氣象災(zāi)害應(yīng)急管理全過(guò)程分析研究—以漢中為例

張漢平，王建一，王語(yǔ)宇，計(jì) 萍

(漢中市氣象局，陜西漢中 723000)

漢中位于秦嶺與巴山之間，自然環(huán)境優(yōu)美，但在全球氣候變化的背景下，漢中極端天氣事件有增多趨勢(shì)，暴雨、干旱、雷電、大風(fēng)、霜凍等氣象災(zāi)害和山洪、滑坡、泥石流等次生災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成的影響和損失十分嚴(yán)重，直接制約著漢中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)也帶來(lái)較大沖擊。胡江波等[1]在漢中地區(qū)主要?dú)庀鬄?zāi)害時(shí)空分布特征分析中表明，漢中市是全國(guó)氣象災(zāi)害較為嚴(yán)重的地區(qū)之一，氣象災(zāi)害占自然災(zāi)害總數(shù)的70%以上。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理已成為社會(huì)管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。建立一套比較完善的氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制在防御和減輕氣象災(zāi)害，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全中具有極為重要的作用。

全過(guò)程應(yīng)急管理理論又稱(chēng)為應(yīng)急管理生命周期理論，張海波[2]在中國(guó)應(yīng)急管理全過(guò)程均衡的研究中提出，應(yīng)急管理要同時(shí)強(qiáng)調(diào)準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六項(xiàng)分階段機(jī)制；朱正威等[3]在新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理研究中提出，我國(guó)的應(yīng)急管理由之前的事中、事后，向應(yīng)急管理的全過(guò)程事先、事中、事后轉(zhuǎn)變。本文在采用這些觀點(diǎn)和理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合應(yīng)急管理全過(guò)程，嘗試提出防備、研判、決策、組織、溝通、學(xué)習(xí)六項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，分析漢中氣象災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀，并按照新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理的要求，提出了完善漢中氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的對(duì)策和建議。

1 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制的界定

應(yīng)急管理體制主要指應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)，應(yīng)急管理機(jī)制主要指應(yīng)急管理的運(yùn)行過(guò)程。隨著新時(shí)代國(guó)家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制也不斷創(chuàng)新發(fā)展[2]。氣象災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制是指政府建立專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)，通過(guò)有效利用社會(huì)資源進(jìn)行預(yù)防和控制氣象災(zāi)害突發(fā)事件而形成的一整套機(jī)制的總和[4]。建立氣象災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制的目的在于提高政府對(duì)氣象災(zāi)害的預(yù)見(jiàn)能力和救治能力，及時(shí)、有效地應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定以及公眾對(duì)政府的信任。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步，網(wǎng)絡(luò)自媒體對(duì)政府應(yīng)急管理提出前所未有的挑戰(zhàn)。面對(duì)氣象災(zāi)害，需要專(zhuān)門(mén)的政府機(jī)構(gòu)利用應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行有效協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮，從而力爭(zhēng)將危害降到最低限度[1-8]。

2 新時(shí)代氣象災(zāi)害應(yīng)急管理要求

氣象災(zāi)害應(yīng)急管理是應(yīng)急管理的重要內(nèi)容之一。提高氣象災(zāi)害應(yīng)急管理能力、做好防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要任務(wù)。切實(shí)發(fā)揮氣象防災(zāi)減災(zāi)第一道防線(xiàn)作用，提升多災(zāi)種和災(zāi)害鏈綜合監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別和預(yù)報(bào)預(yù)警能力，提升氣象災(zāi)害應(yīng)急管理水平，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案管理，健全應(yīng)急預(yù)案體系，落實(shí)各環(huán)節(jié)責(zé)任和措施，發(fā)揮好應(yīng)急管理部門(mén)的綜合優(yōu)勢(shì)和各相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，全過(guò)程形成整體合力。

3 應(yīng)急管理全過(guò)程分析及對(duì)策建議

將氣象災(zāi)害應(yīng)急管理按照應(yīng)急管理全過(guò)程理論分為事前、事中、事后等三個(gè)階段，有防備、研判、決策、組織、溝通、學(xué)習(xí)六項(xiàng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都有自己?jiǎn)为?dú)的目標(biāo)(見(jiàn)圖1)。在實(shí)際情況中，這些環(huán)節(jié)往往重疊，上一環(huán)節(jié)成為下一環(huán)節(jié)內(nèi)容的一部分，它們之間環(huán)環(huán)相扣[2-3]。全過(guò)程的突發(fā)氣象災(zāi)害應(yīng)急體制，主要體現(xiàn)“未雨綢繆，防患未然”的應(yīng)急管理理念，通過(guò)有針對(duì)性的預(yù)防措施，減少發(fā)生氣象災(zāi)害的可能性，降低氣象災(zāi)害可能帶來(lái)的損失，從而達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。忽略或輕視任一環(huán)節(jié)，對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都會(huì)帶來(lái)障礙。

