我國環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的弊端與改進(jìn)

王 曦

(昆明理工大學(xué) 生態(tài)文明與環(huán)境法治研究基地，云南 昆明 650500)

訴訟制度是法律對訴訟活動的制度安排。它包括民事訴訟制度、行政訴訟制度和刑事訴訟制度。這三種訴訟制度體現(xiàn)的是三種法律關(guān)系，即民事法律關(guān)系、行政法律關(guān)系和刑事法律關(guān)系。由于三種法律關(guān)系各有其獨(dú)特的內(nèi)在邏輯和科學(xué)規(guī)律，因此，三種訴訟制度各有其目的和功能，不容混淆。訴訟制度的安排是一個既涉及國家治理體系，又涉及社會公益和人民切身利益的重大法律問題。在這個意義上，訴訟制度有其憲法維度，是一個憲法問題。既是一個憲法問題，對訴訟制度的設(shè)計(jì)和調(diào)整必須特別嚴(yán)謹(jǐn)，力求符合訴訟制度的目的和功能，否則將“差之毫厘，謬之千里”。不僅對人們生產(chǎn)和生活帶來不必要的困難和障礙，而且有損國家機(jī)器的整體運(yùn)行效率和社會公平正義。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條和相關(guān)法律文件規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度。從理論和司法實(shí)踐看，該條款和相關(guān)法律文件關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)存在一些不容忽視的弊端。本文以最高人民法院中國裁判文書網(wǎng)2019年公布的遼寧省營口市中級人民法院王云霖(以下簡稱“王某”)案一審民事判決書為依據(jù)，對現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行剖析，揭示這一制度存在的嚴(yán)重問題，并有針對性地提出了改善我國環(huán)境公益訴訟制度的建議。

一、問題緣起：遼寧省營口市中級人民法院王云霖案

從案情上看，2019年公布的遼寧省營口市中級人民法院王云霖案(1)最高人民法院中國裁判文書網(wǎng)：《王云霖一審民事判決書》(2019)遼08民初5號，https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html?pageId=354421a6024db2b333f1d17d2a4d60d6&s8=03.是一個簡單的案子。根據(jù)判決書的描述，被告農(nóng)民王某在遼寧省蓋州市碧流河的河道范圍內(nèi)挖了三個大水塘，用于養(yǎng)魚和蟹。地方水利部門蓋州市水利局認(rèn)為這三個大水塘危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞河流水生態(tài)環(huán)境。蓋州市水政監(jiān)察大隊(duì)三次前往現(xiàn)場巡查都受到被告家屬阻擾。爾后，營口市人民檢察院(以下簡稱“營口檢察院”)就被告王某涉嫌危害堤防安全和河道行洪，向營口市中級人民法院(以下簡稱“營口中院”)提起環(huán)境民事公益訴訟。營口中院判決被告王某敗訴，令其恢復(fù)河道原狀或支付恢復(fù)河道原狀所需費(fèi)用，并承擔(dān)訴訟相關(guān)的鑒定費(fèi)和訴訟受理費(fèi)。在案件審理過程中，被告王某辯稱“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟，而非環(huán)境民事公益訴訟?！?/p>

從完善國家治理體系的角度看，這個案子并不簡單。因?yàn)檫@個案件與所有的其他環(huán)境民事公益訴訟案件一樣，揭示民事公益訴訟制度是一個違背公益訴訟和公共事務(wù)治理科學(xué)規(guī)律的制度設(shè)計(jì)。在本案中，被告王某關(guān)于“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇環(huán)境行政公益訴訟，而非環(huán)境民事公益訴訟”的主張?jiān)獾綘I口中院的回避。然而，營口中院的回避不等于這個問題的不存在。相較于營口中院所認(rèn)為的焦點(diǎn)問題即王某的行為是否造成了生態(tài)損害、是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任以及如何承擔(dān)責(zé)任的問題，王某在上述辯護(hù)中提出的問題是一個更為基本的問題。因?yàn)槿绻h(huán)境行政公益訴訟可以解決本案問題的話，那么，人民檢察院選擇環(huán)境民事公益訴訟就沒有必要了。如果選擇環(huán)境民事公益訴訟沒有必要，那么，《民事訴訟法》第55條有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)也就沒有必要了。

