回顧與展望：黑惡勢(shì)力治理20年

董士曇

(山東警察學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

回望新中國(guó)70余年對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理可以發(fā)現(xiàn)，從建國(guó)初期黑惡勢(shì)力遭到毀滅性打擊，直至1970年代末，黑惡勢(shì)力犯罪和社會(huì)丑惡現(xiàn)象在中國(guó)大陸完全絕跡。但進(jìn)入1980年代后，黑惡勢(shì)力在中國(guó)大陸開始滋生蔓延并不斷成長(zhǎng)壯大，社會(huì)危害性日益加重。為穩(wěn)定社會(huì)治安形勢(shì)，我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪一直采取“嚴(yán)打”高壓態(tài)勢(shì)，迄今為止，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪共組織實(shí)施了3次大規(guī)模的專項(xiàng)治理行動(dòng)，即2000年、2006年的打黑除惡和2018年的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)。由于種種原因，前兩次專項(xiàng)斗爭(zhēng)并沒有解決好黑惡勢(shì)力犯罪的反彈性問題。為從根本上取得對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理成效， 2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，決定在全國(guó)開展掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)。目前，這項(xiàng)為期3年的專項(xiàng)斗爭(zhēng)雖然已經(jīng)基本結(jié)束，但我們同黑惡勢(shì)力犯罪的斗爭(zhēng)仍將繼續(xù)。為進(jìn)一步鞏固掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)取得的成果，實(shí)現(xiàn)其由專項(xiàng)治理向常態(tài)化治理的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)其長(zhǎng)效治理機(jī)制的建立與完善，本文擬對(duì)我國(guó)20年來黑惡勢(shì)力治理理論與實(shí)踐加以總結(jié)和分析，吸取其經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)其不足，并對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理做進(jìn)一步探索和展望。

一、黑惡勢(shì)力治理之回顧

(一)黑惡勢(shì)力概念的演進(jìn)

在我國(guó)，黑惡勢(shì)力從一個(gè)含混不清的習(xí)慣性用語到內(nèi)涵明確的規(guī)范性術(shù)語，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的演變過程。以1997年《刑法》的修訂為標(biāo)志，黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪與惡勢(shì)力犯罪得以區(qū)分。黑惡勢(shì)力中“黑”指黑社會(huì)性質(zhì)組織，取得了規(guī)范性法律地位；而“惡”指惡勢(shì)力犯罪，其概念一直到2018年3月4日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部(以下簡(jiǎn)稱兩高兩部)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于辦理黑惡勢(shì)力犯罪案件若干問題的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《2018年指導(dǎo)意見》)才得以進(jìn)入規(guī)范領(lǐng)域。

1997年《刑法》修訂之前，我國(guó)法律并沒有規(guī)定黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的概念，更沒有規(guī)定惡勢(shì)力的概念，只規(guī)定了犯罪集團(tuán)、一般共同犯罪。盡管在一些學(xué)者的研究和公安機(jī)關(guān)的有關(guān)文件中頻繁使用類似黑社會(huì)組織的概念，但黑社會(huì)性質(zhì)組織、黑社會(huì)性質(zhì)流氓團(tuán)伙、流氓團(tuán)伙、流氓惡勢(shì)力、惡勢(shì)力等概念是混同使用的。

隨著黑惡勢(shì)力犯罪的日趨嚴(yán)重和流氓團(tuán)伙的發(fā)展變化，流氓團(tuán)伙的含義也開始分化。其中，流氓團(tuán)伙與黑社會(huì)相結(jié)合，將達(dá)到或接近黑社會(huì)程度的犯罪稱為黑社會(huì)性質(zhì)的流氓團(tuán)伙犯罪，將未達(dá)到或未接近黑社會(huì)程度的犯罪稱之為流氓惡勢(shì)力犯罪。黑社會(huì)性質(zhì)的流氓團(tuán)伙和流氓惡勢(shì)力概念開始被公安機(jī)關(guān)和學(xué)界所采用，最高人民法院也基本認(rèn)可將這兩種不同形態(tài)犯罪相區(qū)分的做法。在此背景下，1997年修訂后的《刑法》第294條設(shè)立了組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪。黑社會(huì)性質(zhì)組織這一概念由此具有了法定身份，成為一個(gè)法律術(shù)語，但遺憾的是流氓惡勢(shì)力概念卻未被提及。2000年12月在全國(guó)范圍內(nèi)開展的第一次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)盡管將打黑與除惡并稱，但之前的政府工作報(bào)告、最高人民法院工作報(bào)告以及最高人民法院為配合這次專項(xiàng)斗爭(zhēng)出臺(tái)的《關(guān)于審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(2000年12月10日起施行)等，均未提及(流氓)惡勢(shì)力概念。直到2009年12月9日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部為總結(jié)我國(guó)第二次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)，聯(lián)合出臺(tái)了《辦理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《09紀(jì)要》)，才首次在司法解釋中對(duì)惡勢(shì)力概念作出專門規(guī)定，并闡明了黑社會(huì)性質(zhì)組織與惡勢(shì)力的關(guān)系，認(rèn)為“惡勢(shì)力是黑社會(huì)性質(zhì)組織的雛形，有的最終發(fā)展為黑社會(huì)性質(zhì)組織……”此后，流氓惡勢(shì)力概念不再使用，惡勢(shì)力也不再局限于流氓的范疇，而成為內(nèi)涵和外延更為寬泛的獨(dú)立概念。但《09紀(jì)要》仍未賦予惡勢(shì)力獨(dú)立的法律后果，認(rèn)定惡勢(shì)力犯罪并不影響定罪量刑，其直接影響在于各地公安機(jī)關(guān)如何確定打黑除惡戰(zhàn)果[1]。實(shí)際上，《09紀(jì)要》的目的是為辦案人員區(qū)分黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪和惡勢(shì)力犯罪提供參考，實(shí)踐中，為數(shù)眾多的犯罪團(tuán)伙，即使被公安機(jī)關(guān)認(rèn)定為惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙，在惡勢(shì)力尚未入罪的情況下，檢察院、法院也不會(huì)在起訴和判決中予以認(rèn)定，更不會(huì)以惡勢(shì)力犯罪為由而加重處罰，而只能根據(jù)犯罪集團(tuán)的法律規(guī)定處理。

2018年3月4日，為配合掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，兩高兩部頒布的《2018年指導(dǎo)意見》規(guī)定：黑惡勢(shì)力是一種犯罪組織。而犯罪組織在我國(guó)《刑法》中指的就是犯罪集團(tuán)。司法機(jī)關(guān)由此可以根據(jù)《刑法》第26條關(guān)于犯罪集團(tuán)的規(guī)定認(rèn)定惡勢(shì)力，惡勢(shì)力也因此進(jìn)入刑法圈，具有了獨(dú)立的法律后果，成為被依法嚴(yán)懲的對(duì)象?？梢哉f，《2018年指導(dǎo)意見》的出臺(tái)標(biāo)志著惡勢(shì)力概念在法律上基本定型。

(二)黑惡勢(shì)力犯罪治理方式的演進(jìn)

隨著黑惡勢(shì)力犯罪方式的變遷和危害程度的日趨嚴(yán)重，人們對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的認(rèn)識(shí)水平也水漲船高，國(guó)家對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理也日趨科學(xué)。從2000年的第一次打黑除惡到2018年的掃黑除惡這20年對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理實(shí)踐看，不論是治理主體、治理手段、治理目標(biāo)，還是社會(huì)動(dòng)員程度等，皆顯示出科學(xué)進(jìn)展的態(tài)勢(shì)，其演進(jìn)軌跡主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.治理主體的演進(jìn)

我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪展開的3次大規(guī)模專項(xiàng)治理斗爭(zhēng)，雖然都是根據(jù)黨中央的決策部署進(jìn)行的，都強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上，治理主體的職責(zé)功能卻存在很大差異。

2000年12月11日，在全國(guó)打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)電視電話會(huì)議上，中央決定從2000年12月到2001年10月(后延長(zhǎng)到2003年4月)，組織全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)。同年，公安部以及各省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局成立了打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組?？梢钥闯?，這次專項(xiàng)斗爭(zhēng)執(zhí)行主體被賦予公安機(jī)關(guān)，其他部門只是給予積極配合。實(shí)際上，打黑除惡這場(chǎng)牽動(dòng)全局的重大行動(dòng)幾乎成了公安機(jī)關(guān)的“獨(dú)角戲”。盡管這次專項(xiàng)斗爭(zhēng)打掉了一大批黑惡勢(shì)力組織，社會(huì)治安形勢(shì)一度有所好轉(zhuǎn)，但并沒有解決好深挖黑惡勢(shì)力背后“保護(hù)傘”的關(guān)鍵性問題，更沒有高度重視鏟除黑惡勢(shì)力滋生發(fā)展的土壤。鑒于黑惡勢(shì)力犯罪迅速反彈的嚴(yán)峻形勢(shì)，2006年2月，根據(jù)中央決策，中央政法委部署在全國(guó)開展第二次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，在中央成立了打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)協(xié)調(diào)小組，并設(shè)立全國(guó)打黑辦[2]。這種變化，標(biāo)志著黑惡勢(shì)力治理主體由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向政法委，即擴(kuò)展到政法系統(tǒng)部門間的聯(lián)合。這場(chǎng)打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)一直持續(xù)到2017年底，并成為政法工作的常態(tài)。這期間，中央政法委每年都要組織召開一次全國(guó)性會(huì)議，部署打黑除惡工作，在對(duì)黑惡勢(shì)力保持高壓態(tài)勢(shì)的同時(shí)，將社會(huì)治安綜合治理納入“嚴(yán)打”方針和打黑除惡斗爭(zhēng)，并著手建立長(zhǎng)效工作機(jī)制，但這時(shí)的治理主體仍局限于政法機(jī)關(guān)。及至2018年1月，根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出的《通知》要求，中央成立“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在中央政法委，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)全國(guó)掃黑除惡工作，其成員包括中紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委、中組部、中宣部、中治辦、中(網(wǎng))信辦、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、教育部、民政部、司法部、財(cái)政部、國(guó)土資源部、城建部、交通部、水利部、農(nóng)業(yè)部等28個(gè)單位；各省(自治區(qū)、直轄市)市也相應(yīng)設(shè)立了專項(xiàng)斗爭(zhēng)領(lǐng)導(dǎo)小組和“掃黑辦”，并詳細(xì)規(guī)定了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組、各相關(guān)部門的職責(zé)和相互配合的具體制度。可以看出，我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理主體已由公安機(jī)關(guān)擔(dān)綱到政法委牽頭組織協(xié)調(diào)，最后形成了由中央、地方各級(jí)黨委政府負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和多個(gè)(成員)部門具體實(shí)施以及廣大群眾參與的全方位組織體系。

