內(nèi)蒙古實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)與突破口

田曉明 王 蕾

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心；內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展科學(xué)研究院）

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系，發(fā)揮好鄉(xiāng)村保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)畜產(chǎn)品供給、保障生態(tài)安全、傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等功能。我們要著力破解制約農(nóng)牧民增收和鄉(xiāng)村發(fā)展的難點(diǎn)，在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、內(nèi)蒙古實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難點(diǎn)

（一）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效面臨挑戰(zhàn)

近年，我區(qū)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)加快推進(jìn)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷豐富、產(chǎn)業(yè)融合漸成趨勢(shì)。但相對(duì)于國(guó)家重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地的戰(zhàn)略定位而言，我區(qū)農(nóng)牧業(yè)仍存在諸多短板。傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)弱、效益低，具體表現(xiàn)為：自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)優(yōu)質(zhì)品種占比不高，玉米僅為 35%，馬鈴薯不足20%，乳業(yè)、肉羊、肉牛、飼草產(chǎn)業(yè)種源依賴進(jìn)口；優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)畜產(chǎn)品供給相比于消費(fèi)升級(jí)需求仍有較大差距，農(nóng)畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低于全國(guó)水平2.5個(gè)百分點(diǎn)，“蒙字號(hào)”品牌影響力不強(qiáng)；農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，休閑農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)發(fā)展滯后，一二三產(chǎn)業(yè)融合深度不夠。

（二）統(tǒng)籌兼顧生態(tài)美與產(chǎn)業(yè)旺、百姓富存在難點(diǎn)

目前，我區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)資源約束趨緊，一等至三等耕地面積占比低于全國(guó)水平18.48個(gè)百分點(diǎn)，一半以上耕地處于水土流失區(qū)域，畝均水資源嚴(yán)重不足，以水定產(chǎn)、量水而行面臨考驗(yàn)。環(huán)境污染問題仍然突出，工業(yè)“三廢”、城市生活垃圾等外源污染有待進(jìn)一步治理，化肥施用量仍有較大削減空間，地膜覆蓋面積呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，農(nóng)村垃圾、污水處理水平較低。生態(tài)系統(tǒng)退化明顯，草原總體惡化的態(tài)勢(shì)還沒有根本扭轉(zhuǎn)。

（三）深入挖掘、傳承、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)土文化面臨困境

隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，鄉(xiāng)村文化正在日益消解、式微，傳承保護(hù)乏力，缺乏創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展。鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)停留在低效開發(fā)和同質(zhì)化發(fā)展階段。鄉(xiāng)村文明建設(shè)歷史欠賬較多，基本公共文化供給與農(nóng)村牧區(qū)居民日益增長(zhǎng)的需求不相稱。

（四）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)居民生活富裕存在壓力

絕對(duì)貧困消除后，相對(duì)貧困依然存在，且相對(duì)貧困人口特別是脫貧戶持續(xù)增收難度依然較大。2020年，全區(qū)建檔立卡貧困人口人均可支配收入低于農(nóng)村牧區(qū)人均可支配收入3408元。一是工資性收入增長(zhǎng)乏力，2020年我區(qū)農(nóng)牧民工資性收入低于全國(guó)平均水平3621元。二是經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)緩慢，這主要是由成本逐年增加、農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈條短、農(nóng)牧民組織化程度低等因素造成的。三是財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)有限，全區(qū)農(nóng)牧民人均財(cái)產(chǎn)性收入年增長(zhǎng)較低。

（五）激發(fā)農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力面臨制約

激發(fā)農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展活力，關(guān)鍵在于有效激活人才、土地、資金這三個(gè)要素。人才方面，人口流失與人才短缺并存，鄉(xiāng)村人口流失嚴(yán)重，農(nóng)村牧區(qū)空心化問題突出，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)環(huán)保、文化傳播、鄉(xiāng)村治理等鄉(xiāng)村振興各環(huán)節(jié)人才嚴(yán)重不足，醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面優(yōu)秀人才引進(jìn)尤顯困難。土地方面，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步深入，農(nóng)村牧區(qū)產(chǎn)業(yè)用地需求快速增長(zhǎng)，用地形態(tài)、規(guī)模和方式上呈現(xiàn)多樣化，如何釋放用地空間存在難點(diǎn)。資金方面，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接過程中存在較大資金缺口，尤其在當(dāng)前各盟市財(cái)政收支矛盾依舊突出、農(nóng)村資本潛力有限的背景下，資金瓶頸不容忽視。