二、環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟：我國現(xiàn)行公益訴訟制度安排

在我國，公益訴訟是一個近年蓬勃發(fā)展的新生事物。到目前為止，公益訴訟制度的發(fā)展尚未定型。現(xiàn)行法律規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度和環(huán)境行政公益訴訟兩種制度。

(一)環(huán)境民事公益訴訟制度

關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟，《民事訴訟法》第55條第1款和第2款分別授權(quán)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”和人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟。將這兩個條款分解來看，《民事訴訟法》授予三類主體以提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。它們分別是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”“法律規(guī)定的有關(guān)組織”和人民檢察院。

1.法律規(guī)定的機(jī)關(guān)?！睹袷略V訟法》第55條第1款規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睂τ诖丝钜?guī)定的這種訴訟，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(法釋(2015)1號)(以下簡稱為“《法釋(2015)1號》”)稱其為“環(huán)境民事公益訴訟”(2)至此，“環(huán)境民事公益訴訟”的名稱在我國的法律上得到明確使用。。關(guān)于此款所稱“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，《法釋(2015)5號》第284條解釋為“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織?！?3)第284條的有關(guān)文字是“環(huán)境保護(hù)法，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定提起公益訴訟，符合下列條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理：(一)有明確的被告；(二)有具體的訴訟請求；(三)有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！备鶕?jù)這條司法解釋，《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟。

但是，經(jīng)查，《環(huán)境保護(hù)法》沒有對有權(quán)提起公益訴訟的“機(jī)關(guān)”做出規(guī)定。因此，就環(huán)境民事公益訴訟而言，我國現(xiàn)行法律實(shí)際上沒有規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟的行政機(jī)關(guān)。這也是在我國法院的審判實(shí)踐中，因此，凡生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門、林業(yè)部門等行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時都被法院以主體不適格為由拒絕。至于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》如何規(guī)定，由于它超出本文主題范圍，在此不予贅述。

2.法律規(guī)定的有關(guān)組織。與“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之闕如形成鮮明對比的是《環(huán)境保護(hù)法》對“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的明確規(guī)定。該法第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！睂τ谶@條規(guī)定，《法釋(2015)1號》予以確認(rèn)。該司法解釋第2條明確規(guī)定：“依照法律法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦企業(yè)單位以及基金會等可以認(rèn)定為《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的社會組織?！边@些法律和司法解釋的規(guī)定鼓勵合乎法定資質(zhì)的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

3.人民檢察院?！睹袷略V訟法》第55條第2款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。”根據(jù)《法釋(2015)5號》第284條，本款所說“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”指的是《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。結(jié)合《法釋(2015)5號》第284條的解釋，《民事訴訟法》第55條第2款的完整意思是：人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織或者《環(huán)境保護(hù)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

總而言之，就環(huán)境民事公益訴訟而言，《民事訴訟法》第55條授予原告資格的法律主體有三個。它們分別是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”“法律規(guī)定的組織”和人民檢察院。又根據(jù)《法釋(2015)5號》第284條，由于《環(huán)境保護(hù)法》沒有對有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”做出規(guī)定，因而《民事訴訟法》第55條第1款對于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的授權(quán)實(shí)際上落空了。《民事訴訟法》第55條第1款的授權(quán)只落實(shí)到“法律規(guī)定的有關(guān)組織”(如符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的資質(zhì)的社會組織)身上。因此，在我國環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐中，享有《民事訴訟法》第55條授予的提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格的，只有合乎《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定資質(zhì)的社會組織和人民檢察院兩家。

