重視自留地改革與管理建設(shè)宜居宜業(yè)美麗鄉(xiāng)村
——對(duì)農(nóng)村自留地制度的調(diào)研與建議

■沈雅林

閔行區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委成立了農(nóng)村自留地調(diào)研工作組，對(duì)上海市閔行區(qū)及本市其他區(qū)部分村組農(nóng)村自留地制度落實(shí)情況、存在問(wèn)題及解決路徑開(kāi)展了調(diào)查。為農(nóng)村自留地制度的改革完善與自留地優(yōu)化管理作了一些研究與思考，旨在探索建立農(nóng)民自留地權(quán)利的取得、行使、退出機(jī)制，保障農(nóng)民合法權(quán)益；探索集體經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)集體土地管控舉措，鞏固美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治工作成果。

調(diào)研范圍包括閔行區(qū)開(kāi)展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的7 個(gè)涉農(nóng)街鎮(zhèn)村組以及區(qū)外部分改革典型村。調(diào)研內(nèi)容主要是了解閔行區(qū)保有自留地的村組數(shù)量、農(nóng)業(yè)戶籍人數(shù)，自留地的分配時(shí)間、面積、坐落位置、使用情況等。掌握部分村組開(kāi)展自留地制度調(diào)整完善的實(shí)踐和取得的成效，提煉自留地制度改革的創(chuàng)新思路。

一、閔行區(qū)自留地概況

（一）農(nóng)村自留地制度

農(nóng)村自留地制度在農(nóng)民的生產(chǎn)、生活歷史中曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要作用。特別在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷時(shí)代，它部分滿足了農(nóng)民的自給自足生活需求，也是農(nóng)民自營(yíng)經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源之一，對(duì)小集鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)起到了補(bǔ)充、調(diào)節(jié)、活躍市場(chǎng)的作用。

1962 年9 月27 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（即第三版人民公社六十條）第四十條提出，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)家庭副業(yè)生產(chǎn)，耕種為集體分配的自留地。自留地一般占生產(chǎn)隊(duì)耕地面積的百分之五到七，歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變。

《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。第十條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。

依據(jù)上述的政策、憲法、法律規(guī)定：（1）農(nóng)村自留地屬于農(nóng)村集體所有，歸農(nóng)民家庭長(zhǎng)期使用，使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓，使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地；（2）依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取家庭承包方式、其他方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；（3）用于農(nóng)業(yè)的自留地采取事實(shí)上的家庭承包方式經(jīng)營(yíng)。

（二）歷史沿革與現(xiàn)狀

閔行區(qū)自留地制度形成于人民公社時(shí)期。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制前的20 世紀(jì)70 年代末，經(jīng)歷過(guò)一次重分過(guò)程，因其不征農(nóng)業(yè)稅，生產(chǎn)產(chǎn)品全部歸農(nóng)民自有，分配的面積較大、范圍覆蓋全區(qū)。相當(dāng)部分村于20 世紀(jì)90 年代初進(jìn)行過(guò)一次調(diào)整。之后，少數(shù)村組按照村民自治原則，對(duì)享受對(duì)象、面積數(shù)量、空間位置進(jìn)行過(guò)調(diào)整，也有許多村組順應(yīng)城市化趨勢(shì)自然退出。盡管人民公社六十條規(guī)定“自留地歸社員家庭使用，長(zhǎng)期不變”，但事實(shí)上并非一成不變，為了更好地落實(shí)自留地制度，每隔一段時(shí)間其大范圍的調(diào)整、小范圍的完善，甚至退出實(shí)踐從未間斷。

列入本次調(diào)研范圍的閔行區(qū)7 個(gè)涉農(nóng)街鎮(zhèn)現(xiàn)有村數(shù)103 個(gè)，農(nóng)業(yè)人口4.37 萬(wàn)，農(nóng)戶和尚有自留地權(quán)益的非農(nóng)戶總計(jì)2.44 萬(wàn)戶（其中尚有自留地權(quán)益的非農(nóng)戶0.26 萬(wàn)戶）。村域仍存有民宅戶占比80%，有自留地權(quán)益戶占比70%，農(nóng)戶自用自留地的村數(shù)占50%，如華漕鎮(zhèn)，除衛(wèi)星村外其他村都以發(fā)放補(bǔ)貼的方式集體統(tǒng)一收回農(nóng)戶自留地。農(nóng)戶是否自用自留地受土地征用、宅基動(dòng)遷、易地居住、集體收回等因素影響較大，實(shí)際自用自留地主要集中在浦江、馬橋、浦錦、吳涇等街鎮(zhèn)，總面積3300 畝左右，主要用于種植蔬菜，位置在房前屋后與集中地塊面積相當(dāng)。

