自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查“北京樣板”

封光

黨和政府始終高度重視自然災(zāi)害防治工作。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作,就防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作發(fā)表了一系列重要論述,提出了一系列新理念、新思路、新戰(zhàn)略，為做好新時(shí)代防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作指明了方向，提供了根本遵循。2016 年底發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》指出，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合。這就要求，把“防”放在主要位置，將常態(tài)減災(zāi)作為基礎(chǔ)性工作，堅(jiān)持防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)過程有機(jī)統(tǒng)一。2018 年10 月，習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會第三次會議并發(fā)表重要講話，專題研究提高自然災(zāi)害防治能力問題，部署實(shí)施災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查工程。提高自然災(zāi)害防治能力，不僅關(guān)系人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國家安全，更是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和民族復(fù)興的必然要求。此次開展的全國性自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查，就是一項(xiàng)立足于“防”、著眼于“治”的必要之舉。

一直以來，北京市委、市政府始終將自然災(zāi)害防治作為重點(diǎn)任務(wù)抓緊抓實(shí)。蔡奇書記、陳吉寧市長多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)本市自然災(zāi)害防治，加快建立高效科學(xué)的防治體系，全面提升北京市抵御自然災(zāi)害的綜合能力。2020 年10 月20日，北京市政府召開第89 次常務(wù)會議，對自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作進(jìn)行了具體部署。開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查是對總書記關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)工作指示的具體貫徹落實(shí)，是踐行“兩個(gè)維護(hù)”的具體行動，是必須做好的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，也是提升自然災(zāi)害防治能力的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，對于落實(shí)新版北京城市總體規(guī)劃、有效開展自然災(zāi)害防治工作、切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

圖1 國務(wù)院普查辦領(lǐng)導(dǎo)赴房山現(xiàn)場調(diào)研

北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，多方面的顯著優(yōu)勢吸引了眾多人口聚居于此，人口稠密、建筑密集、經(jīng)濟(jì)要素高度積聚，政治、文化及國際交往活動頻繁。同時(shí)，北京也是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，自然災(zāi)害種類多樣，區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高，由古至今都是自然災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)城市。2012 年7 月21 日，北京市特大暴雨造成160.2 萬人受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失達(dá)116.4 億元。盡管經(jīng)過不斷努力，北京市抵御自然災(zāi)害的綜合能力有了顯著提升，但極端天氣氣候事件增多增強(qiáng)趨勢明顯，多災(zāi)并發(fā)和災(zāi)害鏈特征日益突出，導(dǎo)致每年仍有大量群眾受到自然災(zāi)害威脅。防范和化解重大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，防治和消除重大隱患，必須掌握自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患底數(shù)。所以，開展第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查十分重要、十分必要，也十分緊迫，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、科學(xué)性、綜合性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作。通過普查，可以客觀認(rèn)識北京市自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)水平，為中央和地方各級人民政府有效開展自然災(zāi)害防治工作、切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供權(quán)威的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息和科學(xué)決策依據(jù)。

為切實(shí)增強(qiáng)北京市抵御和應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力，北京市第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“市普查辦”）謀早抓細(xì)、勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為、攻堅(jiān)克難，高質(zhì)量完成了地震、地質(zhì)、氣象等12 大類、22 個(gè)小類、78 項(xiàng)普查試點(diǎn)任務(wù)，探索形成了普查工作“房山經(jīng)驗(yàn)”，受到了國務(wù)院普查辦充分肯定和高度評價(jià)（圖1）。

先行先試 積極探索

2018 年12 月25 日，北京市應(yīng)急管理局（以下簡稱“市應(yīng)急局”）就第一次全國自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查工作赴應(yīng)急管理部，提前了解并掌握本次工作的總體要求和時(shí)間安排。2019年,在做好中華人民共和國成立70 周年服務(wù)保障工作的同時(shí)，市應(yīng)急局安排專人提前籌備普查試點(diǎn)各項(xiàng)工作并根據(jù)全國災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查試點(diǎn)工作啟動會要求，選定在房山區(qū)開展試點(diǎn)工作。

