“放管服”背景下的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理流程優(yōu)化研究
——以J 高校為例

(暨南大學(xué)，廣東廣州 510632)

2018 年7 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》［1］，進(jìn)一步推進(jìn)科技領(lǐng)域的“放管服”改革要求，這實(shí)際上是一次科研體制機(jī)制方面的巨大變革，希望給科學(xué)研究的發(fā)展帶來(lái)一個(gè)寬松的政策環(huán)境，釋放創(chuàng)新活力，調(diào)動(dòng)科研人員積極性。但政策在實(shí)際落地的過(guò)程中，高校不得不面對(duì)一個(gè)兩難選擇，一方面想“放開(kāi)”，因?yàn)楝F(xiàn)行的管理機(jī)制中確實(shí)存在著一些阻礙科研工作活力的問(wèn)題，科研人員怨聲載道，但另一方面卻“不敢放”，因?yàn)榭蒲薪?jīng)費(fèi)的違規(guī)使用和廉政風(fēng)險(xiǎn)依舊存在，“一收就死，一放就亂”的擔(dān)憂長(zhǎng)期困擾著高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理活動(dòng)的參與者們。出現(xiàn)上述現(xiàn)象，關(guān)鍵是目前的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理缺乏有效的政策實(shí)施工具和管理技術(shù)。新形勢(shì)下的“放權(quán)”“松綁”并不意味著放松管理，而應(yīng)是管理方式的改變。

1 文獻(xiàn)綜述

20 世紀(jì)80 年代中期和末期，不但許多企業(yè)都應(yīng)用全面質(zhì)量管理（TQM）來(lái)提高組織績(jī)效，例如英、美等發(fā)達(dá)國(guó)家的高等教育機(jī)構(gòu)，也紛紛采用TQM 的原則和核心概念來(lái)提升教學(xué)質(zhì)量、改善服務(wù)、降低辦學(xué)成本及提升家長(zhǎng)的滿意度［2］。隨著流程再造理論在各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的擴(kuò)展和實(shí)踐，20 世紀(jì)90 年代末，美國(guó)明尼蘇達(dá)大學(xué)的Grotevant［3］、英國(guó)謝菲爾德大學(xué)的AllenDand 等［4］學(xué)者認(rèn)為，流程再造是一種可被高校借鑒、用以破解高等教育發(fā)展困境的改革路徑，可將其應(yīng)用于學(xué)校教育教學(xué)、科學(xué)研究、人力資源、財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等高校管理的諸多方面，AhmadH 等［5］通過(guò)對(duì)馬來(lái)西亞高等教育機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究認(rèn)為團(tuán)隊(duì)合作和質(zhì)量文化、質(zhì)量管理體系、有效的變革管理、信息技術(shù)/信息系統(tǒng)、有效的項(xiàng)目管理及充足的財(cái)政資源等因素是高等教育中業(yè)務(wù)流程再造的關(guān)鍵。麻省理工學(xué)院、加州大學(xué)伯克利分校等美國(guó)高校相繼運(yùn)用流程再造改進(jìn)校務(wù)管理，使高校教學(xué)科研等核心工作得以更加流暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。從高校流程再造的角度，探討高校管理水平的提升，是一個(gè)重要的視角［6］。

通過(guò)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的調(diào)研整理，我們發(fā)現(xiàn)從2000年開(kāi)始，隨著流程管理思想在國(guó)內(nèi)的興起，已有研究者嘗試將流程再造或優(yōu)化理論引入了高等學(xué)校的管理研究。在之后的十幾年中，相關(guān)研究文獻(xiàn)呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢(shì)，主要的研究方向延伸到了高?？蒲泄芾?、財(cái)務(wù)管理、圖書(shū)館管理、教務(wù)管理等領(lǐng)域。

雖然該類文獻(xiàn)中關(guān)于科研管理的研究文獻(xiàn)不足文獻(xiàn)總量的3%，且研究重點(diǎn)以科研項(xiàng)目的管理流程為主，但是已有文獻(xiàn)肯定了流程管理在科研經(jīng)費(fèi)管理中的必要性和可行性，并結(jié)合管理工作實(shí)踐對(duì)流程管理理論在高校科研經(jīng)費(fèi)管理中的應(yīng)用進(jìn)行了探索，主要文獻(xiàn)研究工作概括如下：

劉勇等［7］提出要解決高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中的不足和各類難題，建立科學(xué)可行精細(xì)化的科研管理體系勢(shì)在必行，需要采取的措施包括理順科目渠道、細(xì)化財(cái)務(wù)科目，完善信息平臺(tái)，強(qiáng)化過(guò)程管理。

袁繼英等［8］提出做好科研經(jīng)費(fèi)管理，關(guān)鍵是做好五個(gè)主要單元的控制活動(dòng)，建立高校內(nèi)部的控制體系，要梳理科研活動(dòng)業(yè)務(wù)流程、明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。

鄭愛(ài)平等［9］在對(duì)照國(guó)外高校科研管理流程再造成功做法的基礎(chǔ)上，提出必須通過(guò)流程再造細(xì)化各相關(guān)組織任務(wù)分工，協(xié)同合作、各司其職、上下聯(lián)動(dòng)，才能構(gòu)筑起科研管理的協(xié)同機(jī)制。

