《排污許可管理?xiàng)l例》框架下環(huán)境守法與監(jiān)管執(zhí)法論析——以造紙行業(yè)為例

王煥松 王潔 張亮 董妍 周添 顧琦瑋

核心提示：我國(guó)排污許可管理的首部專門(mén)性法規(guī)《排污許可管理?xiàng)l例》自2021年3月1日起正式施行。文章系統(tǒng)解析了《條例》的出臺(tái)背景、立法進(jìn)程、框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容。以造紙行業(yè)為例，通過(guò)梳理《條例》規(guī)定的排污單位污染防治責(zé)任和義務(wù)，結(jié)合行業(yè)排污許可制度實(shí)施現(xiàn)狀，從排污許可證申請(qǐng)（延續(xù)、變更、重新申請(qǐng)）、按證排污、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開(kāi)、配合檢查等方面，全過(guò)程分析論述了造紙行業(yè)排污單位環(huán)境守法要求與實(shí)施路徑。同時(shí)，根據(jù)《條例》規(guī)定內(nèi)容和排污許可制改革目標(biāo)要求，探討了排污許可依證監(jiān)管執(zhí)法趨勢(shì)。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)排污許可制度改革。十八屆三中、五中全會(huì)和十九屆四中、五中全會(huì)等重要會(huì)議及其通過(guò)的系列文件都對(duì)實(shí)施排污許可制度提出要求，明確全面實(shí)行排污許可制度，構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，凸顯了排污許可制度對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重大意義和重要作用。當(dāng)前，“十三五”已收官，排污許可制度體系基本形成，全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱排污許可信息平臺(tái)）基本建成，排污許可管理全覆蓋基本實(shí)現(xiàn)，排污許可“一證式”管理理念逐步深入人心，改革取得階段性積極成效。2021年正值“十四五”開(kāi)局之際，國(guó)務(wù)院頒布《排污許可管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），推動(dòng)排污許可制改革的法治化建設(shè)向前邁出了具有里程碑意義的重要一步，也標(biāo)志著我國(guó)排污許可制改革進(jìn)入深化完善和提質(zhì)增效的新階段。

《條例》是全面落實(shí)精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污的重要舉措，進(jìn)一步明確了相關(guān)主體的法律責(zé)任，為推進(jìn)排污許可制改革筑牢了法治保障，為落實(shí)排污單位環(huán)境治理主體責(zé)任提供了法律手段，為固定污染源依證監(jiān)管執(zhí)法提供了法律依據(jù)。同時(shí)，也對(duì)排污單位環(huán)境守法和生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法提出了新要求、新挑戰(zhàn)，亟需責(zé)任主體準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，以《條例》實(shí)施為契機(jī)，推動(dòng)建立公平規(guī)范的環(huán)境守法執(zhí)法新秩序。據(jù)此，本文詳細(xì)解析了《條例》的出臺(tái)背景、立法進(jìn)程、框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容。以排污許可先行先試的造紙行業(yè)為例，從排污許可證申請(qǐng)（延續(xù)、變更、重新申請(qǐng)）、按證排污、自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開(kāi)、配合檢查等方面，全過(guò)程分析論述了排污單位環(huán)境守法要求與實(shí)施路徑，并根據(jù)《條例》規(guī)定內(nèi)容和排污許可制改革目標(biāo)要求，探討了排污許可依證監(jiān)管執(zhí)法趨勢(shì)，提出了完善環(huán)境守法和監(jiān)管執(zhí)法的建議。

1 《排污許可管理?xiàng)l例》解析

1.1 出臺(tái)背景

我國(guó)從20世紀(jì)80年代開(kāi)始引進(jìn)排污許可制度，并逐步在地方試點(diǎn)實(shí)施，但制度效能一直未能充分發(fā)揮?；谕ㄐ杏行У膰?guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期試點(diǎn)積累，十八大以來(lái)我國(guó)開(kāi)始大力推進(jìn)排污許可制度改革。從法律層面看，近年來(lái)制修訂的《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律，均明確提出實(shí)行排污許可制度。從政策層面看，《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等改革系列文件，都對(duì)建立排污許可制度提出要求。其中，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》專門(mén)指出“加快排污許可管理?xiàng)l例立法進(jìn)程，完善排污許可制度”。從地方法規(guī)層面看，截至《條例》發(fā)布，已有20多個(gè)省（區(qū)、市）出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章。從改革實(shí)施層面看，2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，排污許可制度改革正式全面實(shí)施。4年多來(lái)，改革穩(wěn)步推進(jìn)，積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)排污許可制度改革要求和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部研究起草了《條例》，推動(dòng)以法規(guī)形式固化被實(shí)踐證明行之有效的改革舉措。

