“健康中國”背景下醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督現(xiàn)狀及路徑探討*

劉小平 ，王中燦，何中臣，李謙 ，唐貴忠 ，武芳，唐宗順,沙莎

(1.重慶醫(yī)科大學(xué)，重慶400016 ；2.重慶市衛(wèi)健委衛(wèi)生監(jiān)督局;3.成都醫(yī)學(xué)院)

習(xí)近平總書記提出“沒有全民健康就沒有全面小康”，并將人民健康放在優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略[1]。保障人民健康權(quán)益是保障人民健康，促進(jìn)全民健康的重要內(nèi)容。2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》提出要轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理的理念、體制和方式，進(jìn)行全行業(yè)、全流程、綜合協(xié)同監(jiān)管，建立綜合監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力和水平，維護(hù)人民群眾健康權(quán)益[2]。建立健全醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督機(jī)制是綜合監(jiān)管體系建設(shè)的重要一環(huán)，更是保證社會廣泛參與醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管、保障人民健康權(quán)益的重要內(nèi)容。

1 醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)社會監(jiān)督的內(nèi)涵及主體

1.1 醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)社會監(jiān)督的內(nèi)涵

醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)社會監(jiān)督是我國社會監(jiān)督制度在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的具體應(yīng)用，指國家機(jī)關(guān)以外的社會組織和公民依據(jù)我國憲法規(guī)定的社會主義民主和法制原則，采用批評、建議、申訴、控告或檢舉的形式，對醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量以及提供者工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤和不良作風(fēng)進(jìn)行批評監(jiān)督。是對政府監(jiān)管、機(jī)構(gòu)自我管理的補(bǔ)充，主要由公民，社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)和中介組織，以及新聞媒體進(jìn)行。

1.2 醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的主體

1.2.1 公民

公民是指具有中華人民共和國國籍，并依據(jù)憲法規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人，包括普通公民和具有一定特殊身份的公民，特殊身份公民主要指人大代表、政協(xié)委員等。公民是醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的主要力量，公民監(jiān)督具有廣泛性、及時(shí)性等特點(diǎn)，在反饋民意、預(yù)防問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題方面具有積極作用。公民通過建議、提案、批評、申訴、控告、舉報(bào)、行政訴訟、依法受邀等途徑監(jiān)督醫(yī)療衛(wèi)生活動。

1.2.2 社會組織

社會組織指與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的以社會團(tuán)體、基金會、專業(yè)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)為主的非營利性組織，介于政府與社會利益群體之間，具有社會服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督、市場調(diào)節(jié)等功能，如中華醫(yī)學(xué)會、中國醫(yī)師協(xié)會等。其通過信息服務(wù)、咨詢服務(wù)、技術(shù)支持、調(diào)查評估等方式監(jiān)督醫(yī)療衛(wèi)生。

1.2.3 新聞媒體

新聞媒體指以新聞為主要表現(xiàn)形式的大眾媒體，包括印刷媒體(報(bào)紙、雜志)，廣播媒體(廣播電臺、電視臺)與互聯(lián)網(wǎng)媒體。公民通過自媒體(微信、微博、論壇貼吧等網(wǎng)絡(luò)社區(qū))表達(dá)個(gè)人意見，為公民個(gè)人監(jiān)督行為。新聞媒體對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，屬于輿論監(jiān)督，在一定程度上可表達(dá)公眾意志、反映老百姓的呼聲、代表患者表達(dá)訴求，其監(jiān)督方式主要包括采訪、報(bào)道、評論等。

2 醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的意義

2.1 保障人民群眾健康權(quán)益

健康權(quán)是人們基本的一項(xiàng)權(quán)利[3]，進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代，人們更加重視自身的健康權(quán)益。但目前我國發(fā)展不平衡、不充分，廣大人民群眾日益增長的權(quán)益訴求還未能完全滿足，居民的健康權(quán)益還不能充分保障?！督】抵袊?030規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，提出加強(qiáng)綜合監(jiān)管制度建設(shè)，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督機(jī)制，這為社會廣泛參與醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管提供了制度保障，將多角度、全方位保障人民健康權(quán)益。

2.2 助推醫(yī)療衛(wèi)生共建共享

由于醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管問題的復(fù)雜性和社會價(jià)值的共享性，不僅需要政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，更需要發(fā)揮社會整體聯(lián)動的作用，加強(qiáng)政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會的參與和互動。在我國醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量巨大，監(jiān)管領(lǐng)域廣泛，各方監(jiān)管能力有限的現(xiàn)實(shí)情況下，加強(qiáng)社會監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，探索醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督路徑，倡導(dǎo)社會組織和公眾廣泛參與，加大公眾醫(yī)療知識普及，不僅有利于提高公眾參與度和參與能力，還切實(shí)彌補(bǔ)現(xiàn)有監(jiān)管的不足，全社會形成合力，共建共享。