楊振姬［10］以A 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理為例，利用流程的定義及流程管理理論，將科研經(jīng)費(fèi)的流程管理細(xì)化為申請(qǐng)過(guò)程、經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程和經(jīng)費(fèi)結(jié)算過(guò)程三部分，找出其在科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)以上存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

黃嘉麗［11］針對(duì)當(dāng)前高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理中的突出問(wèn)題，把科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理分為科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)報(bào)銷、科研項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)結(jié)算，以三個(gè)業(yè)務(wù)流程圖明確整個(gè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理中的各項(xiàng)工作。

周麗［12］通過(guò)對(duì)X 高校當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程現(xiàn)狀，指出流程中存在的問(wèn)題，從全面預(yù)算的視角對(duì)X 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，為X 高校加強(qiáng)和規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理提供有力支撐。

姚俊生等［13］在國(guó)家“放管服”改革背景下，以政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)行為契機(jī)，從科研項(xiàng)目的設(shè)立、科研項(xiàng)目報(bào)銷結(jié)算和科研項(xiàng)目結(jié)題三個(gè)方面針對(duì)高?，F(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化，并提出了優(yōu)化的實(shí)施路徑。

上述研究，在研究思路和現(xiàn)狀問(wèn)題分析上為本文開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)流程優(yōu)化提供了很大的幫助，但是，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程所提出的優(yōu)化方案還較為宏觀，雖有一定的借鑒和啟發(fā)意義，但實(shí)際用于指導(dǎo)實(shí)踐還需要進(jìn)一步地細(xì)化；同時(shí)，雖然運(yùn)用了流程管理的思想，但在流程優(yōu)化的分析方法和改進(jìn)工具的應(yīng)用上缺少嘗試。

2 科研經(jīng)費(fèi)管理中的問(wèn)題的提出

J高校為國(guó)家“雙一流”建設(shè)高校，學(xué)科門類齊全，作為依托單位承擔(dān)過(guò)多項(xiàng)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目、國(guó)家重大儀器研制項(xiàng)目、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目、國(guó)家社科重大項(xiàng)目等國(guó)家級(jí)重點(diǎn)重大項(xiàng)目，單年度到校的科研經(jīng)費(fèi)總量超過(guò)5.9 億元，相關(guān)管理部門架構(gòu)完整，制度建設(shè)規(guī)范，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理已建立了相應(yīng)的管理信息系統(tǒng)，并形成了一整套業(yè)務(wù)辦理流程。

為了探尋J 高校目前科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問(wèn)題，筆者首先對(duì)J高校相關(guān)部門管理人員進(jìn)行了訪談，收集了科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的制度、規(guī)則、典型案例及現(xiàn)有的運(yùn)行流程，基本摸清了J 高校科研經(jīng)費(fèi)管理的脈絡(luò)。隨后，從國(guó)家自然科學(xué)基金管理信息系統(tǒng)獲取到了J 高校國(guó)家自然科學(xué)基金2014—2019 年項(xiàng)目預(yù)算和決算數(shù)據(jù)，從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)影響管理效率的問(wèn)題線索。在上述工作的基礎(chǔ)之上，以科研項(xiàng)目運(yùn)行特點(diǎn)為依據(jù)，制作了《縱向科技項(xiàng)目科研經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)調(diào)查問(wèn)卷》。本問(wèn)卷調(diào)查的主要對(duì)象為J 高校曾經(jīng)或正在承擔(dān)縱向科技項(xiàng)目的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或主要參與者，主要內(nèi)容以科研項(xiàng)目運(yùn)行流程為時(shí)間主線，涵蓋經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)到賬認(rèn)領(lǐng)、開(kāi)設(shè)經(jīng)費(fèi)卡、經(jīng)費(fèi)報(bào)賬、經(jīng)費(fèi)外轉(zhuǎn)、項(xiàng)目結(jié)題決算等常見(jiàn)業(yè)務(wù)的認(rèn)知情況、辦理效率及滿意度調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查的主要目的是了解基層科研人員對(duì)于現(xiàn)階段經(jīng)費(fèi)管理工作的滿意度和意見(jiàn)，找到制約管理績(jī)效的主要問(wèn)題。

為提高問(wèn)卷調(diào)研的有效性，筆者利用問(wèn)卷星平臺(tái)，委托18 個(gè)學(xué)院（科研院所）科研秘書(shū)向本學(xué)院曾經(jīng)或正在承擔(dān)科研項(xiàng)目的教職工發(fā)放問(wèn)卷，其中，教職工較多的大學(xué)院計(jì)劃發(fā)放20～30 份，教職工較少的小學(xué)院計(jì)劃發(fā)放5～10 份，總計(jì)劃發(fā)放問(wèn)卷360 份，共回收到經(jīng)濟(jì)、管理、信息、基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)、生命科學(xué)、臨床醫(yī)學(xué)、藥學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人填報(bào)的有效問(wèn)卷253 份，問(wèn)卷回收率為70.28%。在所有參與調(diào)查問(wèn)卷的人群中，主持或參與過(guò)國(guó)家級(jí)或省部級(jí)科技項(xiàng)目的受訪者占比分別達(dá)到81.42%和53.75%，表明受訪者都具備良好的、持續(xù)的科研工作經(jīng)歷，且接觸過(guò)與科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)的業(yè)務(wù)內(nèi)容。