1.2 立法進(jìn)程

2016年12月，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《排污許可證管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），以規(guī)范性文件形式從國(guó)家層面首次統(tǒng)一了排污許可管理的相關(guān)規(guī)定，主要用于指導(dǎo)排污許可證申請(qǐng)、核發(fā)等工作，為《條例》的起草奠定了原始基礎(chǔ)。2018年1月，原環(huán)境保護(hù)部以部門(mén)規(guī)章形式發(fā)布《排污許可管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），延續(xù)、深化和完善了《規(guī)定》的內(nèi)容，初步建立了排污許可責(zé)任體系。2019年8月，《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于廢止、修改部分規(guī)章的決定》對(duì)《辦法》中部分條款進(jìn)行了修改完善?！掇k法》效力位階較低，且對(duì)排污單位漏報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)申請(qǐng)材料、未及時(shí)變更或補(bǔ)辦排污許可證，以及不按證記錄環(huán)境管理臺(tái)賬、提交執(zhí)行報(bào)告等行為缺乏相應(yīng)罰則，致使依證監(jiān)管缺乏有效執(zhí)法手段，亟需通過(guò)制定法規(guī)予以完善。為推動(dòng)排污許可制改革的法制化建設(shè)，生態(tài)環(huán)境部銜接《辦法》啟動(dòng)了《條例》的研究起草工作。2018年11月，首先形成《條例》草案征求意見(jiàn)稿，并向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。2019年，形成《條例》草案送審稿，并報(bào)送國(guó)務(wù)院。2020年12月9日，《條例》通過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議。2021年1月24日，《條例》正式公布，自2021年3月1日起生效施行。

1.3 主要內(nèi)容

《條例》包含6個(gè)章節(jié)：總則、申請(qǐng)與審批、排污管理、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任和附則；共有51條規(guī)定，從明確管理范圍和類別、規(guī)范申請(qǐng)與審批程序、加強(qiáng)排污管理、嚴(yán)格監(jiān)督檢查、強(qiáng)化法律責(zé)任等方面，全面規(guī)范排污許可管理工作?？傮w來(lái)看，基本延續(xù)了《辦法》的框架結(jié)構(gòu)，但效力層級(jí)進(jìn)一步提升，規(guī)定內(nèi)容進(jìn)一步深化完善。

（1）明確范圍和類別

《條例》依據(jù)各環(huán)境要素的現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)定，明確排放大氣污染物、水污染物、產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的排污單位和土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位等四類主體應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)取得排污許可證，納入當(dāng)前排污許可管理范圍。同時(shí)，《條例》與《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）統(tǒng)一，根據(jù)污染物的產(chǎn)生量、排放量、對(duì)環(huán)境的影響程度等因素，將排污單位分為排污許可重點(diǎn)管理、簡(jiǎn)化管理和排污登記三類管理。其中，實(shí)行排污登記管理的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)排污登記表，不需要申請(qǐng)取得排污許可證。

（2）規(guī)范申請(qǐng)與審批

《條例》進(jìn)一步規(guī)范明確了排污許可證的審批部門(mén)、申請(qǐng)方式、材料要求、審批期限，規(guī)定了頒發(fā)條件和應(yīng)當(dāng)記載的具體內(nèi)容，以及延續(xù)、變更、重新申請(qǐng)等情形?！稐l例》明確了4項(xiàng)排污許可證頒發(fā)條件，相對(duì)于《辦法》，主要?jiǎng)h除了第一項(xiàng)條件中“或者按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)地方人民政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的相關(guān)證明材料”的內(nèi)容，把環(huán)評(píng)手續(xù)作為了核發(fā)排污許可證的前置和必要條件，意味著排污單位通過(guò)“證明材料”申請(qǐng)排污許可證的“窗口期”已經(jīng)結(jié)束，排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接?！稐l例》創(chuàng)設(shè)了“重新申請(qǐng)”的3種情形：一是新改擴(kuò)建排污項(xiàng)目的；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、排污口位置或者排放方式、去向發(fā)生變化的；三是排污口數(shù)量或者排污種類、數(shù)量、濃度增加的。不履行的，遭受的行政處罰與無(wú)證排污行為相同。同時(shí)，《條例》明確出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)修改和總量調(diào)整2種情形時(shí)，需要變更排污許可證的，審批部門(mén)可以依法變更相應(yīng)事項(xiàng)。此項(xiàng)規(guī)定是《行政許可法》第八條內(nèi)容的具體體現(xiàn)和“信賴保護(hù)原則”在排污許可管理領(lǐng)域的具體實(shí)踐。

