新發(fā)展格局下內(nèi)蒙古高水平開放的路徑選擇

李 洋

《內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，內(nèi)蒙古要融入國內(nèi)大循環(huán)、暢通內(nèi)外雙循環(huán)，打造我國向北開放重要橋頭堡。筆者認為，內(nèi)蒙古要實現(xiàn)高水平開放，就要在理解國家層面對外開放一般路徑演化的基礎(chǔ)上，深刻把握國家對外開放戰(zhàn)略調(diào)整大背景，找準自身的發(fā)展定位，在“十四五”以及更長時期探索出一條適合內(nèi)蒙古的高水平開放之路。

一、國家層面對外開放一般路徑的演化

改革開放以來，以長三角、珠三角為代表的沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的對外開放主要依賴兩條路徑：發(fā)展加工貿(mào)易和以市場換技術(shù)。這兩條路徑的形成離不開一系列必要條件：地方政府以財政補貼壓低要素價格；能夠吸引龐大的外來務(wù)工群體；地區(qū)有產(chǎn)業(yè)作為依托；當?shù)亟鹑诃h(huán)境良好；物流成本具有優(yōu)勢，等等。憑借以上條件，長三角、珠三角得以以低成本參與全球分工，占據(jù)全球供應(yīng)鏈的中低端。

以上兩條路徑的隱患主要有兩個方面。一方面在于對外資過度依賴，一旦外部環(huán)境發(fā)生變化引起外資撤離或遷移他處，開放區(qū)域便難以支撐。另一方面是在全球分工中的地位固化。實踐證明，受限于知識產(chǎn)權(quán)壁壘等因素，通過國際直接投資獲得新技術(shù)十分困難。特別是新冠肺炎疫情在全球擴散導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)鏈“內(nèi)移”以及技術(shù)“脫鉤”，讓國內(nèi)的出口導(dǎo)向企業(yè)面臨愈加嚴峻的外部環(huán)境。

由此可見，在全球供應(yīng)鏈嬗變的背景下，我們過去一直沿用的“兩頭在外、大進大出”的對外開放路徑已經(jīng)不合時宜了。2020 年5 月14 日，中共中央政治局常委會會議首次提出“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”，黨的十九屆五中全會則明確提出要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,并作出重大工作部署，這就是我們對開放發(fā)展戰(zhàn)略審時度勢作出的調(diào)整。

二、內(nèi)蒙古實現(xiàn)高水平開放的制約因素

長期以來，內(nèi)蒙古的開放步伐在全國范圍內(nèi)相對滯后，經(jīng)濟增長方式比那些遵循傳統(tǒng)對外開放路徑的沿海地區(qū)更加單一。當沿海地區(qū)正在從“兩頭在外”的加工貿(mào)易階段向更高層次開放邁進時，內(nèi)蒙古尚未形成完整的加工貿(mào)易體系，在錯過入世之初的跨越式發(fā)展機遇后，內(nèi)蒙古同沿海及其他地區(qū)呈現(xiàn)出明顯的階段性發(fā)展差異。然而，面對雙循環(huán)戰(zhàn)略調(diào)整期，很多客觀因素又把內(nèi)蒙古和其他地區(qū)拉到了同一起跑線上，并在一定程度上賦予內(nèi)蒙古“彎道超車”的機遇。然而，要實現(xiàn)“彎道超車”，內(nèi)蒙古首先要妥善解決一些長期以來阻礙高質(zhì)量開放的深層次問題，這其中既包括結(jié)構(gòu)性因素，也包括周期性因素。

一是缺乏對外開放積淀。傳統(tǒng)上，內(nèi)蒙古企業(yè)以面向內(nèi)部市場為主，政府缺乏外向型經(jīng)濟思路和具體舉措，導(dǎo)致對外經(jīng)貿(mào)發(fā)展緩慢，對外貿(mào)易常年處于逆差狀態(tài)。引進國際直接投資不暢也是阻礙內(nèi)蒙古深度參與國際分工的重要因素。內(nèi)蒙古常年缺乏世界級大型企業(yè)的資金、技術(shù)和人才注入，以疫情前的2018 年為例，內(nèi)蒙古的主要外資來源地——香港的投資額僅為25.34 億美元，其中相當一部分還是為了獲得國際融資而在港注冊的內(nèi)地企業(yè)的投資。從基礎(chǔ)稟賦來看，內(nèi)蒙古既不是傳統(tǒng)的制造業(yè)重地，也沒有足夠的財力通過地方財政補貼為優(yōu)惠生產(chǎn)要素買單。