(二)環(huán)境行政公益訴訟制度

關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟，現(xiàn)行法律僅授權(quán)人民檢察院有起訴的資格。《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”對于這條規(guī)定，《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第21條的進(jìn)一步解釋和規(guī)定是：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睂τ谏鐣M織，我國現(xiàn)行法律沒有授權(quán)其提起環(huán)境行政公益訴訟。

綜上所述，就環(huán)境民事公益訴訟而言，實(shí)際上享有法律授權(quán)原告資格的是人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織。就環(huán)境行政公益訴訟而言，實(shí)際上享有法律授權(quán)原告資格的是人民檢察院。這里值得注意的是，人民檢察院既享有環(huán)境民事公益訴訟原告資格，又享有環(huán)境行政公益訴訟原告資格。這正是本案被告王某辯稱營口檢察院應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境行政公益訴訟而非環(huán)境民事公益訴訟的原因。

三、手段與目的的背離：從本案看環(huán)境民事公益訴訟制度的弊端

如上所述，《民事訴訟法》第55條既授權(quán)人民檢察院，又授權(quán)合乎法律規(guī)定的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。結(jié)合本案和大量的環(huán)境民事訴訟案件來看，這兩方面的授權(quán)看似為了環(huán)境公共利益，實(shí)則是手段與目的的背離，對國家治理體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來了不利的影響(4)筆者在這個研究過程中，委托研究生隨機(jī)查找了除本案之外的12個由最高人民法院和最高人民檢察院頒布的環(huán)境民事公益訴訟典型判例。這些判例都可以證明本文所揭示的這兩方面的授權(quán)的后果都是負(fù)面的。。

(一)授權(quán)人民檢察院提起環(huán)境民事訴訟的合理性存疑

在現(xiàn)實(shí)中，一個不容忽視的事實(shí)是：對于環(huán)境民事公益訴訟的被告及其涉嫌違法的行為，一定存在著某個負(fù)有行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。例如，在本案中，蓋州市水利局就是這樣的行政機(jī)關(guān)。面對違反環(huán)境與資源保護(hù)法律的行為，這種行政機(jī)關(guān)享有行政管轄的優(yōu)先權(quán)。這既是法理的要求，也是憲法的規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作?！?5)《中華人民共和國憲法》第107條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。”這條憲法規(guī)定確立了行政權(quán)在社會公共事務(wù)管理中的優(yōu)先地位。本案所涉堤防安全、河道行洪和河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)無疑屬于地方政府有關(guān)部門(蓋州市水利局)管理的行政工作，而不是人民檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。

在環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，正如在其他所有公共事務(wù)領(lǐng)域一樣，由于涉及外部性的控制和環(huán)境公共品的提供和保障，基本的、普遍的、第一位的主體關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的行政管理關(guān)系或規(guī)制關(guān)系。在本案中，農(nóng)民王某與蓋州市水利局之間的行政管理關(guān)系就是這種關(guān)系。王某在河道內(nèi)開挖方塘的行為，首先應(yīng)當(dāng)而且事實(shí)上是由蓋州市水利局管轄的(雖然它的管理半途而廢)。由法院居中裁判的、原告和被告等當(dāng)事方之間的司法關(guān)系則是為了保障行政管理關(guān)系而存在的附屬的、個案的、第二位的關(guān)系。在本案中，蓋州市檢察院與被告王某之間的訴訟關(guān)系是一種司法關(guān)系。司法關(guān)系本應(yīng)是作為保障王某與水利局之間的行政管理關(guān)系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)而存在的。在政治生活中，行政管理關(guān)系和司法關(guān)系各有不同的地位和功能，不容混淆，否則國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)就亂套了。問題在于，由于《民事訴訟法》第55條的授權(quán)，人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織可以撇開有關(guān)的行政機(jī)關(guān)，徑直對涉嫌違反環(huán)境與資源保護(hù)法律的行為人提起環(huán)境民事公益訴訟。這種訴訟一旦提起，作為第二位的、“后盾的”“最后一道防線”的司法關(guān)系就取代了行政管理關(guān)系，成為第一位的關(guān)系。有學(xué)者指出，“司法權(quán)在環(huán)境公共利益問題上的角色劇烈轉(zhuǎn)換，很可能導(dǎo)致其介入行政權(quán)的權(quán)力范圍，造成司法權(quán)和行政權(quán)的角色混淆，引起二者之間在權(quán)限劃分和功能定位上的張力乃至沖突?！盵1]