（3）加強(qiáng)排污管理

《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了排污單位排污管理要求，規(guī)定排污單位應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施、建設(shè)規(guī)范化污染物排放口，依法開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄、建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度、及時(shí)報(bào)送執(zhí)行報(bào)告、如實(shí)公開(kāi)污染物排放信息。重點(diǎn)管理排污單位的自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。隨著1.0版排污許可證基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，《條例》不再區(qū)分首次發(fā)放和延續(xù)換發(fā)情形，將排污許可證的有效期統(tǒng)一為5年，原始監(jiān)測(cè)記錄與環(huán)境管理臺(tái)賬保存期限也隨之調(diào)整為不少于5年，進(jìn)一步規(guī)范流程，加強(qiáng)排污單位污染物排放管理。

（4）嚴(yán)格監(jiān)督檢查

《條例》從部門(mén)執(zhí)法、企業(yè)守法、社會(huì)監(jiān)督等方面，進(jìn)一步嚴(yán)格監(jiān)督檢查職責(zé)。《條例》明確生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃，開(kāi)展環(huán)境執(zhí)法信息的記錄和公開(kāi)，保障環(huán)境執(zhí)法的公平公正；排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)督檢查，如實(shí)反映情況，并按照要求提供相關(guān)材料；公眾具有舉報(bào)違法的監(jiān)督權(quán)?！稐l例》還明確了排污單位上報(bào)數(shù)據(jù)的重要性，以及生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的地位，有利于保障監(jiān)管執(zhí)法的順利開(kāi)展。另外，《條例》通過(guò)鼓勵(lì)采用污染防治可行技術(shù)推動(dòng)和保障排污單位符合排污許可要求，實(shí)現(xiàn)了法律規(guī)范與技術(shù)要求的銜接，有利于增強(qiáng)排污許可制度實(shí)施成效。

（5）強(qiáng)化法律責(zé)任

《條例》對(duì)排污單位無(wú)證排污、違證排污等29種違法行為，均設(shè)置了相應(yīng)罰則；對(duì)技術(shù)機(jī)構(gòu)弄虛作假的，也做出了實(shí)施信用管理和從業(yè)禁止的規(guī)定；對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)工作人員不依法履責(zé)的5種行為規(guī)定了政務(wù)處分。對(duì)違反條例依法應(yīng)予拘留或者應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的違法行為，做出了銜接性規(guī)定。主要從4個(gè)方面強(qiáng)化了排污單位法律責(zé)任：一是加大對(duì)違法排污行為的處罰力度。在與上位法銜接且符合《行政處罰法》要求的前提下，將無(wú)證排污、超標(biāo)排污等行為的罰款下限，由10萬(wàn)提高到20萬(wàn)元。二是綜合運(yùn)用責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉、按日計(jì)罰以及治安拘留等處罰措施。三是對(duì)未建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度、未按規(guī)定提交執(zhí)行報(bào)告等違法行為，創(chuàng)設(shè)了“按次計(jì)罰”的規(guī)則。四是設(shè)定限期整改過(guò)渡性制度，對(duì)《條例》施行前已實(shí)際排污，但暫不符合許可條件的單位，下達(dá)“排污限期整改通知書(shū)”，提出量身定制的整改要求，以推動(dòng)解決存在的歷史遺留問(wèn)題。