2.3 完善醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體系

隨著社會的發(fā)展，我國醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體系得到了發(fā)展，人民群眾的健康權(quán)益保障逐步改善，但政府監(jiān)管失靈、醫(yī)療衛(wèi)生信息不對稱、質(zhì)量監(jiān)管松散等問題仍然存在[4]。動員全社會力量參與醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督，不僅可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中的不足和缺陷，助力醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)管體系的形成和完善，還可以廣泛搜集民眾的健康訴求，助推政府部門政策制定貼近民眾需要，滿足民眾心聲，保障人民健康。

2.4 預(yù)防醫(yī)療領(lǐng)域貪腐，構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系

由于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)具有壟斷性、信息不對稱性[5]，在監(jiān)督缺乏的情況下，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租，滋生貪污腐敗，損害人民健康權(quán)益，另一方面公民醫(yī)學(xué)知識缺乏的情況下，將加劇公民對醫(yī)療衛(wèi)生行為的誤解。另外，在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制未健全，醫(yī)療衛(wèi)生人員薪酬體系不合理的情況下，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生人員會有選擇利益更大的醫(yī)療衛(wèi)生行為的傾向，導(dǎo)致醫(yī)患雙方利益相悖，激化醫(yī)患矛盾。通過社會監(jiān)督對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)進(jìn)行外在監(jiān)督，不僅使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的活動公開、透明，防范貪污腐敗，還讓公民參與到醫(yī)療衛(wèi)生活動中，讓其了解醫(yī)療衛(wèi)生知識，提高健康意識，保障人民健康權(quán)益，構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系。

3 我國醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的現(xiàn)狀

3.1 醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督理論研究及保障制度不完善

國內(nèi)關(guān)于社會監(jiān)督的研究內(nèi)容較多，始于上世紀(jì)八十年代初，以“社會監(jiān)督”為關(guān)鍵詞在CNKI數(shù)據(jù)庫檢索，文獻(xiàn)數(shù)量成逐年上升趨勢，至2019年1月2日共計(jì)601篇文獻(xiàn)。內(nèi)容涉及會計(jì)、國家行政、企業(yè)經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)、新聞傳媒、財(cái)政稅收、保險(xiǎn)、法律、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多領(lǐng)域，醫(yī)療領(lǐng)域社會監(jiān)督研究主要集中于食品衛(wèi)生社會監(jiān)督研究，基于醫(yī)療衛(wèi)生的社會監(jiān)督研究十分匱乏，未有相關(guān)文獻(xiàn)探討醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的內(nèi)涵、外延、主體以及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法。

查閱全國人大、國務(wù)院、國家衛(wèi)生與健康委員會、國家食藥監(jiān)管部門的政策文件，最早提及醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的文件是原衛(wèi)生部1992年頒布的《醫(yī)院工作制度的補(bǔ)充規(guī)定(試行)》，其中明確提出醫(yī)院要建立社會監(jiān)督制度，隨后醫(yī)療衛(wèi)生改革多次提出要加強(qiáng)社會監(jiān)督，建立健全社會監(jiān)督機(jī)制，但現(xiàn)有政策并沒有醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督制度建設(shè)的詳細(xì)內(nèi)容，對醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的內(nèi)涵、外延、主客體、機(jī)制均無明確闡釋。相關(guān)的法律法規(guī)雖提及公民、政協(xié)、媒體等對社會事務(wù)有監(jiān)督的權(quán)利但未對具體內(nèi)容作出明確的規(guī)范，相關(guān)制度和保障機(jī)制缺乏。

3.2 公民監(jiān)督意識薄弱、監(jiān)管難度大、缺乏保障

公民對醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)督主要是對國家權(quán)力機(jī)關(guān)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位及其工作人員的違法行為和不良作風(fēng)，以及對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。但我國醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督還處于探索階段，公民對醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)督缺失，公民的主體意識淡薄以及法律、道德、責(zé)任意識缺乏[6]。由于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)專業(yè)性、信息不對稱性、外部性、風(fēng)險(xiǎn)性等特征[7]，公民監(jiān)管難度大。另外，我國醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體系還未形成，相關(guān)法律法規(guī)缺乏[8]，憲法雖明確公民有監(jiān)督權(quán)，部分領(lǐng)域進(jìn)行了嘗試，但具體的實(shí)施細(xì)則、監(jiān)管效力、監(jiān)管的機(jī)制未明確，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，使得公民對醫(yī)療衛(wèi)生的監(jiān)管缺乏保障，監(jiān)督效果差。