在本案中，為了恢復(fù)受損河道的生態(tài)環(huán)境之目的，營口檢察院依據(jù)《民事訴訟法》第55條，選擇了對農(nóng)民王某提起環(huán)境民事公益訴訟，而沒有如王某所愿對營口市水利局提起環(huán)境行政公益訴訟。營口中院法院受理了此案并判決被告王某敗訴。假定被告王某充分履行了營口中院的判決，回填了三處方塘，拆除了方塘的圍壩，恢復(fù)了河道生態(tài)環(huán)境，這個環(huán)境民事公益訴訟的目的就達(dá)到了。這似乎是一個令各方(包括社會)皆大歡喜的結(jié)果。然而，從國家治理體系完善性的角度來看，這種結(jié)果的合理性是值得懷疑的。這個皆大歡喜的結(jié)果掩蓋不住以下四點(diǎn)荒謬：

1.僭越行政權(quán)。在本案中，營口檢察院通過提起環(huán)境民事公益訴訟，“沖到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法第一線(被告王某語)”，實(shí)際上僭越了行政權(quán)，用司法關(guān)系取代了處于社會公共事務(wù)管理第一位的行政管理關(guān)系。據(jù)本案的判決書，營口市下轄蓋州市水利局的水政監(jiān)察大隊(duì)曾在2017至2019年的兩年多的時間里三次對王某的方塘進(jìn)行現(xiàn)場檢查。其中，第三次檢查甚至有當(dāng)?shù)嘏沙鏊鼍浜?。在知道蓋州市水利局已經(jīng)對王某采取行政措施的情況下，營口檢察院仍然選擇提起環(huán)境民事公益訴訟，繞過該水利局，與被告王某直接在法庭上“兵戎相見”。雖然營口檢察院借助法院的審判權(quán)實(shí)現(xiàn)了迫使王某恢復(fù)河道原狀的目的，維護(hù)了社會公益，但它因此而構(gòu)成了對地方政府水利行政權(quán)的否定和僭越。檢察工作的本職是法律監(jiān)督，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作中的問題，應(yīng)提醒、督促該機(jī)關(guān)去解決，而不是越殂代庖，親自去做。此外，在本案中，營口中院通過受理此案而成為營口檢察院僭越行政權(quán)的“合作者”，沒有營口中院的審理和判決，營口檢察院的這種“僭越”是不可能實(shí)現(xiàn)的。營口中院的這種“合作”，從行政權(quán)與司法權(quán)的分立和司法權(quán)應(yīng)有的謙抑性來看，也是錯誤的。

就本案而言，王某涉嫌危害堤防安全、妨礙河道行洪、破壞水生態(tài)環(huán)境的行為，無疑屬于地方行政機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，而不是人民檢察院和人民法院的職責(zé)所在。有學(xué)者指出，“公益維護(hù)是行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，即使在公益訴訟中，亦不得完全免除其職責(zé)?！盵2]還有學(xué)者指出，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格將導(dǎo)致“擾亂我國現(xiàn)行法律體系”“扭曲民事訴訟的程序結(jié)構(gòu)”“引發(fā)檢察機(jī)構(gòu)的無限膨脹”的嚴(yán)重問題[3]。另有學(xué)者指出，“環(huán)境民事公益訴訟中的這種用私法規(guī)范來判斷行為人違反公法規(guī)范行為所應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任的做法在邏輯上是講不通的?！盵4]更有學(xué)者指出，“盡管行政權(quán)與司法權(quán)同屬執(zhí)行權(quán)，但二者之間存在本質(zhì)區(qū)別：行政權(quán)是管理權(quán)，司法權(quán)是判斷權(quán)，不能相互混淆”[5]。由此可見，《民事訴訟法》第55條賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟原告資格，混淆了司法權(quán)(包括檢察權(quán)和審判權(quán))與行政權(quán)的區(qū)別，有允許檢察機(jī)關(guān)僭越行政權(quán)之嫌。