2 造紙行業(yè)環(huán)境守法要求與實(shí)施路徑

2.1 申請(qǐng)（延續(xù)、變更、重新申請(qǐng)）

《條例》明確排污單位應(yīng)按規(guī)定申領(lǐng)排污許可證或?qū)嵤┡盼鄣怯?。造紙行業(yè)排污單位應(yīng)首先依據(jù)《名錄》判定自身排污許可管理類別。實(shí)行排污許可管理的紙漿制造、機(jī)制紙及紙板制造、手工紙制造，以及有工業(yè)廢水和廢氣排放的加工紙制造、有工業(yè)廢水或廢氣排放的紙制品制造排污單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。根據(jù)《造紙行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《造紙規(guī)范》）等規(guī)范和執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)要求，通過(guò)排污許可信息平臺(tái)企業(yè)端填報(bào)并提交排污許可證申請(qǐng)表，原則上也可通過(guò)信函等方式提交，向其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)申領(lǐng)排污許可證。存在兩個(gè)以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所排放污染物的，應(yīng)當(dāng)分別申領(lǐng)。排污許可證申請(qǐng)表填報(bào)所需信息和材料，主要包括《條例》第七條規(guī)定的排污單位基本信息、環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件或備案手續(xù)、主要生產(chǎn)及產(chǎn)排污環(huán)節(jié)信息、擬申請(qǐng)的許可事項(xiàng)等。存在《條例》第八條中3種特殊情形的，還應(yīng)提交相應(yīng)材料。由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審批通過(guò)后頒發(fā)排污許可證。

排污許可證5年有效期屆滿，排污單位需繼續(xù)排放污染物的，應(yīng)于有效期屆滿60日前向?qū)徟块T(mén)申請(qǐng)延續(xù)，否則被視為“無(wú)證排污”。排污單位變更名稱、住所、法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的，應(yīng)當(dāng)自變更之日起30日內(nèi)，向?qū)徟块T(mén)申請(qǐng)變更。如有效期內(nèi)存在新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目或污染物排放信息發(fā)生變化等情形的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)排污許可信息平臺(tái)相應(yīng)模塊重新申請(qǐng)取得排污許可證。排污單位需按照規(guī)定期限和方式延續(xù)、變更或重新申請(qǐng)排污許可證，并協(xié)調(diào)好與生產(chǎn)計(jì)劃之間的關(guān)系。

排污許可管理以外的加工紙制造、紙制品制造排污單位，應(yīng)按照《固定污染源排污登記工作指南（試行）》具體要求，通過(guò)排污許可信息平臺(tái)排污登記模塊填報(bào)并提交排污登記表，自動(dòng)即時(shí)生成登記編號(hào)和回執(zhí)，自行打印留存。另外，對(duì)于《條例》施行前已經(jīng)實(shí)際排污的排污單位，如不符合排污許可條件，由審批部門(mén)按照《關(guān)于固定污染源排污限期整改有關(guān)事項(xiàng)的通知》下達(dá)排污限期整改通知書(shū)，限期整改。達(dá)到《條例》規(guī)定的條件后申請(qǐng)取得排污許可證；逾期未取得排污許可證的，不得繼續(xù)排放污染物。

2.2 按證排污

根據(jù)違法成本高低，將排污單位按證排污要求主要分為3類：一是不超過(guò)排污許可證規(guī)定的許可排放濃度和許可排放量排放污染物，以及不能以逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。對(duì)不履行的，責(zé)令改正或限產(chǎn)、停產(chǎn)，處20萬(wàn)～100萬(wàn)元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷排污許可證，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉；逃避監(jiān)管的，依法拘留責(zé)任人。二是按照排污許可證規(guī)定，控制大氣污染物無(wú)組織排放，以及特殊時(shí)段停止或者限制排放污染物。對(duì)不履行的，責(zé)令改正，處5萬(wàn)～20萬(wàn)元罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處20萬(wàn)～100萬(wàn)元罰款，責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)。三是污染物排放口位置或數(shù)量、污染物排放方式或排放去向符合排污許可證規(guī)定。對(duì)不履行的，責(zé)令改正，處2萬(wàn)～20萬(wàn)元罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)。同時(shí)，排污單位應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施，建立內(nèi)部環(huán)境管理制度，按照《排污口規(guī)范化整治技術(shù)要求（試行）》、地方相關(guān)管理要求和執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)排污口規(guī)范化設(shè)置的規(guī)定建設(shè)排污口，并設(shè)置標(biāo)志牌。實(shí)施新改擴(kuò)建項(xiàng)目和技術(shù)改造的排污單位，應(yīng)當(dāng)在建設(shè)污染防治設(shè)施的同時(shí)，建設(shè)規(guī)范化排污口。

