關于構建國土空間開發(fā)保護新格局的幾點考慮

【摘要】黨的十九屆五中全會提出，構建國土空間開發(fā)保護新格局，逐步形成城市化地區(qū)、農產品主產區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。這是在黨的十九大從制度層面提出建立國土空間開發(fā)保護制度基礎上，再次從戰(zhàn)略目標層面提出的新要求，為各地區(qū)立足資源環(huán)境承載能力、發(fā)揮比較優(yōu)勢，引導資源要素按照區(qū)域主體功能優(yōu)化配置，推動區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展提供了根本遵循。筆者以廣西壯族自治區(qū)為例，淺談構建國土空間開發(fā)保護新格局的幾點思路。

【關鍵詞】國土空間;新格局

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.007

一、推動城市化地區(qū)高效集聚經濟和人口，促進生產力要素合理配置

習近平總書記指出，要完善城市化戰(zhàn)略，更好推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。實施具有廣西特色的城市化戰(zhàn)略，是順應我國工業(yè)化發(fā)展自然歷史、社會主義現(xiàn)代化國家建設進程做出的必然抉擇，也是廣西發(fā)展的必由之路。

近年來，隨著廣西工業(yè)化、現(xiàn)代化加速推進，城鎮(zhèn)化進程不斷加快、進入中期發(fā)展階段。一是城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。2013-2019年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率從44.82%提升到51.09%，年均提升1.05個百分點，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從18.56%提升到32.49%，年均提升2.32個百分點。二是城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。深入推進西部陸海新通道、北部灣城市群、珠江一西江經濟帶、強首府和北欽防一體化等國家和自治區(qū)重大戰(zhàn)略，南北欽防城市群對周邊地區(qū)的帶動作用不斷增強，桂東南城鎮(zhèn)群、桂中城鎮(zhèn)群和桂北城鎮(zhèn)群框架初見雛形。

但同時也要清醒認識到，廣西城市化地區(qū)在綜合承載能力國土空間開發(fā)集約節(jié)約水平、中心城市競爭力和輻射帶動能力等方面還有較大的提升空間。2019年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率比全國低9.51個百分點，排全國第28位。土地城鎮(zhèn)化速度達到人口城鎮(zhèn)化速度的3.6倍，土地城鎮(zhèn)化過程相對粗放;單位建設用地GDP為160.6萬元/公頃，僅為全國平均水平的2/3。中心城市和城鎮(zhèn)群的影響力競爭力較弱，各中心城市尚未形成合理分工緊密關聯(lián)的網絡化體系，在全國的綜合競爭力和影響力有待進步提升。

廣西城市化地區(qū)主要集中在南寧一桂林、西江、南寧一崇左沿線，北部灣地區(qū)，以及桂東南與廣東相接地區(qū)，是落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要支撐，是城市群、都市圈的核心區(qū)域，是率先實現(xiàn)創(chuàng)新驅動和高質量發(fā)展、輻射帶動周邊區(qū)域經濟社會發(fā)展、提高綜合競爭力的重點區(qū)域。面向未來，城市化地區(qū)要堅持“宜工則工、宜商則商”，發(fā)揮經濟價值創(chuàng)造作用，加快轉變發(fā)展方式，優(yōu)化經濟結構，轉換増長動力，促進全區(qū)產業(yè)和人口高效集聚。

一是支持重大戰(zhàn)略實施，重點保障西部陸海新通道、北部灣城市群、強首府等國家和自治區(qū)重大戰(zhàn)略需求，引導建設用地資源配置向南寧都市圈、北部灣沿海等經濟優(yōu)勢地區(qū)和資源環(huán)境承載能力強的地區(qū)傾斜，打造引領廣西經濟高質量發(fā)展的動力源地區(qū)。

二是支持重大平臺建設，為加快推進中國（廣西）自由貿易試驗區(qū)、南寧臨空經濟示范區(qū)、防城港國際醫(yī)學開放試驗區(qū)等建設提供空間保障。

三是支持重大工程項目建設，堅持要素跟著項目走，加強對國家和自治區(qū)重大項目的自然資源要素保障服務，推動項目快速落地。

二、推動農產品主產區(qū)增強農業(yè)生產能力，確保糧食安全和優(yōu)質農產品供給

習近平總書記指出，廣西農業(yè)歷史悠久、資源豐富、優(yōu)勢明顯，廣西人民通過自己的辛勤勞動創(chuàng)造了輝煌的農業(yè)文明。要讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為體面的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

近年來，廣西落實農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化建設，著力在塑造“形、實、魂”上持續(xù)下功夫，取得了重大進展。一是“三農”基礎更加厚實。2005年以來，廣西第一產業(yè)增加值增速有14年排進全國前十名，近年來能夠擠進全國前五。加快推進桂中治旱、桂西北治旱等一批農業(yè)灌溉重大設施建設，進一步夯實農業(yè)發(fā)展基礎。農民收入持續(xù)增長，2016-2019年農村居民人均可支配收入年均增長97%。二是農村更加生態(tài)宜居。農村水電路等基礎設施加快建設，鄉(xiāng)村風貌明顯改善，教育、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務水平穩(wěn)步提升，鄉(xiāng)村治理體系不斷完善。

雖然廣西農業(yè)發(fā)展形勢總體穩(wěn)中向好，但也還存在一些亟待解決的突岀問題。大規(guī)模的經濟建設占用了大量耕地，新增水田遠遠跟不上建設用地占用需求，在落實“占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田政策下面臨較大壓力，人地矛盾日益突出。同時，廣西農業(yè)大而不強，農產品加工轉化率低，農業(yè)產業(yè)鏈不完整、配套不完善，農業(yè)價值鏈沒有得到充分體現(xiàn)。此外，由于受多種因素影響，存在著產糧越多的地方越窮的不正常現(xiàn)象，大多是“農業(yè)大縣、經濟小縣、財政窮縣”，自我發(fā)展能力較弱，嚴重影響了地方政府抓農業(yè)生產和農民種糧的積極性，給國家糧食安全和可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。