2.虛化行政權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，污染、破壞環(huán)境和生態(tài)資源的行為往往處于某個行政機(jī)關(guān)的職權(quán)管轄之下。政府的生態(tài)環(huán)境部門、林業(yè)部門、土地部門、水利部門、海洋行政部門等，都是這種行政機(jī)關(guān)。在本案中，王某在河道范圍內(nèi)開挖方塘的行為屬于蓋州市水利局及其水政監(jiān)察大隊(duì)的職權(quán)管轄。但是，這個行政權(quán)被營口檢察院和營口中院通過環(huán)境民事公益訴訟的介入所虛化。營口檢察院越過蓋州市水利局，徑直對王某提起環(huán)境民事公益訴訟，而營口中院也無視蓋州市水利局的存在而受理此案。在這種情況下，一個主政地方水利事務(wù)的主管行政機(jī)關(guān)因此而成了一位對地方水利事務(wù)的“作壁上觀”者！水利行政權(quán)因而形同虛設(shè)。由此引起的另一個嚴(yán)肅問題是：行政機(jī)關(guān)存在的意義何在呢？人民為什么要納稅以養(yǎng)活這樣一個“作壁上觀”的行政機(jī)關(guān)呢？

3.默認(rèn)和放任行政不作為和怠政。在本案中，蓋州市水利局及其水政監(jiān)察大隊(duì)曾經(jīng)對王某的違法行為做出了初步的行政管理行為。但不知何故，這個管理沒有執(zhí)行到底，中途而廢了。營口檢察院沒有通過環(huán)境行政公益訴訟敦促蓋州水利局對王某采取行政管理措施，而是對該水利局的不作為和怠政視而不見，徑直對王某提起了環(huán)境民事公益訴訟。營口檢察院這樣做的結(jié)果是默認(rèn)或放任了蓋州水利局的行政不作為和怠政。同理，營口中院對營口檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的受理和審理，也具有默認(rèn)和放任行政不作為或怠政的效果。毫無疑問，這種默認(rèn)和放任是不應(yīng)當(dāng)存在的，因?yàn)槿嗣駲z察院的主要職責(zé)之一是對行政行為的監(jiān)督，而法院也有通過行政訴訟監(jiān)督行政的職責(zé)。

4.審判權(quán)的膨脹與失能。在本案中，盡管被告在辯護(hù)詞中鄭重提出了檢察權(quán)僭越行政權(quán)的問題，但由于《民事訴訟法》第55條的制度安排，不僅營口檢察院的這種選擇無可厚非，而且營口中院即使意識到此問題，也無話可說。2018年，《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第15條規(guī)定：“人民檢察院依據(jù)民事訴訟法第55條第2款的規(guī)定提起民事公益訴訟，……人民法院應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮！边@就是說，人民法院必須受理人民檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟，而不論該訴訟的提起是否會引起上述僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)和放任行政不作為和怠政等嚴(yán)重問題。這條規(guī)定把法院與檢察院捆在了一起，使法院成為僭越行政權(quán)的合作者，從而導(dǎo)致司法權(quán)的膨脹；同時，在這種情況下，法院不能鑒別不當(dāng)立法和維護(hù)立法正義，必然導(dǎo)致審判權(quán)的失能。