（三）存在的主要問(wèn)題

1979 年至今40 多年間，閔行區(qū)農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，在自留地分配、使用上出現(xiàn)一些新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.概念模糊。自留地長(zhǎng)期使用、不變，農(nóng)民個(gè)體強(qiáng)調(diào)使用權(quán)，忽視所有權(quán)，甚至存在將專屬農(nóng)民的使用權(quán)誤認(rèn)為所有權(quán)世代傳承的觀念。

2.利益不公。隨著人口交替、城鄉(xiāng)變遷，有些應(yīng)當(dāng)享有自留地權(quán)利的農(nóng)民實(shí)際沒(méi)有獲得權(quán)利，大量不應(yīng)享有自留地權(quán)利的非農(nóng)民實(shí)際占有使用自留地，出現(xiàn)了新的人地分配不公矛盾。如顓橋鎮(zhèn)安樂(lè)村，1979 年分配自留地至今未調(diào)整。現(xiàn)剩董家1 個(gè)村民小組，因自留地被征用，現(xiàn)有的49 戶農(nóng)戶（農(nóng)業(yè)人口81 人）中只有8 戶（農(nóng)業(yè)人口17 人）還擁有自留地1.47 畝，按人均0.07 畝估算，農(nóng)業(yè)人口應(yīng)有21 人，大量農(nóng)業(yè)人口（64 人）喪失了自留地，少量非農(nóng)人口（4 人）卻占有自留地。又如吳涇鎮(zhèn)共和村，1979 年分配自留地至今未調(diào)整。現(xiàn)有10 個(gè)村民小組，占有自留地的有313 戶，其中農(nóng)戶與非農(nóng)戶之比為3∶7；現(xiàn)有自留地55 畝，按人均0.075 畝估算，農(nóng)業(yè)人口應(yīng)有730 人，而實(shí)際現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口只有166 人，大量耕地被非農(nóng)人口占有使用。

3.影響環(huán)境。少數(shù)農(nóng)民曾侵占集體耕地、違規(guī)使用自留地，亂墾亂種、亂占亂堆雜物現(xiàn)象屢禁不止，甚至硬化土地出租給他人停車?，F(xiàn)雖經(jīng)整治，還是存在較大的回潮壓力。

二、改革典型村做法

為探索解決問(wèn)題的有效辦法，調(diào)研工作組選擇了本市部分村，對(duì)其近年自發(fā)開(kāi)展的自留地改革實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)查提煉。

（一）閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)彭渡村

閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)彭渡村位于閔行區(qū)最西南端，南臨閔行開(kāi)發(fā)區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合特征明顯。1979 年，彭渡村農(nóng)業(yè)人口在2000 人以上；現(xiàn)有農(nóng)戶398 戶，農(nóng)業(yè)人口528 人，傳統(tǒng)民宅306 戶。2018 年，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，經(jīng)村民自治決定開(kāi)展自留地調(diào)整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地由村集體收回、使用，統(tǒng)一綠化、建設(shè)停車場(chǎng)等。（2）按村民小組，重新規(guī)劃數(shù)處連片耕地，作為集中自留地，分給農(nóng)民種植蔬菜。（3）按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口，每人可分1 分自留地，每戶上限為2 分地，多余人員份額有償退出，按承包地流轉(zhuǎn)價(jià)給予補(bǔ)償。（4）非農(nóng)無(wú)資格權(quán)村民可以支付流轉(zhuǎn)費(fèi)獲得自留地使用權(quán)。

通過(guò)村民自治調(diào)整完善自留地，干群關(guān)系和諧，權(quán)利得以公平、合理保護(hù)；滿足農(nóng)戶（398 戶）、非農(nóng)戶（57 戶）耕種自留地需求；沒(méi)有墾荒、亂放現(xiàn)象；自留地集中成片，便于水利配套、使用、管理；歸并出60 多畝耕地用于統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，增加集體收入。