廣西農產品主產區(qū)主要集中在郁江平原、南寧盆地、左江河、合浦平原和南流江三角洲，對維護國家糧食安全、支撐農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要作用。未來一段時間農產品主產區(qū)要堅持“宜耕則耕、宜林則林、宜果則果、宜牧則牧、宜漁則漁”，突出其保障國家糧食安全和重要農產品供給的主體功能。

一是夯實糧食生產基礎，強化糧食安全保障功能。實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴格永久基本農田保護制度，加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，通過建設高標準農田、改造中低產田、開展撂荒耕地復耕復種、加強涉農基礎設施建設等措施，提高糧食綜合生產能力。

二是大力發(fā)展現(xiàn)代特色農業(yè)，提高優(yōu)勢特色農產品供給水平。優(yōu)化特色優(yōu)勢農業(yè)布局，引導特色產業(yè)向優(yōu)勢區(qū)域集中，打造農業(yè)“綠色牌”“富硒牌”“長壽牌推動傳統(tǒng)優(yōu)勢農業(yè)產業(yè)向高層級提檔升級，加快推進現(xiàn)代特色農業(yè)示范園區(qū)建設，打造一批優(yōu)勢特色農業(yè)產業(yè)集群。

三是拓展農業(yè)功能，依托綠水青山、田園風光、農耕文化資源，推進農業(yè)旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產業(yè)深度融合。

四是推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，加快補齊鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務設施短板，深推進農村人居環(huán)境整治，不斷改善鄉(xiāng)村風貌，建設桂風壯韻美麗鄉(xiāng)村。同時，要把支持農業(yè)發(fā)展的政策進一步向農產品主產區(qū)聚焦，逐步增加專門用于農產品主產區(qū)的均衡性轉移支付規(guī)模，更好調動農產品主產區(qū)發(fā)展農業(yè)生產的積極性。

三、推動生態(tài)功能區(qū)保護生態(tài)環(huán)境，筑牢生態(tài)屏障

2017年，習近平總書記視察廣西時指出，山清水秀生態(tài)美是廣西的金字招牌，要堅持生態(tài)立區(qū)、生態(tài)惠民，努力把生態(tài)優(yōu)勢轉變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢。近年來，廣西深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和中央關于生態(tài)文明建設的決策部署，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設貫穿經濟社會發(fā)展全過程。生態(tài)環(huán)境質量保持全國一流，2019年全區(qū)森林覆蓋率達62.45%，居全國前列，林業(yè)產業(yè)總產值位居全國第2位，石漠化面積減少率位居全國首位。

雖然廣西自然生態(tài)環(huán)境總體較好，但還是存在一些不可忽視的生態(tài)問題，局部地區(qū)水土流失仍然較為嚴重，石漠化還有擴大趨勢，土地污染、地下水污染時有發(fā)生，礦山地質環(huán)境問題依然存在，海洋資源的開發(fā)利用對海洋生態(tài)環(huán)境保護帶來的壓力和風險逐年加大。此外，生態(tài)功能區(qū)的經濟優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。承擔生態(tài)功能的區(qū)域往往是貧困地區(qū)，比如河池市巴馬縣、百色市那坡縣，基礎設施和公共服務配套設施落后，經濟社會發(fā)展程度低這些地區(qū)的優(yōu)勢是生態(tài)，發(fā)展的優(yōu)勢也要依賴生態(tài)，但是受消費能力限制和觀念意識制約，其生態(tài)資源、生態(tài)產品潛力尚未被充分挖掘出來，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢沒有及時轉化為發(fā)展優(yōu)勢廣西生態(tài)功能區(qū)主要集中在南嶺山地、桂黔滇喀斯特石漠化防治區(qū)、桂西北都陽山、桂中大瑤山、桂西南十萬大山一帶。對于生態(tài)功能區(qū)，要堅持“宜山則山、宜水則水”，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，正確處理好人與自然、生產與生態(tài)、生活與生態(tài)之間的關系，建設成為人與自然和諧共生的示范區(qū)。

一是以保護修復自然生態(tài)系統(tǒng)為首要任務，落實全國生態(tài)格局要求，推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強海洋生態(tài)系統(tǒng)保護與修復，加快建設生態(tài)安全屏障，構建自然保護地體系，完善生物多樣性保護網絡，進一步保護具有涵養(yǎng)水源、保持水土、維護生物多樣性、防風固沙、減輕自然災害等生態(tài)服務功能的國土空間，提升生態(tài)系統(tǒng)質量和穩(wěn)定性。

二是因地制宜增強自我發(fā)展能力，推動生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢。要樹立綠色財富觀，積極探索“綠水青山就是金山銀山”轉化途徑，在不影響生態(tài)功能的前提下，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游和特色農業(yè)，提供更多優(yōu)質生態(tài)產品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。同時，要發(fā)揮政府對生態(tài)環(huán)境保護的主導作用，加大對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償力度，不斷完善轉移支付制度，推動保護自然資源、提供良好生態(tài)產品的地區(qū)得到合理補償，促進廣西生態(tài)文明建設邁上新臺階。

（本文作者單位為廣西國土資源規(guī)劃設計集團有限公司;530200;作者簡介：黃琳（1985-），女，漢族，廣西玉林市人，本科，中級工程師，主要從事國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃編制、國土調查等工作）