2.治理手段的演進(jìn)

2000年和2006年的兩次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，治理手段比較單一，打黑除惡基本上就是“嚴(yán)打”，實(shí)施從重從快打擊。這期間，雖然對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的認(rèn)識(shí)有很大提高，并提出將社會(huì)治安綜合治理納入“嚴(yán)打”方針，但由于治理主體參與的深度和廣度不夠，并未形成對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的整體合力。一是打擊黑惡勢(shì)力背后“保護(hù)傘”的力度不夠，紀(jì)檢監(jiān)察部門沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的職能作用；二是對(duì)黑惡勢(shì)力染指的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域缺乏有效監(jiān)管；三是對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)沒有引起足夠的關(guān)注，致使一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大面積權(quán)力控制的“真空”；四是對(duì)群眾的動(dòng)員程度明顯不足。多年來，這種過于注重打擊而忽視防范、建設(shè)的治理方式受到多方詬病，從而被貼上“運(yùn)動(dòng)式”治理的標(biāo)簽。而本次“掃黑除惡”與前兩次“打黑除惡”相比，雖然只有一字之差，卻彰顯了治理手段的根本性變化?！按颉钡暮x比較單一，強(qiáng)調(diào)的是懲罰；而“掃”則不僅包括打擊，同時(shí)還包括預(yù)防、管理、建設(shè)等多重含義?！锻ㄖ诽岢龅摹叭齻€(gè)結(jié)合”(1)《通知》提出的“三個(gè)結(jié)合”即是把掃黑除惡專項(xiàng)治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來，把打擊黑惡勢(shì)力和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來，把掃黑除惡同加強(qiáng)基層組織建設(shè)結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)關(guān)注農(nóng)村自治組織建設(shè)。即是這種治理手段多元化的體現(xiàn)；同時(shí)《通知》還要求，通過邊掃、邊治、邊建的全方位治理，鏟除黑惡勢(shì)力滋生的土壤，最終實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的目標(biāo)。

3.治理目標(biāo)的演進(jìn)

前兩次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，打擊的主要對(duì)象是黑惡勢(shì)力，強(qiáng)調(diào)的是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)打擊，打擊范圍較窄，不僅對(duì)涉黑涉惡的腐敗犯罪打擊力度不夠，而且忽視了對(duì)黑惡勢(shì)力染指的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的治理。這次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，目標(biāo)更加明確、更加具體，不僅將掃黑除惡與反腐敗相結(jié)合，看到了黑惡勢(shì)力犯罪與腐敗犯罪之間的共生關(guān)系，而且聚焦涉黑涉惡?jiǎn)栴}突出的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域，把打擊鋒芒始終對(duì)準(zhǔn)群眾反映最強(qiáng)烈、最深惡痛絕的各類黑惡勢(shì)力違法犯罪[3]。為了提高打擊精度和便于群眾揭發(fā)檢舉，黨中央明確提出了12類具有指導(dǎo)性和方向性的打擊重點(diǎn)。(2)12類打擊重點(diǎn)分別是：(1)威脅政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全以及向政治領(lǐng)域滲透的黑惡勢(shì)力；(2)把持基層政權(quán)、操縱破壞基層換屆選舉、壟斷農(nóng)村資源、侵吞集體資產(chǎn)的黑惡勢(shì)力；(3)利用家族、宗族勢(shì)力橫行鄉(xiāng)里、稱霸一方、欺壓殘害百姓的“村霸”等黑惡勢(shì)力；(4)在征地、租地、拆遷、工程項(xiàng)目建設(shè)等過程中煽動(dòng)鬧事的黑惡勢(shì)力；(5)在建筑工程、交通運(yùn)輸、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)捕撈等行業(yè)、領(lǐng)域，強(qiáng)攬工程、惡意競(jìng)標(biāo)、非法占地、濫用濫采的黑惡勢(shì)力；(6)在商貿(mào)集市、批發(fā)市場(chǎng)、車站碼頭、旅游景點(diǎn)等場(chǎng)所欺行霸市、強(qiáng)買強(qiáng)賣、收保護(hù)費(fèi)的市霸、行霸等黑惡勢(shì)力；(7)操縱、經(jīng)營(yíng)“黃賭毒”等違法犯罪活動(dòng)的黑惡勢(shì)力；(8)非法高利貸、暴力討債的黑惡勢(shì)力；(9)插手民間糾紛，充當(dāng)“地下執(zhí)法隊(duì)”的黑惡勢(shì)力；(10)組織或雇傭網(wǎng)絡(luò)“水軍”在網(wǎng)上威脅、恐嚇、侮辱、誹謗、滋擾的黑惡勢(shì)力；(11)境外黑社會(huì)入境發(fā)展?jié)B透以及跨國(guó)跨境的黑惡勢(shì)力；(12)黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”。在中央精神指導(dǎo)下，各地根據(jù)自身具體實(shí)際，制定了本地區(qū)的整頓和打擊重點(diǎn)?？梢钥闯?，這次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，治理目標(biāo)更有針對(duì)性，更加強(qiáng)調(diào)夯實(shí)黨的執(zhí)政根基、加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安，更加重視綜合治理、源頭治理和齊抓共管，充分體現(xiàn)了對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理規(guī)律的深刻認(rèn)識(shí)與把握。

(三)黑惡勢(shì)力犯罪治理規(guī)范的演進(jìn)

前兩次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，黨中央及其有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)皆強(qiáng)調(diào)依法進(jìn)行，但在“嚴(yán)打”大背景下，加之法律不太健全，一些司法機(jī)關(guān)辦案人員沒有深刻把握黑社會(huì)性質(zhì)組織、惡勢(shì)力集團(tuán)、惡勢(shì)力團(tuán)伙等概念的內(nèi)涵，沒有正確理解寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策與“打黑除惡”之間的關(guān)系，從而在司法實(shí)踐中出現(xiàn)了不少違規(guī)違法辦案現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)是對(duì)“黑”“惡”案件的界限把握不準(zhǔn)，將惡勢(shì)力集團(tuán)犯罪案件作為黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪案件報(bào)批、起訴和判決[4]；對(duì)一般惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙作為惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)處理，出現(xiàn)了打黑過程中的泛化[5]和擴(kuò)大化傾向[6]。而本次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，是在我國(guó)刑事法律體系基本完備、黨內(nèi)法規(guī)基本完善和司法體制改革深入推進(jìn)的背景下展開的，因而更加強(qiáng)調(diào)依法處置?！锻ㄖ访鞔_要求，政法機(jī)關(guān)要統(tǒng)一執(zhí)法思想，相互配合、相互制約，嚴(yán)格依法辦案；既要堅(jiān)持打擊犯罪，又要保障人權(quán)；在“打財(cái)斷血”過程中，要特別注意正確區(qū)分合法(私營(yíng))企業(yè)與非法(私營(yíng))企業(yè)的界限，保護(hù)私營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益；要切實(shí)把好事實(shí)關(guān)、證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，把每一起案件辦成鐵案。這些要求充分體現(xiàn)了這次專項(xiàng)斗爭(zhēng)法治化水平的極大提高，初步形成了對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪依法懲處的基本態(tài)勢(shì)。

(四)群眾動(dòng)員程度的演進(jìn)