（二）閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)和平村

閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)和平村位于閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)中部，屬于城鄉(xiāng)接合地區(qū)。1979 年重分自留地后，對(duì)自留地的享受對(duì)象、面積未曾調(diào)整?，F(xiàn)有村民123 戶，農(nóng)業(yè)人口157 人，傳統(tǒng)民宅114 戶。2017 年為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，經(jīng)村民自治決定開(kāi)展自留地位置置換工作。主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地收歸集體，統(tǒng)一規(guī)劃使用。（2）按村民小組，重新規(guī)劃數(shù)處連片耕地，用于易地置換原自留地，供村民種植蔬菜。（3）每戶自留地面積仍按1979 年分配面積不變，不想自種的戶可以委托集體按每畝2500 元價(jià)格流轉(zhuǎn)。

經(jīng)過(guò)2017 年自留地位置調(diào)整，現(xiàn)擁有自留地權(quán)利的123 戶中非農(nóng)戶有40 戶，享有自留地權(quán)利人數(shù)是396 人（其中非農(nóng)人口239 人），面積是32 畝。81戶自種自留地，面積為19 畝；69 戶全部或部分流轉(zhuǎn)自留地，面積為13 畝，較好滿足不同村民（含非農(nóng)民）自留地需求。通過(guò)新自留地集中使用、管理，對(duì)原有房前屋后土地，集體收回統(tǒng)一規(guī)劃使用后，全面提升了村組環(huán)境面貌。

（三）青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)蔡浜村

青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)蔡浜村位于上海市最西端，西鄰江蘇省，是典型的傳統(tǒng)純農(nóng)地區(qū)。蔡浜村現(xiàn)有農(nóng)戶188 戶，農(nóng)業(yè)人口277 人，傳統(tǒng)民宅142 棟。2014 年，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，經(jīng)村民自治決定開(kāi)展自留地調(diào)整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回歸集體，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃，種植綠化等。（2）重新規(guī)劃一處連片耕地，作為集中自留地，分給村民種植蔬菜。（3）集中自留地分割成小塊地塊，每塊10 平方米。以戶為單位，每個(gè)村民（無(wú)論年齡與戶口性質(zhì)）可自愿申請(qǐng)1 塊自留地，選定后插上門(mén)牌號(hào)，確定每戶自留地位置。（4）放棄自留地申請(qǐng)的村民，每人每年發(fā)放100 元補(bǔ)貼。（5）村集體統(tǒng)一配套道路與水利澆灌設(shè)施，禁止小糞缸、肥料桶等設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)范絲瓜、長(zhǎng)豆的搭棚材料與搭建規(guī)則。保潔人員對(duì)菜地周邊的道路與秸稈等農(nóng)業(yè)垃圾進(jìn)行及時(shí)清理。

經(jīng)過(guò)自留地改革，自愿申領(lǐng)長(zhǎng)期使用自留地人數(shù)占2/3，另有1/3 村民因家庭人口多、長(zhǎng)期在外居住等原因放棄部分或全部自留地申請(qǐng)，享受資金補(bǔ)貼，較好滿足不同村民對(duì)于自留地權(quán)益的訴求。通過(guò)新自留地集中使用、管理，對(duì)原有傳統(tǒng)房前屋后土地集體收回統(tǒng)一規(guī)劃使用，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境整治、服務(wù)公益、美化鄉(xiāng)村作用。

（四）寶山區(qū)月浦鎮(zhèn)聚源橋村

寶山區(qū)月浦鎮(zhèn)聚源橋村位于寶山區(qū)北部，北近長(zhǎng)江，是典型的傳統(tǒng)純農(nóng)地區(qū)。聚源橋村現(xiàn)有農(nóng)戶243 戶，農(nóng)業(yè)人口470 人，傳統(tǒng)民宅223 棟。2017 年，為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，經(jīng)村民自治決定開(kāi)展自留地調(diào)整完善工作。

主要做法：（1）村民宅前屋后公共用地、原自留地回歸集體，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃使用。（2）每個(gè)村民小組重新規(guī)劃一處連片耕地，作為集中自留地，分給農(nóng)民種植蔬菜。（3）集中自留地分割成小塊地塊，以戶為單位，每個(gè)現(xiàn)有農(nóng)民（含獨(dú)生子女）可自愿申請(qǐng)10 年期限的50 平方米自留地。（4）放棄自留地申請(qǐng)的農(nóng)民，每人每年發(fā)放600 元補(bǔ)貼。（5）年滿80 周歲的農(nóng)民收回自留地，每年發(fā)放600 元補(bǔ)貼。（6）收回過(guò)世農(nóng)民自留地，如家屬要繼續(xù)使用，需每年上交600 元使用費(fèi)。（7）對(duì)申請(qǐng)了自留地，中途又放棄自留地的，不予補(bǔ)貼。（8）農(nóng)業(yè)廢棄物清理到指定地點(diǎn)，嚴(yán)禁毀綠種菜，不然村集體有權(quán)取消農(nóng)戶自留地或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