根據(jù)上述訪談、數(shù)據(jù)分析及問(wèn)卷調(diào)查工作，大體上可將J 高校科研經(jīng)費(fèi)管理中的主要問(wèn)題表現(xiàn)歸納如下：

（1）科研經(jīng)費(fèi)業(yè)務(wù)流程不明確，辦事流程不順暢。雖然科技處和財(cái)務(wù)處均已對(duì)主要的業(yè)務(wù)受理過(guò)程列出詳細(xì)的辦事流程和注意事項(xiàng)，并在網(wǎng)站上進(jìn)行了公布，但是筆者通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷發(fā)現(xiàn)，某些事項(xiàng)科研人員需要來(lái)訪2～3 次才能辦理完成。以辦理結(jié)題決算審核為例，本文對(duì)101 名項(xiàng)目結(jié)題的參與者進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，其中60.39%的受訪者為了辦理決算審核，跑了管理部門2～3 次，22.77%的受訪者跑了3 次以上。特別是對(duì)于那些在外地校區(qū)工作的科研人員，這樣的體驗(yàn)是難以想象的。

在與管理人員進(jìn)行深入探討后，可以將該問(wèn)題歸納為以下三種情況：第一，管理部門未能有效地告知科研人員辦事流程和所要準(zhǔn)備的材料；第二，業(yè)務(wù)流程有局限性，沒(méi)有針對(duì)特殊情況的應(yīng)急預(yù)案，遇到新的問(wèn)題難以快速處理；第三，跨部門業(yè)務(wù)流程或?qū)徟?guī)則未達(dá)成共識(shí)，一件事需要反復(fù)審批。以上三種情況直接影響了J 高校管理部門的辦事效率，業(yè)務(wù)流程不明確是導(dǎo)致科研人員“多跑路”的直接原因。

（2）跨部門之間的協(xié)同不佳，管理政策執(zhí)行難。科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)需要多部門協(xié)同才能完成的管理任務(wù)，涉及到科研、財(cái)務(wù)、實(shí)驗(yàn)室管理、招標(biāo)采購(gòu)、審計(jì)等多個(gè)部門的共同協(xié)作。但是在實(shí)際的調(diào)研中，因?yàn)楣芾聿块T協(xié)同不佳導(dǎo)致政策執(zhí)行困難，業(yè)務(wù)流程難以走通的情況時(shí)有發(fā)生。以J 高校曾經(jīng)試行的科研用房租金征繳工作為例，使用科研經(jīng)費(fèi)支出租金可能會(huì)突破科研經(jīng)費(fèi)管控限制，同時(shí)也會(huì)觸及被征收者的利益，在這種背景下，相關(guān)管理部門針對(duì)資金來(lái)源和審批環(huán)節(jié)等問(wèn)題在并未達(dá)成共識(shí)的情況下，就匆忙實(shí)施了未經(jīng)合理規(guī)劃和驗(yàn)證的租金收繳流程，引發(fā)了科研人員和有關(guān)管理部門的反對(duì)和抵制，導(dǎo)致該項(xiàng)工作最終未能順利開(kāi)展下去。

（3）科研項(xiàng)目結(jié)余比例高，決算問(wèn)題多，過(guò)程管理存在漏洞?？蒲薪?jīng)費(fèi)決算的情況實(shí)際上是對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理整體水平的最終檢驗(yàn)?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理制度不完善、業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，經(jīng)費(fèi)決算自然會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題（見(jiàn)表1）。

表1 2014—2019 年NSFC 預(yù)算執(zhí)行情況 單位：項(xiàng)

如表1 所示，J 高校5 年內(nèi)共結(jié)題國(guó)家自然科學(xué)基金709 項(xiàng)，有204 個(gè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率不足70%，其中，更有72 個(gè)項(xiàng)目結(jié)余經(jīng)費(fèi)超過(guò)總經(jīng)費(fèi)的50%。單從2017 年來(lái)看，共有131 個(gè)項(xiàng)目參與結(jié)題驗(yàn)收，其中超過(guò)34 個(gè)項(xiàng)目在決算過(guò)程進(jìn)行了預(yù)算補(bǔ)調(diào)整，25 個(gè)項(xiàng)目預(yù)算存在敏感性科目超支的問(wèn)題，其中18項(xiàng)需要進(jìn)行重大調(diào)整，在一定程度上影響了項(xiàng)目的正常結(jié)題。

回溯這些科研項(xiàng)目的前期管理流程，基本上可以歸納出以下共同誘因：首先，預(yù)算審核流程中存在漏洞，沒(méi)有在前期發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制的不可行或不合理；其次，預(yù)算執(zhí)行期間缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控措施，出現(xiàn)問(wèn)題才去“補(bǔ)窟窿”；再次，科研人自身經(jīng)費(fèi)管理意識(shí)弱，缺乏管理人員輔助。

