推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能

孫百靈

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分問(wèn)題是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的集中體現(xiàn)，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中必須解決的瓶頸問(wèn)題。通過(guò)城鄉(xiāng)兩大板塊的持續(xù)互動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，是“十四五”時(shí)期內(nèi)蒙古破解城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的突出矛盾、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵抓手，也是積極融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)、暢通內(nèi)外雙循環(huán)的重要環(huán)節(jié)和突破口。

一、內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)融合發(fā)展步入關(guān)鍵時(shí)期

改革開放40多年來(lái)，隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。特別是黨的十八大以來(lái)，內(nèi)蒙古堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。到2020年，內(nèi)蒙古人均GDP突破1萬(wàn)美元，常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)64.1%，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城市對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的帶動(dòng)作用越來(lái)越強(qiáng)，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系基本建成，公共服務(wù)體系不斷完善，區(qū)域性整體貧困得到歷史性解決，農(nóng)村牧區(qū)的生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值、多元經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益顯現(xiàn)。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)雙向化、城鄉(xiāng)居民需求多樣化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展趨勢(shì)愈加明顯，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展站在了新的起點(diǎn)，步入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。與此相對(duì)應(yīng)，城鄉(xiāng)之間人才、土地、資本等要素雙向流動(dòng)和平等交換還存在制度壁壘，要素流動(dòng)存在結(jié)構(gòu)性失衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一，公共資源配置尚不合理，農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給仍存在許多短板，特別是拓寬農(nóng)牧民增收渠道、促進(jìn)農(nóng)牧民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制仍需完善。這些矛盾和問(wèn)題外在表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民收入差距和消費(fèi)差距仍然較大，農(nóng)村牧區(qū)居民收入來(lái)源單一，工資性和財(cái)產(chǎn)性收入有待提高，農(nóng)村牧區(qū)市場(chǎng)的消費(fèi)潛力特別是高層次消費(fèi)潛力有待激活；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合程度和深度不足，要素組合方式單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能滿足多樣化需求；城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)不合理，國(guó)土空間開發(fā)利用和城鄉(xiāng)建設(shè)中面臨生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性矛盾，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，已成為制約內(nèi)蒙古各族人民追求美好生活和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸。

二、多措并舉推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，核心是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從制度和機(jī)制上把城鄉(xiāng)結(jié)合起來(lái)，將城鄉(xiāng)置于同一層次上謀劃發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等相互融合和協(xié)同發(fā)展。“十四五”時(shí)期，內(nèi)蒙古要以城鄉(xiāng)融合為關(guān)鍵抓手，著力打通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)各環(huán)節(jié)堵點(diǎn)，積極融入國(guó)內(nèi)大循環(huán)，暢通內(nèi)外雙循環(huán)，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展聚積新動(dòng)能。

優(yōu)化規(guī)劃布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間形態(tài)。樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，堅(jiān)持以精準(zhǔn)規(guī)劃引領(lǐng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政藩籬，建立健全“多規(guī)合一”、有機(jī)銜接的全域規(guī)劃體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等有機(jī)銜接，構(gòu)建定位清晰、特色鮮明、功能完善、集約高效、治理有序、社會(huì)和諧、生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)融合空間格局。遵循規(guī)模適度和功能互補(bǔ)原則，立足特色資源優(yōu)勢(shì)、環(huán)境承載能力、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件等，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)。培育和壯大呼包鄂烏城市群，以產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共建共保、公共服務(wù)共建共享為切入點(diǎn)，優(yōu)化資源要素配置，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)，推進(jìn)一體化進(jìn)程，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行示范區(qū)域。增強(qiáng)通遼、赤峰區(qū)域性中心城市的輻射帶動(dòng)能力，做強(qiáng)盟市府駐地城市、重要節(jié)點(diǎn)城市，推動(dòng)城市與周邊農(nóng)村牧區(qū)交通、信息網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施的連接和產(chǎn)業(yè)的協(xié)作，穩(wěn)步提升綜合承載力。小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展要堅(jiān)持與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平，發(fā)揮縣城作為城鄉(xiāng)融合關(guān)鍵紐帶的作用，實(shí)施縣城建設(shè)攻堅(jiān)行動(dòng)，強(qiáng)化旗縣所在地綜合服務(wù)能力和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)農(nóng)牧民區(qū)域中心功能。加強(qiáng)村莊規(guī)劃管理，科學(xué)合理編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，做到農(nóng)房建設(shè)有規(guī)劃管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展有規(guī)劃引導(dǎo)、行政嘎查村有村莊整治安排、生產(chǎn)生活空間合理分離，優(yōu)化村莊功能布局。