廣大群眾是黑惡勢(shì)力犯罪的被害者，他們最了解身邊的腐敗和犯罪情況，掌握著大量的犯罪證據(jù)，在黑惡勢(shì)力犯罪治理過程中具有舉足輕重的地位。從某種意義上說，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的成效取決于發(fā)動(dòng)群眾的程度。前兩次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，雖然也十分重視發(fā)動(dòng)群眾，并取得了較大成績(jī)，但由于沒有將宣傳部門納入黑惡勢(shì)力犯罪治理主體，其宣傳和發(fā)動(dòng)群眾這項(xiàng)重要的工作不得不落到并非專業(yè)的公安政法機(jī)關(guān)身上。公安政法機(jī)關(guān)由于自身職權(quán)的局限性，無力也不可能在全國(guó)范圍內(nèi)掀起一場(chǎng)打黑除惡的人民戰(zhàn)爭(zhēng)，由此影響到對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的深度和廣度。其主要表現(xiàn)：一是廣大群眾對(duì)打黑除惡的關(guān)注度不夠，也根本分不清何謂“黑”與“惡”，甚至不知如何舉報(bào)；二是廣大群眾對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的社會(huì)危害性認(rèn)識(shí)不足，主動(dòng)舉報(bào)的積極性不高，大量犯罪線索的獲取主要靠公安派出所會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和工商、稅務(wù)部門，以及“由內(nèi)保部門會(huì)同工業(yè)系統(tǒng)負(fù)責(zé)全市廠礦、企事業(yè)單位的排查”[7]；三是沒有建立嚴(yán)格的線索舉報(bào)反饋制度，影響了廣大群眾的舉報(bào)積極性；四是缺乏切實(shí)的安全保障措施，舉報(bào)人懼怕報(bào)復(fù)，不敢大膽舉報(bào)。(3)由于第一次和第二次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)分別由公安機(jī)關(guān)和政法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其打“傘”難度和風(fēng)險(xiǎn)之大可想而知。公安政法機(jī)關(guān)打黑除惡人員普遍存在“三怕”：一怕行兇報(bào)復(fù)；二怕“保護(hù)傘”；三怕“拔出蘿卜帶出泥”。公安政法機(jī)關(guān)的打黑人員如此忌憚，就更不用說一般群眾了。參見趙洪興.打黑除惡的實(shí)踐與思考[J].公安研究，2003(1)：26-27.因缺乏群眾的廣泛參與和積極配合，大大增加了政法機(jī)關(guān)獲取違法犯罪線索的難度，明顯影響到辦案成效。而這次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)在動(dòng)員群眾方面有了很大進(jìn)步：一是將宣傳部門納入治理主體，從而能夠充分借助電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種媒體，通過廣泛宣傳發(fā)動(dòng)、政策攻心等措施，營(yíng)造掃黑除惡輿論氛圍，促使一大批涉黑涉惡人員投案自首。二是建立了多層次的舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)制度，不僅在國(guó)家層面設(shè)立了“全國(guó)掃黑除惡智能化舉報(bào)平臺(tái)”(12337)，而且各參與主體，如中紀(jì)委(監(jiān)委)、中組部以及中央政法機(jī)關(guān)等都設(shè)立了舉報(bào)中心或舉報(bào)網(wǎng)站；同時(shí)各省(市、自治區(qū))、市“掃黑辦”皆設(shè)立了舉報(bào)電話、舉報(bào)專用信箱等，并制定了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。三是制定了線索舉報(bào)反饋制度和保密制度，保證了舉報(bào)線索件件有回復(fù)，不同程度地解除了舉報(bào)人懼怕打擊報(bào)復(fù)的后顧之憂。這些措施的制定和逐步落實(shí)，得到了廣大群眾的衷心擁護(hù)，大大激發(fā)了他們舉報(bào)犯罪的積極性，從而能夠?qū)⒑趷簞?shì)力犯罪置于廣大群眾的監(jiān)控之下。

二、黑惡勢(shì)力犯罪治理要論

黑惡勢(shì)力犯罪治理理論的發(fā)展，是隨著黑惡勢(shì)力犯罪危害的日趨嚴(yán)重和國(guó)家治理實(shí)踐的不斷深化而逐步完善的，特別是《通知》提出的各項(xiàng)要求，彰顯了我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理理論發(fā)展的新態(tài)勢(shì)。

(一)黑惡勢(shì)力犯罪的性質(zhì)問題

對(duì)于黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪及其特征，我國(guó)《刑法》和立法解釋分別作出了明文規(guī)定。1997年《刑法》第294條規(guī)定，凡是“組織、領(lǐng)導(dǎo)和積極參加以暴力、威脅或者其他手段，有組織地進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，稱霸一方，為非作歹，欺壓、殘害群眾，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序的”即是黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪。2002年12月，最高人民法院頒布的《關(guān)于審理黑社會(huì)性質(zhì)組織犯罪的案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，明確規(guī)定了“黑社會(huì)性質(zhì)組織”應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備的4個(gè)特征。(4)其4個(gè)特征為：(1)形成較穩(wěn)定的犯罪組織，人數(shù)較多，有明確的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者，骨干成員基本固定(組織特征)；(2)有組織地通過違法犯罪活動(dòng)或者其他手段獲取經(jīng)濟(jì)利益，具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以支持該組織的活動(dòng)(經(jīng)濟(jì)特征)；(3)以暴力、威脅或者其他手段，有組織地多次進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)，為非作惡，欺壓、殘害群眾(行為特征)；(4)通過實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，或者利用國(guó)家工作人員的包庇或者縱容，稱霸一方，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)，形成非法控制或者重大影響，嚴(yán)重破壞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序(危害特征)。但對(duì)惡勢(shì)力犯罪的法律定性，則經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)過程。2019年4月兩高兩部在繼受、吸收《2018年指導(dǎo)意見》既有規(guī)定的基礎(chǔ)上，頒布了《關(guān)于辦理惡勢(shì)力刑事案件若干問題的意見》(以下簡(jiǎn)稱《2019年意見》)，對(duì)惡勢(shì)力作了進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充和完善，對(duì)惡勢(shì)力的定性更為明確，基本滿足了掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的需要。該意見中的惡勢(shì)力，“是指經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實(shí)施違法犯罪活動(dòng)，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活秩序，造成較為惡劣的社會(huì)影響，但尚未形成黑社會(huì)性質(zhì)組織的違法犯罪組織?！蓖瑫r(shí)，該意見又指出，“惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)是指符合惡勢(shì)力全部認(rèn)定條件，同時(shí)又符合犯罪集團(tuán)法定條件的犯罪組織?！睋?jù)此可以認(rèn)為，一部分符合犯罪集團(tuán)法定條件的惡勢(shì)力構(gòu)成了惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)，另一部分達(dá)不到犯罪集團(tuán)法定條件的惡勢(shì)力可稱之為惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙(一般共同犯罪)。從犯罪學(xué)的角度看，惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)與黑社會(huì)性質(zhì)組織和惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是組織程度、行為方式、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)影響(危害)等嚴(yán)重程度的差異，但它與一般犯罪集團(tuán)或犯罪團(tuán)伙卻有著本質(zhì)的不同。一般來說，黑社會(huì)性質(zhì)組織大多數(shù)由惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)發(fā)展而來，惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)也多由惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙發(fā)展而來；惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)是黑社會(huì)性質(zhì)組織的雛形，惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙則是惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)的雛形，而一般犯罪團(tuán)伙、一般犯罪集團(tuán)卻很少發(fā)展成惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)和黑社會(huì)性質(zhì)組織。上述界定不僅為我們有效區(qū)分惡勢(shì)力犯罪集團(tuán)與黑社會(huì)性質(zhì)組織、一般犯罪集團(tuán)以及惡勢(shì)力犯罪團(tuán)伙提供了法律依據(jù)，同時(shí)也為我們正確貫徹“打早打小”刑事政策提供了科學(xué)指導(dǎo)。

(二)黑惡勢(shì)力犯罪與腐敗犯罪的關(guān)系問題

黑惡勢(shì)力犯罪是一種復(fù)合型犯罪形態(tài)，其內(nèi)部交織著復(fù)雜的關(guān)系。這種交互關(guān)系的復(fù)雜性在于，黑惡勢(shì)力犯罪并不是黑惡勢(shì)力與權(quán)力腐敗的簡(jiǎn)單組合。事實(shí)上，腐敗本身并不必然產(chǎn)生黑惡勢(shì)力犯罪，“保護(hù)傘”只不過是黑惡勢(shì)力犯罪的一個(gè)或然性存在。黑惡勢(shì)力與“保護(hù)傘”之所以會(huì)發(fā)生勾連，表現(xiàn)為共生共榮的一體兩面關(guān)系，從主觀上說，是二者共同追求非法利益的“合意”；從客觀上講，是國(guó)家機(jī)器控制能力的弱化而被黑惡勢(shì)力侵蝕并加以利用。追溯黑社會(huì)性質(zhì)組織形成發(fā)展的過程不難發(fā)現(xiàn)，黑惡勢(shì)力所擁有的暴力同正式國(guó)家機(jī)器相比本來是微不足道的，他們之所以能肆無忌憚地蠶食國(guó)家權(quán)力，并逐步形成在一定區(qū)域、行業(yè)內(nèi)的非法控制，建立一個(gè)與正統(tǒng)社會(huì)分庭抗禮的黑社會(huì)，其背后的直接原因是國(guó)家基層權(quán)力的缺位和異化，負(fù)有管控職能的國(guó)家工作人員淪為黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”。事實(shí)表明，沒有“保護(hù)傘”，也就很難形成黑社會(huì)性質(zhì)犯罪組織。從掃黑除惡實(shí)踐看，“保護(hù)傘”幾乎涉及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)和查禁職責(zé)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，而在這些國(guó)家機(jī)關(guān)中，負(fù)有掃黑除惡重要職責(zé)的公安人員甚至充當(dāng)了主力軍。(5)該觀點(diǎn)源于作者對(duì)2018年至2020年部分地市紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)的典型“保護(hù)傘”案例的不完全歸納。這些大大小小的“保護(hù)傘”，不僅有包庇、放縱型的，亦有直接參與型的，并已出現(xiàn)了向集團(tuán)化發(fā)展的趨勢(shì)?！氨Ｗo(hù)傘”通過集團(tuán)內(nèi)部犯罪能量的不斷傳遞和增長(zhǎng)，保護(hù)集團(tuán)內(nèi)部首要分子的影響直接或間接到達(dá)基層派出所，不同層次國(guó)家工作人員的“同向”亂作為和不作為，使得受到多重保護(hù)的黑惡勢(shì)力組織能夠迅速生成并壯大起來[8]。正是基于對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪與腐敗犯罪共生關(guān)系的深刻認(rèn)知，在這次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中，黨中央總結(jié)了過往兩次打黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)存在的不足，將懲治涉黑涉惡腐敗作為推動(dòng)這項(xiàng)工作的重點(diǎn)予以突破。正如習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上所指出的：要把掃黑除惡同反腐敗結(jié)合起來，既抓涉黑組織，也抓后面的保護(hù)傘。正是在對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪與腐敗犯罪“同除同治”理念的指導(dǎo)之下，實(shí)務(wù)部門所采取的“一案三查”制度、“雙向移交”制度以及異地審理制度等才得以有效落實(shí)。這種對(duì)具有根源性的“保護(hù)傘”的懲治，必將給黑惡勢(shì)力犯罪以致命打擊，并取得良好的治黑成效，同時(shí)也有力配合并極大地推動(dòng)了當(dāng)前開展的反腐敗斗爭(zhēng)。因此，將掃黑除惡同反腐敗相結(jié)合，體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)前深化社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，具有一箭雙雕的功效，是實(shí)現(xiàn)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪標(biāo)本兼治、凈化社會(huì)政治生態(tài)的一項(xiàng)科學(xué)決策。