圖1 氣象災(zāi)害應(yīng)急管理全過(guò)程示意圖

3.1 防備環(huán)節(jié)

3.1.1 防備環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 凡事預(yù)則立、不預(yù)則廢，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理也是如此。政府、部門(mén)、公眾都要有居安思危意識(shí)，要做到早防備，特別是要有紅線(xiàn)意識(shí)和底線(xiàn)思維。近年來(lái)，漢中市氣象部門(mén)通過(guò)氣象災(zāi)害防御體系的建設(shè)，試點(diǎn)開(kāi)展氣象災(zāi)害應(yīng)急準(zhǔn)備認(rèn)證，不斷推進(jìn)市、縣(區(qū))政府出臺(tái)氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案逐步完善；但從實(shí)際運(yùn)行機(jī)制和效果來(lái)看，各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)仍未樹(shù)立較高的氣象災(zāi)害防御意識(shí)。分析原因，主要還是對(duì)氣象災(zāi)害認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)不同的氣象災(zāi)害可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)不同等級(jí)的同一氣象災(zāi)害帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。

3.1.2 對(duì)策建議 首先，漢中市氣象部門(mén)應(yīng)牽頭組織完成分災(zāi)種、分等級(jí)的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建。通過(guò)對(duì)漢中地形、災(zāi)害隱患點(diǎn)、易災(zāi)區(qū)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、交通信息等進(jìn)行普查，結(jié)合氣象災(zāi)害的影響，從而構(gòu)建各類(lèi)各等級(jí)氣象災(zāi)害影響的風(fēng)險(xiǎn)情景，向政府和相關(guān)部門(mén)報(bào)送，使其對(duì)各種氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景一目了然，能認(rèn)識(shí)到什么樣的氣象災(zāi)害、或是什么等級(jí)的氣象災(zāi)害會(huì)對(duì)漢中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)什么樣的不利影響。經(jīng)過(guò)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景構(gòu)建后的各種氣象災(zāi)害的不利影響不是模糊的、籠統(tǒng)的，而是更為具體的、直觀的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、財(cái)產(chǎn)信息等。其次，要樹(shù)立防大災(zāi)意識(shí)，用上述方式構(gòu)建漢中極端氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情景。比如，構(gòu)建漢中中心城區(qū)1 h降水量超過(guò)100 mm的極端風(fēng)險(xiǎn)情景，使政府和部門(mén)的決策者們充分認(rèn)識(shí)這種極端天氣的風(fēng)險(xiǎn)，并定期組織演練，從而提高氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平和管理水平。

3.2 研判環(huán)節(jié)

3.2.1 研判環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 研判環(huán)節(jié)的重點(diǎn)在于確認(rèn)氣象災(zāi)害事件出現(xiàn)后的直接影響。漢中市氣象部門(mén)所有氣象臺(tái)都能及時(shí)發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警和預(yù)警信號(hào)。但從研判的先導(dǎo)性作用來(lái)看，氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的研判，應(yīng)該不單單只研判是否需要發(fā)布?xì)庀鬄?zāi)害預(yù)警、發(fā)布什么樣的氣象災(zāi)害預(yù)警，還應(yīng)包括研判即將發(fā)生的氣象災(zāi)害對(duì)漢中相關(guān)部門(mén)、行業(yè)的影響等。盡管漢中市氣象部門(mén)氣象預(yù)報(bào)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的整體專(zhuān)業(yè)理論和預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)水平較高，但其接受針對(duì)漢中經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各行業(yè)特點(diǎn)的相關(guān)培訓(xùn)幾乎為零；因此對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急研判時(shí)，可能會(huì)存在認(rèn)識(shí)不夠清楚和不全面等問(wèn)題，導(dǎo)致相應(yīng)的氣象服務(wù)針對(duì)性較差。

3.2.2 對(duì)策建議 首先，對(duì)參與研判的氣象專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行漢中地域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況、工農(nóng)業(yè)情況、生態(tài)和旅游情況等必要知識(shí)的普及，讓他們?nèi)媪私馑信袇^(qū)域的各種特征，然后根據(jù)不同的氣象災(zāi)害可能影響的行業(yè)或部門(mén)進(jìn)行針對(duì)性氣象服務(wù)。其次，建議成立由氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部成員單位組成的市級(jí)研判專(zhuān)家小組，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高、影響范圍廣的氣象災(zāi)害進(jìn)行事前、事中綜合研判，做好每次災(zāi)害性天氣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，精準(zhǔn)分析致災(zāi)點(diǎn)、災(zāi)害的破壞力和影響范圍，為地方政府組織搶險(xiǎn)救災(zāi)提供決策支撐。

