《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》解讀

《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已經(jīng)2020年12月11日十三屆廣東省人民政府第123次常務(wù)會議通過，以廣東省人民政府令第279號公布，自2021年3月1日起施行?，F(xiàn)將《辦法》有關(guān)內(nèi)容解讀如下：

一、為什么要制定《辦法》？

舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊（以下統(tǒng)稱“三舊”）改造，是省政府與原國土資源部合作共建節(jié)約集約用地示范省的重要內(nèi)容。省政府于2009年出臺《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），推動“三舊”改造破冰起航;2016年出臺《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號），對“三舊”改造政策進(jìn)行補(bǔ)充完善;2019年出臺《關(guān)于深化改革加快推動“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（粵府〔2019〕71號），全面深化“三舊”改造實(shí)踐探索。經(jīng)過上下共同努力，廣東“三舊”改造工作取得明顯成效，得到國家認(rèn)可并在全國復(fù)制推廣。為延續(xù)鞏固已有改革創(chuàng)新成果，需要總結(jié)提煉實(shí)踐中行之有效的政策舉措，以省政府規(guī)章確立下來。

二、《辦法》的主要內(nèi)容有哪些？

《辦法》共7章37條，分為總則、規(guī)劃管理、用地管理、收益分配、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。

（一）搭建基本管理框架。一是在全面總結(jié)“三舊”改造試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“三舊”改造定義為對已標(biāo)圖入庫“三舊”用地進(jìn)行再開發(fā)、復(fù)墾修復(fù)或者綜合整治的活動（第二條），并劃分為全面改造、微改造和混合改造三種類型（第五條）。二是根據(jù)“三舊”改造主要依靠市場主體推動的實(shí)際，將“三舊”改造的基本原則確立為“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、尊重歷史、分類施策、統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享”（第三條）。三是明確政府及部門職責(zé)分工（第四條），建立調(diào)查評價、動態(tài)監(jiān)管及多審合一等配套管理制度（第六至八條）。

（二）建立“三舊”改造規(guī)劃管理制度。一是加強(qiáng)對改造活動的規(guī)劃管控，建立“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃和改造單元詳細(xì)規(guī)劃兩個規(guī)劃類別，明確以國土空間詳細(xì)規(guī)劃作為規(guī)劃許可、改造實(shí)施的法定依據(jù)（第九條）。二是明確專項(xiàng)規(guī)劃編制、審批的管理要求，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)規(guī)劃要與國土空間詳細(xì)規(guī)劃做好銜接（第十條），并將專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容按照法定程序納入國土空間詳細(xì)規(guī)劃中組織實(shí)施（第十一條）。三是明確改造單元詳細(xì)規(guī)劃編制、審批的管理要求（第十二條），對于設(shè)區(qū)的地級以上市，允許在改造單元詳細(xì)規(guī)劃總體指標(biāo)控制下，對改造單元范圍內(nèi)單個地塊的具體指標(biāo)作出詳細(xì)規(guī)定，報受委托的區(qū)人民政府批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃的分層編制、分級審批，增強(qiáng)規(guī)劃管理的靈活性（第十三條）。

（三）規(guī)范“三舊”改造用地管理。一是細(xì)化改造主體類型，規(guī)范合作主體選擇，對涉及多個土地、房屋權(quán)利人的，要求通過產(chǎn)權(quán)歸并形成單一主體后實(shí)施改造（第十四條）。二是要求在征集改造意愿的基礎(chǔ)上編制改造方案，對改造項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，提升改造的科學(xué)性和可行性（第十五條）。三是針對“三舊”改造主要針對存量用地的特點(diǎn)，在《土地管理法》規(guī)定的轉(zhuǎn)用、征收等新增建設(shè)用地審批事項(xiàng)基礎(chǔ)上，提出集體土地完善轉(zhuǎn)用、征收審批等5種存量用地審批類型，并明確各種用地類型的審批條件（第十六至二十一條）。四是規(guī)定“三舊”用地、“三地”和用于復(fù)建安置和公共設(shè)施建設(shè)的其他用地可以由政府收儲后公開出讓，也可以協(xié)議方式出讓給符合條件的改造主體（第二十二條）。