（4）業(yè)務(wù)流程跟不上管理政策的變革，管理成本客觀上增大了。中央、地方的經(jīng)費(fèi)管理政策是承擔(dān)單位實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)管理的根本依據(jù)和重要工具，但是如果沒(méi)有細(xì)化的管理規(guī)則和流程加以配套，就可能出現(xiàn)政策與實(shí)操“兩張皮”。以科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整為例，2016 年1 月以來(lái)，為減少審批流程，加快科研資金的使用效率，激發(fā)科研創(chuàng)新的活力，國(guó)家逐步將科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑權(quán)限下放給了項(xiàng)目承擔(dān)單位，從直接經(jīng)費(fèi)中的部分科目到除設(shè)備費(fèi)外的全部科目，皆由項(xiàng)目管理單位自主審批調(diào)劑。J 高校對(duì)于該利好政策的貫徹速度很快，管理制度也隨之進(jìn)行了調(diào)整，將原來(lái)嚴(yán)格控制的敏感性科目都予以放開(kāi)調(diào)劑。據(jù)廣東省陽(yáng)光政務(wù)平臺(tái)搜集到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，如表2 所示，2013—2019 年，J 高校廣東省科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整共101 筆，其中2017 年1 月之后調(diào)整的就達(dá)到92 筆，預(yù)算調(diào)整的需求出現(xiàn)了激增。但是，J 高校針對(duì)預(yù)算調(diào)整的業(yè)務(wù)流程并沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整，原有的層層論證、層層審批的復(fù)雜管理方式被保留下來(lái)，以規(guī)避預(yù)算調(diào)劑可能承擔(dān)的責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)被分解給了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、所在學(xué)院、科研管理部門及財(cái)務(wù)管理部門，客觀上自主權(quán)的下放變成了管理負(fù)擔(dān)，科研人員和管理人員的壓力實(shí)際上增大了。

表2 2013—2019 年J 高校省科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算變更案例數(shù) 單位：筆

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題表現(xiàn)及其誘因的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有科研經(jīng)費(fèi)管理中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題主要來(lái)源于流程管理問(wèn)題，因而進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)J 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程分析和診斷，對(duì)于揭示問(wèn)題出現(xiàn)的深層次原因，提出解決問(wèn)題的方案具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)的必要性。

3 流程優(yōu)化的策略和方法

3.1 流程優(yōu)化的策略

前人在對(duì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，將企業(yè)流程優(yōu)化與再造可按照以下五步模型［14］來(lái)進(jìn)行：（1）企業(yè)價(jià)值鏈分析及流程體系規(guī)劃；（2）流程現(xiàn)狀描述；（3）流程問(wèn)題分析；（4）流程優(yōu)化與再造；（5）流程配套設(shè)計(jì)；（6）流程實(shí)施。也有研究根據(jù)國(guó)內(nèi)外大學(xué)應(yīng)用流程管理的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)高等教育的實(shí)際，提出高校業(yè)務(wù)流程優(yōu)化與再造的四步模型［15］，首先確定高校流程再造的目標(biāo)，然后分析高校管理活動(dòng)、繪制綜合流程圖，接著分析和診斷現(xiàn)有流程，確定核心流程及其關(guān)鍵點(diǎn)，并進(jìn)行流程優(yōu)化設(shè)計(jì)，最后進(jìn)行新業(yè)務(wù)流程試點(diǎn)，對(duì)新流程進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)價(jià)。本文將采用以上策略開(kāi)展對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理活動(dòng)的研究。

3.2 流程優(yōu)化的方法

根據(jù)現(xiàn)有對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理流程優(yōu)化或再造的研究，在對(duì)于流程改進(jìn)的方法和工具的選擇上還未形成共識(shí)，因而本文將采取工業(yè)工程具有通用性的，能較好體現(xiàn)系統(tǒng)工程思想和工作過(guò)程的共性技術(shù)來(lái)開(kāi)展研究。

（1）流程描述法和流程圖。準(zhǔn)確、客觀地對(duì)流程現(xiàn)狀進(jìn)行描述是我們進(jìn)行流程優(yōu)化與設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。而流程描述法就是用簡(jiǎn)單的話語(yǔ)詳細(xì)描述達(dá)到某個(gè)目的所要做的活動(dòng)流程以及流程之間的時(shí)間、邏輯關(guān)系，是流程分析最為基礎(chǔ)和重要的方法。

流程描述的主要工作分為記錄現(xiàn)有流程和分析現(xiàn)有流程存在的問(wèn)題。流程圖是記錄現(xiàn)有流程最為直觀的工具，可以使復(fù)雜的流程一目了然地展現(xiàn)在讀者面前。為了全面地展示高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理流程，本文將使用職能流程圖（泳道圖）對(duì)跨部門職能運(yùn)作進(jìn)行分析。

（2）流程診斷的5W1H 提問(wèn)技術(shù)和ECRSI 原則。流程描述的另一項(xiàng)工作——分析現(xiàn)有流程存在的問(wèn)題，則主要依靠5W1H 提問(wèn)技術(shù)，結(jié)合ECRS 原則來(lái)完成。