二是同國家開放戰(zhàn)略長期沒有顯現(xiàn)出同步效應(yīng)。一方面，改革開放初期沒有跟隨或者沒有條件跟隨其他省份的腳步發(fā)展出口導(dǎo)向型經(jīng)濟。另一方面，在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)承接過程中，同其他中西部省份的競爭中處于劣勢。根據(jù)2018 年工信部賽迪研究院全國100 個主要城市產(chǎn)業(yè)競爭力的評估，鄂爾多斯排在48 位，包頭和呼和浩特分別排在51 和76 位。目前，境外世界500 強企業(yè)落戶內(nèi)蒙古的只有10 家，而同屬西部省份的四川省落戶世界500 強企業(yè)多達321家。

三是沒有形成高水平的對外貿(mào)易發(fā)展模式。高水平的對外貿(mào)易發(fā)展模式需要以一定的平臺為基礎(chǔ)，該平臺必須有制度集成、政策創(chuàng)新和適合本地特點的要素。在開放政策和機制方面，內(nèi)蒙古曾對開放較為成功的省份或地區(qū)進行了一些技術(shù)環(huán)節(jié)的模仿，如設(shè)立保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、合作區(qū)、試驗區(qū)以及加強口岸基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件建設(shè)等,并且以財政轉(zhuǎn)移支付的形式對一些特殊監(jiān)管區(qū)域進行了一定程度的補貼。但目前看，這些名目繁多、小而散、碎片化的特殊區(qū)域，除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有所進展之外，由于受多種因素的制約，在進一步對外開放方面并無實質(zhì)性突破，在制度、體制、機制改革等方面也乏善可陳。究其原因，主要是缺失了基礎(chǔ)性開放大平臺。目前，我國已有18 個省市建立了自由貿(mào)易試驗區(qū)，其中不乏深居內(nèi)陸腹地者，而內(nèi)蒙古依舊在上述各種低層次開放平臺上徘徊，且難以有效整合開放優(yōu)惠政策，處境尷尬。

三、內(nèi)蒙古高水平開放的路徑選擇

由上文的分析可知，內(nèi)蒙古的開放景象滯后于國家層面的一般對外開放路徑演化。對內(nèi)蒙古來說，這有利有弊，弊端已經(jīng)在上文探討了，利的方面則在于，內(nèi)蒙古在戰(zhàn)略調(diào)整周期內(nèi)面臨的外貿(mào)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級成本，要比那些在傳統(tǒng)開放路徑上取得過成功的省份低得多。特別是在開放路徑的選擇方面，內(nèi)蒙古依然有很大的空間來完善之前的政策思路，在短期內(nèi)有所突破的同時，從容選取最合適自己的長期道路。

（一）把握好宏觀開放大勢，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)帶動開放升級

在新發(fā)展格局下走好開放這步棋，核心是自主創(chuàng)新。沒有具備一定競爭力的產(chǎn)業(yè)作支撐，內(nèi)蒙古難以向更高級國際價值鏈攀升，最終只能淪為“通道”，失去對外拓展空間。大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，正是內(nèi)蒙古縮小差距、開拓國外市場的必要之舉。目前，內(nèi)蒙古高新技術(shù)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)占比極低，且不具備產(chǎn)業(yè)鏈向外延伸的能力?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)推進貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展行動計劃（2020—2022 年）》提出夯實貿(mào)易發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，其中發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是主要內(nèi)容。當前，內(nèi)蒙古在生物技術(shù)、新能源、綠色環(huán)保和大數(shù)據(jù)等方面有一定的產(chǎn)業(yè)積淀，個別領(lǐng)域甚至具備區(qū)域競爭力，可以在上述優(yōu)勢領(lǐng)域基礎(chǔ)上，實施開放平臺政策的集成與優(yōu)化，培育創(chuàng)新合作的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)集群和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，有效形成國際循環(huán)的企業(yè)土壤，通過彎道超車發(fā)展區(qū)域競爭力。同時，產(chǎn)業(yè)政策必須跟隨國家戰(zhàn)略布局，在中央的垂直框架下整合，引入更多市場機制，避免政出多門、條塊分割、政策方案不具有可操作性等問題。除了制定好產(chǎn)業(yè)政策，還需在研發(fā)、投資、人才培養(yǎng)、部門協(xié)調(diào)管理等方面打好內(nèi)部基礎(chǔ)，做好“鑄鏈”和“強鏈”，提高自身產(chǎn)業(yè)競爭力。

