社會信用體系建設(shè)中征信約束擴(kuò)大化的防止

孫夢夢 陶廣杰

摘 ?要：征信信息是社會信用體系建設(shè)的數(shù)據(jù)支撐。近年來，隨著社會信用體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，征信信息約束方面呈現(xiàn)泛化和擴(kuò)大化趨勢，其主要表現(xiàn)在征信信息的收集和錄入、失信行為的認(rèn)定和記錄、失信“黑名單”認(rèn)定與失信懲戒措施實施過程中。有效規(guī)范征信約束是建設(shè)社會信用體系的前提和基礎(chǔ)。結(jié)合我國社會信用體系建設(shè)現(xiàn)狀，針對征信約束擴(kuò)大化的特點(diǎn)及成因，借鑒美國、歐盟和日本信用體系建設(shè)方面的先進(jìn)經(jīng)驗，我國可綜合運(yùn)用多種手段防止征信約束擴(kuò)大化，主要是：規(guī)范征信采集范圍，明確征信記錄標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，加大監(jiān)管力度，完善征信體系，明確懲戒措施等。

關(guān)鍵詞：征信約束擴(kuò)大化;防止;社會信用體系

中圖分類號：C912.3 ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1672-4437（2021）01-0105-04

古人云：人無信不立，業(yè)無信則不興，國無信則衰。誠信是社會的基石，是人與人之間交流的基本要件，是穩(wěn)定社會秩序的必要因素。截至目前，我國社會信用體系建設(shè)可以分為三個階段：一是起步階段（20世紀(jì)90年代），信用中介機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是其主要標(biāo)志。二是發(fā)展階段（1999年—2003年），其標(biāo)志是1999年10月，中國第一個信用研究課題“建立國家信用管理體系課題”成功立項，國家對征信問題的研究逐漸重視，征信行業(yè)進(jìn)入人們的視野。三是加速階段（2003年至今），其標(biāo)志是黨的十六大明確提出要健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系，以及十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》進(jìn)一步提出建立符合我國基本國情的社會信用體系的基本框架與運(yùn)行機(jī)制[1]，我國社會信用體系建設(shè)進(jìn)入了加速發(fā)展階段。

近年來，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展與普及，不僅擴(kuò)大了人們信息的交流面，而且為個人和企業(yè)的信用建設(shè)提供了極大的便利。個人征信、行業(yè)信用以及城市信用等備受關(guān)注，這些征信信息是建設(shè)和完善社會信用體系的有機(jī)組成部分。截至2020年，我國已建成覆蓋整個社會的征信系統(tǒng)，我國社會信用體系建設(shè)取得了里程碑式的進(jìn)步。

三十多年來，我國社會信用體系發(fā)展成效顯著，但在征信信息的收集、記錄、認(rèn)定、分析、使用等方面還存在著一些問題，且日益凸顯。2019年8月，國家發(fā)改委針對我國社會信用體系建設(shè)中出現(xiàn)的問題，提出必須通過法治手段規(guī)范社會信用體系的建設(shè)，各部門與各行業(yè)必須依法依規(guī)、合理適度，防止出現(xiàn)個人信用及其他信用建設(shè)舉措、應(yīng)用泛化和擴(kuò)大化[2]。建設(shè)完善的社會信用體系是推進(jìn)我國征信建設(shè)邁向現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，如何在現(xiàn)有基礎(chǔ)上推進(jìn)社會信用體系建設(shè)進(jìn)一步向前發(fā)展顯得尤為重要。因此，我們需要及時對我國社會信用體系建設(shè)進(jìn)行總結(jié)與分析。

一、我國征信約束現(xiàn)狀及主要特點(diǎn)

（一）我國征信約束現(xiàn)狀

我國征信系統(tǒng)已經(jīng)成為全球覆蓋面最廣、收錄用戶信息最多的征信系統(tǒng)[3]。截至2019年，有10.2億自然人的相關(guān)信用信息以及2834.1萬個企業(yè)和有關(guān)組織的信用信息被中國人民銀行征信系統(tǒng)收錄。而且伴隨信息化的快速發(fā)展，征信信息納入的種類和內(nèi)容不斷增加，例如，有些部門將ETC欠費(fèi)超30天、公租房違規(guī)等納入到個人征信中并列入失信“黑名單”，對“黑名單”者實施不同標(biāo)準(zhǔn)的失信懲戒措施[4]。然而，某一行為是否應(yīng)被定性為失信行為，失信行為是否應(yīng)列入征信“黑名單”，同一行為應(yīng)如何懲戒，面對這些問題不同地區(qū)和部門的標(biāo)準(zhǔn)具有很大的浮動空間。如果對征信范圍不加約束、界定，主觀列入征信系統(tǒng)會導(dǎo)致征信約束泛化和擴(kuò)大化。

（二）我國征信約束的主要特點(diǎn)