2020 年1 月，市應(yīng)急局收到國家減災(zāi)委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于開展全國災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”工作的通知》。根據(jù)通知安排，北京市房山區(qū)和山東省日照市嵐山區(qū)承擔(dān)全國普查試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”工作，要求集中組織實(shí)施試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”，完成“大會戰(zhàn)”地區(qū)全災(zāi)種、全鏈條普查工作，達(dá)到發(fā)現(xiàn)問題、完善方案、鍛煉隊(duì)伍、積累經(jīng)驗(yàn)的目的，形成第一批試點(diǎn)成果，為下一步在全國范圍內(nèi)開展試點(diǎn)工作奠定基礎(chǔ)。接到任務(wù)后，市應(yīng)急局向主管市領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了專題匯報(bào)。在市委常委會上，市委領(lǐng)導(dǎo)要求瞄準(zhǔn)“三年時(shí)間明顯見效”的目標(biāo)，實(shí)施好自然災(zāi)害防治重點(diǎn)工程，認(rèn)真開展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和重點(diǎn)隱患排查。2020 年6 月，以北京市應(yīng)急委員會的名義印發(fā)了《北京市災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查房山試點(diǎn)工作方案》，對房山試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”工作進(jìn)行了全面的部署。在市級層面成立了常務(wù)副市長任組長、22 個(gè)市級部門負(fù)責(zé)同志為成員的災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查房山試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市應(yīng)急局。市應(yīng)急局將普查工作作為重要政治任務(wù)來抓，切實(shí)落實(shí)“看北京首先從政治上看”的要求，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，組建了房山試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”工作專班，切實(shí)推進(jìn)普查工作專班實(shí)體化運(yùn)行，全力推進(jìn)房山試點(diǎn)各項(xiàng)任務(wù)。

圖2 北京普查業(yè)務(wù)培訓(xùn)

圖3 房山試點(diǎn)現(xiàn)場調(diào)查

2020 年，在全面籌備房山試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”過程中遭遇了一百年來全球發(fā)生的最嚴(yán)重的傳染病——新冠肺炎疫情。在這一過程中，市普查辦堅(jiān)持疫情防控和房山試點(diǎn)大會戰(zhàn)“兩手抓、兩不誤”。

一方面加強(qiáng)工作統(tǒng)籌。在國務(wù)院普查辦的大力支持下，自1 月起，會同氣象、地震、自然資源、水務(wù)、園林、住建、交通等部門和房山區(qū)相關(guān)部門，集中時(shí)間和力量，深入研究普查的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，先后45 次采取視頻會議和現(xiàn)場形式召開國家、市、區(qū)三級對接會，明確普查的總體要求和具體任務(wù)，研究討論各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)施主體、具體內(nèi)容、作業(yè)方式和成果形式。進(jìn)一步壓實(shí)部門和屬地的責(zé)任，聚力破解調(diào)查任務(wù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，壓茬推進(jìn)房山試點(diǎn)各項(xiàng)工作（圖2）。

另一方面勇于先行先試。

一是高質(zhì)量編制試點(diǎn)實(shí)施方案。在保持市、區(qū)兩級分工不變的基礎(chǔ)上，按照任務(wù)導(dǎo)向的基本原則，對普查任務(wù)進(jìn)行細(xì)分，明確各項(xiàng)普查任務(wù)的關(guān)系網(wǎng)、路線圖和時(shí)間表，突出組織的扁平化、內(nèi)容的全面性、措施的針對性和實(shí)施的時(shí)序性。明確牽頭部門、具體成果形式和時(shí)間進(jìn)度安排，確保各項(xiàng)普查任務(wù)可落地、可檢驗(yàn)。