二、內(nèi)蒙古實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的突破口

（一）發(fā)揮保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)畜產(chǎn)品供給功能，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)大區(qū)向農(nóng)牧業(yè)強(qiáng)區(qū)轉(zhuǎn)變

著力提升糧食和重要農(nóng)畜產(chǎn)品供給保障能力。深入實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。以糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)為重點(diǎn)，加快以高效節(jié)水為核心的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完善農(nóng)機(jī)裝備、農(nóng)田水利、倉儲(chǔ)物流等設(shè)施，增強(qiáng)綜合生產(chǎn)能力。發(fā)展肉牛、肉羊規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖，打造優(yōu)質(zhì)牛羊生產(chǎn)基地。實(shí)施奶業(yè)振興行動(dòng)，重點(diǎn)抓好沿黃、西遼河、嫩江三大流域和錫林郭勒、呼倫貝爾兩大草原的奶源基地建設(shè)。大力推進(jìn)現(xiàn)代種業(yè)創(chuàng)新工程，開展種質(zhì)資源保護(hù)利用、品種選育和生物技術(shù)應(yīng)用等關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)，努力在玉米、馬鈴薯、乳、肉、草等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)上形成領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。

加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系。依托肉牛、肉羊、絨毛、馬鈴薯、玉米、草業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，培育一批具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)力的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，建設(shè)一批示范效應(yīng)顯著的農(nóng)畜產(chǎn)品精深加工示范基地。培育壯大“蒙字號(hào)”農(nóng)畜產(chǎn)品區(qū)域公用品牌、企業(yè)品牌、產(chǎn)品品牌，大力提升烏蘭察布馬鈴薯、錫林郭勒草原肉羊、科爾沁牛、興安盟大米、天賦河套、赤峰小米等區(qū)域公用品牌影響力。推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快重要農(nóng)畜產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈大數(shù)據(jù)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)村生活方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。積極創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、田園綜合體，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展向廣度深度推進(jìn)。

（二）發(fā)揮好農(nóng)村牧區(qū)生態(tài)功能，以生態(tài)振興促進(jìn)美麗與發(fā)展雙贏

持續(xù)鞏固提升鄉(xiāng)村生態(tài)優(yōu)勢(shì)。大力推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治，重點(diǎn)解決人口密集地區(qū)、水源保護(hù)地村莊、傳統(tǒng)村落、美麗宜居村等村莊的污水治理問題，因地制宜推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，全面推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理。強(qiáng)化綠色發(fā)展導(dǎo)向，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)投入品減量化、生產(chǎn)清潔化、廢棄物資源化、產(chǎn)業(yè)模式生態(tài)化，嚴(yán)格鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入，出臺(tái)農(nóng)牧業(yè)負(fù)面清單等約束措施。堅(jiān)持以水定需、量水而行，因水制宜、適水生產(chǎn)，大力發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)，持續(xù)推動(dòng)品種節(jié)水、結(jié)構(gòu)節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、工程節(jié)水。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染治理，推進(jìn)化肥農(nóng)藥減量增效，推廣農(nóng)作物病蟲害綠色防控產(chǎn)品和技術(shù)。積極發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推進(jìn)測(cè)土配方施肥，提升農(nóng)膜農(nóng)藥包裝物回收、秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用水平。

大力挖掘農(nóng)村牧區(qū)生態(tài)價(jià)值。培育發(fā)展一批具有競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)企業(yè)、生態(tài)品牌，遴選建設(shè)一批鄉(xiāng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范樣板。建立完善體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度，探索建立市場(chǎng)化、多元化草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。緊抓碳達(dá)峰、碳中和機(jī)遇，支持推進(jìn)林草碳匯，試點(diǎn)探索區(qū)域性林草碳匯交易機(jī)制。

（三）發(fā)揮好農(nóng)村牧區(qū)文化功能，打造品質(zhì)活力新鄉(xiāng)村

立足文化惠民，打造“有品質(zhì)”的新鄉(xiāng)村。堅(jiān)持重心下移、資源下移、服務(wù)下移，建設(shè)一批文化館、農(nóng)家書屋、文化大院等文化設(shè)施，鞏固拓展鄉(xiāng)村文化陣地。發(fā)揮文化能人、民間藝人作用，組建群眾文藝隊(duì)伍，開展文化公益演出和免費(fèi)公益培訓(xùn)活動(dòng)。以文化需求引導(dǎo)文化供給，建立健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)需求反饋機(jī)制和城鄉(xiāng)文化結(jié)對(duì)共建機(jī)制，擴(kuò)大政府購(gòu)買公共文化服務(wù)規(guī)模。打造廣場(chǎng)文藝會(huì)演、群藝大舞臺(tái)等群眾文化品牌，推動(dòng)文化下鄉(xiāng)、文化進(jìn)社區(qū)。