第一，征信信息來源范圍廣，且數(shù)量龐大。2020年1月，二代征信系統(tǒng)的應(yīng)用擴(kuò)大了原有的征信范圍，如收集個人基本信息新增了學(xué)歷學(xué)位和榮譽(yù)證書持有情況、非信貸交易違約信息、預(yù)增水電費(fèi)繳納信息等，此外，個人信用報告采用信用評分模型以具體數(shù)值進(jìn)行量化，公共信息中增加了政府部門收集的數(shù)據(jù)等。這些規(guī)定一定程度上對需要納入征信系統(tǒng)的信息范圍進(jìn)行了約束，但對于未詳細(xì)列出或是隨著經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展出現(xiàn)的新型信息是否應(yīng)該納入征信尚無定論，這主要因為政策具有一定的滯后性，無法及時反映社會變化。我國是人口大國，每日產(chǎn)生大量的信息需要納入征信系統(tǒng)，其在采集、整理、保存過程中可能會受到收錄設(shè)備、從業(yè)人員水平等因素影響造成征信數(shù)據(jù)存在一定的偏差。

第二，征信信息和征信系統(tǒng)功能使用不合理。社會征信體系建設(shè)之初主要是為了降低經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中因交易雙方信息不對稱而帶來的交易風(fēng)險，揭示社會主體信用優(yōu)劣，保證經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公平和效率。然而隨著大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，再加上社會征信體系建設(shè)沒有及時完善，征信機(jī)構(gòu)良莠不齊，一些無征信資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)利用便捷的網(wǎng)絡(luò)條件收集企業(yè)和個人的信息，甚至利用這些信息從事不法行為，侵害企業(yè)和個人利益。此外，一些部門或機(jī)構(gòu)把征信系統(tǒng)作為解決其它社會問題的“良藥”和“工具”，導(dǎo)致征信信息和征信系統(tǒng)被隨意使用和不合理使用。

第三，失信行為認(rèn)定、懲戒標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對于同一行為是否判定為失信行為以及是否需要采取懲戒措施，各地各部門存在不同標(biāo)準(zhǔn)。由于征信具有信息范圍廣、數(shù)量多、易變化等特點(diǎn)，無法預(yù)先制定統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)。對相似的征信行為，何種程度是失信行為，對于失信行為采取何種懲戒措施尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。有些人提出將日常行為納入征信中，如拖欠水電費(fèi)、公租房違規(guī)等，違反這些日常行為將判定為失信。這樣就可能導(dǎo)致對失信行為的認(rèn)定和懲戒出現(xiàn)泛化和擴(kuò)大化的現(xiàn)象，不利于統(tǒng)一的社會信用體系建設(shè)。

二、征信約束擴(kuò)大化的原因

（一）征信信息采集范圍和標(biāo)準(zhǔn)不明確

《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是專門針對個人信用信息管理出臺的具體法律文件。《辦法》第四條①規(guī)定了個人信息的采集范圍，主要包括個人的基本信息、信貸方面的信息以及其他能夠反映個人信用狀況的相關(guān)信息。這里的規(guī)定不夠全面和明確，正因如此，一些部門將《辦法》未規(guī)定的征信信息納入征信數(shù)據(jù)，如地鐵逃票行為、未實行垃圾分類、闖紅燈等。此外，某些部門將個人隱私信息納入征信系統(tǒng)，這種做法可能會侵犯公民的隱私權(quán)。納入征信系統(tǒng)的數(shù)據(jù)將影響個人信用狀況，某些城市除了依據(jù)《辦法》納入基本信息外，還納入了一些具有地區(qū)“特色”的征信數(shù)據(jù)。如深圳市規(guī)定乘坐地鐵一年內(nèi)逃票超過三次的行為將會納入征信系統(tǒng);西安市規(guī)定對不進(jìn)行垃圾分類的個人或單位進(jìn)行三萬元的罰款和信用處罰;南京市規(guī)定非機(jī)動車駕駛?cè)?、行人一年?nèi)違反交通規(guī)則（如闖紅燈、駛?cè)霗C(jī)動車道）累計達(dá)5次以上將記入個人征信檔案[5]。這些措施雖然能夠敦促公民在生活中守法守規(guī)、養(yǎng)成誠信美德，但也會導(dǎo)致信息采集擴(kuò)大化以及不同地區(qū)信用評價標(biāo)準(zhǔn)不一致，不利于建設(shè)統(tǒng)一的社會信用評價體系。