3.3 決策環(huán)節(jié)

3.3.1 決策環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 目前，漢中市、縣(區(qū))政府均成立了氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部，該機(jī)構(gòu)是氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的決策機(jī)構(gòu)。當(dāng)研判有氣象災(zāi)害發(fā)生時(shí)，市縣氣象部門(mén)第一時(shí)間向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)。按照政府的決策，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)，聯(lián)合相關(guān)部門(mén)做好應(yīng)對(duì)各種氣象災(zāi)害的工作。決策環(huán)節(jié)也是核心環(huán)節(jié)，決定著氣象災(zāi)害應(yīng)急工作的成敗，但當(dāng)政府需要決策時(shí)，漢中市氣象部門(mén)往往準(zhǔn)備的方案不足，為之提供的支撐往往有限。

3.3.2 對(duì)策建議 策為方案，決為取舍。政府決策者在決策時(shí)，會(huì)遇到兩難的情形，這就需要決策者和決策建議部門(mén)始終堅(jiān)持以人民為中心的理念，堅(jiān)持趨利避害原則。氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部要對(duì)氣象災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展趨勢(shì)和處置辦法提出意見(jiàn)或建議，至少拿出一套應(yīng)對(duì)措施或解決方案為應(yīng)急處置工作的決策、指揮提供技術(shù)支持。政府根據(jù)氣象部門(mén)的一種或多種方案，第一時(shí)間果斷地做出決策，有關(guān)部門(mén)根據(jù)政府決策組織做好氣象災(zāi)害防御工作是氣象災(zāi)害應(yīng)急的重中之重[9-10]。

3.4 組織環(huán)節(jié)

3.4.1 組織環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 在各級(jí)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)部門(mén)各負(fù)其責(zé)、協(xié)同合作是有效應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作的具體落實(shí)。近年來(lái)，漢中市氣象部門(mén)不斷完善部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，逐步形成信息共享、分工協(xié)作的橫向聯(lián)動(dòng)體系；但在應(yīng)對(duì)各類(lèi)跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨地域的氣象災(zāi)害時(shí)，仍存在組織不到位的情況。

3.4.2 對(duì)策建議 首先，要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，通過(guò)制度進(jìn)一步推動(dòng)形成氣象災(zāi)害應(yīng)急由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮的工作格局。其次，進(jìn)一步明確氣象災(zāi)害應(yīng)急管理中各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)。根據(jù)部門(mén)職責(zé)調(diào)整，積極構(gòu)建各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合、集中統(tǒng)一、上下協(xié)調(diào)、運(yùn)行高效、信息共享的氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。再次，漢中市氣象部門(mén)要牽頭落實(shí)好氣象災(zāi)害聯(lián)絡(luò)員制度。加強(qiáng)與應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)的聯(lián)系，定期組織召開(kāi)氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部會(huì)議，通過(guò)通報(bào)和研討氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作，聽(tīng)取氣象災(zāi)害應(yīng)急指揮部各成員單位對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警服務(wù)的需求，研討氣象災(zāi)害防御工作，增進(jìn)部門(mén)協(xié)作力量，形成組織合力。另外，漢中市氣象部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與周邊氣象部門(mén)的協(xié)作聯(lián)系，做好重大災(zāi)害天氣跨地區(qū)的聯(lián)防監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)工作，協(xié)同有關(guān)部門(mén)做好氣象災(zāi)害防御。

3.5 溝通環(huán)節(jié)

3.5.1 溝通環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 讓公眾了解氣象災(zāi)害的真相，主動(dòng)和公眾溝通是處理和應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的必要環(huán)節(jié)。氣象災(zāi)害發(fā)生時(shí)，公眾會(huì)產(chǎn)生疑惑，如果不主動(dòng)將氣象災(zāi)害的相關(guān)信息及時(shí)向公眾發(fā)布，容易產(chǎn)生輿論熱點(diǎn)問(wèn)題[11]。近年來(lái)，漢中市氣象局制訂了新聞發(fā)言制度，但各縣(區(qū))氣象局尚未建立相應(yīng)制度。漢中市氣象部門(mén)雖然也利用微博、微信等新媒體發(fā)布相關(guān)氣象災(zāi)害官方信息，但宣傳的時(shí)效性和主動(dòng)性還不夠。