(三)黑惡勢(shì)力犯罪治理模式問題

我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理大體可概括為兩種基本模式：一種是懲戒模式，另一種是綜合治理模式。懲戒模式以刑事制裁為主要手段，以周期性的“嚴(yán)打”行動(dòng)為主要方式，有學(xué)者稱其為“運(yùn)動(dòng)式”治理。這是我國(guó)長(zhǎng)期以來對(duì)嚴(yán)重犯罪現(xiàn)象所慣用的治理模式。該治理模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于，以國(guó)家力量做后盾，聲勢(shì)浩大，能夠集中調(diào)配司法資源，對(duì)犯罪分子予以從重從快打擊，起到立竿見影的效果。但是，這種周期性的刑罰懲治關(guān)注的重點(diǎn)是已然之罪，威懾效果缺乏長(zhǎng)效性，規(guī)范性防控功能不足，只治標(biāo)不治本。而綜合治理模式，是把黑惡勢(shì)力犯罪看作是由多種致罪因素有機(jī)組合的系統(tǒng)或整體，并根據(jù)系統(tǒng)原則和方法進(jìn)行科學(xué)治理。綜合治理模式要求：

1.治理主體：主張多元主體協(xié)同共治

首先，從治理力量看，除了國(guó)家正式力量外，各種群眾性自治組織、公民特別是被害人也是重要的治理主體。治理黑惡勢(shì)力犯罪必須首先明確治理主體各自的角色定位，合理的職責(zé)分工并充分發(fā)揮其功能是綜合治理模式能夠正常運(yùn)行的前提。其中，國(guó)家正式力量作為暴力等強(qiáng)制性手段使用的壟斷者，在黑惡勢(shì)力犯罪治理體系中的行動(dòng)能力是治理模式能夠有效運(yùn)行的基本保證[9]；而社會(huì)力量的參與程度則決定著黑惡勢(shì)力犯罪治理的深度和廣度，甚至在一定程度上決定著對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的成敗。

其次，從治理主體的協(xié)同性看，黑惡勢(shì)力犯罪治理模式能否高效運(yùn)行，取決于治理主體不僅要有明確分工，還必須能夠相互協(xié)同，使位于不同層次的治理主體齊心聚力、形成一盤棋，最大限度發(fā)揮犯罪治理系統(tǒng)的整體功能。對(duì)于黑惡勢(shì)力這種復(fù)合型犯罪形態(tài)而言，離開治理主體的多方協(xié)作，系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)失靈，治理效果必然大打折扣。比如，中央和地方各級(jí)掃黑除惡領(lǐng)導(dǎo)小組及其“掃黑辦”，分別負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織全國(guó)和地方各級(jí)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)之責(zé)，不僅要將黨和國(guó)家的政策、決策、指令傳達(dá)到各級(jí)治理主體，而且要協(xié)調(diào)發(fā)揮各治理主體的主觀能動(dòng)性，解決實(shí)踐過程中出現(xiàn)的新問題，同時(shí)還要組織、發(fā)動(dòng)、吸納社會(huì)力量參與其中，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的多元主體協(xié)同共治。

2.治理模式：突出綜合治理

綜合治理模式較之其他治理方式具有更加寬闊的視野，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理方式更加豐富多樣。在治理理念上，綜合治理模式不再狹隘地把犯罪治理領(lǐng)域視為不準(zhǔn)外人窺視的禁區(qū)，而是把它作為一個(gè)不斷與外界進(jìn)行物質(zhì)與能量交換的開放系統(tǒng)，將一些自己管不了、管不好的事務(wù)讓渡給其他組織和群眾，吸納一切可以吸納的社會(huì)力量參與其中，從而實(shí)現(xiàn)了由治安治理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。在治理目標(biāo)上，綜合治理模式克服了過于依賴刑罰控制的思維定式，將控制已然犯罪和預(yù)防未然犯罪結(jié)合起來，將專項(xiàng)治理和建立長(zhǎng)效機(jī)制統(tǒng)一起來，最終實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。在治理方法上，綜合治理模式既強(qiáng)調(diào)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪從嚴(yán)懲治，又重視對(duì)誘發(fā)犯罪的社會(huì)因素、情景因素和個(gè)人因素的治理；“在打擊黑惡勢(shì)力的同時(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，及時(shí)懲處與黑惡勢(shì)力相勾結(jié)的腐敗分子，清除‘保護(hù)傘’”[10]。在預(yù)防方式上，綜合治理模式既重視對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的一般預(yù)防，又重視對(duì)違法犯罪人的改造、教育和社區(qū)矯治等特殊預(yù)防，著眼于犯罪人順利回歸社會(huì)。在刑事政策執(zhí)行上，綜合治理模式主張“寬嚴(yán)相濟(jì)”而不是一味地嚴(yán)懲，即對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的領(lǐng)導(dǎo)組織者、骨干分子、積極參與者和一般參與者嚴(yán)格區(qū)別對(duì)待，給予“重重輕輕”的法定刑處分，防止輕微違法犯罪人員惡性轉(zhuǎn)化；同時(shí)要求做到“打早打小”“露頭就打”，以防范黑惡勢(shì)力發(fā)展坐大。

3.治理程序：強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格規(guī)范和依法辦案

不同的犯罪懲戒模式對(duì)犯罪治理蘊(yùn)含著不同的法治要求。犯罪懲戒模式追求“從重從快”打擊犯罪目標(biāo)，短時(shí)間內(nèi)降低發(fā)案數(shù)。在這種模式下的專項(xiàng)治理行動(dòng)中，司法辦案人員常常將其作為政治任務(wù)來完成，極易產(chǎn)生平時(shí)不曾出現(xiàn)的錯(cuò)覺，認(rèn)為“特殊時(shí)期”要實(shí)現(xiàn)對(duì)犯罪的快速懲治，是否嚴(yán)格遵守程序規(guī)定不再那么重要。有些辦案人員為了擴(kuò)大戰(zhàn)果、彰顯業(yè)績(jī)，不再恪守程序規(guī)定，有時(shí)不惜通過濫用強(qiáng)制措施、違法取證、刑訊逼供等手段來達(dá)到行動(dòng)目的；在定罪量刑環(huán)節(jié)上，同罪不同罰、同罪不同判，加重處罰，不當(dāng)處分涉案財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益[10]。而綜合治理模式要求，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理必須在法律規(guī)范的框架內(nèi)進(jìn)行，嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，堅(jiān)持疑罪從無原則，最大限度保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，推動(dòng)犯罪治理機(jī)制長(zhǎng)效化建設(shè)。首先，公安、司法機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)，必須堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)禁刑訊逼供、濫用強(qiáng)制措施和超期羈押等，嚴(yán)把立案關(guān)、逮捕關(guān)、起訴關(guān)和審判關(guān)，防止發(fā)生冤假錯(cuò)案；其次，司法辦案人員應(yīng)強(qiáng)化程序意識(shí)，依法保障訴訟參與人的合法權(quán)益和律師的辯護(hù)權(quán)，特別是對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)的查封、扣押和處分，要依照法定程序進(jìn)行，嚴(yán)防與經(jīng)濟(jì)案件混同；再次，要嚴(yán)格黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)于干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案、監(jiān)管失職瀆職的黨政干部，要嚴(yán)格追責(zé)，區(qū)分不同性質(zhì)和情節(jié)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，造成嚴(yán)重后果的，依法追究其刑事責(zé)任。

(四)黑惡勢(shì)力犯罪治理的刑事政策問題

對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪以及其他嚴(yán)重犯罪，我國(guó)司法實(shí)踐中向來堅(jiān)持“嚴(yán)打”刑事政策，但學(xué)界對(duì)該政策的評(píng)價(jià)一直是毀譽(yù)參半。支持論者認(rèn)為，“嚴(yán)打”是黨和國(guó)家根據(jù)我國(guó)社會(huì)治安的具體情況和實(shí)際斗爭(zhēng)需要而制定的，它既體現(xiàn)了刑法的階級(jí)性和社會(huì)性，也符合犯罪的本質(zhì)特征，并且與刑法的基本原則具有內(nèi)在的一致性，是現(xiàn)代刑法的應(yīng)有之義[11]；更有學(xué)者對(duì)“嚴(yán)打”刑事政策給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為它兼顧了秩序與自由、效益與公正理念，是懲罰與改造刑事政策理念的回歸，并呼吁將其作為一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持的刑事政策[12]。盡管“嚴(yán)打”刑事政策得到諸多學(xué)者的認(rèn)同，并在我國(guó)司法實(shí)踐中一直沿用，但對(duì)其質(zhì)疑之聲也從來不曾間斷。其中最具代表性的觀點(diǎn)，一是認(rèn)為“治亂用重典”的傳統(tǒng)重刑主義慣性思維慫恿了立法部門通過加重刑罰震懾犯罪，而重刑對(duì)于犯罪的震懾作用具有很大的不確定性，比起刑罰的嚴(yán)酷性，刑罰的及時(shí)性和確定性才是對(duì)犯罪更強(qiáng)有力的約束力量，也更有利于預(yù)防犯罪。二是認(rèn)為“嚴(yán)打”刑事政策與我國(guó)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策相抵牾。“嚴(yán)打”在本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)的是“嚴(yán)”，它將“嚴(yán)懲政策的一面張揚(yáng)到了一個(gè)極端”，很難與“寬”的一面相結(jié)合[13]。而寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策是在“寬”與“嚴(yán)”之間尋求良性的平衡，這種平衡才是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的本質(zhì)。因此，“嚴(yán)打”政策和寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策存在著本質(zhì)的矛盾，很難將“嚴(yán)打”刑事政策納入寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的框架之內(nèi)[5]。為防止掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中出現(xiàn)偏離法治的情況，《通知》強(qiáng)調(diào)，“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)既要“從重從快”“打早打小”，又要依法治理，正確運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策。其中所蘊(yùn)涵的要求遵循主要是：