(二)授權(quán)社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的合理性亦存疑

同檢察機(jī)關(guān)有別于行政機(jī)關(guān)一樣，“環(huán)保組織對于公共利益的代表性不如行政機(jī)關(guān)，乃是不爭的事實(shí)。”[6]除授權(quán)人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟之外，《民事訴訟法》第55條第1款還授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。與上述對人民檢察院的授權(quán)一樣，這項(xiàng)授權(quán)也是不妥的(盡管它得到了環(huán)保社會組織的歡迎)。

假設(shè)在本案中，營口市有一個合乎法律規(guī)定資質(zhì)的環(huán)保社會組織對農(nóng)民王某提起了環(huán)境民事公益訴訟。在這種情況下，這個社會組織所起的作用與營口檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的作用一樣，也是撇開了當(dāng)?shù)卣乃姓C(jī)關(guān)——蓋州市水利局，徑直將王某告上法庭。這種訴訟的結(jié)果與由營口檢察院提起的環(huán)境民事公益訴訟的結(jié)果并無二致。在這個假設(shè)的情況中，唯一的與人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟的不同之處是原告由人民檢察院變成了社會組織。這個由社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟所引起的荒謬與上述由人民檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟所引起的荒謬沒有區(qū)別，同樣引起了僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)和放任行政不作為以及審判權(quán)的膨脹與失能的問題。

綜上所述，人民檢察院和合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織根據(jù)《民事訴訟法》第55條提起環(huán)境民事公益訴訟必然引起上述四個荒謬。這些荒謬揭示《民事訴訟法》第55條的制度設(shè)計(jì)犯了手段與目的相悖之忌[7]。環(huán)境公益訴訟是一種法律手段。手段服務(wù)于目的。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟試點(diǎn)是為了“加強(qiáng)對國家利益和社會公共利益的保護(hù)”[8]。又根據(jù)最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，人民檢察院開展公益訴訟的目的是“充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用?！盵9]但《民事訴訟法》第55條賦予檢察機(jī)關(guān)和社會組織環(huán)境民事公益訴訟原告資格的做法，與開展公益訴訟的目的背道而馳。環(huán)境民事公益訴訟這個手段，不論其由檢察機(jī)關(guān)或者由社會組織來使用，由于必然導(dǎo)致上述四個(甚至更多的)荒謬，其效果必然不是有助于，而是有損于公益訴訟之根本目的——“促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)國家和社會公共利益”。如此看來，環(huán)境民事公益訴訟制度是一個違反訴訟制度科學(xué)規(guī)律的偽命題。

四、檢察權(quán)與行政權(quán)的有效銜接：環(huán)境行政公益訴訟制度的合理性

在本案中，被告王某的辯護(hù)詞第二條對環(huán)境行政公益訴訟制度的作用有正確而清楚的說明。他說道：“檢察機(jī)關(guān)一旦沖到環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法第一線，則有混淆權(quán)力界限之虞。我國公益訴訟的啟動應(yīng)以檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟為主……這樣也更符合檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督、督促作用，更強(qiáng)調(diào)了政府及環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)在環(huán)境與資源保護(hù)中的主導(dǎo)地位與監(jiān)管職責(zé)。行政機(jī)關(guān)遇到點(diǎn)難題就不愿意履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)又不將其列為被告，而是將防污治污的皮球踢給法院，這樣只會讓民眾對行政權(quán)失去信心。因此，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的追責(zé)，才有利于督促行政權(quán)依法運(yùn)行，塑造行政機(jī)關(guān)的公信力?！彼倪@條辯護(hù)，盡管沒有被法院所采信，卻不無道理。

假設(shè)本案中的營口檢察院就王某的違法行為提起的是環(huán)境行政公益訴訟，上述因提起環(huán)境民事公益訴訟而產(chǎn)生的種種荒謬就都不存在了。

