建立健全消防失信懲戒機制，推動單位落實消防安全責(zé)任的探討

一、單位落實消防安全責(zé)任的現(xiàn)狀及主要原因分析

《中華人民共和國消防法》規(guī)定：“消防工作貫徹預(yù)防為主、防消結(jié)合的方針，按政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與的原則，實行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)?！奔粗该髡?、部門、單位、公民是消防工作的責(zé)任主體，也指出火災(zāi)防控工作是要依賴社會化的，是需要四個責(zé)任主體共同發(fā)力的，而且單位在火災(zāi)防控中發(fā)揮著最直接的作用。在實際工作中，普遍存在部分單位（特別是中小企業(yè)、“九小場所”等）火災(zāi)防控措施應(yīng)付檢查、弄虛作假，甚至消防違法行為被執(zhí)法機構(gòu)查處后仍不整改的情況。在幾乎所有的火災(zāi)調(diào)查報告中，都能找到起火單位不落實消防安全責(zé)任的字眼，這也佐證單位不認(rèn)真落實消防安全責(zé)任的普遍性。

造成現(xiàn)狀的原因主要為單位經(jīng)營者思考問題的方式不是從安全出發(fā)，而是從成本和效益出發(fā)，他們往往認(rèn)為常態(tài)化履行消防工作職責(zé)的成本投入并不能產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益，只要不被查處就可以省下一筆開支。即便被查處了，罰金也遠(yuǎn)比成本投入低。消防違法行為成本遠(yuǎn)比落實消防安全責(zé)任的成本低，只考慮利潤的經(jīng)營者必然選擇后者。

二、消防失信懲戒機制的基本概念和建設(shè)現(xiàn)狀

（一）消防失信懲戒機制的基本概念

消防工作屬于社會公共管理范疇，所以建立健全消防信用機制也屬于社會信用體系建設(shè)的一部分。

目前各界對社會信用體系并沒有統(tǒng)一的界定概念。社會信用系統(tǒng)論認(rèn)為社會信用體系是以一種以法律和道德為基礎(chǔ)，以信用制度為核心，通過對失信行為的記錄、揭露、傳播、預(yù)警等功能，解決經(jīng)濟(jì)和社會生活中信用信息不對稱的矛盾，加大失信成本，懲戒失信行為，褒揚誠實守信，擴(kuò)大市場交易規(guī)模，維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動和社會活動的正常秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的有效社會機制。社會信用體系構(gòu)成論認(rèn)為社會信用體系由一個機制及七個體系構(gòu)成，機制是指失信懲戒機制；體系包括法律法規(guī)、信用服務(wù)、信用信息技術(shù)、信用市場、政府監(jiān)管、企業(yè)信用管理、誠信教育。

雖然社會信用體系沒有統(tǒng)一的界定概念，但不難理解失信懲戒機制是社會信用體系的主要內(nèi)容。本文所述的消防失信行為懲戒機制是筆者基于社會失信懲戒機制的基本概念和消防工作社會化的理念而提出的?？傮w運行架構(gòu)如圖1所示，目的在于加大單位失信行為成本，倒逼相關(guān)單位和個人自覺遵紀(jì)守法，主動落實消防安全主體責(zé)任。

圖1

（二）消防失信懲戒機制的建設(shè)現(xiàn)狀

2013年4月，原公安部消防局印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實消防安全不良行為公布制度的通知》，要求全國各地制定消防安全不良行為公布制度具體實施辦法；2014年6月，國務(wù)院印發(fā)了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》，在公共安全領(lǐng)域公信建設(shè)方面，要定期向社會公開火災(zāi)高危單位消防安全評估結(jié)果，并作為單位信用等級的重要參考依據(jù)。2015年11月，原公安部消防局將建設(shè)工程未經(jīng)消防驗收或者消防驗收不合格擅自投入使用、建設(shè)工程抽查不合格不停止使用等12 類消防安全不良行為納入國家發(fā)展改革委牽頭建立的全國信息平臺。

近些年來，消防領(lǐng)域的信用體系建設(shè)得到了長足發(fā)展，但仍不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實需要，特別是消防失信聯(lián)合懲戒機制還基本處于空白狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：一是沒有清晰的消防失信的定義。目前 “消防失信”仍是一個新鮮名詞。使用文獻(xiàn)檢索數(shù)據(jù)庫對該詞進(jìn)行檢索時，發(fā)現(xiàn)幾乎沒有相關(guān)文獻(xiàn)，更不用說對這一概念進(jìn)行闡述的文章。原先提出的“不良行為”不能等同于“失信行為”。相較而言，不良行為的范圍劃定過窄、滯后且主要處理方式僅為公布，沒有實質(zhì)懲戒，無法實現(xiàn)加大單位消防違法行為成本，倒逼單位自覺落實消防安全責(zé)任的目的。二是缺乏法律支撐。在《消防法》以及各地方消防條例中都沒有或難于找到關(guān)于實施消防失信懲戒的條款，不便于各地制定消防失信懲戒的具體工作措施。三是單位部門之間信息互通互認(rèn)機制不完善。目前，涉及消防失信懲戒工作的消防救援機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會、公安、工信、住房、綜合執(zhí)法、審批、市場、商務(wù)、旅文、民政、教育、衛(wèi)健、法院、銀行、金融、保險等等有關(guān)單位部門之間的信息共享應(yīng)用機制不健全，無法建立失信行為數(shù)據(jù)庫，無法實現(xiàn)消防失信行為的聯(lián)合懲戒。