2.3 自行監(jiān)測(cè)

《條例》明確排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證規(guī)定和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄，保存期限不得少于5年，并對(duì)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得篡改、偽造。實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理的排污單位，應(yīng)當(dāng)依法安裝、使用、維護(hù)污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。排污單位發(fā)現(xiàn)污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備傳輸數(shù)據(jù)異常的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，并進(jìn)行檢查、修復(fù)。對(duì)不履行的，責(zé)令改正，處2萬(wàn)～20萬(wàn)元罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)。篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，依法拘留責(zé)任人。

造紙行業(yè)排污單位開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)的監(jiān)測(cè)內(nèi)容、監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻次等要求，按照《排污單位自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南 造紙工業(yè)》（HJ 821）執(zhí)行，HJ821中未包括的按HJ 819和《造紙規(guī)范》執(zhí)行。監(jiān)測(cè)采樣方法、監(jiān)測(cè)分析方法、監(jiān)測(cè)質(zhì)量保證與質(zhì)量控制、監(jiān)測(cè)期間手工監(jiān)測(cè)的記錄和自動(dòng)監(jiān)測(cè)運(yùn)維記錄、自行監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)等按照HJ 819執(zhí)行。廢水自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的安裝、驗(yàn)收、運(yùn)行、數(shù)據(jù)有效性判別等要求參照HJ 353、HJ 354、HJ 355、HJ 356等執(zhí)行。廢氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)相關(guān)要求參照HJ 75、HJ 76和《關(guān)于加強(qiáng)京津冀高架源污染物自動(dòng)監(jiān)控有關(guān)問(wèn)題的通知》等執(zhí)行。

2.4 臺(tái)賬記錄

環(huán)境管理臺(tái)賬是排污單位自證守法的主要原始依據(jù)。《條例》明確排污單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境管理臺(tái)賬記錄制度，按照排污許可證規(guī)定，如實(shí)記錄主要生產(chǎn)設(shè)施、污染防治設(shè)施運(yùn)行情況以及污染物排放濃度、排放量，臺(tái)賬記錄保存期限不得少于5年。排污單位發(fā)現(xiàn)污染物排放超標(biāo)等異常情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即采取措施消除、減輕危害后果，如實(shí)進(jìn)行環(huán)境管理臺(tái)賬記錄，并報(bào)告生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，說(shuō)明原因。對(duì)不履行的，責(zé)令改正并按次罰款，每次罰金0.5萬(wàn)～2萬(wàn)元。

造紙行業(yè)排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬記錄格式、內(nèi)容、頻次，以及記錄保存形式等要求，依據(jù)《造紙規(guī)范》和《環(huán)境管理臺(tái)賬及排污許可證執(zhí)行報(bào)告技術(shù)規(guī)范》（HJ 944）確定，并在排污許可證副本環(huán)境管理要求中環(huán)境管理臺(tái)賬記錄部分予以明確。排污單位環(huán)境管理臺(tái)賬可通過(guò)排污許可信息平臺(tái)或自行按照排污許可證規(guī)定進(jìn)行記錄，保存環(huán)境管理臺(tái)賬，并對(duì)記錄內(nèi)容的真實(shí)性和有效性負(fù)責(zé)。另外，造紙行業(yè)排污單位在《條例》實(shí)施前已申領(lǐng)排污許可證，且依據(jù)《造紙規(guī)范》確定環(huán)境管理臺(tái)賬記錄保存期限不少于3年的，按照“法不溯及既往”法治原則，現(xiàn)有排污許可證中規(guī)定的臺(tái)賬記錄保存期限依然有效。

2.5 執(zhí)行報(bào)告

排污許可證執(zhí)行報(bào)告是排污單位自證守法的重要載體，能夠較為全面的反映排污單位污染物排放和各項(xiàng)環(huán)境管理要求落實(shí)情況。《條例》明確排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證規(guī)定向?qū)徟块T(mén)提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，如實(shí)報(bào)告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。排污單位如在排污許可證有效期內(nèi)發(fā)生停產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)提交執(zhí)行報(bào)告，并如實(shí)報(bào)告污染物排放變化情況并說(shuō)明原因。對(duì)不履行的，責(zé)令改正并按次罰款，每次罰金0.5萬(wàn)～2萬(wàn)元。