（二）征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，監(jiān)管責(zé)任不到位

征信記錄的收集離不開征信人員和征信機(jī)構(gòu)。征信信息的收集是征信人員和征信機(jī)構(gòu)直接接觸征信主體的原始環(huán)節(jié)。我國社會信用體系在不斷發(fā)展和完善，但征信工作人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)仍存在城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題。如基層銀行工作人員缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)技能不熟練、風(fēng)險意識薄弱;銀行監(jiān)管責(zé)任不明確、體系不完善等可能導(dǎo)致信用信息收集存在偏差。此外，未取得準(zhǔn)入資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或組織通過互聯(lián)網(wǎng)違規(guī)收集用戶信息或者收集信息范圍超過法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，某些公司私自獲取、倒賣用戶信息或保留用戶的征信報告等，嚴(yán)重侵犯了被征信者的權(quán)益，對社會信用體系的建設(shè)造成損害。中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心曾針對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行統(tǒng)計，結(jié)果顯示，截至2018年底，我國有近一半的網(wǎng)民認(rèn)為自己在使用網(wǎng)絡(luò)的過程中遭遇過網(wǎng)絡(luò)安全方面的問題[6]。為應(yīng)對上述問題，在社會信用體系建設(shè)過程中需要明確監(jiān)管責(zé)任，加大監(jiān)管力度。2013年，國務(wù)院針對征信業(yè)務(wù)存在的問題專門發(fā)布了《征信業(yè)管理條例》（以下簡稱《條例》），明確規(guī)定各級人民銀行要加大對相關(guān)征信機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度。但由于部分地區(qū)政策落實存在偏差，管理不到位等原因，弱化了監(jiān)管政策的實施。

（三）失信懲戒措施標(biāo)準(zhǔn)不完善，法律保障不健全

《條例》是我國目前最高法律位階規(guī)范征信業(yè)務(wù)的法律文件，屬于行政法規(guī)。各地各部門頒布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件作為補(bǔ)充，指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)的征信記錄及失信懲戒。征信法規(guī)散見于不同位階的法律文件中，尚未形成統(tǒng)一的法律體系。由于征信法律法規(guī)的不完善，失信懲戒的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致失信行為認(rèn)定以及對于相關(guān)信用的記錄存在泛化和擴(kuò)大化的現(xiàn)象，在失信“黑名單”認(rèn)定以及對于失信主體進(jìn)行懲戒的手段方面同樣存在泛化和擴(kuò)大化的隱患。例如，各地各部門對失信行為的認(rèn)定，失信懲戒的措施存在差異;征信機(jī)關(guān)、征信主體和授信機(jī)構(gòu)之間存在信息交流不及時，各地征信記錄不同步。這可能導(dǎo)致有些行為在某些地區(qū)沒有納入征信，而在其他地區(qū)被認(rèn)定為失信。

三、防止征信約束擴(kuò)大化的對策

（一）規(guī)范征信采集范圍，明確征信記錄標(biāo)準(zhǔn)

美國和歐盟征信行業(yè)從發(fā)展到成熟離不開法律的保障。美國《消費(fèi)者信貸保護(hù)法》的第一部分明確規(guī)定監(jiān)管范疇和征信采集的范圍，如隱私內(nèi)容不得納入征信信息。歐盟《關(guān)于保護(hù)個人信息處理以及自由移動的法令》規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)個人信息數(shù)據(jù)，如嚴(yán)禁對揭示人種、政治主張、宗教或其他信仰、以及與健康或性生活有關(guān)的個人數(shù)據(jù)進(jìn)行自動化處理[7]。借鑒歐美國家信用體系建設(shè)的一些做法，結(jié)合我國基本國情以及我國信用體系發(fā)展實際，我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的征信信息采集范圍以及失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，防止出現(xiàn)失信行為認(rèn)定和記入的泛化、擴(kuò)大化。首先，立法層面應(yīng)合理、明確、嚴(yán)格地確定征信信息的收集范圍，確保征信信息采集范圍依法固定[8]，對于不同地區(qū)提出具有“地方特色”的征信信息，應(yīng)在考慮全國統(tǒng)一前提下試行，防止各地出現(xiàn)征信內(nèi)容不統(tǒng)一。其次，對于屬于個人隱私信息，遵循不侵害的原則，保護(hù)個人的合法權(quán)益，對于違反規(guī)定侵害個人合法權(quán)益的行為給予嚴(yán)懲。最后，制定幅度失信行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和幅度失信行為懲戒措施。某一行為是否是失信行為不是一次實現(xiàn)的結(jié)果，而是一個過程性行為。2019年7月，針對社會信用體系構(gòu)建過程中的監(jiān)管問題，國務(wù)院辦公廳專門出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》，指出對相關(guān)信用信息要充分了解和掌握，在綜合研判相關(guān)主體信用狀況的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行分級別分類型設(shè)置監(jiān)管模式，采取與其相對應(yīng)的監(jiān)管手段[9]。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上對失信行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及失信行為的懲戒手段進(jìn)行規(guī)范，并通過制定法規(guī)的形式予以明確，使失信行為的認(rèn)定與懲戒有法可循，防止再次出現(xiàn)失信行為認(rèn)定和懲戒實施的泛化、擴(kuò)大化。