5W1H 提問(wèn)技術(shù)，又稱六何分析法，是指對(duì)研究工作以及每項(xiàng)活動(dòng)從目的（What）、原因（Why）、時(shí)間（When）、地點(diǎn)（Were）、人員（Who）、方法（How）上進(jìn)行提問(wèn)，為了清楚地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以連續(xù)三次提問(wèn)，根據(jù)提問(wèn)的答案，來(lái)弄清問(wèn)題所在，并進(jìn)一步探討改進(jìn)的可能性［16］。

在用標(biāo)準(zhǔn)符號(hào)和流程圖記錄下作業(yè)和流程，并應(yīng)用5W1H 提問(wèn)技術(shù)對(duì)流程進(jìn)行系統(tǒng)分析后，就要遵循ECRS 原則研究和探討改進(jìn)的可能性。ECRS 原則分別為：E（eliminate），即消除；C（combine），即合并；R（rearrange），即重排；S（simplify），即簡(jiǎn)化。有些學(xué)說(shuō)在ECRS 四大原則的基礎(chǔ)上還增加了I（increase），意為在現(xiàn)有工序的基礎(chǔ)上增加新的工序來(lái)提高產(chǎn)品質(zhì)量，增加產(chǎn)品功能，或者為后續(xù)工作做準(zhǔn)備。

4 高校科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理流程診斷與優(yōu)化設(shè)計(jì)

預(yù)算管理是貫穿于整個(gè)科研項(xiàng)目生命周期的基本活動(dòng)，在項(xiàng)目申報(bào)階段就已開(kāi)始，止于項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收，分為預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整等若干子流程。預(yù)算直接決定了科研經(jīng)費(fèi)的使用范圍、額度和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的支出起到了前端控制的作用，進(jìn)而影響了最終的決算。

4.1 預(yù)算編制與預(yù)算審核流程診斷與優(yōu)化設(shè)計(jì)

由圖1 所示，預(yù)算編制與預(yù)算審核流程的核心步驟如下：

（1）課題組撰寫(xiě)預(yù)算編制說(shuō)明，并在項(xiàng)目申報(bào)系統(tǒng)中進(jìn)行填報(bào)；

（2）申報(bào)時(shí)在被提交項(xiàng)目主管部門后，組織專家進(jìn)行評(píng)審，擬立項(xiàng)的項(xiàng)目反饋預(yù)算修改意見(jiàn)，不予立項(xiàng)的項(xiàng)目反饋評(píng)審意見(jiàn)；

（3）立項(xiàng)后，課題組根據(jù)資助額度、研究?jī)?nèi)容對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，在合同簽訂系統(tǒng)中填寫(xiě)，并提交科研處審核；

（4）科研處審核該項(xiàng)目預(yù)算表和預(yù)算說(shuō)明書(shū)，如發(fā)現(xiàn)預(yù)算不合理、預(yù)算說(shuō)明不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題及時(shí)退回修改，審核無(wú)問(wèn)題后提交項(xiàng)目主管部門審核；

（5）項(xiàng)目主管部門審核，如發(fā)現(xiàn)預(yù)算不合理、預(yù)算說(shuō)明不恰當(dāng)?shù)葐?wèn)題及時(shí)退回修改，審核無(wú)問(wèn)題后正式下達(dá)預(yù)算批復(fù)。

下面將應(yīng)用“5W1H 提問(wèn)”+“ECRSI 原則”對(duì)上述核心步驟進(jìn)行診斷，并提出優(yōu)化要點(diǎn)。

圖1 預(yù)算編制與預(yù)算審核流程圖（優(yōu)化前）

針對(duì)步驟（1）、步驟（4）提問(wèn)：何時(shí)做？為何需要此時(shí)做？有無(wú)其他更適合的時(shí)間？

預(yù)算編制一般是在項(xiàng)目申報(bào)階段撰寫(xiě)完成的，因?yàn)轫?xiàng)目資助部門需要根據(jù)申請(qǐng)人編制的預(yù)算來(lái)確定最終的資助額度。而預(yù)算審核則是在項(xiàng)目立項(xiàng)后，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提交合同書(shū)時(shí)才進(jìn)行的。預(yù)算審核為何要在項(xiàng)目立項(xiàng)后才進(jìn)行？如表3 所示，有58.5%的受訪者認(rèn)為預(yù)算編制的優(yōu)劣并不是項(xiàng)目評(píng)審的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算只需要在立項(xiàng)后再認(rèn)真填報(bào)就可以了，因而相應(yīng)的預(yù)算審核環(huán)節(jié)也就自然后移了。但隨著科研項(xiàng)目管理制度的不斷完善，評(píng)審過(guò)程中需要財(cái)務(wù)專家對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算合理性做出評(píng)判，評(píng)價(jià)的優(yōu)劣將直接影響是否立項(xiàng)；更有甚者直接將申請(qǐng)時(shí)的預(yù)算導(dǎo)入合同書(shū)，此時(shí)經(jīng)費(fèi)預(yù)算已難以再做修改，勢(shì)必會(huì)對(duì)后續(xù)預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生不利的影響。

