構(gòu)建支撐新型城鎮(zhèn)化行政區(qū)劃格局

林拓 虞陽

行政區(qū)劃作為國家的基礎(chǔ)性制度安排，奠定了國家治理的基礎(chǔ)格局。行政區(qū)劃設(shè)置與城鎮(zhèn)體系、區(qū)域格局緊密相關(guān)，近年以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)，驅(qū)動(dòng)行政區(qū)劃體系結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，而行政區(qū)劃的優(yōu)化也在支撐新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局和建設(shè)現(xiàn)代化城市中發(fā)揮了舉足輕重的基礎(chǔ)性作用。

以人民為中心，引領(lǐng)行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置

行政區(qū)劃優(yōu)化作為國家治理的重要組成部分，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展導(dǎo)向，對(duì)歷史負(fù)責(zé)，順應(yīng)民意、尊重民意，將廣大群眾根本利益作為行政區(qū)劃優(yōu)化的首要基點(diǎn)與重要標(biāo)尺，才能真正推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

近年來，行政區(qū)劃管理和優(yōu)化設(shè)置工作始終堅(jiān)持以人民為中心，讓行政區(qū)劃改革更有溫度，讓人民群眾更有獲得感，也為下階段工作奠定良好基礎(chǔ)。

一是充分回應(yīng)人民訴求，助力破解城市發(fā)展突出問題。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得豐碩成就，截至2019年，全國城鎮(zhèn)化率已突破60%，戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到44.38%，同時(shí)，也要看到，城市空間結(jié)構(gòu)不合理、城市治理能力不強(qiáng)、“城市病”有所蔓延等問題也仍然存在，其中有的問題與行政區(qū)劃設(shè)置直接相關(guān)，有的問題可以通過行政區(qū)劃優(yōu)化得到破解。

因此，要把解決人民群眾在城市（鎮(zhèn)）發(fā)展和生產(chǎn)生活中的普遍關(guān)切作為行政區(qū)劃研究、管理和優(yōu)化設(shè)置的重要考慮因素，著力突破當(dāng)前和中長期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出問題，讓更加合理完善的行政區(qū)劃體系結(jié)構(gòu)作為高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的基石。

二是充分保障人民權(quán)益，引導(dǎo)群眾有序參與區(qū)劃調(diào)整。“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，行政區(qū)劃與群眾切身利益息息相關(guān)，區(qū)劃設(shè)置及其優(yōu)化的公眾意見征求極為重要，應(yīng)當(dāng)增進(jìn)公眾對(duì)行政區(qū)劃的科學(xué)認(rèn)識(shí)，有效引導(dǎo)群眾合理有序參與行政區(qū)劃各項(xiàng)工作。

要把人民群眾的訴求放在更加優(yōu)先的位置，依托數(shù)字化新技術(shù)，探索更加有效反映群眾真實(shí)呼聲的意見征求方法。同時(shí)，行政區(qū)劃承載著悠久的歷史文脈，應(yīng)當(dāng)充分尊重人民群眾的地域文化認(rèn)同，進(jìn)一步增強(qiáng)文化傳承與活力，讓行政區(qū)劃優(yōu)化不僅突出地方特色，更活化地域血脈。

三是充分提高人民福祉，有效放大行政區(qū)劃調(diào)整紅利。行政區(qū)劃確立了地方公共服務(wù)的基本格局，在行政區(qū)劃調(diào)整中要進(jìn)一步放大對(duì)民生服務(wù)的促進(jìn)作用，應(yīng)著重把握以下方面：充分把握我國公共服務(wù)資源層級(jí)化配置的內(nèi)在機(jī)制，促進(jìn)層級(jí)之間的協(xié)同，切實(shí)提升服務(wù)能力與服務(wù)效率。

根據(jù)人口與規(guī)模實(shí)際需求配置資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源下沉的精準(zhǔn)化，防止行政區(qū)劃調(diào)整不當(dāng)對(duì)人民群眾造成的不良影響。促進(jìn)行政區(qū)劃體制與基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等同步改革，以行政區(qū)劃優(yōu)化牽引高質(zhì)量公共服務(wù)和相對(duì)公平資源供給。

優(yōu)勢地區(qū)為重點(diǎn)，發(fā)揮中心城市和城市群作用

中心城市和城市群等地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化中至關(guān)重要，是我國生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的重要地區(qū)，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戰(zhàn)略布局中扮演著關(guān)鍵角色。