造紙行業(yè)排污單位排污許可證執(zhí)行報(bào)告內(nèi)容、頻次和時(shí)間等要求，依據(jù)《造紙規(guī)范》和HJ 944確定，并在排污許可證副本執(zhí)行報(bào)告要求部分予以明確。排污許可證執(zhí)行報(bào)告通過(guò)排污許可信息平臺(tái)執(zhí)行報(bào)告模塊按期提交，并確保報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性。其中，對(duì)應(yīng)許可排放量合規(guī)性判定，應(yīng)報(bào)告排污單位在核算時(shí)段內(nèi)的污染物實(shí)際排放量。目前，造紙行業(yè)排污單位廢水、廢氣實(shí)際排放量按照《關(guān)于發(fā)布計(jì)算污染物排放量的排污系數(shù)和物料衡算方法的公告》附件1《納入排污許可管理的火電等17個(gè)行業(yè)污染物排放量計(jì)算方法（含排污系數(shù)、物料衡算方法）（試行）》中《污染物實(shí)際排放量核算方法 造紙行業(yè)》進(jìn)行核算。鑒于排污許可證執(zhí)行報(bào)告中報(bào)告的污染物排放量可為相關(guān)環(huán)境管理工作提供依據(jù)，排污單位在生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境保護(hù)稅應(yīng)稅污染物排放量核算等相關(guān)工作中，應(yīng)保持核算方法的統(tǒng)一，也是各職能部門(mén)數(shù)據(jù)共享和核對(duì)的重要內(nèi)容。

2.6 信息公開(kāi)

《條例》明確實(shí)行排污許可管理的排污單位，應(yīng)當(dāng)按證如實(shí)公開(kāi)污染物排放信息。其中，污染物排放信息包括污染物排放種類、排放濃度和排放量，以及污染防治設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行情況、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等；水污染物排入市政排水管網(wǎng)的，還應(yīng)包括污水接入市政排水管網(wǎng)位置、排放方式等信息。對(duì)不履行的，責(zé)令改正，處2萬(wàn)～20萬(wàn)元罰款；拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)。實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理的排污單位，還應(yīng)在排污許可證申請(qǐng)前公開(kāi)單位基本信息、擬申請(qǐng)?jiān)S可事項(xiàng)。否則，將缺失申請(qǐng)排污許可證應(yīng)當(dāng)提交的相應(yīng)材料。

造紙行業(yè)排污單位信息公開(kāi)方式統(tǒng)一為全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)，信息公開(kāi)具體內(nèi)容、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等要求，除按照《條例》規(guī)定外，還應(yīng)依據(jù)《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法》和《造紙規(guī)范》等確定，在排污許可證副本環(huán)境管理要求信息公開(kāi)部分予以明確。排污單位信息公開(kāi)內(nèi)容將在排污許可信息平臺(tái)公開(kāi)端予以呈現(xiàn)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

2.7 配合檢查

《條例》明確排污單位應(yīng)當(dāng)配合生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)監(jiān)督檢查，如實(shí)反映情況，并按照要求提供排污許可證、環(huán)境管理臺(tái)賬記錄、排污許可證執(zhí)行報(bào)告、自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等相關(guān)材料。否則，可能被處以2萬(wàn)～20萬(wàn)元的罰款。同時(shí)，排污單位違反《條例》規(guī)定排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)還將組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)繼續(xù)實(shí)施該違法行為或者拒絕、阻撓復(fù)查的，將依照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。因此，排污單位不但要持證按證排污，落實(shí)上述各項(xiàng)環(huán)境管理要求，也要主動(dòng)配合管理部門(mén)的監(jiān)督檢查。

3 造紙行業(yè)依證監(jiān)管執(zhí)法趨勢(shì)展望

3.1 夯實(shí)“一證式”監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)