3.3 社會組織及新聞媒體監(jiān)管能力有限

近年來社會組織雖越來越多的參與醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管，由于醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的特殊性，對其監(jiān)管需要很強(qiáng)的專業(yè)技能，大部分社會組織專業(yè)技能相對缺乏，而專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)協(xié)會，如中國醫(yī)院協(xié)會，其業(yè)務(wù)主管單位是國家衛(wèi)生與健康委員會，受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，協(xié)會中部分領(lǐng)導(dǎo)職位由行政官員兼任，監(jiān)管的獨(dú)立性受到限制，另外社會組織監(jiān)管社會認(rèn)同度不高[9]，對行業(yè)內(nèi)成員不具有約束力，監(jiān)管的深度、廣度以及效果非常有限[10]。

新聞媒體監(jiān)督因社會關(guān)注度高，具有廣泛性，是醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督的重要途徑和有效手段，但由于醫(yī)療行業(yè)具有高度專業(yè)性，而媒體專業(yè)知識缺乏[11]，加之醫(yī)療行業(yè)存在信息壁壘，信息公開程度低，媒體記者獲取相關(guān)信息的難度大，因此，媒體監(jiān)督醫(yī)療衛(wèi)生中的相關(guān)問題難度較大，深度有限。另外，媒體選擇性報(bào)道，公正性缺乏，有的夸大患者凄慘，有的片面突出醫(yī)者仁義。加之，媒體有迎合社會大眾內(nèi)容要刺激眼球的傾向，報(bào)道內(nèi)容往往片面強(qiáng)調(diào)患者的凄慘無助，違背醫(yī)學(xué)常識，更有甚者成為醫(yī)鬧等不法分子謀取利益的工具。如前幾年發(fā)生的“丟腎門”“縫肛門”等事件，多是因新聞媒體從業(yè)人員自身專業(yè)知識缺乏所導(dǎo)致的不實(shí)報(bào)道。

4 醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的路徑探討

4.1 完善醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督保障政策

4.1.1 法治保障政策

我國監(jiān)管體系缺乏統(tǒng)籌的政策制度頂層設(shè)計(jì)[8],醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域社會監(jiān)督缺乏具體的操作指南，2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》也沒有提出社會監(jiān)督的行動方案，對社會監(jiān)督的開展促進(jìn)力度有限。對此應(yīng)在將社會監(jiān)督納入醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)管體系的同時(shí)，完善醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督法律法規(guī)，在現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)基礎(chǔ)上，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督相關(guān)法律，理順醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督的內(nèi)涵、外延，明確監(jiān)督的主體、客體和監(jiān)督機(jī)制。

4.1.2 信息公開政策

信息公開是決定社會監(jiān)督各主體順利進(jìn)行監(jiān)督的保障，醫(yī)療領(lǐng)域也在全面深入推行信息公開制度，但仍有不足。為進(jìn)一步完善醫(yī)療領(lǐng)域信息公開制度，首先要加強(qiáng)對醫(yī)療衛(wèi)生信息公開政策的宣傳，并將信息公開納入機(jī)構(gòu)考核體系，讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)認(rèn)識到信息公開的重要性和必要性，提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息公開意識。其次，隨著人民健康意識和健康需求的提高，以及國家《關(guān)于改革完善醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)綜合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》健全信息公開機(jī)制的要求，應(yīng)在法律允許范圍內(nèi)完善醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)信息公開清單[12]，明確信息公開主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序及責(zé)任[13]，充分保障人民群眾和監(jiān)管的需求。

4.1.3 監(jiān)督反饋政策

監(jiān)督反饋是監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督反饋機(jī)制是否健全不僅是公眾繼續(xù)參與醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督的重要影響因素，同時(shí)也是醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督效果評價(jià)的重要指標(biāo)。首先，要高度重視反饋機(jī)制，建立健全監(jiān)督反饋機(jī)制，按屬地原則和管理權(quán)限，“誰負(fù)責(zé)誰反饋”，明確責(zé)任主體。其次，強(qiáng)化培訓(xùn)，提高工作人員監(jiān)督反饋意識和工作能力。然后，各責(zé)任主體要嚴(yán)格按照反饋機(jī)制及時(shí)限要求，建立臺賬，核查投訴舉報(bào)的事項(xiàng)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)答復(fù)處理情況，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，形成長效機(jī)制。最后，強(qiáng)化對反饋情況的監(jiān)督和檢查，對舉報(bào)投訴未及時(shí)反饋的進(jìn)行懲處，并對先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)推廣，保證監(jiān)督反饋政策落地、落實(shí)。