(一)不存在僭越行政權(quán)的情況

就營口檢察院而言，因?yàn)樘崞鸬氖切姓嬖V訟，它是在履行其對行政機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第13條對人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)定。根據(jù)《兩高檢察公益訴訟問題解釋》第13條，在本案中，如果營口檢察院選擇提起環(huán)境行政公益訴訟，它要做的是先向蓋州市水利局發(fā)出檢察建議，敦促其對王某采取行政管理措施。如果蓋州市水利局在接到檢察建議之后，沒有依法履行其行政管理職能，營口檢察院就可對它提起行政公益訴訟。在前一種情況下，營口檢察院通過檢察建議而敦促蓋州水利局切實(shí)履行其行政職能。在后一種情況下，營口檢察院通過提起環(huán)境行政公益訴訟，借助法院的審判權(quán)，迫使蓋州市水利局切實(shí)履行其水利管理行政權(quán)。在這兩種情況下，王某違法行為的糾正都是在行政權(quán)的直接干預(yù)下實(shí)現(xiàn)的，而不是由檢察權(quán)越過行政權(quán)而實(shí)現(xiàn)的。這樣的話，營口檢察院就沒有僭越蓋州市水利局行政權(quán)之嫌，檢察權(quán)和行政權(quán)就實(shí)現(xiàn)了順暢而有效的銜接。就營口中院而言，它受理和宣判的是一起“正宗的”行政訴訟，也不存在僭越行政權(quán)的的問題。

(二)不存在虛化行政權(quán)的情況

就蓋州市水利局而言，營口檢察院或通過檢察建議，或通過環(huán)境行政公益訴訟迫使其履行行政管理職能，其水利行政管理權(quán)非但沒有被僭越，反而受到了充分的尊重。被告王某在蓋州市水利局及其下屬單位的管理下糾正了其違法行為。如此，蓋州市水利局的水利行政管理權(quán)得到了充分的行使并取得了預(yù)期的效果。這樣的話，蓋州市水利局的水利行政管理權(quán)就沒有被虛化。

(三)不存在默認(rèn)或放任行政不作為和怠政的情況

由于營口檢察院提起的是環(huán)境行政公益訴訟，訴訟的目的是督促蓋州市水利局及其下屬單位對王某的違法行為采取行政管理措施，因此，營口檢察院和營口中院都不存在默認(rèn)或放任行政不作為和怠政的情況。

(四)不存在審判權(quán)膨脹和失能的情況

就營口中院而言，由于它受理的是行政訴訟案件，就不會面對環(huán)境民事公益訴訟案件所反映的立法上的正當(dāng)性和合理性問題，因此，也不會有審判權(quán)膨脹和失能之虞。同理，如果法律授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，該訴訟的法律后果將同由人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟一樣完美無暇，也不存在僭越行政權(quán)等荒謬之處。遺憾的是，現(xiàn)行法律沒有授權(quán)社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟。這使得合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織不得已而將自己的寶貴資源用于提起具有荒謬后果的環(huán)境民事公益訴訟上。

習(xí)近平同志指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權(quán)體制和活動準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)，保證國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)?！盵10]本案以及其他的環(huán)境民事公益訴訟案件無不暴露現(xiàn)行環(huán)境民事公益訴訟制度在頂層設(shè)計(jì)上存在嚴(yán)重弊端。這些弊端不利于國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效地組織環(huán)境保護(hù)事業(yè)。