二是注重質(zhì)量控制。會同有關(guān)部門研究探索“數(shù)據(jù)比對—外業(yè)抽查—部門核驗(yàn)”的數(shù)據(jù)核查模式。充分利用第三方數(shù)據(jù)開展內(nèi)業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)比對，主要核驗(yàn)清查數(shù)據(jù)的規(guī)范性。組織專業(yè)的外業(yè)調(diào)查隊(duì)伍開展外業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)抽查（圖3），主要核驗(yàn)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。依托市級行業(yè)部門開展內(nèi)業(yè)環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)核驗(yàn)，主要核驗(yàn)數(shù)據(jù)的完整性。形成了內(nèi)—外—內(nèi)相結(jié)合的過程質(zhì)量控制機(jī)制，確保調(diào)查數(shù)據(jù)滿足標(biāo)準(zhǔn)要求。

三是超前謀劃北京自選動作。立足于管用好用，服務(wù)城市安全運(yùn)行、應(yīng)急管理和城市精細(xì)化治理等實(shí)際需要，開展了城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（燃?xì)猓ｍ?xiàng)研究工作，重點(diǎn)研究城市關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（燃?xì)猓╊惓袨?zāi)體的綜合風(fēng)險(xiǎn)普查技術(shù)流程和綜合風(fēng)險(xiǎn)評估的基本方法。積極推進(jìn)信息化預(yù)研工作，重點(diǎn)圍繞數(shù)據(jù)匯總管理、涉密非涉密雙網(wǎng)運(yùn)行和成果可視化展示等內(nèi)容，開展綜合風(fēng)險(xiǎn)普查系統(tǒng)原型研究。

四是完成評估區(qū)劃。主動探索評估區(qū)劃模式，并基于現(xiàn)場調(diào)查成果數(shù)據(jù)，按照實(shí)施方案給定的技術(shù)路線，定量評估了地震、洪澇、干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，半定量評估了地質(zhì)和林火災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，形成了5 類單災(zāi)種的評估和區(qū)劃成果；探索建立了綜合減災(zāi)能力評估指標(biāo)體系，形成了綜合減災(zāi)能力的評估成果；探索自然地理區(qū)劃方法論與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估區(qū)劃方法論有機(jī)融合的路徑，完成綜合風(fēng)險(xiǎn)評估與區(qū)劃，以及防治區(qū)劃。形成的一批成果，為國家建立統(tǒng)一的評估和區(qū)劃技術(shù)規(guī)范，提供了借鑒和參考。

五是研究普查成果運(yùn)用。堅(jiān)持“邊普查、邊應(yīng)用、邊見效”工作原則，積極研究推進(jìn)普查成果運(yùn)用。按照市領(lǐng)導(dǎo)要求，充分考慮北京作為首都的顯著特點(diǎn)，將進(jìn)一步聚焦重點(diǎn)區(qū)域、重要目標(biāo)、重要設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)評估，依托評估成果編制風(fēng)險(xiǎn)目錄，開展深度系統(tǒng)評估檢查；謀劃自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查成果與城市安全風(fēng)險(xiǎn)評估有機(jī)結(jié)合，建立健全首都公共安全風(fēng)險(xiǎn)評估長效機(jī)制；還將重點(diǎn)隱患調(diào)查成果嵌入相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)三年行動整治方案，提高安全隱患治理的針對性。

總結(jié)經(jīng)驗(yàn) 積極推廣

房山試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”工作得到了國務(wù)院普查辦的高度關(guān)注和大力支持。我們堅(jiān)持把探索組織實(shí)施方式和檢驗(yàn)技術(shù)路線方法作為房山試點(diǎn)“大會戰(zhàn)”的重中之重來抓，完成全鏈條普查試點(diǎn)工作。在國務(wù)院普查辦指導(dǎo)下，北京市和房山區(qū)普查辦分別從組織實(shí)施、技術(shù)統(tǒng)籌和任務(wù)推進(jìn)等方面總結(jié)提煉了三方面的“房山經(jīng)驗(yàn)”。

（一）“1+1+6”的組織實(shí)施模式

兩個(gè)“1”就是用2 個(gè)方案做好普查的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建基礎(chǔ)性的工作框架。用1 個(gè)總體方案對普查的范圍、內(nèi)容、路線、方法、分工、實(shí)施等方面給出剛性的制度安排，從整體性和系統(tǒng)性兩個(gè)方面全面落實(shí)本次普查的各項(xiàng)要求。用1 個(gè)實(shí)施方案對普查的標(biāo)準(zhǔn)、流程、措施、進(jìn)度、成果、質(zhì)量等方面給出專業(yè)性的要求?！?”就是建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、市區(qū)聯(lián)動、條塊結(jié)合、資源共享、共同參與”的普查工作機(jī)制。