近年來，不少中心城市根據(jù)自身特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，相繼開展行政區(qū)劃調(diào)整工作，有效優(yōu)化了城市空間格局，提升了城市發(fā)展能級(jí)，促進(jìn)了城市群一體化發(fā)展。開啟新征程，中心城市和城市群還將承擔(dān)更多的使命任務(wù)，亟須建立和完善與之相匹配的行政區(qū)劃格局。

一是優(yōu)化中心城市空間格局，提升綜合承載力。我國超大和特大城市中心城區(qū)人口密度過高、城市轄區(qū)格局破碎割裂等問題嚴(yán)峻，優(yōu)化中心城市行政區(qū)劃是提升城市承載力的關(guān)鍵舉措。

一方面，引導(dǎo)和支撐超大、特大城市構(gòu)建多中心發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)，探索郊區(qū)新城行政區(qū)劃設(shè)置方式;另一方面，以部分中心城市擴(kuò)容撬動(dòng)大區(qū)域行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，在避免中心城市盲目擴(kuò)張的前提下，適時(shí)適度推動(dòng)部分中心城市擴(kuò)容，有力推動(dòng)大都市圈建設(shè)。

二是推動(dòng)功能區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)，發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力。京津冀、長三角、大灣區(qū)和成渝等區(qū)域星羅棋布的開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等功能區(qū)域是支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心載體。

在當(dāng)前加快構(gòu)建新發(fā)展格局的背景下，迫切需要提升城市重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置質(zhì)量，完善城市重要功能區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置，加快破解部分大中城市重要功能區(qū)（如城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等）與行政區(qū)之間的矛盾問題，支持人口集聚態(tài)勢良好、具備較強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能、區(qū)域邊界穩(wěn)定的功能區(qū)設(shè)置行政區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，增強(qiáng)重大戰(zhàn)略承載能力。

三是加強(qiáng)城市群行政區(qū)協(xié)同優(yōu)化，提升輻射帶動(dòng)力。城市群是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，重點(diǎn)城市群行政區(qū)劃優(yōu)化設(shè)置應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

首先，要建立以城市群為整體的行政區(qū)劃協(xié)同優(yōu)化機(jī)制，推動(dòng)中心城市以及重要軸線和廊道沿線地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整。其次，要大力提升設(shè)區(qū)市的市域一體化發(fā)展水平，提高區(qū)域中心城市資源配置能力，夯實(shí)區(qū)域一體化發(fā)展的市域基礎(chǔ)。再次，要促進(jìn)交界地區(qū)從屏蔽效應(yīng)向中介效應(yīng)的有效轉(zhuǎn)化，推動(dòng)重點(diǎn)城市群市域及省域交界地區(qū)探索行政區(qū)劃設(shè)置模式創(chuàng)新，發(fā)揮重要交界地在區(qū)域一體化發(fā)展中的橋頭堡作用。

促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

系統(tǒng)觀念是“十四五”時(shí)期必須遵循的五大原則之一，也是未來一段時(shí)期行政區(qū)劃管理和優(yōu)化設(shè)置的重要指引。構(gòu)建支撐新型城鎮(zhèn)化的行政區(qū)劃格局必須加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)。

當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化正面臨新變化，對(duì)我國行政區(qū)劃格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，表面上是調(diào)增或調(diào)減行政區(qū)劃，實(shí)際上是對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置的創(chuàng)新及系統(tǒng)優(yōu)化提出了更高要求。

一是面向大中城市，優(yōu)化完善城市空間結(jié)構(gòu)和管理體制。隨著常住人口300萬以下城市全面取消落戶限制，大中城市成為我國吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要載體，優(yōu)化行政區(qū)劃的需求更加迫切。

對(duì)此，要以穩(wěn)妥推進(jìn)大中城市區(qū)縣重組為重點(diǎn)，以優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)、完善功能布局、提升治理能力為導(dǎo)向，解決好大中城市“縣包圍區(qū)”“市縣同城”“一市一區(qū)”等問題，既滿足大中城市發(fā)展的空間需求，也加強(qiáng)城市的生態(tài)和安全保障。

二是面向小城市（鎮(zhèn)），推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。我國數(shù)量眾多的縣城是吸納農(nóng)民市民化和擴(kuò)大內(nèi)需的重要支撐點(diǎn)，對(duì)此，要進(jìn)一步穩(wěn)妥有序推進(jìn)設(shè)置縣級(jí)市，培育發(fā)展新增長極。

針對(duì)部分發(fā)展能級(jí)較高的縣級(jí)市，必要時(shí)可適當(dāng)考慮升格為地級(jí)市，或具有相當(dāng)于地級(jí)市的權(quán)限，釋放更大的發(fā)展活力。同時(shí)，有序推進(jìn)具備條件的特大鎮(zhèn)設(shè)市，以新型市制推進(jìn)行政管理體制創(chuàng)新，提高行政效率與推動(dòng)長遠(yuǎn)發(fā)展相統(tǒng)一。