3.5.2 對(duì)策建議 全市氣象部門(mén)進(jìn)一步完善新聞發(fā)言人制度，在氣象災(zāi)害的事前、事中、事后，全過(guò)程進(jìn)行官方發(fā)聲，并通過(guò)媒體及時(shí)與公眾溝通，告知真相。必要時(shí)聯(lián)絡(luò)宣傳部門(mén)，共同處理應(yīng)對(duì)。組織氣象專(zhuān)家隨時(shí)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)等新媒體有關(guān)氣象災(zāi)害的熱點(diǎn)話(huà)題，做好專(zhuān)業(yè)回應(yīng)，解疑釋惑，并快速反應(yīng)，有梯度、滾動(dòng)地回復(fù)，從而提高政府的公信力，增強(qiáng)公眾對(duì)政府應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害的信心，引導(dǎo)公眾積極支持、參與氣象災(zāi)害應(yīng)急管理，從而提高氣象災(zāi)害應(yīng)急管理的效率和效果。

3.6 學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)

3.6.1 學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)現(xiàn)狀和問(wèn)題 學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)包含兩方面的內(nèi)容：一方面是面對(duì)漢中社會(huì)公眾的科普教育，即通過(guò)教育、培訓(xùn)以及演練，培養(yǎng)公眾的氣象災(zāi)害防范意識(shí)和氣象災(zāi)害反應(yīng)能力，并使其經(jīng)?；?、制度化。另一方面是對(duì)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理者來(lái)說(shuō)，要通過(guò)對(duì)每一次氣象災(zāi)害應(yīng)急處置的反思，獲取寶貴經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)，漢中市氣象部門(mén)大力組織氣象科普宣傳，廣泛普及氣象災(zāi)害知識(shí)和減災(zāi)基本技能，加大氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)和《氣象災(zāi)害避險(xiǎn)指南》宣傳力度。寧強(qiáng)縣開(kāi)展全域氣象科普，編寫(xiě)小學(xué)生氣象科普知識(shí)讀本，將氣象災(zāi)害防御知識(shí)作為義務(wù)階段學(xué)生國(guó)民素質(zhì)教育的一部分。這些措施雖然取得了一定效果，但仍是點(diǎn)上開(kāi)花，許多有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)并未全面鋪開(kāi)。

3.6.2 對(duì)策建議 首先，將寧強(qiáng)全域氣象科普在全市范圍內(nèi)推廣，并積極創(chuàng)建氣象部門(mén)或地方的科普基地，提升漢中市氣象科普能力和水平。漢中市氣象部門(mén)定期牽頭組織氣象災(zāi)害防范措施的培訓(xùn)、宣傳和演練等工作,使政府部門(mén)、企事業(yè)單位和群眾能夠根據(jù)氣象災(zāi)害預(yù)警信息采取正確的防備行動(dòng)，還要重點(diǎn)提高氣象災(zāi)害應(yīng)急管理人員和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的氣象災(zāi)害應(yīng)急知識(shí)和指揮技能。其次，漢中市氣象部門(mén)要對(duì)氣象災(zāi)害服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行復(fù)盤(pán)，查找和改進(jìn)存在的問(wèn)題，總結(jié)推廣好的經(jīng)驗(yàn)做法，不斷提升氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作水平。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，漢中氣象災(zāi)害全過(guò)程應(yīng)急管理基本形成體系，但全過(guò)程中的六個(gè)環(huán)節(jié)仍或多或少存在一些問(wèn)題，如對(duì)氣象災(zāi)害認(rèn)識(shí)不夠、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警領(lǐng)域服務(wù)針對(duì)性不夠、決策服務(wù)支撐不足、宣傳的時(shí)效性和主動(dòng)性不夠等，削弱了漢中氣象部門(mén)發(fā)揮氣象災(zāi)害第一道防線(xiàn)的作用。只有按新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)的要求，從本地實(shí)際出發(fā)，通過(guò)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警領(lǐng)域知識(shí)的學(xué)習(xí)、提高服務(wù)支撐能力建設(shè)、增強(qiáng)氣象災(zāi)害輿情引導(dǎo)和應(yīng)對(duì)能力等措施，不斷完善氣象災(zāi)害應(yīng)急管理全過(guò)程中的防備、研判、決策、組織、溝通、學(xué)習(xí)環(huán)節(jié)，才能進(jìn)一步提升漢中市氣象部門(mén)氣象災(zāi)害應(yīng)急管理工作水平和能力。