美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和財政支農(nóng)資金使用中存在的問題及對策

張敏

摘要：在我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程中，財政支農(nóng)資金一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效助力，特別是黨的十六屆五中全會以后，開啟了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，大量支農(nóng)資金下?lián)埽辛ν苿恿诵罗r(nóng)村建設(shè)步伐，提高了農(nóng)民生活水平。時至今日，我國經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新階段，尤其是近年來的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”、“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”等政策對解決三農(nóng)問題提供了強有力的支持，在新農(nóng)村建設(shè)和支農(nóng)資金使用實踐中也總結(jié)出很多寶貴經(jīng)驗，但在支農(nóng)政策落實期間，財政支農(nóng)資金管理方面仍存在資金支出結(jié)構(gòu)不合理、使用效率有待提高、支農(nóng)資金的管理分散等問題。文章就相關(guān)問題進行研究，以期鄉(xiāng)村振興中各項財稅制度更加合理，資金使用更加科學(xué)，以高效率推動財政支農(nóng)資金在實踐應(yīng)用中發(fā)揮更大的作用，助力農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。

關(guān)鍵詞：財政支農(nóng)資金;新農(nóng)村建設(shè);問題;對策

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中有著不可取代的重要作用，關(guān)系著人們基本生存和日常生活，沒有農(nóng)業(yè)不用談發(fā)展。特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進，財政支農(nóng)資金大量投入農(nóng)村，而縣級財政在此過程中起基石作用，縣級財政支出中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的消費金額所占全部支出的比例大小直接反映了地方是否看中農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但是，農(nóng)業(yè)有著自身特性帶來的局限性，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的脆性、不獨立性等，需要財政資金扶持以穩(wěn)定投入和供給。那么，如何在加大對農(nóng)業(yè)支持的同時加強干預(yù)管理力度，保證支農(nóng)資金效率能夠顯著提高是相關(guān)部門應(yīng)認(rèn)真思考的問題之一，只有認(rèn)真分析存在的問題，并做到有的放失，進行財政支農(nóng)資金管理工作的創(chuàng)新和改進，才能真正發(fā)揮財政支農(nóng)資金的作用，并有效促進美麗鄉(xiāng)村事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、新農(nóng)村建設(shè)和財政支農(nóng)資金相關(guān)概述

繼十六屆三中全會以后，如火如荼的社會主義新農(nóng)村建設(shè)拉開帷幕，這是國家為改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)村發(fā)展所制定的重要戰(zhàn)略目標(biāo)，特別是習(xí)總書記在黨的十九大中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求必須把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，為實現(xiàn)這一目標(biāo)，上至國家，下至每一個相關(guān)單位和基層人員都在竭盡全力為之努力。一項項支農(nóng)政策落地實施，一筆筆支農(nóng)資金撥付到位，各財政單位都在有規(guī)劃、有制度、有保障地配合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，各基層單位更是加強責(zé)任意識、創(chuàng)新意識的宣傳指導(dǎo)，科學(xué)籌劃、認(rèn)真研究并進行專項部署，以此加強農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)業(yè)建設(shè)投資力度，深化農(nóng)村經(jīng)濟改革。經(jīng)過努力，我國美麗鄉(xiāng)村建設(shè)確實取得不錯的成績，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加完善，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，農(nóng)民居住生活條件得到大大改善，但是還存在很多需要解決的問題，比如農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題、農(nóng)村環(huán)境問題等，需要財政支農(nóng)資金的持續(xù)支持。

財政支農(nóng)資金是指國家財政部門為促進農(nóng)業(yè)發(fā)展撥付的各項費用支出，包括國家舉辦的農(nóng)業(yè)建設(shè)支出、科技費用、事業(yè)費和幫助農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)等費用。自2004年以后，對財政支農(nóng)資金的投入逐漸增加，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展也在不斷推進，支農(nóng)資金在“三農(nóng)”建設(shè)中發(fā)揮著不可取代的作用。對于縣級財政來說，財政支農(nóng)資金來源廣泛，包括中央預(yù)算內(nèi)投資、省自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)投資、市級配套投資、縣級配套投資、農(nóng) （牧）民自籌和其他投資主體，且資金數(shù)額大，同時使用范圍廣泛涉及，農(nóng)業(yè)保險、糧食規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展資金、動物防疫專項資金、牧草良種補貼資金、退耕還林及飲水安全、扶貧發(fā)展等各個方面。因此，重視財政支農(nóng)資金的管理和使用，既包含中央及各級財政部門與同級涉農(nóng)部門之間的橫向流動，又包括自中央向地方各涉農(nóng)部門的上下級的縱向流動，提高資金投入靈活度和使用效率，確定專項資金落實到位，使財政支農(nóng)資金能夠精確聚焦于“三農(nóng)”工作，從而確保農(nóng)業(yè)對我國經(jīng)濟建設(shè)的支持作用。