結(jié)合本案事實(shí)，我們可以看到，環(huán)境行政公益訴訟制度是一個正確的、符合公益訴訟制度科學(xué)規(guī)律的制度?，F(xiàn)行法律和司法解釋對于人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟不僅有充分授權(quán)，而且有比較細(xì)致的可操作的程序性規(guī)定。相反，環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)則是一個既疊床架屋、畫蛇添足，又有悖法理、勞民傷財(cái)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。本案揭示的四點(diǎn)荒謬說明，在司法實(shí)踐中，環(huán)境民事公益訴訟雖然可以導(dǎo)致正確的結(jié)果(如本案中王某恢復(fù)了河道的原狀)，但這個正確的結(jié)果是以不正確的手段獲得的。這個不正確的手段就是《民事訴訟法》第55條所授權(quán)的環(huán)境民事公益訴訟。從完善國家治理體系的角度看，這個不正確手段的政治、經(jīng)濟(jì)和社會代價太大。它不僅犧牲了檢察權(quán)、審判權(quán)和行政權(quán)這些國家機(jī)器基本部件之間的和諧鏈接，而且如本案王某的辯護(hù)詞第二條中所說，貶損了這些國家權(quán)力的公信力。因此，這個不正確的手段是不可取的。

五、結(jié)論與建議

(一)基本結(jié)論

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化需要我們對公益訴訟制度做整體性的考察。“這種整體性的考察必然帶來對環(huán)境治理制度頂層設(shè)計(jì)合理性和環(huán)境治理社會成本的關(guān)注和思考。”[11]現(xiàn)代社會的復(fù)雜性和風(fēng)險性決定了將專業(yè)的社會公共事務(wù)交由專業(yè)的行政機(jī)關(guān)來管理。人民檢察院和社會組織的職責(zé)顯然與行政管理職責(zé)不同。對行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和職責(zé)應(yīng)當(dāng)予以充分尊重。法律應(yīng)當(dāng)保障行政權(quán)的依法有效行使?！睹袷略V訟法》第55條和相關(guān)法律文件關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定存在導(dǎo)致檢察權(quán)和審判權(quán)一道僭越行政權(quán)、虛化行政權(quán)、默認(rèn)或放任行政不作為和怠政、審判權(quán)膨脹和失能的弊端。如果算大的政治帳、經(jīng)濟(jì)賬的話，環(huán)境民事公益訴訟制度的施行弊大于利。

(二)改進(jìn)建議

鑒于現(xiàn)行法律和司法解釋對人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)科學(xué)而合理，能夠協(xié)調(diào)并發(fā)揮行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會組織和私方實(shí)體在環(huán)境與生態(tài)資源保護(hù)事業(yè)中的作用，不存在權(quán)力沖突等弊端，能夠以更低的社會成本和更高的政治效益完全取代并實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟制度的目的，符合法治政府建設(shè)的目標(biāo)和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求；又鑒于合乎法律資質(zhì)的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟，具有與人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟同樣良好的法律后果。因此，建議國家有關(guān)機(jī)關(guān)做如下改進(jìn)：

1.修改《民事訴訟法》第55條和相關(guān)法律文件，廢止環(huán)境民事公益訴訟制度，撤銷對人民檢察院和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的授權(quán)。

2.規(guī)定人民檢察院依照現(xiàn)行法律的規(guī)定專行環(huán)境行政公益訴訟制度。

3.修改《行政訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》等法律和相關(guān)法律文件，一方面明確授予合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的權(quán)利；另一方面規(guī)定這類社會組織在提起環(huán)境行政公益訴訟之前，必須將該訴訟意圖正式通知對該案事由具有行政管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，敦促該行政機(jī)關(guān)對該案所涉涉嫌違法行為依法履行行政管理職責(zé)。此通知期的時間可為十個工作日。如此通知期到期，該行政機(jī)關(guān)沒有依法履行職責(zé)，則該社會組織可就該案提起環(huán)境行政公益訴訟。

4.修改《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，授權(quán)地方人民政府對造成嚴(yán)重污染或生態(tài)破壞者提起生態(tài)損害賠償訴訟的權(quán)利。

5.修改《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，授權(quán)合乎法律規(guī)定資質(zhì)的社會組織，在地方政府不依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時，對地方政府提起有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)男姓嬖V訟，以敦促地方人民政府依法索取生態(tài)環(huán)境損害賠償。

6.修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》等法律和相關(guān)法律文件，改現(xiàn)行“刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟”的做法為“刑事附帶地方人民政府生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。