4.2 激發(fā)社會監(jiān)督主體活力，社會共建共享

隨著市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，參與醫(yī)療衛(wèi)生的主體由以前的政府負(fù)責(zé)，到現(xiàn)在社會共同參與，社會共建醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的格局基本形成，社會資本在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中扮演重要角色。在監(jiān)督過程中應(yīng)充分發(fā)揮社會各主體的活力，調(diào)動其積極性，在各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域引入社會監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮社會各界的優(yōu)勢，形成合力，推動綜合監(jiān)管體系的形成。具體而言，要結(jié)合各個(gè)主體的特色，發(fā)揮其優(yōu)勢，如公民監(jiān)督具有快捷性，其在發(fā)現(xiàn)不法醫(yī)療衛(wèi)生活動時(shí)通過信息公開和醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府管理機(jī)構(gòu)的意見反饋渠道向相關(guān)部門舉報(bào)投訴；新聞媒體監(jiān)督具有廣泛性，能夠在全社會引起討論，發(fā)揮預(yù)防功能，新聞媒體監(jiān)督醫(yī)療衛(wèi)生活動時(shí)，要秉持嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)態(tài)度，全方面了解事件全貌，通過向醫(yī)療行業(yè)專業(yè)人員咨詢等方式保證媒體監(jiān)督的科學(xué)性和合理性。

4.3 強(qiáng)化普法教育和醫(yī)學(xué)知識普及

醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督對監(jiān)督主體的法律素養(yǎng)和醫(yī)學(xué)素養(yǎng)是決定監(jiān)督有效性的保障，是監(jiān)督主體監(jiān)督能力的重要組成部分。提高監(jiān)督主體法律素養(yǎng)和醫(yī)學(xué)素養(yǎng)需要政府、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和監(jiān)督主體的協(xié)同努力。

普法教育方面，政府衛(wèi)生健康部門應(yīng)該營造人人學(xué)法的環(huán)境，按照“誰執(zhí)法，誰普法”的原則，創(chuàng)新宣傳方式，結(jié)合社會需求，以老百姓喜聞樂見的方式，加強(qiáng)全民普法教育，側(cè)重普及與百姓密切相關(guān)、百姓關(guān)注度高的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)，如《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》等，提升社會監(jiān)督主體法律素養(yǎng)，提高其積極性，讓社會監(jiān)督主體“愿意管，有能力管”。另外，加強(qiáng)對醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)工作人員的法律法規(guī)培訓(xùn)，加大對醫(yī)療衛(wèi)生從業(yè)人員的法制和職業(yè)道德教育，通過行業(yè)培訓(xùn)、專題講座、經(jīng)驗(yàn)交流、案例借鑒、反面警醒等方式，提高其法律意識和職業(yè)道德。最后，社會監(jiān)督主體要主動學(xué)習(xí)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)，知法、懂法、守法，依法開展監(jiān)督活動。

醫(yī)學(xué)知識普及方面，政府衛(wèi)生健康部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合“健康中國2030”的要求，普及醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)知識，引導(dǎo)社會大眾重視健康，了解健康知識，提高健康素養(yǎng)，養(yǎng)成健康行為。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過宣傳、公益服務(wù)等活動，以及利用網(wǎng)站、微信公眾號等平臺向公眾宣傳科學(xué)的醫(yī)療衛(wèi)生知識，提高公眾健康素養(yǎng)。社會監(jiān)督主體要主動學(xué)習(xí)醫(yī)學(xué)知識，有理有據(jù)地監(jiān)督。

4.4 充分利用信息技術(shù)，暢通社會監(jiān)督渠道

黨的十九大明確提出，全黨要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作。在對醫(yī)療衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督的過程中要善于利用以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)。醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)利用信息技術(shù)，積極主動公開相關(guān)信息，建設(shè)監(jiān)督舉報(bào)平臺，拓寬社會監(jiān)督渠道，保障社會各界參與醫(yī)療衛(wèi)生社會監(jiān)督。醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息公開不僅有利于社會大眾了解醫(yī)療衛(wèi)生，提高公民醫(yī)療衛(wèi)生素養(yǎng)，還有利于加強(qiáng)與社會各界的交流互動，能夠及時(shí)了解人民群眾醫(yī)療需求的變化。應(yīng)用大數(shù)據(jù)思維[14]，通過大數(shù)據(jù)分析，了解醫(yī)療衛(wèi)生面臨的主要問題，以“線上”數(shù)據(jù)推動“線下”工作，增強(qiáng)公眾對醫(yī)療衛(wèi)生需求的回應(yīng)能力，為人民群眾提供更加快捷、更加便利、更加周到的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。