首先，“嚴(yán)打”刑事政策應(yīng)堅(jiān)守罪刑法定主義的底線。法無明文規(guī)定不定罪，亦不處罰。即使在從重從快的掃黑除惡背景下，也要恪守罪刑法定主義原則，絕不能肆意弱化刑法的保障機(jī)能。所謂“從重”，僅指在法定刑范圍內(nèi)允許司法部門根據(jù)實(shí)際情況依法行使自由裁量權(quán)，對(duì)嚴(yán)重犯罪行為予以從重處罰，而逾越刑法規(guī)定的“從重”或類推行為都是違反罪刑法定原則的；所謂“從快”表現(xiàn)為辦案機(jī)關(guān)及時(shí)偵查、起訴和審判，通過刑罰的及時(shí)性來體現(xiàn)其特殊預(yù)防功能，而絕不是說可以簡(jiǎn)化或變通刑事訴訟程序。在對(duì)待犯罪問題上，我們只要堅(jiān)持罪刑法定主義立場(chǎng)，就不得不允許一些罪行甚至是一些嚴(yán)重的罪行游離于刑罰之外，所謂的“除惡務(wù)盡”不過是脫離現(xiàn)實(shí)的美好愿望而己。

其次，“嚴(yán)打”刑事政策應(yīng)體現(xiàn)刑法謙抑性原則要求。刑罰作為一種以“惡”治“惡”的報(bào)應(yīng)性手段，具有雙刃劍的性質(zhì)，必須謹(jǐn)慎使用。納入刑法調(diào)整的行為必須具備“嚴(yán)重的社會(huì)危害性和適用刑罰不可避免”兩個(gè)條件，這是刑法作為保障法的謙抑性原則的內(nèi)在要求。在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中，強(qiáng)調(diào)“從重從快”打擊刑事犯罪，并不意味著要放棄刑法謙抑性原則。對(duì)于那些情節(jié)顯著輕微危害性不大，依據(jù)《刑法》第13條“但書”規(guī)定可以出罪的，就沒有必要給予刑事處罰；在辦案過程中，應(yīng)當(dāng)正確理解《2019年意見》第13條關(guān)于運(yùn)用寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的規(guī)定，避免將具有法定或酌定從寬處罰情節(jié)，可以依法從輕、減輕或免除處罰的人員一概從嚴(yán)懲處。慎用刑罰、不得濫用刑罰，是國(guó)家及其立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的“刑法謙抑性”原則。如果確非不得已和確非有必要，應(yīng)盡可能不動(dòng)用刑罰這種最后的手段。

再次，“嚴(yán)打”刑事政策應(yīng)當(dāng)最大限度發(fā)揮防衛(wèi)社會(huì)的機(jī)能。刑事政策的目的既不是為了懲罰而懲罰，也不是僅僅為了限制刑事司法活動(dòng)；相反，它是旨在通過制定良法和公正司法等去實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防價(jià)值，有效地防衛(wèi)社會(huì)。在掃黑除惡過程中，必須清醒地認(rèn)識(shí)到刑罰手段的副作用，凸顯刑事政策的恢復(fù)性機(jī)能，致力于對(duì)刑罰所破壞的社會(huì)關(guān)系的修復(fù)。比如，對(duì)農(nóng)村黑惡勢(shì)力治理，應(yīng)面對(duì)農(nóng)村熟人社會(huì)的現(xiàn)實(shí)，充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)規(guī)民約、禮制傳統(tǒng)在調(diào)節(jié)村民關(guān)系時(shí)的特殊性，理性認(rèn)識(shí)法律的生硬介入對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系所造成的創(chuàng)傷以及后續(xù)的恢復(fù)等所帶來的一系列問題。再如，“打早打小”是我國(guó)治理黑惡勢(shì)力犯罪一貫堅(jiān)持的刑事政策，我們不能狹隘地將其理解為嚴(yán)厲打擊處于雛形期的違法行為，其深刻的價(jià)值蘊(yùn)含是旨在通過提前干預(yù)，瓦解其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，切斷黑惡勢(shì)力由小到大的發(fā)展進(jìn)程，防止黑惡勢(shì)力一步步坐大?？傊?，刑事政策所企及的理想境界是實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

三、黑惡勢(shì)力犯罪治理的完善與展望

3年為期的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)使黑惡勢(shì)力遭到重創(chuàng)，短期內(nèi)難以恢復(fù)元?dú)?，但這并不意味著可以放松或弱化對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理。在“后掃黑除惡”時(shí)代，我們應(yīng)以這次專項(xiàng)斗爭(zhēng)為契機(jī)，建構(gòu)起符合我國(guó)國(guó)情的黑惡勢(shì)力犯罪治理模式及其長(zhǎng)效機(jī)制。

(一)轉(zhuǎn)變與革新黑惡勢(shì)力犯罪治理觀

黑惡勢(shì)力犯罪治理觀是人們對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的根本觀點(diǎn)和根本看法，決定著對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理方式及其基本方向。轉(zhuǎn)變與革新黑惡勢(shì)力犯罪治理觀意味著：

1.樹立正確的犯罪觀

犯罪觀是人們對(duì)犯罪問題的根本觀點(diǎn)和根本看法，其正確與否將嚴(yán)重影響到對(duì)犯罪的認(rèn)識(shí)程度及犯罪治理實(shí)踐。樹立正確的犯罪觀，首先，必須堅(jiān)持馬克思主義的基本立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法，并以系統(tǒng)科學(xué)和當(dāng)代犯罪學(xué)的基本理論為指導(dǎo)，這是建立正確犯罪觀的前提。其次，要接受相對(duì)主義犯罪觀。犯罪作為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，屬于一種必要的“社會(huì)代謝”機(jī)制，有其存在的必然性與合理性[14]。事實(shí)上，“犯罪學(xué)的出現(xiàn)及其研究的發(fā)達(dá)正是以承認(rèn)犯罪現(xiàn)象的不可避免為邏輯起點(diǎn)的”[15]。與此相對(duì)應(yīng)，犯罪治理的根本出發(fā)點(diǎn)是最大限度地降低犯罪的社會(huì)危害性，而不是在絕對(duì)主義犯罪觀的左右下去追求“除惡務(wù)盡”的所謂理想主義目標(biāo)；不然，絕對(duì)主義犯罪觀如若占據(jù)統(tǒng)治地位，國(guó)家就會(huì)在社會(huì)治安嚴(yán)峻時(shí)作出不當(dāng)反應(yīng)，甚或是不惜一切代價(jià)去打擊犯罪。再次，倡導(dǎo)科學(xué)主義犯罪可知觀。犯罪學(xué)是一門實(shí)證科學(xué)或“觀察的科學(xué)”[14]，即犯罪現(xiàn)象是可以被精確觀察與量化分析的。我們通過對(duì)大量犯罪數(shù)據(jù)信息的收集和統(tǒng)計(jì)，對(duì)犯罪現(xiàn)象的觀察和描述，對(duì)犯罪特點(diǎn)、原因的定量與定性分析，可為預(yù)測(cè)犯罪趨勢(shì)和制定犯罪對(duì)策提供科學(xué)依據(jù)。最后，要辯證地看待犯罪的社會(huì)價(jià)值。迪爾凱姆認(rèn)為，“犯罪是為了可能的社會(huì)進(jìn)步所付出的代價(jià)”[16]。事實(shí)上，犯罪源于社會(huì)內(nèi)部生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動(dòng)，是社會(huì)有機(jī)體新陳代謝的一種特殊形式，社會(huì)要保持足夠的發(fā)展活力，就必須允許一定范圍和一定數(shù)量犯罪的存在，并給予一些輕微犯罪自生自滅的機(jī)會(huì)；反之，幻想建設(shè)一個(gè)純凈的、沒有犯罪的所謂理想社會(huì)，不僅無法實(shí)現(xiàn)，還可能“以社會(huì)的停滯不前為代價(jià)”[17]，這是任何一個(gè)理智的國(guó)家和民族都不愿看到的。所以，我們只有樹立正確的犯罪觀，才能深刻認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)代條件下黑惡勢(shì)力犯罪發(fā)生發(fā)展和變化的規(guī)律，并通過科學(xué)的犯罪治理實(shí)踐來最大限度減少黑惡勢(shì)力犯罪對(duì)社會(huì)的侵害。

2.堅(jiān)持理性的刑罰觀

有什么樣的犯罪觀就會(huì)有什么樣的刑罰觀，理性的刑罰觀是科學(xué)犯罪觀的必然結(jié)果。對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理而言，理性的刑罰觀要求：