二、我國財政支農(nóng)資金管理現(xiàn)狀分析

（一）財政支農(nóng)資金使用不合理

財政支農(nóng)資金是為了支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、降低農(nóng)民生產(chǎn)成本、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，但在實際執(zhí)行中存在資金結(jié)構(gòu)不合理、資金使用不科學(xué)等問題，使農(nóng)民不能真正感受到政策的實惠，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作滯后，支農(nóng)資金也不能發(fā)揮其實際作用。在農(nóng)業(yè)項目中，種類繁多且事務(wù)復(fù)雜，很多工作都是由當(dāng)?shù)匦姓挝缓透鬣l(xiāng)鎮(zhèn)具體負(fù)責(zé)，管理部門職級存在交叉現(xiàn)象，財政支農(nóng)資金不能進行有效整合，使用效率大大折扣。除此之外，在地方上仍然存在擠占、挪用專項支農(nóng)資金的現(xiàn)象，更有甚者虛假上報項目套取支農(nóng)資金從中牟利，使得財政支農(nóng)資金沒能發(fā)揮特定的使用價值。

（二）財政支農(nóng)資金管理混亂

從目前情況來看，參與財政支農(nóng)資金管理的部門較多，從國務(wù)院部委來看，就有發(fā)展改革委員會、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、糧食、國土資源、扶貧、科技、教育、文化、衛(wèi)生、民政、財政等十幾個，支農(nóng)資金又歸屬不同部門，從上到下，管理機構(gòu)較多，管理辦法也不盡相同，很容易導(dǎo)致資金管理混亂。以項目資金審批發(fā)放為例，有些項目審批不夠公開透明，還缺乏嚴(yán)格的制度約束，甚至出現(xiàn)同一項目重復(fù)申報現(xiàn)象，而在項目論證上也不夠科學(xué)，為爭取資源倉促編報項目時有出現(xiàn)，而當(dāng)資金通過審批分配下發(fā)后，則出現(xiàn)項目管理專業(yè)人員不夠，草草組建了事，對工作細節(jié)和責(zé)任落實不到位，支農(nóng)資金支出缺乏專業(yè)、科學(xué)、合理認(rèn)定，不但造成國有資產(chǎn)浪費，更容易滋生腐敗行為，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的有效發(fā)展。

（三）支農(nóng)資金績效評價和監(jiān)督有待提高

國家財政一直非常支持三農(nóng)發(fā)展，也取得不錯成績，但調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)在支農(nóng)資金管理方面缺乏績效評價指標(biāo)設(shè)置和監(jiān)督，對評價主體、責(zé)任主體、監(jiān)督主體的責(zé)任和行為規(guī)范不夠明確，特別是在縣級財政部門中，這些主體很容易交織在一起，影響了支農(nóng)資金的使用效率。如從財政資金預(yù)算管理要求來看，對區(qū)域性財政支農(nóng)資金的評價由當(dāng)?shù)刎斦块T負(fù)責(zé)，而涉農(nóng)部門則負(fù)責(zé)歸屬于其本部門管理的財政支農(nóng)資金的評價。專項資金縣級報賬制以后，農(nóng)業(yè)財政的工作側(cè)重于時常項目報賬和資金撥付，無暇過多進行財政監(jiān)督，績效評價更是無從談起。

三、創(chuàng)新財政支農(nóng)資金管理的有效對策

（一）創(chuàng)新財政支農(nóng)資金管理模式

創(chuàng)新是不斷發(fā)展的源泉，對財政支農(nóng)資金管理模式亦是如此。為此，首先要進行觀念的轉(zhuǎn)變和更新，不同時期根據(jù)不同發(fā)展要求開展資金管理工作，如目前要按照黨政統(tǒng)定項目、財政集中支付、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責(zé)實施、部門指導(dǎo)把關(guān)、專項專責(zé)監(jiān)管、績效綜合評價的思路管好財政支農(nóng)資金，科學(xué)做好財政預(yù)算編制、項目投向、資金使用配套機制，規(guī)范使用程序、嚴(yán)格審查監(jiān)督等。其次，要進行資金精細化管理，為避免農(nóng)業(yè)項目管理混亂，在項目審核之后會成立專案部門進行集中核算財務(wù)資金，進行過程精細化管理，嚴(yán)格管理支農(nóng)資金，確保支農(nóng)資金使用的規(guī)范化、合理化。再次，建立健全財政支農(nóng)資金管理實施細則、財政支農(nóng)資金項目評審、驗收工作管理辦法等制度，對資金使用、項目設(shè)立調(diào)整、審批備案、審計驗收、績效管理評價等環(huán)節(jié)的職責(zé)分工、操作流程、公示公開等進行規(guī)范，特別要關(guān)注專項資金是否做到?？顚Ｓ谩Ｙ~核算，有無截留、擠占、挪用和造成資金損失浪費的問題。最后，通過開展內(nèi)部審計等方式，加強對財政專項支農(nóng)資金的管理使用，進一步防控在資金使用、項目申報及評審驗收等環(huán)節(jié)存在廉政風(fēng)險，定期對上一年度已完成的專項資金項目進行內(nèi)部審計，對發(fā)現(xiàn)的突出問題進行分析研究，并綜合利用查閱資料、談心談話等方式督促整改，全力助推惠農(nóng)惠民資金充分發(fā)揮政策效益。