（二）對標國內(nèi)高層次開放平臺的核心政策

嘗試借鑒國內(nèi)新海關(guān)監(jiān)管模式為沿邊開放突破口。目前，內(nèi)蒙古雖然既不是自貿(mào)試驗區(qū)也不是自貿(mào)港，但通過提煉、研究、借鑒操作其中的一些核心方案，必然有助于實現(xiàn)高水平開放的目標。一是以“負面清單”為依據(jù)在“一線”實施進口零關(guān)稅政策。具體做法為：制定國家開發(fā)開放試驗區(qū)禁止、限制進出口的貨物、物品清單，清單外貨物自由進出，海關(guān)依法進行監(jiān)管。制定試驗區(qū)進口征稅商品目錄，目錄外貨物進入試驗區(qū)免征進口關(guān)稅，從試驗區(qū)離境的貨物按出口管理。二是樹立“原產(chǎn)地規(guī)則”目標，嘗試在試驗區(qū)實施“二線有限放開”?！岸€有限放開”實質(zhì)上以國際上“原產(chǎn)地規(guī)則”為依據(jù)，具體做法可以分為兩個層次：首先，貨物從試驗區(qū)進入內(nèi)蒙古其他地區(qū)或我國其他省份按進口規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，照章征收關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)稅；其次，對企業(yè)生產(chǎn)的不含進口料件或者含進口料件在試驗區(qū)加工增值達到一定標準后，經(jīng)“二線”進入國內(nèi)其他地區(qū)免征進口關(guān)稅，照章征收進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅。其中，第一個層次的做法是“二線管住”監(jiān)管模式的主要體現(xiàn)，以防因走私、套利等行為對內(nèi)地市場造成沖擊；第二個層次的做法既有利于外資企業(yè)通過試驗區(qū)低成本進入國內(nèi)市場，也可吸引內(nèi)資企業(yè)采購國外進口商品到試驗區(qū)加工制造后銷往內(nèi)地。

（三）順應(yīng)趨勢擴大服務(wù)貿(mào)易

高水平貿(mào)易包括兩層含義，即不僅有出口，也要進口。隨著市場準入的不斷放寬，擴大服務(wù)貿(mào)易是高水平開放的重要選擇。2018 年，內(nèi)蒙古第三產(chǎn)業(yè)對GDP 的貢獻達到50.5%，超過第二產(chǎn)業(yè)10 個百分點，基本和全國52.2%的總體水平持平，證明服務(wù)業(yè)在內(nèi)蒙古經(jīng)濟增長中的分量越來越重。這里存在兩個問題：內(nèi)蒙古自身的服務(wù)業(yè)供給質(zhì)量能否滿足居民的消費需求和當前的競爭生態(tài)能否產(chǎn)生高水平的服務(wù)行業(yè)。解決這兩個問題的重要舉措，便是在市場準入放寬的基礎(chǔ)上擴大服務(wù)業(yè)進口。要加快構(gòu)建與周邊經(jīng)濟體的全方位服務(wù)業(yè)國際合作機制。針對蒙古國、俄羅斯遠東西伯利亞地區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后的現(xiàn)狀，內(nèi)蒙古可以在旅游、人才中介、資產(chǎn)評估、工程設(shè)計等方面提供服務(wù)幫助，加快服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展。面向日、韓，可重點擴大在制造業(yè)企業(yè)改造研發(fā)、生產(chǎn)、銷售等方面的服務(wù)進口。還應(yīng)當指出的是，今后一段時間，內(nèi)蒙古在服務(wù)貿(mào)易開放方面仍將面臨較大限制——即便在自由貿(mào)易試驗區(qū)，在其負面清單的122 項特別管理措施中也有80 余項針對服務(wù)業(yè)，這個問題需要內(nèi)蒙古積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門盡快解決。

綜上，在構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，內(nèi)蒙古要建立適合自身的高水平開放模式，不僅需要技術(shù)環(huán)節(jié)的突破，也需要政策、機制的改革勇氣，這不僅涉及開放本身，也是內(nèi)蒙古長期可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。