經(jīng)過(guò)2017 年自留地改革，只有第六村民小組的23 戶申領(lǐng)使用自留地，約占戶數(shù)的9%；其余大部分農(nóng)戶因補(bǔ)貼金額較優(yōu)惠，少數(shù)農(nóng)戶（20 戶）宅基地動(dòng)遷不便耕種、家庭經(jīng)濟(jì)收入較好等原因放棄自留地申請(qǐng)，享受資金補(bǔ)貼。

（五）金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)新義村

金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)新義村位于金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)，遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，是傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)。新義村現(xiàn)有農(nóng)戶627 戶，農(nóng)業(yè)人口1811 人，傳統(tǒng)民宅627 棟。

主要做法：（1）最近一次自留地分配于1986 年，分配面積為245 畝，至今未調(diào)整。（2）由于現(xiàn)有自留地面積是按1986 年農(nóng)業(yè)人口數(shù)量分配的，新義村又遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，農(nóng)民種菜銷售需求不大，自己也消費(fèi)不了這么多自留地產(chǎn)出的蔬菜。2017 年，為支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)民大部分自留地已通過(guò)集體統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營(yíng)主體種植果樹(shù)等，現(xiàn)剩農(nóng)民自種自留地約49 畝，占自留地總量1/5。（3）按照村民自治細(xì)則，加強(qiáng)土地管理，開(kāi)展“美麗宅基·五個(gè)一家庭示范戶”創(chuàng)建行動(dòng)，建立美麗鄉(xiāng)村長(zhǎng)效管理機(jī)制。

經(jīng)過(guò)自留地三權(quán)分置改革，自留地得以有效利用，自種地滿足了農(nóng)戶自給自足需要，合理的自留地?cái)?shù)量也容易管理，促進(jìn)了美麗家園建設(shè)；剩余大部分自留地得以流轉(zhuǎn)，回歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民也獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收入，助力綠色田園、幸福樂(lè)園建設(shè)。

三、對(duì)策建議

為調(diào)整長(zhǎng)期累積的不公利益，根除環(huán)境亂象根源，必須強(qiáng)調(diào)自留地所有權(quán)，支持集體依法行使其規(guī)劃、分配、調(diào)整、管理等權(quán)利；同時(shí)，滿足相當(dāng)部分農(nóng)民長(zhǎng)期來(lái)形成的自種自留地生產(chǎn)、生活習(xí)慣需要，特提出如下建議。

（一）加快頂層設(shè)計(jì)

農(nóng)村始終在發(fā)展變化，自發(fā)改革也從未停息。自留地制度停止不前，明顯不符時(shí)代實(shí)踐，不能滿足實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展調(diào)整完善工作。希望國(guó)家、省部層面加強(qiáng)制度研究，出臺(tái)相關(guān)政策，指導(dǎo)農(nóng)村自留地改革活動(dòng)。

（二）開(kāi)展穩(wěn)慎改革

結(jié)合農(nóng)民相對(duì)集中居住推進(jìn)實(shí)際，矛盾突出、急需解決的村組可以先行試點(diǎn)。通過(guò)農(nóng)民自治，堅(jiān)持自留地等集體土地農(nóng)民集體所有、農(nóng)民擁有資格權(quán)、搞活使用權(quán)的思路，因地制宜開(kāi)展自留地三權(quán)分置改革。

集體要加強(qiáng)村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)規(guī)劃管理。優(yōu)化發(fā)展空間布局，調(diào)整各種原因造成的不合法、不合理現(xiàn)象，發(fā)揮土地資源效用，合理安排基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施，提升農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。依照土地承包經(jīng)營(yíng)制度，建立自留地集體管控、農(nóng)民無(wú)償取得、按期使用、有序退出等創(chuàng)新制度?？梢灶A(yù)留自留地、承包地融合渠道，待第二輪土地承包到期后，可以將自留地歸入承包地，依《土地承包法》規(guī)范管理，按照自愿、有償原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶可以保留部分承包地用于生產(chǎn)自給自足農(nóng)產(chǎn)品。

在堅(jiān)持公平、穩(wěn)妥、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，靈活選擇下述基本做法，探索開(kāi)展自留地調(diào)整完善工作?！?/p>