促進(jìn)要素雙向流動(dòng)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合。在城鎮(zhèn)承載范圍內(nèi)，加快城鎮(zhèn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化，優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)人口、土地、資本等生產(chǎn)要素，發(fā)揮集聚優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)的輻射帶動(dòng)能力。推動(dòng)城市優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)，加快發(fā)展現(xiàn)代裝備制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、電子信息、新型化工等新興產(chǎn)業(yè)，有效延伸服務(wù)鏈，營(yíng)造有利的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，有效推進(jìn)新技術(shù)、新創(chuàng)意、新服務(wù)等在周邊廣大農(nóng)村牧區(qū)推廣應(yīng)用，提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效率。深化農(nóng)牧業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)、智慧農(nóng)牧業(yè)、綠色農(nóng)牧業(yè)，建設(shè)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)。加大對(duì)農(nóng)牧業(yè)投入力度，圍繞城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和市場(chǎng)需求，優(yōu)化農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大綠色、優(yōu)質(zhì)、特色、品牌、高效農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)，提高農(nóng)牧業(yè)科技水平和裝備水平，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)畜產(chǎn)品科技含量和附加值，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)向中高端發(fā)展，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。完善農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系和組織體系，發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)資源富集優(yōu)勢(shì)，做強(qiáng)做優(yōu)生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)藏、包裝、流通、銷售等環(huán)節(jié)，打造現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工水平。挖掘農(nóng)村牧區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和多元價(jià)值，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”“文化+”等創(chuàng)新模式，發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)衍生產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的良性互動(dòng)。推進(jìn)土地草牧場(chǎng)“三權(quán)”分置改革，完善龍頭企業(yè)與農(nóng)牧民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，培育新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，鼓勵(lì)農(nóng)牧民多種形式參與規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，獲取更多增值收益。破除行政區(qū)劃壁壘和體制機(jī)制障礙，探索建立城鄉(xiāng)互通、區(qū)域互融、跨區(qū)跨界的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、服務(wù)鏈、人才鏈、信息鏈有機(jī)融合，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)形成新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，構(gòu)建農(nóng)村牧區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)交叉融合的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。完善農(nóng)牧民工、農(nóng)村牧區(qū)大學(xué)生、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)牧民職業(yè)培訓(xùn)，拓寬農(nóng)牧民增收渠道。做好脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的有效銜接，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織創(chuàng)新、要素流動(dòng)等形成農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展持久動(dòng)力。

加大民生投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持民生導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向并重，綜合考慮農(nóng)村牧區(qū)人口空間集聚特征，推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，進(jìn)一步提升農(nóng)村牧區(qū)水、電、路、氣、房和郵政通信、廣播電視、物流等基礎(chǔ)設(shè)施的水平和檔次，重點(diǎn)提高自然村和農(nóng)牧戶家庭的基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)率，降低農(nóng)村牧區(qū)交易成本，激發(fā)農(nóng)村牧區(qū)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。多方面籌集資金，多渠道增加投入，加快建立合理、穩(wěn)定和有效的農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金投入保障機(jī)制，全面持久改善農(nóng)村牧區(qū)生產(chǎn)生活條件。做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊布局規(guī)劃的編制，科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)村道路網(wǎng)絡(luò)，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，打通跨村跨鄉(xiāng)跨縣的斷頭路，加快農(nóng)村牧區(qū)道路內(nèi)聯(lián)外通建設(shè)，增加連接線，織密路網(wǎng)。促進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村牧區(qū)延伸，形成城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施體系。以完善縣城基礎(chǔ)設(shè)施承載功能為重點(diǎn)，提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。強(qiáng)化政府職責(zé)，制定和完善公共服務(wù)制度體系，加大保障民生需求的衛(wèi)生、教育、治安、社保等公共物品的供給力度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，改變長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村牧區(qū)延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村牧區(qū)覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，推動(dòng)教師資源向農(nóng)村牧區(qū)傾斜，通過(guò)提高待遇等措施增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)教師崗位吸引力，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，使城鄉(xiāng)適齡兒童享有均等的受教育機(jī)會(huì)。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共醫(yī)療衛(wèi)生體制，通過(guò)提高待遇和加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)等途徑，增加基層醫(yī)務(wù)人員崗位吸引力，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室條件，加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人才隊(duì)伍建設(shè)，健全網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，鼓勵(lì)旗縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，鼓勵(lì)城市大醫(yī)院與縣醫(yī)院建立對(duì)口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療機(jī)制，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)的合理配置。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制，落實(shí)農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障，加快全面推行新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度，提高統(tǒng)籌基金支付比例，降低自費(fèi)比例，進(jìn)一步減輕農(nóng)牧民醫(yī)療負(fù)擔(dān)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)體制，將農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的統(tǒng)一。建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，構(gòu)建黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理上的資源整合優(yōu)勢(shì)，提升農(nóng)牧民的自我組織、自我管理、自我服務(wù)能力，增強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)治理能力。

深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，完善城鄉(xiāng)融合配套政策體系。產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要保障。深入推進(jìn)城鄉(xiāng)土地制度改革，特別是要推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度等各項(xiàng)改革，推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，通過(guò)產(chǎn)權(quán)細(xì)分和交易擴(kuò)展提高土地利用效率，切實(shí)提高農(nóng)牧民的財(cái)產(chǎn)性收入和經(jīng)營(yíng)性收入。加大戶籍制度改革力度，不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)覆蓋面，建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制。加快推動(dòng)城鎮(zhèn)資本等要素進(jìn)入農(nóng)村牧區(qū)，通過(guò)增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、降低交易成本、改善營(yíng)商環(huán)境等激勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，依靠資本進(jìn)入推動(dòng)農(nóng)村牧區(qū)信息、數(shù)據(jù)、管理、技術(shù)等要素的再組合，激發(fā)農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力。暢通勞動(dòng)力和人才城鄉(xiāng)流動(dòng)渠道，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的人力資源市場(chǎng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力的培養(yǎng)，對(duì)農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力參加職業(yè)教育給予必要的財(cái)政支持，提高農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)力技能和素質(zhì)。完善財(cái)力與事權(quán)更加匹配的財(cái)政體制，保障農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展能力。加快構(gòu)建農(nóng)村牧區(qū)普惠金融服務(wù)體系，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)手段，完善農(nóng)村牧區(qū)信用體系，發(fā)揮金融信貸的主渠道作用，擴(kuò)大直接融資比例，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)村振興。完善農(nóng)牧業(yè)資金互助合作機(jī)制，緩解城鄉(xiāng)之間金融供給不均衡問(wèn)題，降低農(nóng)村牧區(qū)金融服務(wù)成本，提高農(nóng)村牧區(qū)金融服務(wù)的便利性。實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的城鄉(xiāng)空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。