固定污染源管理全覆蓋是排污許可制改革的基礎(chǔ)目標(biāo)，包括行業(yè)企業(yè)和環(huán)境要素等的全覆蓋。對(duì)于造紙行業(yè)而言，已基本實(shí)現(xiàn)行業(yè)企業(yè)全覆蓋，亟需推動(dòng)環(huán)境要素全覆蓋。一是按照新修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》《土壤污染防治法》要求，加快出臺(tái)相關(guān)排污許可技術(shù)指導(dǎo)文件，將工業(yè)固體廢物和土壤污染防治要求依法全面納入管理范圍。二是修訂《環(huán)境噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》，推動(dòng)將噪聲、溫室氣體等納入管理范圍。雖然以上環(huán)境要素暫未全面納入排污許可管理，但相關(guān)環(huán)境管理要求并不完全缺失，排污單位還應(yīng)嚴(yán)格按現(xiàn)有要求做好環(huán)境守法工作，待相應(yīng)排污許可管理體系完善后，在排污許可證中予以補(bǔ)充，將各環(huán)境要素環(huán)境管理要求“歸一”到排污許可證上。同時(shí)，與環(huán)境質(zhì)量改善需求銜接，加快制修訂造紙等重點(diǎn)行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測(cè)技術(shù)指南及污染防治可行技術(shù)指南，進(jìn)一步明確和規(guī)范排污許可證內(nèi)容。另外，宜盡快出臺(tái)排污許可證質(zhì)量、臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告核查相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)文件，并組織開(kāi)展相關(guān)核查工作，進(jìn)一步提升排污許可證核發(fā)、臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告提交質(zhì)量，全面夯實(shí)排污許可“一證式”監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)。

3.2 建立健全依證監(jiān)管支撐體系

2017年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了《火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)法檢查工作方案》《關(guān)于在京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原強(qiáng)化監(jiān)督工作中加強(qiáng)排污許可執(zhí)法監(jiān)管的通知》等多個(gè)排污許可監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范性文件，對(duì)證后監(jiān)管做出了部署，但受限于法律支撐，檢查范圍主要局限在打擊無(wú)證排污、查處超標(biāo)排污、督促企業(yè)落實(shí)自行監(jiān)測(cè)要求等方面?！稐l例》出臺(tái)后，加強(qiáng)了依證監(jiān)管法律依據(jù)，但要推動(dòng)依證監(jiān)管有效實(shí)施并落實(shí)落地，亟需進(jìn)一步建立健全依證監(jiān)管支撐體系。一是將排污許可執(zhí)法檢查納入生態(tài)環(huán)境執(zhí)法年度計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)排污許可證常態(tài)化執(zhí)法檢查，并建立依證監(jiān)管日常工作體系，出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)文件，規(guī)范依證執(zhí)法監(jiān)督的方式、內(nèi)容、信息公開(kāi)等要求。二是健全完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)體系和排污許可技術(shù)規(guī)范體系，進(jìn)一步優(yōu)化明確污染物排放達(dá)標(biāo)判定方法和污染物實(shí)際排放量核算方法，有效支撐許可排放濃度和許可排放量合規(guī)判定。三是推動(dòng)出臺(tái)重點(diǎn)行業(yè)排污許可證執(zhí)法指南，明確依證監(jiān)管的執(zhí)法程序、流程，規(guī)范依證監(jiān)管執(zhí)法內(nèi)容。四是開(kāi)展依證監(jiān)管執(zhí)法的試點(diǎn)實(shí)施，形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的有效經(jīng)驗(yàn)后在全國(guó)實(shí)施。

3.3 加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法信息化建設(shè)