三是面向特殊區(qū)域，探索創(chuàng)新和改進(jìn)行政區(qū)劃設(shè)置模式。進(jìn)一步優(yōu)化邊境口岸設(shè)市布局，著力增強(qiáng)對(duì)外交流、對(duì)外合作、對(duì)外貿(mào)易的市制功能，促進(jìn)從區(qū)域邊緣向區(qū)域重心的提升。創(chuàng)新兵團(tuán)設(shè)市模式，全面形成城鎮(zhèn)職能互補(bǔ)、具有新疆兵團(tuán)特色的城鎮(zhèn)體系。加強(qiáng)對(duì)收縮型城市行政區(qū)劃創(chuàng)新優(yōu)化的研究，形成適應(yīng)不同地區(qū)特點(diǎn)的收縮型城市行政區(qū)劃調(diào)減策略。

提高城市治理的現(xiàn)代化水平

基層行政區(qū)劃及行政管理體系的全面建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)，是新中國成立以來維護(hù)基層穩(wěn)定、激發(fā)基層活力的關(guān)鍵所在，面向新型城鎮(zhèn)化下我國城鄉(xiāng)基層治理格局的深刻變化，城鄉(xiāng)基層單元將肩負(fù)起更加重要的承載功能，以基層政區(qū)優(yōu)化設(shè)置撬動(dòng)多領(lǐng)域改革，重塑城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和治理版圖，夯實(shí)基層政權(quán)和基層組織建設(shè)。

一是引導(dǎo)各地優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道基層行政區(qū)劃設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政區(qū)劃改革進(jìn)程正在加快，許多?。ㄊ校┮曰鶎有姓^(qū)劃優(yōu)化為契機(jī)，統(tǒng)籌推動(dòng)多領(lǐng)域改革。結(jié)合前期部分地方成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行政區(qū)劃的總體規(guī)劃，合理確定符合各地城市化發(fā)展實(shí)際情況的街鎮(zhèn)設(shè)置模式，加快實(shí)現(xiàn)從以往滿足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活需要，向適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展需要轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道優(yōu)化設(shè)置為契機(jī)，推動(dòng)基層治理空間結(jié)構(gòu)重塑、行政體系重塑和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)重塑。

二是促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)優(yōu)化布局和提升綜合服務(wù)能力。城鄉(xiāng)社區(qū)是群眾的溫馨家園，是社會(huì)治理的基本單元，把社區(qū)建設(shè)好、治理好，事關(guān)城鄉(xiāng)居民福祉，事關(guān)社會(huì)和諧穩(wěn)定。面對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性變化，應(yīng)當(dāng)將加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)作為治理現(xiàn)代化的重要抓手。

以城鄉(xiāng)治理薄弱地區(qū)為重點(diǎn)，從硬件和軟件協(xié)同提升社區(qū)建設(shè)水平：在硬件方面，加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，補(bǔ)齊社區(qū)歷史欠賬，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)“微基建”;在軟件方面，優(yōu)化社區(qū)干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，因地制宜完善社區(qū)基本公共服務(wù)，推動(dòng)建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

三是創(chuàng)新郊區(qū)快速城市化地區(qū)行政建制和治理模式。近年大中城市郊區(qū)出現(xiàn)一批人口快速集聚的城市化區(qū)域，成為吸納新市民群體的重要載體，往往也是社會(huì)治理的薄弱地帶。

從地方實(shí)踐來看，應(yīng)優(yōu)化郊區(qū)快速城市化地區(qū)的基層政區(qū)設(shè)置及職能，加強(qiáng)大中城市郊區(qū)快速城鎮(zhèn)化地區(qū)尤其是非鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地區(qū)域的基層治理創(chuàng)新，以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，以社區(qū)自治共治為基本方式，形成社會(huì)管理和服務(wù)資源配置的不同體制模式。

總之，新型城鎮(zhèn)化下的行政區(qū)劃優(yōu)化必須從整體性治理的戰(zhàn)略高度，構(gòu)建更完善的行政區(qū)劃優(yōu)化新方略，夯實(shí)大國治理的空間基礎(chǔ)，強(qiáng)有力地助推國家治理體系與能力現(xiàn)代化進(jìn)程，讓緊密聯(lián)結(jié)著個(gè)人、地方、國家的行政區(qū)劃優(yōu)化更有戰(zhàn)略高度、群眾溫度、發(fā)展效度、歷史厚度。