（四）建立收益分配機(jī)制。一是明確“三舊”改造地價計收原則，提出“三舊”改造項(xiàng)目以單宗或者區(qū)片市場評估價為基礎(chǔ)，綜合考慮改造主體承擔(dān)的改造成本確定（第二十三條），并明確工業(yè)用地不增繳地價的情形（第二十四條）。二是分類明確安置補(bǔ)償原則，規(guī)定屬于政府征收、收回、收購的土地或房屋按照法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償安置，其他可按照協(xié)商一致原則或者地市的相關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)償安置（第二十五條）。三是明確土地增值收益分配。其中，對于改造主體，從地價優(yōu)惠、稅收計收、財政獎補(bǔ)等方面予以支持，降低改造成本，加快項(xiàng)目實(shí)施。對于由政府收儲后公開出讓的項(xiàng)目，允許原權(quán)利人分享土地出讓收益。此外，支持公益性項(xiàng)目建設(shè)及預(yù)留公益性用地，充分保障公共利益，讓社會各方共享改造成果（第二十六至二十八條）。

（五）加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施管理。一是為推動改造項(xiàng)目落地產(chǎn)生實(shí)效，要求各地依托省“三舊”改造項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管（第二十九條）。二是建立項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議制度，將監(jiān)管協(xié)議作為監(jiān)督管理的重要依據(jù)，實(shí)行“雙合同”管理，督促改造主體依規(guī)依約實(shí)施改造。對不按照改造方案實(shí)施改造的，運(yùn)用建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制進(jìn)行處置（第三十條）。三是明確“三舊”改造信息公開要求，強(qiáng)化社會監(jiān)督（第三十一條）;建立了考核獎勵機(jī)制，以調(diào)動市縣政府積極性（第三十二條）。

（六）明確違法行為的法律責(zé)任。一是為確保改造工作有序推進(jìn)，對改造涉及的管理主體、改造主體違法行為的責(zé)任追究進(jìn)行了明確規(guī)定（第三十三和三十四條）。二是為推動解決拆遷矛盾糾紛，依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定，對不配合改造工作、拒不交出土地的，可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行（第三十五條）。

三、《辦法》與現(xiàn)行“三舊”改造政策是怎樣銜接的？

《辦法》將現(xiàn)行“三舊”改造政策文件中較為成熟且能夠在較長時間內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用的政策舉措納入其中，而對于一些實(shí)施時間不長、較有創(chuàng)新性和突破性的政策措施暫不予納入。如粵府〔2019〕71號文中提出的集體和國有建設(shè)用地混合改造、土地置換后連片改造、政府裁決和司法裁判等，目前各地仍在實(shí)踐探索過程中，成功案例較少，尚未形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)，因此暫未納入《辦法》，但各地仍可依據(jù)相關(guān)政策文件開展實(shí)踐探索。

《辦法》通過采用相對原則定性的表述，為今后政策調(diào)整完善預(yù)留空間。如按照現(xiàn)行“三舊”改造政策，地市“三舊”改造項(xiàng)目土地增值稅收入較上一年度增長超過8%的部分，省按照30%的比例補(bǔ)助該地市。但在《辦法》中采用“一定比例”的表述（第二十七條），沒有限定具體數(shù)字，為下一步調(diào)整完善政策預(yù)留了空間。

四、需說明的問題

（一）《辦法》第十四條提出的“權(quán)益轉(zhuǎn)移”方式是指什么？

“權(quán)益轉(zhuǎn)移”是指對于“三舊”改造項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地或者地上建筑物、構(gòu)筑物涉及不同權(quán)利人的，可通過簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議等方式，將房地產(chǎn)的權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一改造主體，在完成上蓋物拆除后再注銷原有不動產(chǎn)權(quán)證，由自然資源主管部門直接與單一改造主體簽訂出讓合同，由該主體實(shí)施改造。通過“權(quán)益轉(zhuǎn)移”方式無需辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過戶手續(xù)，可有效節(jié)省辦理手續(xù)所需的時間和成本。