（二）加強財政支農(nóng)資金整合力度

為了響應(yīng)國家政策，助力鄉(xiāng)村振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和財政部可根據(jù)大專項的支持方向，結(jié)合各省實際情況分別編制任務(wù)清單和績效目標(biāo)，對涉農(nóng)資金進行整合統(tǒng)籌，避免出現(xiàn)資金使用碎片。將先前分散的資金進行集中建設(shè)，形成資金管理合力，專門用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生產(chǎn)技術(shù)改進等方面，補貼、扶貧和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟齊頭并進，對支農(nóng)資金進行優(yōu)化配置，進而實現(xiàn)我國財政支農(nóng)資金使用效率最大化。例如：2018年河南省統(tǒng)籌中央財政資金4.93億元，省級財政資金2.07億元，合計共7億元，集中支持“十大基地”建設(shè)，其中安排資金1.6億元支持40個優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)基地縣建設(shè)，重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)，當(dāng)年共建設(shè)優(yōu)質(zhì)專用小麥?zhǔn)痉痘?00萬畝，帶動全省發(fā)展優(yōu)質(zhì)專用小麥1000多萬畝，畝均增收100元以上，帶動農(nóng)民增收8億多元。

（三）加強農(nóng)業(yè)支農(nóng)項目管理力度

鄉(xiāng)村振興離不了財政支農(nóng)資金的支持，支農(nóng)資金也在一定程度上推進了農(nóng)業(yè)項目建設(shè)，因此農(nóng)業(yè)項目應(yīng)是支農(nóng)資金管理工作的重要部分，應(yīng)加強農(nóng)業(yè)支農(nóng)項目管理力度。除做好項目建設(shè)期間管理外，還應(yīng)對農(nóng)業(yè)項目本身展開評估、組織、管理，借此提高支農(nóng)資金管理效率，落實國家支農(nóng)政策。如某省為確保春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序推進，加大投入，要求市縣嚴(yán)格落實菜籃子市長負(fù)責(zé)制，做好農(nóng)作物病蟲害防治和其他自然災(zāi)害防范，對已經(jīng)啟動實施的畜禽糞污整縣治理和畜禽糞污資源化利用模式創(chuàng)新試點項目，做到資金應(yīng)撥盡撥，全力支持農(nóng)業(yè)項目發(fā)展。

（四）加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持力度

發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是解決“三農(nóng)”問題的根本點，使農(nóng)村問題由輸血式扶持到造血式扶持，不僅可以加快農(nóng)村現(xiàn)代化的步伐，還可以解決農(nóng)村現(xiàn)存的一些突出問題，例如：留守兒童、孤寡老人贍養(yǎng)等。發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)要依據(jù)當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢，因地制宜，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，加大財政支農(nóng)資金對產(chǎn)業(yè)的扶持力度，形成以產(chǎn)業(yè)促就業(yè)，以就業(yè)帶增收的格局。

（五）健全支農(nóng)資金監(jiān)控體系，強化支農(nóng)資金監(jiān)督

明確財政支農(nóng)資金評價主體、責(zé)任主體、監(jiān)督主體的責(zé)任，建立、完善和實施科學(xué)的評價體系，規(guī)范約束各級各部門的行為。首先，監(jiān)督支農(nóng)資金是否存在擠占、挪用等情況，在支農(nóng)資金支出前期就進行項目可行性評價分析，避免出現(xiàn)“形象項目”“人情項目”，減少項目投資和資金浪費，提高資金使用效率。其次，財政支農(nóng)資金在嚴(yán)格按照報賬制的管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，成立專業(yè)部門進行資金審核和撥付，并進行項目管理、資金管理、會計核算和項目績效評價工作，實現(xiàn)責(zé)任主體、會計核算和項目績效評價主體相一致，誰主管、誰負(fù)責(zé)，責(zé)權(quán)清晰，獎懲明確。最后，加強財政、審計等監(jiān)督部門的監(jiān)督管理工作，業(yè)務(wù)主管部門、審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門各司其職，共同做好財政支農(nóng)資金監(jiān)督管理工作。

四、結(jié)語

財政支農(nóng)資金對提高經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益都有著重要作用，對支農(nóng)資金進行科學(xué)有效的管理和使用能有效促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。因此，各單位應(yīng)按照“轉(zhuǎn)作風(fēng)、解難題，抓關(guān)鍵、見實效”的總要求，加強組織建設(shè)，樹立“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的思想，從中央到地方到基層重視支農(nóng)資金的使用，加強管理監(jiān)督，確保每一筆資金落到實處，發(fā)展更多更好的新型農(nóng)業(yè)項目，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展注入新活力。

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（作者單位：遂平縣財政局）