表3 預(yù)算編制對(duì)專家評(píng)審的影響

針對(duì)步驟（1）、步驟（4）提問(wèn)：如何做？為何需要這樣做?有無(wú)其他更合適的方法和工具？

在進(jìn)行預(yù)算編制的一般過(guò)程中，課題組要首先對(duì)該項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理辦法和預(yù)算編制說(shuō)明進(jìn)行認(rèn)真閱讀和理解，然后根據(jù)該項(xiàng)目擬開(kāi)展的研究?jī)?nèi)容和研究目標(biāo)，預(yù)估未來(lái)將要發(fā)生的各項(xiàng)支出，匯總成預(yù)算表，并填寫(xiě)測(cè)算依據(jù)。這樣做的原因是為了使項(xiàng)目的預(yù)算符合“相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、合理性”的要求，保證預(yù)算具有可行性。由于科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制具有一定的專業(yè)性，對(duì)于缺乏申報(bào)經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目承擔(dān)經(jīng)歷，同時(shí)身困教學(xué)、實(shí)驗(yàn)工作的申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)，需要借助其他途徑的力量來(lái)修訂和完善。

由表4 可知，有28.46%的受訪者在提交預(yù)算之前，沒(méi)有借助他人力量，由自己獨(dú)立完成；而58.1%的受訪者通過(guò)咨詢有申報(bào)經(jīng)驗(yàn)的科研人員來(lái)完成預(yù)算編制；有12.16%的受訪者表示曾借助財(cái)務(wù)助理完成了這項(xiàng)工作，僅有20.95%的受訪者選擇通過(guò)咨詢管理人員來(lái)對(duì)預(yù)算進(jìn)行完善。同時(shí)，結(jié)合圖1 可以發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目申報(bào)階段，科技、管理部門在流程上是沒(méi)有介入預(yù)算審核的；而在立項(xiàng)階段，財(cái)務(wù)部門仍沒(méi)有介入預(yù)算審核，再一次印證了管理部門在預(yù)算編制和審核環(huán)節(jié)沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的服務(wù)功能，有可能導(dǎo)致科研項(xiàng)目的預(yù)算缺乏可行性，在后續(xù)預(yù)算執(zhí)行中遭遇困難。

表4 在預(yù)算編制過(guò)程中尋求幫助的途徑

診斷結(jié)論及優(yōu)化思路：上述從when 和how 角度的提問(wèn)，都表明了預(yù)算審核在項(xiàng)目申報(bào)階段的缺失，在后期的優(yōu)化中應(yīng)當(dāng)運(yùn)用R（重排）原則，將預(yù)算審核流程進(jìn)行前移；運(yùn)用C（合并）原則，剔除立項(xiàng)之后的重復(fù)審核環(huán)節(jié)，以減少不必要的重復(fù)工作；運(yùn)用I（增加）原則，在預(yù)算編制流程開(kāi)始之初，增加管理部門之間針對(duì)預(yù)算編制要求的溝通環(huán)節(jié)，以提高預(yù)算文本的質(zhì)量，加快預(yù)算審核效率。由圖2所示，具體優(yōu)化設(shè)計(jì)方案如下：

圖2 經(jīng)費(fèi)編制與審核流程圖（優(yōu)化后）

優(yōu)化設(shè)計(jì)1：科研管理部門在預(yù)算發(fā)布之初，協(xié)調(diào)財(cái)務(wù)處共同制定了《預(yù)算編制要求》，一方面可以幫助科研人員更加規(guī)范、合理地編制預(yù)算，另一方面是管理人員審核預(yù)算的依據(jù)。由于是兩個(gè)職能部門共同商議制定出的，即可兼顧科研項(xiàng)目自身規(guī)律，在財(cái)務(wù)角度又具備可行性。

優(yōu)化設(shè)計(jì)2：在項(xiàng)目申請(qǐng)階段預(yù)算審核流程，加入了財(cái)務(wù)部門的抽檢流程，主要是針對(duì)資助金額較大的成本補(bǔ)償類的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目，由于涉及設(shè)備、人員勞務(wù)、績(jī)效支出等方面的預(yù)算編制，情況較為復(fù)雜，需要借助財(cái)務(wù)管理人員的專業(yè)知識(shí)才能完成。

優(yōu)化設(shè)計(jì)3：削減了項(xiàng)目立項(xiàng)階段管理部門對(duì)預(yù)算的審核流程。這是因?yàn)樵陧?xiàng)目的申請(qǐng)階段，在規(guī)則和流程上都設(shè)定了對(duì)預(yù)算審核的機(jī)制。由于在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，按照主管部門的要求，預(yù)算只能做出微調(diào)，因而不需要在立項(xiàng)階段再進(jìn)行審核。

4.2 預(yù)算錄入與預(yù)算調(diào)整流程分析與診斷

由圖3 所示，預(yù)算錄入與預(yù)算調(diào)劑流程如下：

圖3 預(yù)算錄入與預(yù)算調(diào)劑流程圖（優(yōu)化前）

預(yù)算錄入流程的核心步驟如下：

（1）科研經(jīng)費(fèi)到校，經(jīng)費(fèi)入賬過(guò)程中，科研處將項(xiàng)目預(yù)算錄入系統(tǒng)；

（2）科研處打印《預(yù)算下?lián)軉巍?，遞交財(cái)務(wù)處辦理；

（3）財(cái)務(wù)處復(fù)核數(shù)字是否正確，檢查佐證材料是否齊全；

（4）財(cái)務(wù)處審核無(wú)誤后在系統(tǒng)修改預(yù)算。

預(yù)算調(diào)整流程的核心步驟如下：

（5）課題組經(jīng)過(guò)預(yù)算再評(píng)估后，向科研處提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)；