（二）嚴(yán)格征信機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，加大監(jiān)管力度

美國社會信用系統(tǒng)和征信行業(yè)的建立是以市場為主導(dǎo)，以Experian、Equifax、TransUnion三大機(jī)構(gòu)采用統(tǒng)一的FICO標(biāo)準(zhǔn)報告為橋梁進(jìn)行征信信息錄入和其他信用服務(wù)，以征信監(jiān)管部門聯(lián)邦貿(mào)易委員會與消費(fèi)者金融保護(hù)委員會兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約為保障得以健康發(fā)展。歐盟的征信體系是以政府為主導(dǎo)，即由央行設(shè)立信貸登記中心，并提供信用信息服務(wù)和對征信業(yè)監(jiān)管，其征信機(jī)構(gòu)為非營利性的組織機(jī)構(gòu)[10]。綜上，結(jié)合我國基本國情，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)所固有的優(yōu)勢，彰顯我國社會主義制度的優(yōu)越性，應(yīng)大力推進(jìn)具有中國特色的社會信用體系建設(shè)。此外，在社會信用體系建設(shè)方面應(yīng)充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用。如果僅靠政府推動社會信用體系建設(shè)，不僅加重政府負(fù)擔(dān)，而且很難及時有效地應(yīng)對市場變化，反映市場的真實需求。相反，如果僅由市場推動社會信用體系建設(shè)，則可能會出現(xiàn)征信機(jī)構(gòu)水平參差不齊，征信數(shù)據(jù)可信度差，個人隱私受到侵害等情況。在此情況下，我國應(yīng)充分發(fā)揮政府和市場的作用，使二者有機(jī)統(tǒng)一，相互促進(jìn)。

此外，政府還應(yīng)當(dāng)制定征信機(jī)構(gòu)統(tǒng)一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，明確征信機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)控征信機(jī)構(gòu)越權(quán)征信行為。同時完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)和退出機(jī)制，定期對征信機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，對不符合要求的征信機(jī)構(gòu)及時采取有效措施。對于征信機(jī)構(gòu)從業(yè)人員要定期培訓(xùn)，規(guī)范征信數(shù)據(jù)的采集、整理、保存等標(biāo)準(zhǔn)，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)素養(yǎng)。建立征信行業(yè)協(xié)會，積極主動地監(jiān)督征信機(jī)構(gòu)和征信從業(yè)人員，促進(jìn)社會信用體系的健康發(fā)展。

（三）完善征信法律體系，明確失信懲戒措施

完善的法律體系是社會信用體系建設(shè)的保障。美國從1873年征信機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)至今，通過十幾部法律文件不斷完善其征信法律體系。日本從1892年征信機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)至今，先后出臺多部法律文件為完善征信體系提供保障。我國征信業(yè)的發(fā)展是在改革開放后，建設(shè)時間較短，現(xiàn)有的法律文件主要為《條例》《辦法》《信息安全技術(shù)個人信息安全規(guī)范》及一些地方法規(guī)、規(guī)章等。這些法律性文件位階不高，數(shù)量較少，且不夠系統(tǒng)，因此，需出臺更高位階、更全面的法律文件支撐我國現(xiàn)代化的社會信用體系的建設(shè)。盡管國家在社會信用體系建設(shè)方面專門出臺了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，使我國社會信用體系的建設(shè)取得了非常顯著的成果，社會信用體系已相對系統(tǒng)化和規(guī)范化，但進(jìn)入新時代，為應(yīng)對社會快速發(fā)展出現(xiàn)的新問題、新情況，為創(chuàng)建良好的社會信用環(huán)境，我國需進(jìn)一步完善征信法律體系，以保障我國社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行。

社會信用體系的建立和完善是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷走向成熟的重要標(biāo)志之一，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。信用既是市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本保障，也是重要的宏觀調(diào)控手段。經(jīng)過近40年的發(fā)展，我國社會信用體系建設(shè)已見成效。為更好地保障我國社會秩序和市場經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)行，在社會信用體系建設(shè)過程中還有很長的道路要走，我們要敢于面對問題，想方設(shè)法解決問題，進(jìn)一步推進(jìn)我國社會信用體系的健康發(fā)展。

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注釋：

①《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》第四條本辦法所稱個人信用信息包括個人基本信息、個人信貸交易信息以及反映個人信用狀況的其他信息。前款所稱個人基本信息是指自然人身份識別信息、職業(yè)和居住地址等信息;個人信貸交易信息是指商業(yè)銀行提供的自然人在個人貸款、貸記卡、準(zhǔn)貸記卡、擔(dān)保等信用活動中形成的交易記錄;反映個人信用狀況的其他信息是指除信貸交易信息之外的反映個人信用狀況的相關(guān)信息。

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