第一，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪應(yīng)作出恰如其分的反應(yīng)，避免過度適用刑罰。在刑罰問題上大抵有兩種觀點(diǎn)：一是目的刑罰觀，另一是報(bào)應(yīng)刑罰觀。前者將刑罰作為犯罪治理的一種必要手段，其目的是為了減少和預(yù)防犯罪，所以它堅(jiān)持刑罰的謙抑性原則，將刑罰作為抗制犯罪的最后保障，同時(shí)還考慮到刑罰給犯罪人帶來的后果以及如何順利復(fù)歸社會(huì)；后者主要是將刑罰作為對(duì)犯罪人的一種報(bào)應(yīng)性手段，目的是通過對(duì)犯罪人的嚴(yán)懲和威懾達(dá)到預(yù)防目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。上述兩種不同刑罰觀的運(yùn)用對(duì)于犯罪治理實(shí)踐會(huì)帶來大相徑庭的效果。目的刑罰觀是基于犯罪的內(nèi)在規(guī)定性對(duì)刑罰所秉持的觀念，本質(zhì)上是一種理性刑罰觀，應(yīng)貫穿于今后的立法和司法實(shí)踐中，并作為未來堅(jiān)持的方向。而報(bào)應(yīng)刑罰觀中所蘊(yùn)含的“嚴(yán)懲”基因，往往會(huì)導(dǎo)致人們?cè)诿鎸?duì)嚴(yán)重犯罪問題時(shí)失去理性，人們一旦失去理性，難免會(huì)感情用事，作出過激反應(yīng)——弱化法律標(biāo)準(zhǔn)、簡(jiǎn)化法律程序、加大刑罰量。要知道，現(xiàn)有條件下的急躁冒進(jìn)，適用過于嚴(yán)苛的刑罰和囚禁太多的罪犯，不思考犯罪產(chǎn)生的根源與條件，甚至試圖通過“嚴(yán)打”根除一切犯罪行為，不僅無助于減少犯罪，而且會(huì)事與愿違。我國(guó)根深蒂固的重刑主義傳統(tǒng)，治亂用重典的思維定式，不論在立法還是在司法實(shí)踐中皆有不同程度的體現(xiàn)[5]，對(duì)此應(yīng)保持高度警惕。堅(jiān)持理性的刑罰觀，應(yīng)堅(jiān)決貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，恪守罪刑法定主義原則，以刑罰的必定性、及時(shí)性來提升其威懾力和控制力，避免侵犯犯罪人的合法權(quán)益。

第二，對(duì)黑惡犯罪分子的處罰措施應(yīng)向多元化發(fā)展。我國(guó)對(duì)刑事犯罪一直堅(jiān)持“嚴(yán)打”刑事政策，刑罰結(jié)構(gòu)在整體上仍趨向于重刑化，“即以自由刑為中心，兼及生命刑和財(cái)產(chǎn)刑，而資格刑在我國(guó)刑罰結(jié)構(gòu)中的種類較少，且地位較低”[18]，特別是對(duì)具有嚴(yán)重危害的黑惡勢(shì)力犯罪，在“嚴(yán)打”專項(xiàng)斗爭(zhēng)期間，嚴(yán)厲制裁的意向更為明顯。這種重刑化的刑罰結(jié)構(gòu)有悖于我國(guó)刑罰輕緩化的總體改革方向，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也不利于對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的特殊預(yù)防。因此，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的懲治，仍應(yīng)堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，而不是一味地嚴(yán)懲；在刑事制裁措施上，需要反思傳統(tǒng)的自由刑中心主義，實(shí)現(xiàn)其多元化發(fā)展，以發(fā)揮刑罰的多種功能效應(yīng)。具體而言，一是要增加對(duì)黑惡犯罪分子資格刑的適用，充分發(fā)揮禁止令、從業(yè)禁止等非刑罰措施的犯罪預(yù)防作用；二是推動(dòng)以消除人身危險(xiǎn)性為要旨的保安處分制度的刑法改革，以填補(bǔ)勞教制度廢止后我國(guó)行政處罰與刑事處罰之間留下的真空。

(二)完善黑惡勢(shì)力犯罪治理模式

黑惡勢(shì)力犯罪治理模式是對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的標(biāo)準(zhǔn)形式和據(jù)此展開治理實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)樣式，體現(xiàn)了一國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理方式的基本思路和目標(biāo)追求。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《通知》的精神和我國(guó)的犯罪治理實(shí)踐，逐步形成切實(shí)有效的黑惡勢(shì)力犯罪治理模式。

1.標(biāo)本兼治——消除黑惡勢(shì)力犯罪滋生和存在的土壤

實(shí)踐證明，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪這種危害嚴(yán)重的犯罪形態(tài)始終保持高壓態(tài)勢(shì)是必要的，今后還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)貫徹“嚴(yán)打”方針，對(duì)黑社會(huì)性質(zhì)組織及其首要分子、骨干分子等必須依法嚴(yán)厲打擊，決不能手軟姑息。但我們又不能僅僅依靠或寄希望于“嚴(yán)打”。說到底，黑惡勢(shì)力犯罪同其他犯罪一樣，是社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)因素的綜合反映，必須致力于消除其存在和發(fā)展的社會(huì)土壤，進(jìn)行系統(tǒng)治理、綜合治理和根源治理。

第一，協(xié)調(diào)“五個(gè)文明”(6)“五個(gè)文明”：物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明。和諧發(fā)展，提高黑惡勢(shì)力犯罪治理的綜合統(tǒng)籌水平。犯罪學(xué)研究表明，犯罪率的高低并不取決于一種文明的發(fā)展水平，而是取決于“五個(gè)文明”建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展的復(fù)雜聯(lián)系狀況。從總體上講，什么時(shí)候“五個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展，犯罪率就降低；反之，犯罪率就會(huì)升高。即使是在“五個(gè)文明”發(fā)展處于較低水平時(shí)，只要保持其相互間的協(xié)調(diào)，社會(huì)仍會(huì)呈現(xiàn)出相對(duì)安定狀態(tài)；相反，倘若一種文明特別是物質(zhì)文明取得突進(jìn)式發(fā)展而其他文明相對(duì)滯后，哪怕是五者的平均發(fā)展水平已經(jīng)較高，社會(huì)仍可能出現(xiàn)不安定因素，犯罪率仍會(huì)居高不下。這就是“五個(gè)文明”之間的相互依存、相互促進(jìn)和相互制約作用，它充分體現(xiàn)了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑必須相統(tǒng)一的哲學(xué)原理。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型期，“五個(gè)文明”的協(xié)調(diào)發(fā)展問題仍然十分突出。比如，我國(guó)在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心取得物質(zhì)財(cái)富巨大增長(zhǎng)的同時(shí)，精神文明建設(shè)拖了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，出現(xiàn)了一定程度的失調(diào)現(xiàn)象，從而導(dǎo)致物欲橫流、道德滑坡、信仰危機(jī)和誠(chéng)信缺失，以攫取經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的黑惡勢(shì)力犯罪由此發(fā)展。再如，我國(guó)農(nóng)村政治體制變革過程中，農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)了不同程度的虛化、弱化現(xiàn)象，黑惡勢(shì)力也由此乘虛而入，不斷發(fā)展勢(shì)力范圍，操縱農(nóng)村基層選舉，侵占扶貧款，控制國(guó)家下鄉(xiāng)項(xiàng)目或其他鄉(xiāng)村資源，“村民自治”一度在某些鄉(xiāng)村演變?yōu)椤皭喝俗灾巍?。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，就是由于政治文明建設(shè)與物質(zhì)文明、精神文明建設(shè)等出現(xiàn)某種程度失調(diào)的結(jié)果。因此，要對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪進(jìn)行系統(tǒng)治理和根源治理，必須緊緊抓住我國(guó)社會(huì)的基本矛盾，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，保障基層政權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中；堅(jiān)定文化自信，大力發(fā)展文化教育事業(yè)，不斷提高人們的科學(xué)文化水平和道德修養(yǎng)，努力踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀；保護(hù)好我們賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境，遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，以此協(xié)調(diào)好“五個(gè)文明”的關(guān)系，不斷提高社會(huì)系統(tǒng)治理水平。

第二，不斷調(diào)適和完善社會(huì)政策，提高對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理能力。“最好的社會(huì)政策就是最好的刑事政策”(李斯特語)。社會(huì)政策的總體目標(biāo)是滿足社會(huì)成員的基本需要，提高社會(huì)生活質(zhì)量，解決社會(huì)問題和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)整合與進(jìn)步。它具有控制社會(huì)進(jìn)程、維護(hù)政治穩(wěn)定、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、完善社會(huì)管理、影響收入分配、化解群體利益矛盾等各種重要的功能，不僅深刻地影響和制約著犯罪的總體水平，而且能夠起到直接或間接預(yù)防犯罪的重要作用。盡管社會(huì)政策不是為犯罪預(yù)防專門制定的，但它較之專門的刑事政策，對(duì)犯罪預(yù)防的輻射面更廣，也更具持久性。所以，黨和政府作為社會(huì)政策的制定者和主導(dǎo)者，在制定社會(huì)政策時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)以及效率與公平兼顧的原則，將犯罪預(yù)防規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，進(jìn)行系統(tǒng)治理。其中，應(yīng)特別注意和防止因社會(huì)分配不公而導(dǎo)致富者恒富、窮者恒窮的“馬太效應(yīng)”，避免出現(xiàn)兩極分化；要有利于不同社會(huì)階層人員的合理流動(dòng)，給社會(huì)成員提供相對(duì)平等的實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的機(jī)會(huì)；要不斷創(chuàng)新社會(huì)治理，改革和完善現(xiàn)行的住房制度、就業(yè)制度，保障人們能夠安居樂業(yè)；要以人為本，關(guān)注民生，進(jìn)一步完善醫(yī)療制度，解除人們的后顧之憂；特別要加大對(duì)弱勢(shì)群體的救助力度，防止其因看不到希望與未來而產(chǎn)生反社會(huì)情緒，進(jìn)而加入黑社會(huì)性質(zhì)組織；另外，還應(yīng)注意政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性，減少社會(huì)矛盾糾紛，引導(dǎo)公眾對(duì)社會(huì)形勢(shì)作出清醒的價(jià)值判斷，以形成較為成熟的社會(huì)價(jià)值取向和積極向上的社會(huì)心理。