（6）科研處審核預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)表，判斷預(yù)算調(diào)整是否合規(guī)，審核無(wú)問(wèn)題后遞交財(cái)務(wù)處；

（7）財(cái)務(wù)處對(duì)預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)進(jìn)行復(fù)核，判斷預(yù)算調(diào)整是否合規(guī)；

（8）財(cái)務(wù)處審核無(wú)誤后在系統(tǒng)修改預(yù)算。

下面將應(yīng)用“5W1H 提問(wèn)”+“ECRSI 原則”對(duì)上述核心步驟進(jìn)行診斷，并提出優(yōu)化要點(diǎn)。

針對(duì)所有審核步驟提問(wèn)：做什么？如何做？為何需要這樣做？是否必要？有無(wú)更合適的方法？

預(yù)算錄入流程是在科研經(jīng)費(fèi)被認(rèn)領(lǐng)后開(kāi)始的，科技處首先將預(yù)算錄入科技業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，隨后打印預(yù)算下?lián)軉谓恢霖?cái)務(wù)處復(fù)核，復(fù)核無(wú)誤后錄入財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，這一流程就結(jié)束了。而預(yù)算調(diào)整流程最先發(fā)端于課題組提出的經(jīng)費(fèi)調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、二級(jí)學(xué)院、科技處的審核，最后在財(cái)務(wù)復(fù)核階段將會(huì)匯入預(yù)算錄入流程。從流程圖3 可知，經(jīng)費(fèi)入賬階段，預(yù)算信息先后經(jīng)過(guò)了科技、財(cái)務(wù)兩個(gè)部門的審核，而預(yù)算調(diào)整更是要經(jīng)過(guò)3 道審批環(huán)節(jié)。之所以這樣做是為了確保經(jīng)費(fèi)預(yù)算準(zhǔn)確無(wú)誤，預(yù)算調(diào)整符合規(guī)定，同時(shí)也分散了各部門承擔(dān)的管理風(fēng)險(xiǎn)。

圖4 預(yù)算調(diào)整手續(xù)辦理時(shí)長(zhǎng)

根據(jù)對(duì)科研人員的問(wèn)卷調(diào)查，由圖4 和表5，只有不超過(guò)32.71%的受訪者表示預(yù)算調(diào)整是在1-3個(gè)工作日內(nèi)辦理完成的，而88.89%的受訪者將影響預(yù)算調(diào)整的主因歸結(jié)為審批流程長(zhǎng)，需要學(xué)院、科技處簽字。因而這么長(zhǎng)的審批流程是否必要？需要管理人員認(rèn)真考慮，同時(shí)有無(wú)其他更合適的方法和工具，即可以縮短流程的處理時(shí)間，又能確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確無(wú)誤。

表5 影響預(yù)算調(diào)整辦理效率的因素

診斷結(jié)論及優(yōu)化思路：上述從what 和how 角度的提問(wèn)，都表明了預(yù)算錄入和預(yù)算調(diào)整審核環(huán)節(jié)存在過(guò)多、過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，在后期的優(yōu)化中應(yīng)當(dāng)運(yùn)用C（合并）和S（簡(jiǎn)化）原則，考慮在合并審核流程后，采用信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。

由圖5，具體優(yōu)化設(shè)計(jì)方案如下：

優(yōu)化設(shè)計(jì)1：為減少預(yù)算錄入的審核環(huán)節(jié)，同時(shí)保證科技業(yè)務(wù)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中預(yù)算數(shù)據(jù)的一致性，通過(guò)開(kāi)發(fā)系統(tǒng)間的推送功能，以數(shù)據(jù)推送代替紙質(zhì)文本的傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)審核流程的合并。

優(yōu)化設(shè)計(jì)2：由于現(xiàn)行管理辦法要求在預(yù)算調(diào)整過(guò)程中留痕管理，不能完全取消預(yù)算調(diào)整的審核環(huán)節(jié)，因而設(shè)計(jì)了按照調(diào)整幅度分級(jí)審批的方式，在流程上對(duì)于單項(xiàng)預(yù)算調(diào)整小于一定百分比的項(xiàng)目由系統(tǒng)自動(dòng)浮動(dòng)，可不做操作；對(duì)于單項(xiàng)預(yù)算調(diào)整幅度大于一定百分比的項(xiàng)目，需要項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照預(yù)算調(diào)整的審批流程來(lái)申請(qǐng)。通過(guò)此方式，使預(yù)算調(diào)整審批業(yè)務(wù)量降低，科研人員辦事手續(xù)得以簡(jiǎn)化。