《條例》提出國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)和管理，提高排污許可在線管理水平。目前，排污許可信息平臺(tái)已基本建成，形成了“一個(gè)平臺(tái)、一張地圖、一套數(shù)據(jù)”的信息化管理思路。尚需以排污許可信息平臺(tái)為依托，加強(qiáng)依證監(jiān)管執(zhí)法信息化建設(shè)。一是優(yōu)化排污許可信息平臺(tái)設(shè)計(jì)，完善“一企一檔”，增加“智能核檢”系統(tǒng)，以及排污許可證延續(xù)、排污登記到期、執(zhí)行報(bào)告報(bào)送等自動(dòng)提醒功能。二是完善全國(guó)固定污染源統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，逐步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)稅征管信息、工商注冊(cè)信息、電力能源等外部基礎(chǔ)數(shù)據(jù)接入，持續(xù)深化固定污染源統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和動(dòng)態(tài)更新，推動(dòng)全國(guó)固定污染源管理的信息共享和關(guān)聯(lián)整合。三是創(chuàng)新信息化依證監(jiān)管方式，探索建立污染防治設(shè)施在線視頻監(jiān)控系統(tǒng)，統(tǒng)一規(guī)范排污口信息二維碼設(shè)置，完善移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)、排污許可APP，推動(dòng)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門(mén)移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)和排污許可信息平臺(tái)對(duì)接，推動(dòng)排污許可數(shù)據(jù)全面支撐環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，不斷提高固定污染源環(huán)境監(jiān)管信息化水平，提高依證監(jiān)管執(zhí)法效能。

3.4 推動(dòng)實(shí)施“全方位”綜合監(jiān)管

加強(qiáng)綜合監(jiān)管，依法強(qiáng)化固定污染源“一證式”監(jiān)督執(zhí)法，是有效落實(shí)排污單位環(huán)境治理主體責(zé)任的關(guān)鍵。一是強(qiáng)化對(duì)排污單位的“全周期”監(jiān)管。既抓排污許可審批，也抓排污許可證后監(jiān)管；既管排污單位一般時(shí)段排污行為，也管排污單位特殊時(shí)段污染物排放控制要求落實(shí)情況。二是加強(qiáng)對(duì)排污單位的“全過(guò)程”監(jiān)管。從排污單位持證按證排污、自行監(jiān)測(cè)臺(tái)賬記錄、執(zhí)行報(bào)告、信息公開(kāi)等重要方面開(kāi)展“全過(guò)程”依證監(jiān)管執(zhí)法。三是構(gòu)建“全面監(jiān)控”和“差異管控”相結(jié)合的監(jiān)管執(zhí)法模式。按照固定污染源管理全覆蓋基本要求，“全面監(jiān)控”排污許可證核發(fā)和排污登記工作。根據(jù)排污單位排污許可管理類別、信用記錄和環(huán)境管理需要等因素，合理確定檢查頻次和檢查方式，實(shí)施“差異化管控”，既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，也提高依證監(jiān)管執(zhí)法效率。四是采用“現(xiàn)場(chǎng)檢查”與“遠(yuǎn)程核查”相結(jié)合的監(jiān)管執(zhí)法手段。綜合利用排污許可信息平臺(tái)監(jiān)控、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)及其他監(jiān)控手段，實(shí)施依證監(jiān)管，充分利用排污單位提交的排污許可證執(zhí)行報(bào)告等自證守法材料，加強(qiáng)對(duì)排污單位的依證監(jiān)管。

3.5 構(gòu)建“一體化”協(xié)同監(jiān)管機(jī)制

推動(dòng)建立公平規(guī)范的環(huán)境守法執(zhí)法新秩序，重在形成各項(xiàng)管理制度的有效合力，構(gòu)建“一體化”協(xié)同監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。一是實(shí)現(xiàn)部門(mén)監(jiān)管協(xié)同作戰(zhàn)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)依證監(jiān)管與稅務(wù)機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)稅征管等工作的有機(jī)銜接和協(xié)同管理，并將排污單位相關(guān)違法信息納入企業(yè)征信體系，建立守法和誠(chéng)信信息共享機(jī)制，督促和引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。二是銜接融合各項(xiàng)環(huán)境管理制度形成監(jiān)管合力。著力推動(dòng)排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境執(zhí)法等相關(guān)生態(tài)環(huán)境管理制度的銜接融合、系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)和協(xié)同管理，形成制度監(jiān)管合力，實(shí)施固定污染源“一體化”全過(guò)程管理，提高監(jiān)督執(zhí)法效率。三是推動(dòng)社會(huì)監(jiān)督成為政府監(jiān)管的有益補(bǔ)充。加強(qiáng)政策制定、審批過(guò)程、排污信息、處罰結(jié)果等信息公開(kāi)，鼓勵(lì)和激發(fā)社會(huì)組織與公眾積極參與排污許可監(jiān)督，有序引導(dǎo)全社會(huì)參與監(jiān)督排污單位排污行為。

相關(guān)文獻(xiàn)鏈接

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