重視傳承保護(hù)，打造“有靈魂”的新鄉(xiāng)村。深入推進(jìn)移風(fēng)易俗，消除陳規(guī)陋習(xí)，弘揚(yáng)新風(fēng)正氣。加大科學(xué)文化、衛(wèi)生健康、家庭理財(cái)?shù)刃v力度，提升農(nóng)牧民綜合素養(yǎng)。創(chuàng)新傳承發(fā)展中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，大力振興民間優(yōu)秀傳統(tǒng)工藝，傳承發(fā)展民間藝術(shù)，保護(hù)好傳統(tǒng)村落格局風(fēng)貌、空間形態(tài)。加大紅色文化遺址遺跡、革命遺址等保護(hù)性修繕，繼承弘揚(yáng)革命紅色文化。

激活文化產(chǎn)業(yè)，打造“有活力”的新鄉(xiāng)村。依托鄉(xiāng)村民族文化、歷史文化和生態(tài)文化優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)特色文化資源與現(xiàn)代消費(fèi)需求有效對(duì)接，構(gòu)建具有鮮明區(qū)域和民族特色的鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)體系。推動(dòng)鄉(xiāng)村文化旅游、鄉(xiāng)村演藝娛樂、民族民間工藝品、民俗文化體驗(yàn)、民族節(jié)慶與特色會(huì)展產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動(dòng)鄉(xiāng)村文化元素融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)事體驗(yàn)。深入挖掘鄉(xiāng)村特色文化符號(hào)，打造“一鄉(xiāng)一品”“一村一品”文化品牌。

（四）聚焦全域性共同富裕要求，補(bǔ)齊農(nóng)村牧區(qū)收入短板

守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。在保持主要幫扶政策總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，推動(dòng)政策重心由解決絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。構(gòu)建緩解相對(duì)貧困的政策體系，統(tǒng)一明確相對(duì)貧困人口認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序，建立低收入家庭增收長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的防貧政策、相對(duì)貧困區(qū)域的社會(huì)保障制度、發(fā)展型低收入群體救助政策等。

挖掘農(nóng)村牧區(qū)居民增收潛力。突出抓好家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)牧民合作社兩類新型經(jīng)營(yíng)主體，完善龍頭企業(yè)與農(nóng)牧民利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，全面推廣訂單合同型、價(jià)格保護(hù)型、股份合作型、服務(wù)協(xié)作型等利益聯(lián)結(jié)模式。大力培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會(huì)化服務(wù)。加快推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)牧民變股東，提高農(nóng)牧民財(cái)產(chǎn)性收入。完善對(duì)農(nóng)牧民直接補(bǔ)貼政策，探索建立普惠性農(nóng)牧民補(bǔ)貼長(zhǎng)效機(jī)制。

（五）堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，引導(dǎo)推動(dòng)要素向農(nóng)村牧區(qū)流動(dòng)

健全人才振興體系。建立引導(dǎo)各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建本鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)和下鄉(xiāng)人才共同支撐格局。制定鄉(xiāng)土人才技能等級(jí)評(píng)價(jià)制度，建立健全職業(yè)農(nóng)牧民制度，激發(fā)鄉(xiāng)土人才潛能。暢通能人回家綠色通道，吸引農(nóng)村牧區(qū)走出去的能人返鄉(xiāng)投資興業(yè)。建立柔性人才流動(dòng)機(jī)制，拓展城鎮(zhèn)人才下鄉(xiāng)通道。打造一批重點(diǎn)農(nóng)牧業(yè)企業(yè)研究院、農(nóng)牧業(yè)科技園區(qū)、星創(chuàng)天地、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化實(shí)訓(xùn)基地，在創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、融資、財(cái)稅、用地等方面給予支持。

激活土地要素。進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，在堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)的前提下，進(jìn)一步放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。加快落實(shí)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置政策，在保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策，實(shí)行負(fù)面清單管理，優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)用地。根據(jù)鄉(xiāng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際需要，探索靈活多樣的供地新方式。規(guī)范開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制，進(jìn)一步支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)。

健全高效協(xié)同的資金投入體系。進(jìn)一步完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)支牧資金使用方式。建立涉農(nóng)涉牧投融資平臺(tái)，設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，鼓勵(lì)、規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。圍繞鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系等鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大金融資源傾斜力度。創(chuàng)新農(nóng)村牧區(qū)金融產(chǎn)品，推廣活體抵押貸款、農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款、圈舍抵押貸款等模式。