（二）“2+3”的技術(shù)統(tǒng)籌模式

“2”就是“專業(yè)+綜合”的技術(shù)統(tǒng)籌機(jī)制。本次普查重點(diǎn)在“綜合”，難點(diǎn)也在“綜合”。堅(jiān)持由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室切實(shí)擔(dān)負(fù)起“綜合”的責(zé)任，確保各項(xiàng)工作統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一行動。以實(shí)施方案為總攬，以任務(wù)清單為載體，以實(shí)施細(xì)則為抓手，確保各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)在統(tǒng)一的技術(shù)框架體系下開展，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)有機(jī)融合，完成全鏈條的普查工作。堅(jiān)持由各牽頭部門發(fā)揮“專業(yè)”優(yōu)勢，通過分項(xiàng)組織、分級指導(dǎo)、分批調(diào)查，確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)與成果的準(zhǔn)確性、完整性和規(guī)范性?！?”就是三位一體、三級聯(lián)動的技術(shù)組織模式。市、區(qū)兩級分別由應(yīng)急部門和相關(guān)部門分別組建技術(shù)總體組和技術(shù)分組，分別對整體技術(shù)體系和專項(xiàng)技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)。并分別組建由“高?？蒲性核?專業(yè)技術(shù)單位+行業(yè)知名企業(yè)”組成的跨行業(yè)、懂專業(yè)、善綜合的技術(shù)支撐團(tuán)隊(duì)，確保各項(xiàng)工作的科學(xué)性、可操作性和實(shí)效性。

（三）“4+5”的任務(wù)推進(jìn)模式

“4”就是“四個(gè)統(tǒng)一”。在任務(wù)推進(jìn)中堅(jiān)持統(tǒng)一思想、確保統(tǒng)一號令、保持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、做到統(tǒng)一步調(diào)?！?”就是“五個(gè)到位”，要建立機(jī)構(gòu)，確保組織領(lǐng)導(dǎo)到位；明確任務(wù)，確保責(zé)任落實(shí)到位；提前準(zhǔn)備，確保資金保障到位；全面啟動，確保宣傳發(fā)動到位；強(qiáng)化協(xié)調(diào)，確保工作保障到位。

按照國務(wù)院普查辦的統(tǒng)一部署，北京市普查辦通過現(xiàn)場和視頻等多種方式，圍繞如何發(fā)揮好普查辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,建立高效技術(shù)統(tǒng)籌體系；如何抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把好數(shù)據(jù)質(zhì)量關(guān),強(qiáng)化成果運(yùn)用等方面，20 余次向兄弟省市介紹北京市的經(jīng)驗(yàn)做法，為全國普查試點(diǎn)順利推進(jìn)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

圖4 2020年11月全市部署會

示范引領(lǐng) 全面鋪開

2020 年11 月4 日下午，北京市召開第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作動員部署會（圖4）。會議總結(jié)了房山試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對2021 年全市普查工作進(jìn)行部署。要求抓緊研究制訂印發(fā)工作落實(shí)方案，成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作專班，落實(shí)普查人員和隊(duì)伍構(gòu)成，開展普查培訓(xùn)，做好普查預(yù)算等工作；健全普查數(shù)據(jù)質(zhì)量追溯和問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)普查數(shù)據(jù)可核查、可追溯、可問責(zé)，提高和保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。此外，要增強(qiáng)普查人員專業(yè)能力和社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識，努力把普查工作搞扎實(shí)、搞細(xì)致。

目前，北京市普查辦在北京市委、市政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，按照國務(wù)院普查辦的統(tǒng)一部署，全力推進(jìn)各項(xiàng)普查準(zhǔn)備工作，確保北京市第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查工作順利推進(jìn)，力爭為全國普查工作再起示范引導(dǎo)作用。