圖5 預(yù)算錄入與調(diào)整流程（優(yōu)化后）

5 優(yōu)化效果評(píng)估

優(yōu)化設(shè)計(jì)方案制定后，J 高?？蒲泄芾聿块T啟動(dòng)了對(duì)科研業(yè)務(wù)系統(tǒng)的升級(jí)改造工作，主要目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目管理鏈條的全面信息化，由于經(jīng)費(fèi)管理模塊涉及與財(cái)務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接，成為了本次工作的重中之重。在業(yè)務(wù)部門與系統(tǒng)開(kāi)發(fā)部門的反復(fù)溝通與協(xié)商下，終于實(shí)現(xiàn)了該系統(tǒng)的試運(yùn)行。該系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)管理模塊已基本實(shí)現(xiàn)了科研項(xiàng)目基本信息、預(yù)算信息、到賬經(jīng)費(fèi)信息、外轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)信息及項(xiàng)目文檔的錄入和查詢功能，并且在部分功能上與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)對(duì)接，例如科研項(xiàng)目基本信息、到款信息及預(yù)算信息基本上可實(shí)現(xiàn)24 小時(shí)一次信息同步。

預(yù)算錄入方面，在科研項(xiàng)目信息以規(guī)范化格式錄入科技業(yè)務(wù)系統(tǒng)后，預(yù)算信息也包含其中，可在24 小時(shí)內(nèi)實(shí)現(xiàn)同步推送到財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，在財(cái)務(wù)部門手工確認(rèn)后，預(yù)算即可生效，這樣保證了預(yù)算信息在不同信息系統(tǒng)中的一致性，防范出現(xiàn)預(yù)算超支，同時(shí)也省去了財(cái)務(wù)復(fù)核環(huán)節(jié)，加快了工作效率。但是在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中，也會(huì)出現(xiàn)數(shù)據(jù)傳輸錯(cuò)誤的現(xiàn)象，對(duì)流程運(yùn)行效率產(chǎn)生影響，主要原因在于目前數(shù)據(jù)還要依靠中間服務(wù)器完成數(shù)據(jù)的對(duì)接，今后將在此方面繼續(xù)改進(jìn)。

而在預(yù)算調(diào)整方面，為使國(guó)家倡導(dǎo)的科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)真正落地，J 高校財(cái)務(wù)管理部門目前正在對(duì)《科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整細(xì)則》進(jìn)行修訂，除設(shè)備費(fèi)之外，計(jì)劃放開(kāi)對(duì)直接經(jīng)費(fèi)各科目的預(yù)算調(diào)整限制，但是如何保證預(yù)算調(diào)整不走向兩個(gè)極端——“過(guò)松”或“過(guò)緊”，是目前需要解決的重要問(wèn)題。根據(jù)對(duì)省內(nèi)4 家標(biāo)桿高校預(yù)算調(diào)整方案的調(diào)研，基本上擬采用分級(jí)審批的管理方式，即對(duì)于單個(gè)科目的調(diào)整，原預(yù)算30%比例內(nèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自行審批，超過(guò)原預(yù)算30%比例需經(jīng)科研管理部門審批，或組織專家進(jìn)行論證。這種方式一方面可以減少科研人員“跑審批”的工作量，便于課題組隨時(shí)調(diào)整研究計(jì)劃，體現(xiàn)作為科研主體的自主權(quán)，另一方面對(duì)于比例較大的調(diào)整，通過(guò)論證或?qū)徟ＷC調(diào)整后預(yù)算的可行性和合法性，發(fā)揮對(duì)科研項(xiàng)目本身的保護(hù)作用，體現(xiàn)管理部門的管理責(zé)任和義務(wù)。

6 結(jié)論及展望

評(píng)估結(jié)果表明，應(yīng)用流程優(yōu)化的理論和方法可以有效地消除預(yù)算管理流程中不必要的審核環(huán)節(jié)，減少等待時(shí)間，提高業(yè)務(wù)辦理的便捷性；同時(shí)，流程銜接的信息化，使得面向科研人員的服務(wù)水平和管理流程的運(yùn)行效率都得到了提升。

本文研究?jī)?nèi)容和思路還存在著較多的不足，在研究對(duì)象和研究方法上具有一定的局限性，需要在積累足夠案例的基礎(chǔ)上再做進(jìn)一步地探索：

第一，研究對(duì)象具有局限性。

科研經(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，預(yù)算管理、收支管理、決算管理三大流程都需要優(yōu)化才能達(dá)到整體優(yōu)化的效果；對(duì)于平臺(tái)、儀器類項(xiàng)目、國(guó)際合作項(xiàng)目、人才培育項(xiàng)目這些具有專門屬性的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)也應(yīng)該加強(qiáng)分類研究。

第二，研究方法具有局限性。

本文雖然采取問(wèn)卷調(diào)查與定性分析相結(jié)合的研究方法，但仍具有局限性，例如問(wèn)卷樣本量較小、缺乏定量分析等問(wèn)題。下一步應(yīng)針對(duì)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的流程優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重面向科研人員服務(wù)滿意度分析，從管理信息系統(tǒng)中收集數(shù)據(jù)，利用服務(wù)管理的方法和工具，更多地將定量分析與定性分析結(jié)合起來(lái)。