的沖突，造成意見不合，責(zé)任推諉等情況。

筆者認(rèn)為，在以聯(lián)合體為監(jiān)管主體的監(jiān)管模式下，各監(jiān)管主體分工負(fù)責(zé)，明確各方權(quán)利與責(zé)任，并達(dá)成一致意見，必要時(shí)由行業(yè)協(xié)會(huì)等參與其中，在預(yù)購者的合法權(quán)益受到侵害時(shí)，主動(dòng)介入調(diào)查，幫助預(yù)購者維權(quán)，才能在最低的監(jiān)管成本下實(shí)現(xiàn)最大的監(jiān)管效益。

綜上所述：上述監(jiān)管模式各有利弊，各地區(qū)應(yīng)從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，制定一種適合本地區(qū)、監(jiān)管到位、能夠促進(jìn)商品房預(yù)售市場(chǎng)良性發(fā)展的制度，規(guī)范資金監(jiān)管的法律法規(guī)，獎(jiǎng)勵(lì)與處罰并存，各主體之間分工明確、權(quán)責(zé)一致，又相互監(jiān)督相互制約，使監(jiān)管權(quán)合理地在各主體之間進(jìn)行分配，形成相互關(guān)聯(lián)的利益鏈條，同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，才能真正發(fā)揮資金監(jiān)管效用，實(shí)現(xiàn)資金監(jiān)管的目的，實(shí)現(xiàn)保護(hù)購房者、銀行與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)三方合法權(quán)益的最終目的。

【結(jié)束語】

資金監(jiān)管作為國家保障商品房市場(chǎng)有序進(jìn)行的一種手段，國家不應(yīng)過分干預(yù)使市場(chǎng)失去自主調(diào)節(jié)的能力，也不能對(duì)市場(chǎng)中存在的不利因素置之不理。要使商品房預(yù)售資金監(jiān)管成為保障商品房預(yù)售市場(chǎng)運(yùn)作的重要手段，作為維持市場(chǎng)運(yùn)行的堅(jiān)強(qiáng)后盾，國家必需在法律上、制度上、政策上給予大力的支持和幫助，聽取各方對(duì)資金監(jiān)管的意見和建議，有針對(duì)性地提出相應(yīng)的解決方案。

商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度的目的在于維持商品房預(yù)售市場(chǎng)的正常秩序，保護(hù)預(yù)購者的合法購房權(quán)益，就必須做到公正性與效率性、合法性與適度性、監(jiān)督性與自主性相統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對(duì)商品房預(yù)售資金利用效率的最大化，保護(hù)預(yù)購者的合法權(quán)益，使房地產(chǎn)市場(chǎng)能夠健康有序發(fā)展。