2.同除同治——對(duì)黑腐犯罪進(jìn)行一體化治理

如前所述，“保護(hù)傘”之于黑惡勢(shì)力犯罪具有根源性價(jià)值，所以《通知》明確要求，“把打擊黑惡勢(shì)力犯罪和反腐敗、基層‘拍蠅’結(jié)合起來”。這既是黨中央、國(guó)務(wù)院“對(duì)腐敗犯罪與黑惡勢(shì)力犯罪‘共生關(guān)系’的深刻把握，也是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)‘堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍’的重要體現(xiàn)”[19]，充分體現(xiàn)了對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪生成和發(fā)展規(guī)律的科學(xué)認(rèn)知，為有效治理黑惡勢(shì)力犯罪指明了方向。今后應(yīng)重點(diǎn)做好打黑與反腐相結(jié)合這篇大文章，時(shí)刻警惕“保護(hù)傘”的新動(dòng)向，繼續(xù)深挖黑惡勢(shì)力背后的“保護(hù)傘”，切實(shí)做到“逢黑必挖”，未雨綢繆，對(duì)黑腐犯罪進(jìn)行一體化治理，徹底“切斷以黑蝕權(quán)、以權(quán)護(hù)黑、權(quán)黑勾結(jié)的利益鏈條”[10]；同時(shí)還要認(rèn)真總結(jié)掃黑除惡過程中積累的經(jīng)驗(yàn)，深刻洞察黑惡勢(shì)力犯罪趨于隱蔽化、軟性化(軟暴力)、復(fù)雜化的態(tài)勢(shì)，不斷探索黑腐犯罪一體化治理的新途徑，逐漸形成系統(tǒng)化、科學(xué)化的治理黑腐犯罪的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)黑腐犯罪一體化治理的目標(biāo)。

3.固本強(qiáng)基——同步推進(jìn)黑惡勢(shì)力犯罪治理與加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)

政權(quán)是國(guó)家一切權(quán)力的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。黑惡勢(shì)力之所以能夠橫行鄉(xiāng)里、欺壓群眾、稱霸一方，與國(guó)家政權(quán)分庭抗禮，說到底還在于基層政權(quán)控制力的弱化與虛化?；诖?，這次掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)所采取的重要措施之一，就是對(duì)軟弱渙散的農(nóng)村“兩委”組織進(jìn)行了重點(diǎn)整頓和更換，并已取得了初步的成效。但要從根本上解決農(nóng)村自治條件下的國(guó)家政權(quán)控制能力問題，還需要從農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，探討和創(chuàng)新農(nóng)村新型權(quán)力控制關(guān)系。我們知道，20世紀(jì)70年代末期的農(nóng)村改革，具有超強(qiáng)控制力的“政社合一”的人民公社體制被廢除，代之以“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會(huì)總體格局正式形成。這種體制制度，打破了原有的國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)結(jié)構(gòu)，形成了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治權(quán)兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力形態(tài)。然而，這種官治形式的消退并沒有帶來村治的預(yù)期，反而在一定程度上造成鄉(xiāng)政權(quán)益與村治權(quán)益的功能性沖突。在村民自治的過程中，缺乏國(guó)家公權(quán)強(qiáng)力支撐的基層權(quán)力，導(dǎo)致村莊內(nèi)部在各種勢(shì)力的博弈中出現(xiàn)了不同程度的自治權(quán)弱化甚至異化變質(zhì)，從而為黑惡勢(shì)力的生長(zhǎng)提供了空間。一些黑惡勢(shì)力乘虛而入，拉幫結(jié)派，另立山頭，挾持村干部，公然凌駕于村級(jí)“兩委”之上，以獲取團(tuán)伙利益；有的黑惡勢(shì)力采取各種手段，攫取合法職務(wù)，長(zhǎng)期把持村委會(huì)和黨支部，為非作歹、橫行鄉(xiāng)里；在一些村組織軟弱渙散的地區(qū)，有些村干部甚至與黑惡勢(shì)力狼狽為奸，挑戰(zhàn)農(nóng)村基層政權(quán)[20]。因此，要從根本上解決農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)的失序問題，保證村級(jí)政權(quán)在農(nóng)村事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用，核心問題在于調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治權(quán)的張力。一方面，要改革并明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)由支配型或放任型政府向合作型、指導(dǎo)型和監(jiān)督型政府的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變，重建其具有現(xiàn)代意義的合法性基礎(chǔ)；另一方面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治權(quán)威而不是強(qiáng)制來推動(dòng)和引導(dǎo)農(nóng)村真正走向自治，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家普遍利益與村民特殊利益在總體上的平衡，打牢控制黑惡勢(shì)力犯罪的政權(quán)基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

4.法德并舉——對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪需要法治與德治相結(jié)合

法治和德治是人類治理國(guó)家最為重要的兩種手段，對(duì)于治理黑惡勢(shì)力犯罪同樣不可或缺。一方面，我國(guó)這次開展的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)，是在刑事法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系基本完備的情況下進(jìn)行的，從而為依法打擊黑惡勢(shì)力犯罪提供了切實(shí)依據(jù)，充分彰顯了法律控制的價(jià)值。但另一方面，對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪僅依靠法律這種外在控制手段，而缺乏內(nèi)在的控制手段，其作用將不可持續(xù)，所謂的良法自治也是需要人文精神支撐的。事實(shí)上，“世界上沒有任何一個(gè)國(guó)家，可以只依靠單一的法治手段或德治手段能夠治理好國(guó)家”[21]。治理黑惡勢(shì)力犯罪要取得持久性，也必須實(shí)現(xiàn)法治與德治的融合，使其相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充，這對(duì)于有著豐富德治傳統(tǒng)和德治資源的中國(guó)尤為重要。因?yàn)?，我?guó)民族傳統(tǒng)文化的價(jià)值取向，是沿著倫理政治一體化方向形成和建構(gòu)的，其在長(zhǎng)達(dá)幾千年的文化演變過程中所形成的傳統(tǒng)倫理道德思想，不僅滲透到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，成為個(gè)體文明行為的規(guī)范和準(zhǔn)則，甚至融化到國(guó)人的血液之中，內(nèi)化為民族性格的重要組成部分[22]。我們必須認(rèn)真對(duì)待這份寶貴的民族傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，深刻挖掘其中的道德資源，取其精華、去其糟粕，在守望傳統(tǒng)的揚(yáng)棄過程中創(chuàng)新社會(huì)主義道德體系，最大限度發(fā)揮其規(guī)范、約束和示范作用。為此，我們必須在全社會(huì)培養(yǎng)法治精神，堅(jiān)持依法治國(guó)，同時(shí)又要倡導(dǎo)君子之德，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將德治與法治有機(jī)結(jié)合起來。這不僅是治國(guó)之策，對(duì)治理黑惡勢(shì)力犯罪同樣十分重要。所以，不論是各級(jí)黨委政府，還是犯罪防控部門，都應(yīng)當(dāng)將德治建設(shè)納入犯罪防控計(jì)劃，以此消除單一法治治理的弊端，取得對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪治理的成效。

(三)構(gòu)建黑惡勢(shì)力犯罪治理長(zhǎng)效機(jī)制

中國(guó)社會(huì)正處于現(xiàn)代化進(jìn)程之中，轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)面臨著各種不確定風(fēng)險(xiǎn)和不穩(wěn)定因素，黑惡勢(shì)力犯罪滋生的土壤難以短期內(nèi)鏟除，幻想通過幾次“嚴(yán)打”或?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)一勞永逸地解決黑惡勢(shì)力犯罪問題是不現(xiàn)實(shí)的，必須做好同黑惡勢(shì)力長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的準(zhǔn)備，建立健全黑惡勢(shì)力犯罪治理長(zhǎng)效機(jī)制。

1.建立動(dòng)態(tài)性的犯罪治理常設(shè)機(jī)構(gòu)

我國(guó)治理犯罪問題的習(xí)慣做法是，一旦某類犯罪突出時(shí)，即成立一個(gè)臨時(shí)性應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，組織領(lǐng)導(dǎo)對(duì)該類犯罪的“嚴(yán)打”或?qū)ｍ?xiàng)治理活動(dòng)，如在公安機(jī)關(guān)或政法委設(shè)立的“掃黃打非辦”“打拐辦”“反詐辦”“打黑辦”“掃黑辦”等等。這種臨時(shí)搭臺(tái)唱戲的做法盡管有諸多合理之處，但并非是最佳選擇，其中最明顯的不足是不利于犯罪的常態(tài)化、專業(yè)化和系統(tǒng)化治理。因此，要切實(shí)建立黑惡勢(shì)力犯罪治理長(zhǎng)效機(jī)制，就必須從中央到地方成立各級(jí)犯罪治理常設(shè)機(jī)構(gòu)，專司犯罪治理工作。該機(jī)構(gòu)可命名為“犯罪治理委員會(huì)”。鑒于政法委是公安政法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)以及我國(guó)現(xiàn)行的做法，可將“犯罪治理委員會(huì)”設(shè)在各級(jí)政法委，與政法委合署辦公，同時(shí)與現(xiàn)有的“綜合治理辦公室”的職能加以合并，作為中央和地方各級(jí)犯罪治理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并健全其相應(yīng)職能科室，配備專業(yè)人員和管理人員?！胺缸镏卫砦瘑T會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)班子組成：主任由政法委書記兼任，常務(wù)副主任由政法委副書記擔(dān)任，負(fù)責(zé)日常事務(wù)工作，其他副主任由紀(jì)委、監(jiān)委和公、檢、法、司的副職領(lǐng)導(dǎo)兼任，其他成員單位的副主任人選可實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理，即根據(jù)犯罪類型的變化及其治理需要，比照上述成員單位的級(jí)別臨時(shí)抽調(diào)充實(shí)到“犯罪治理委員會(huì)”?！胺缸镏卫砦瘑T會(huì)”的主要職責(zé)是：執(zhí)行黨中央、國(guó)務(wù)院和地方黨委、政府關(guān)于犯罪治理的決策、部署，制定犯罪治理規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督各職能部門的犯罪治理工作，為黑惡勢(shì)力犯罪以及其他犯罪的治理提供組織保證。