（二）《辦法》第十八條、第二十一條提出的“省人民政府規(guī)定的其他條件”，是在哪些文件作出了規(guī)定？

主要是指省政府出臺的粵府〔2009〕78號、粵府〔2016〕96號、粵府〔2019〕71號等政策文件對“三舊”用地審批作出的細(xì)化規(guī)定。如，粵府〔2009〕78號文規(guī)定，對于涉及完善土地征收手續(xù)的“三舊”用地，可以按照用地發(fā)生時的法律政策落實(shí)處理（處罰）后，按土地現(xiàn)狀完善征收手續(xù);凡用地發(fā)生時法律和政策沒有要求聽證、辦理社保審核的，在提供有關(guān)歷史用地協(xié)議或被征地農(nóng)村集體同意的前提下，不再舉行聽證、辦理社保審核。

（三）《辦法》第二十三條提到的“區(qū)片市場評估價”是指什么？

區(qū)片市場評估價即在設(shè)定地價內(nèi)涵條件下，以區(qū)片為單元評估國有出讓土地使用權(quán)市場價格;在此基礎(chǔ)上，可根據(jù)相關(guān)修正因素，計算得出片區(qū)內(nèi)具體宗地的國有出讓土地使用權(quán)市場價格。區(qū)片市場評估價充分體現(xiàn)了國家關(guān)于地價確定需要經(jīng)過專業(yè)評估、集體決策的要求，符合“三舊”改造實(shí)際需要，有效減少了人為操作空間，提高了評估工作效率。

（四）《辦法》第三十條引用的“增存掛鉤”機(jī)制是指什么？

2018年自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)〔2018〕1號），建立新增建設(shè)用地指標(biāo)分配與存量建設(shè)用地盤活利用掛鉤（簡稱“增存掛鉤”）機(jī)制，要求各地對已經(jīng)合法批準(zhǔn)的用地進(jìn)行清查，清理無效用地批準(zhǔn)文件，同時做好批而未供和閑置土地的調(diào)查處置工作，國家根據(jù)各地處置批而未供和閑置土地任務(wù)完成情況實(shí)行指標(biāo)獎勵和核減。

《辦法》要求結(jié)合“增存掛鉤”機(jī)制要求，對不按照改造方案實(shí)施改造的項(xiàng)目進(jìn)行處置，是指縣級以上人民政府可以責(zé)令上述改造項(xiàng)目限期整改，限期內(nèi)拒不整改的，縣級以上人民政府可按相關(guān)規(guī)定向原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)申請撤回批準(zhǔn)文件。

（五）《辦法》第三十五條提出的“責(zé)令交出土地”措施是否有法律依據(jù)？

本條依據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”制定?！柏?zé)令交出土地”的前提條件是有批準(zhǔn)權(quán)限的人民政府對《辦法》第十六條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)和第四項(xiàng)關(guān)于土地征收事項(xiàng)作出決定同時有關(guān)單位或個人存在違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的情形。

（六）《辦法》第三十六條第（四）項(xiàng)提出的“有關(guān)規(guī)定處理后的實(shí)際用地人”是指什么？

實(shí)踐中，一些“三舊”改造項(xiàng)目存在無合法用地手續(xù)或用地手續(xù)不完善，但實(shí)際已建設(shè)使用的歷史用地。為推動這部分用地實(shí)施改造，《辦法》允許其按照現(xiàn)行“三舊”改造政策規(guī)定落實(shí)處理（處罰）并完善有關(guān)用地手續(xù)后，以實(shí)際用地人作為改造主體。（來源：廣東省自然資源廳）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.004