三、建立健全消防失信懲戒機制的建議

（一）建立健全消防失信懲戒的法律法規(guī)

建立健全消防失信懲戒機制是一項綜合性的系統(tǒng)工程，需要政府各部門和銀行等單位的通力合作。沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，就無法明確哪些消防違法行為屬于消防失信行為；就無法明確消防失信行為的懲戒種類是什么；就無法明確消防失信行為的記錄記載和懲戒落實應(yīng)當(dāng)由哪些部門和單位執(zhí)行；就無法明確執(zhí)行消防失信懲戒應(yīng)當(dāng)遵循什么程序；就無法明確當(dāng)事人享有的權(quán)利。從上層建筑開始建立健全消防失信懲戒的法律法規(guī)，織就嚴(yán)密的社會化網(wǎng)絡(luò)，明確不同消防失信情形下的執(zhí)行措施，消防失信懲戒才能切實落地，發(fā)揮其積極的約束作用。

（二）科學(xué)界定消防失信行為的范圍

消防失信行為范圍的界定直接關(guān)系企業(yè)單位的經(jīng)營成本以及政府各部門、單位懲戒失信行為的執(zhí)行效率，所以消防失信行為范圍的界定必須仔細(xì)謹(jǐn)慎。筆者認(rèn)為應(yīng)充分考慮以下幾個事項：一是界定范圍應(yīng)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)化。消防救援機構(gòu)應(yīng)把握失信行為的設(shè)定權(quán)，建立統(tǒng)一的且具有一定高度的界定標(biāo)準(zhǔn)，提升界定的通用性和適用性，便于失信行為信息統(tǒng)一管理的實施，便于失信行為社會化懲戒的推進(jìn)。同時，界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具有一定的高度，避免出現(xiàn)單位和個人“一不小心就失信，從此處處受限、寸步難行”的窘境。二是界定范圍應(yīng)當(dāng)全面化。建立健全消防失信行為懲戒機制目的在于加大消防違法成本，推動單位落實消防安全責(zé)任，更大限度避免火災(zāi)的發(fā)生。如果消防失信行為的界定范圍片面化，極大可能會出現(xiàn)單位落實責(zé)任的寬度也隨之有限的情況，即留下消防管理的空白，讓火災(zāi)有機可乘。三是失信主體應(yīng)當(dāng)注重對個人。在《消防法》中的被行政處罰的主體主要是單位，較少情況下為個人，這個情況不能適用于消防失信懲戒機制建設(shè)。因為在現(xiàn)實中，規(guī)模較大的企業(yè)經(jīng)營者一般都能自覺關(guān)心單位的前程（例如上市），所以其單位的消防管理相對較規(guī)范，但大規(guī)模企業(yè)數(shù)量較少。過分關(guān)心眼前的利益，不注重單位長久利益的往往是小單位小場所，而且這類單位和場所數(shù)量龐大。如果消防失信懲戒主要針對單位，較少針對企業(yè)法人代表或個體戶經(jīng)營者，就會呈現(xiàn)“管了放心的，放了揪心的”的詬病，導(dǎo)致失信懲戒工作無法達(dá)到預(yù)期的效果。同時，失信主體主要針對企業(yè)法人代表或個體戶經(jīng)營者，較少針對單位，能較好地避免因個人失信導(dǎo)致單位經(jīng)營受到影響，造成不必要的擾亂社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能。

（三）探索建立消防失信行為多主體認(rèn)定、部門聯(lián)合懲戒的工作機制

《中華人民共和國消防法》和國務(wù)院印發(fā)《消防安全責(zé)任制實施辦法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村（居）民委員會、街道辦事處、公安派出所、行政行業(yè)部門等都具有開展消防安全檢查、防火檢查的責(zé)任，即消防安全檢查是多主體負(fù)責(zé)的。按照“責(zé)任和權(quán)利對等”的原則，具有檢查的責(zé)任也應(yīng)具有相應(yīng)懲罰的權(quán)利。所以，在消防檢查中發(fā)現(xiàn)的失信行為應(yīng)當(dāng)由組織檢查的主體負(fù)責(zé)認(rèn)定和實施懲戒，即實施多主體認(rèn)定機制。實施消防失信行為多主體認(rèn)定機制具有明顯優(yōu)勢，在檢查主體無權(quán)執(zhí)行消防行政處罰的情況下，賦予檢查主體對不履行消防主體責(zé)任單位執(zhí)行誠信懲戒的權(quán)利，有利于提升檢查行為的嚴(yán)肅性和有效性。

在界定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定已經(jīng)具有一定高度的情況下，適當(dāng)加強懲戒的力度，以此提高懲戒的威懾力，以保證如期整改火災(zāi)隱患的目的得以實現(xiàn)?？紤]各部門法定權(quán)力有限，結(jié)合金融等領(lǐng)域失信懲戒的成功經(jīng)驗，建議應(yīng)在法律法規(guī)的制定時就將多主體認(rèn)定、部門聯(lián)合懲戒的組織實行規(guī)范化，以形成全國統(tǒng)一的工作機制。