2.進(jìn)一步完善督導(dǎo)機(jī)制

實(shí)踐證明，嚴(yán)格的督導(dǎo)制度是確保黨中央關(guān)于“掃黑除惡”各項(xiàng)措施得以有效落實(shí)的一把利劍，應(yīng)當(dāng)參照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《全國(guó)掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)督導(dǎo)工作方案》的要求，認(rèn)真總結(jié)3年來“中央掃黑除惡督導(dǎo)組”督導(dǎo)工作的經(jīng)驗(yàn)，形成規(guī)范化督導(dǎo)樣本。具體而言：第一，督導(dǎo)組的規(guī)格一定要就高不就低。中央督導(dǎo)組組長(zhǎng)的級(jí)別應(yīng)為省部級(jí)，省市督導(dǎo)組組長(zhǎng)的級(jí)別分別為廳處級(jí)，以保證權(quán)力傳導(dǎo)的順達(dá)和督導(dǎo)的權(quán)威性。第二，通過督導(dǎo)壓實(shí)政治責(zé)任。首先，要通過自上而下的層層督導(dǎo)，明確各級(jí)黨委政府和職能部門一把手作為第一責(zé)任人的責(zé)任，重點(diǎn)督導(dǎo)黨委政府和相關(guān)職能部門第一責(zé)任人政治責(zé)任的履行情況，以及一些地方黨委政府的同志“只掛帥不出征”的現(xiàn)象。其次，要壓實(shí)工作責(zé)任。督導(dǎo)組每到一處，不能只聽匯報(bào)，必須首先查閱和了解黨委政府、“掃黑辦”、職能部門和相關(guān)單位等關(guān)于“掃黑除惡”工作中學(xué)習(xí)傳達(dá)、研究部署、工作指導(dǎo)、信訪和線索排查等相關(guān)資料，并對(duì)正在辦理的涉黑涉惡案件的材料以及已審結(jié)的案件進(jìn)行查閱和研究，從中發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。第三，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，督促查擺問題，明確努力方向。督導(dǎo)的關(guān)鍵是發(fā)現(xiàn)問題，一方面，要督促各職能部門查擺存在的問題，在工作過程中遇到哪些困難和阻力；另一方面，必須采取各種形式深入基層，走訪群眾，發(fā)現(xiàn)真問題。在此基礎(chǔ)上，通過會(huì)商、研究，提出具體整改意見，并采取有力措施(如“回頭看”等)督促整改落實(shí)。第四，強(qiáng)化問責(zé)制度。要按照中央《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》和其他法規(guī)以及實(shí)施辦法等，進(jìn)一步明確問責(zé)對(duì)象、問責(zé)程序、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化責(zé)任界限和問責(zé)范圍，對(duì)在督導(dǎo)過程中發(fā)現(xiàn)的重大責(zé)任問題，不認(rèn)真履行整改職責(zé)，或弄虛作假、欺上瞞下的直接責(zé)任人和相關(guān)人員，必須實(shí)行嚴(yán)格問責(zé)，確保黑惡勢(shì)力治理主體責(zé)任落實(shí)到位。

3.健全和細(xì)化案件查處機(jī)制

黑惡勢(shì)力犯罪案件，不少為重大疑難案件，案情十分復(fù)雜。攻克此類案件，執(zhí)法部門只有采取聯(lián)合統(tǒng)一行動(dòng)，建立多部門協(xié)作配合機(jī)制，才能形成打擊合力。第一，要建立重大疑難案件協(xié)查會(huì)商制度。該制度是在“犯罪治理委員會(huì)”的組織協(xié)調(diào)下，像醫(yī)生會(huì)診那樣，各部門密切協(xié)作，聯(lián)合攻關(guān)。不僅要根據(jù)職責(zé)分工做好工作，同時(shí)還要相互配合，互通信息，并將案件進(jìn)展情況和查處結(jié)果及時(shí)反饋“犯罪治理委員會(huì)”。“犯罪治理委員會(huì)”根據(jù)所掌握的綜合情況，協(xié)調(diào)各辦案部門統(tǒng)一行動(dòng)，徹底改變對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪單打獨(dú)斗的格局。第二，進(jìn)一步完善“一案三查”制度。對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪案件，一經(jīng)立案，就必須從三個(gè)方面實(shí)施審查，即：不但要查黑惡勢(shì)力，還要查其背后的“保護(hù)傘”，同時(shí)還要追查黨委政府的主體責(zé)任和相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任。實(shí)踐證明，這項(xiàng)機(jī)制是對(duì)黑惡勢(shì)力及其“保護(hù)傘”同治同除的有效之策，需要在實(shí)踐中不斷加以完善。第三，健全完善提級(jí)或指定管轄制度。對(duì)重大黑惡勢(shì)力犯罪案件，政法、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可提級(jí)管轄或指定管轄，采取上提一級(jí)、異地用警、異地起訴、異地審判等措施，以有效排除干擾和阻力，保證順利攻克案件。第四，健全完善掛牌督辦機(jī)制。“犯罪治理委員會(huì)”對(duì)重大、疑難、復(fù)雜黑惡勢(shì)力犯罪案件，可按照等級(jí)(A.國(guó)家級(jí)重點(diǎn)案件；B.省級(jí)重點(diǎn)案件；C.市級(jí)重點(diǎn)案件)列為“重點(diǎn)查處案件”，并提出掛牌督辦建議，由公安司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等部門集中優(yōu)勢(shì)力量盡快辦理，及時(shí)結(jié)案。

4.創(chuàng)新并不斷完善案件線索舉報(bào)制度

目前，從各級(jí)“掃黑辦”到參與專項(xiàng)斗爭(zhēng)的各職能部門皆設(shè)有群眾舉報(bào)平臺(tái)。這種做法雖然方便了群眾的舉報(bào)，但也存在不少弊端，主要是舉報(bào)線索太多、太分散，且很多是重復(fù)舉報(bào)、不實(shí)舉報(bào)，不利于甄別和統(tǒng)一管理，導(dǎo)致相關(guān)部門應(yīng)接不暇。為此建議，建立全國(guó)性、家喻戶曉的、類似“110”性質(zhì)的涉黑犯罪線索舉報(bào)平臺(tái)，由“犯罪治理委員會(huì)”統(tǒng)一管理。“犯罪治理委員會(huì)”以其專業(yè)性對(duì)舉報(bào)線索做到高效鑒別、準(zhǔn)確分流和及時(shí)反饋。與此相配套，進(jìn)一步完善、規(guī)范化線索舉報(bào)保密制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度，并通過立法的形式來保障這項(xiàng)制度的可操作性和實(shí)效性，確保黨的群眾路線得以真正貫徹落實(shí)，將黑惡勢(shì)力時(shí)刻置于人民群眾的監(jiān)督之下。

結(jié) 語

通過上述分析可以看出，20年來，我國(guó)對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理理念、法治化水平以及治理模式等都取得了重大進(jìn)展，特別是《通知》提出的“三結(jié)合”，是對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪標(biāo)本兼治的科學(xué)對(duì)策。在此基礎(chǔ)上，實(shí)務(wù)部門對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪所展開的督導(dǎo)檢查、“一案三查”、異地用警、提級(jí)管轄、指定管轄等一系列措施，極大地促進(jìn)了對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的有效治理。事實(shí)亦是如此，3年來的掃黑除惡專項(xiàng)治理斗爭(zhēng)，給猖獗之極的黑惡勢(shì)力以沉重打擊，使其元?dú)獯髠?。但也不可否認(rèn)，要有效鞏固掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)的成果，防止黑惡勢(shì)力周期性復(fù)燃，還必須做好同其犯罪長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的準(zhǔn)備，建立長(zhǎng)效防范機(jī)制。概言之，我國(guó)未來對(duì)黑惡勢(shì)力犯罪的治理，應(yīng)在科學(xué)的犯罪治理觀指導(dǎo)下，側(cè)重做好以下幾個(gè)方面的工作：一是設(shè)立犯罪治理常設(shè)機(jī)構(gòu)，為黑惡勢(shì)力犯罪治理體系的有效運(yùn)行提供組織保障；二是要堅(jiān)持社會(huì)預(yù)防，強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)，不斷完善社會(huì)政策，保障民生，從根本上鏟除黑惡勢(shì)力犯罪的生存土壤；三是進(jìn)一步探討和完善打擊黑惡勢(shì)力犯罪與反腐敗相結(jié)合的機(jī)制，消除黑惡勢(shì)力形成的必要條件；四是加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作，創(chuàng)新和完善犯罪線索摸排工作方式和群眾舉報(bào)機(jī)制，將社會(huì)力量切實(shí)納入黑惡勢(shì)力犯罪治理體系；五是堅(jiān)定不移貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)和“打早打小，露頭就打”的刑事政策，通過依法懲治和對(duì)違法犯罪行為的早期干預(yù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉黑犯罪的特殊預(yù)防，將黑惡勢(shì)力犯罪消滅在萌芽狀態(tài)；六是探討改造、教育黑惡犯罪分子的新途徑、新方法，使其順利回歸社會(huì)，防止其出獄后重操舊業(yè)，繼續(xù)危害社會(huì)；七是建立對(duì)黑惡勢(shì)力染指的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的規(guī)范化檢查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，予以整治和凈化，消除黑惡勢(shì)力犯罪的病灶；八是探討并建立保安處分制度，對(duì)具有人身危害性和有事實(shí)表明可能涉黑涉惡的人員，提前干預(yù)，依法給予保安處分，以做到事前預(yù)防。唯有對(duì)上述工作常抓不懈，不斷創(chuàng)新工作方法、完善制度措施，才能防止黑惡勢(shì)力死灰復(fù)燃，將黑惡勢(shì)力犯罪控制在一個(gè)較低的水平，并逐步徹底解決黑惡勢(shì)力犯罪問題。