聚力打造災(zāi)害綜合風(fēng)險普查“嵐山模式”

于希令

山東省是自然災(zāi)害較為嚴重的省份之一，水旱、氣象、地震、海洋等自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)， 如2018 年 “溫比亞”臺風(fēng)、2019 年“利奇馬”臺風(fēng)均對我省造成了嚴重影響。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化水平提高,各類自然災(zāi)害引發(fā)的次生衍生災(zāi)害增多，防范災(zāi)害風(fēng)險的任務(wù)日益繁重，因而做好災(zāi)害綜合風(fēng)險普查非常必要、十分緊迫。

國務(wù)院普查辦選擇在山東省日照市嵐山區(qū)開展全國普查先行試點“大會戰(zhàn)”，是對山東省的信任，也是壓力挑戰(zhàn)，責(zé)任重大、任務(wù)光榮。在國務(wù)院普查辦及國家有關(guān)部委的大力支持和精心指導(dǎo)下，省市區(qū)三級全力克服疫情、汛情等不利影響，上下同心，主動作為，攻堅克難，強力推進，及時全面完成了嵐山試點“大會戰(zhàn)”25 類92 項普查任務(wù)，匯交了普查成果，探索形成了“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、普查辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、部門協(xié)同配合、上下協(xié)調(diào)聯(lián)動、各方共同參與”的普查組織保障模式，“一個方案抓總，五項機制推動”的普查組織實施模式和“行業(yè)部門+高?？蒲性核?社會專業(yè)機構(gòu)”的技術(shù)保障模式，探索形成了普查工作“嵐山模式”，為全面普查探索了路子、提供了借鑒（圖1）。

統(tǒng)一思想認識，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，探索形成了“1+8”組織保障模式

開展自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查試點“大會戰(zhàn)”是一項全新的工作，涉及范圍廣、參與部門多、技術(shù)要求高、協(xié)調(diào)難度大，時間緊、任務(wù)重，必須統(tǒng)一思想認識、完善組織體系、高位強力推進。

圖1 嵐山區(qū)試點“大會戰(zhàn)”專題匯報會

圖2 全省調(diào)度推進會議

（一）統(tǒng)一思想認識

“大會戰(zhàn)”初期，面對沒有方案和標準規(guī)范、沒有經(jīng)驗借鑒、沒有技術(shù)隊伍、沒有經(jīng)費保障和疫情影響等情況，各級各部門普遍存在躊躇迷茫和畏難情緒，認識不到位，思想不統(tǒng)一，部門間、層級間任務(wù)不清，職責(zé)不明，牽頭部門不知道怎么牽，配合部門不知道怎么配合，主動推進工作的自覺性普遍不高。我們冷靜思考、認真分析，既不盲動，也不硬推，而是靜下心、坐下來，組織上下級、部門間一起學(xué)習(xí)、研討，學(xué)文件、談想法，求同化異，從開始各有各的想法，爭論不休，到后來一塊想辦法，主動對接，統(tǒng)一了思想，提高了認識，凝聚起合力，為“大會戰(zhàn)”工作順利開局、省市區(qū)三級合力推進打下了堅實的思想基礎(chǔ)。

（二）堅持高位推進

各級黨委政府高度重視，將普查工作作為重要政治任務(wù)來抓。“大會戰(zhàn)”期間，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，厘清工作任務(wù)，壓實工作責(zé)任，高位推進，跟蹤督導(dǎo)，強化考核，確保了普查工作扎實有序高效推進。省委省政府召開會議專題研究部署；省政府分管領(lǐng)導(dǎo)定期聽取工作匯報，組織召開推進會議（圖2）；省政府專門下發(fā)文件，對普查工作進行部署安排。日照市委常委會議、市政府常務(wù)會議專題研究普查試點工作，定基調(diào)、定目標；市委、市政府分管負責(zé)同志連續(xù)主持召開專題會議，深入基層一線調(diào)研指導(dǎo)，對普查試點工作研判調(diào)度、協(xié)調(diào)推進。嵐山區(qū)委、區(qū)政府將普查試點納入年度重點改革攻堅任務(wù)，主要領(lǐng)導(dǎo)親自部署，召開專題動員大會，壓實各方責(zé)任，將普查任務(wù)變?yōu)楦骷壐鞑块T行動自覺。各級領(lǐng)導(dǎo)既掛帥，又出征，動態(tài)調(diào)度指導(dǎo)工作進展，關(guān)鍵時親臨一線現(xiàn)場指揮攻堅作戰(zhàn)。

（三）健全普查組織體系

省市區(qū)三級分別成立了政府領(lǐng)導(dǎo)任組長、相關(guān)部門負責(zé)同志為成員的普查領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，建立工作制度，制訂工作方案，完善工作機制。各級普查辦抽調(diào)精干力量組建工作專班，實行集中辦公，負責(zé)普查工作的組織實施和協(xié)調(diào)推進，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)督導(dǎo)，及時研究解決普查工作中遇到的問題。各級應(yīng)急、自然資源、交通、水利、住建、氣象、地震、海洋8 個部門均成立了普查領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，負責(zé)組織行業(yè)普查和專業(yè)指導(dǎo)，分管領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)科（處）長靠上抓，專人負責(zé)。建立聯(lián)席會商制度，及時召開部門協(xié)調(diào)推進會議，督促問題第一時間解決。省市區(qū)形成了上下級貫通、部門間協(xié)作、工作上聯(lián)動的“1+8”組織體系，為普查工作提供了強有力的組織保障。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，多方聯(lián)動，探索形成了“一個方案抓總，五項機制推動”的組織實施模式

試點伊始，國家標準規(guī)范未出臺，部門工作未部署，無依據(jù)、缺遵循，任務(wù)內(nèi)容不明確，工作分工不清晰，方法路徑待探索。各級各部門普遍存在上下脫節(jié)、先后無序、不知道干什么、不知道怎么干等問題。省普查辦立足山東實際，及時編制全省普查總體方案、試點工作方案，六易其稿。省市區(qū)三級普查辦聯(lián)合有關(guān)部門共同編制“大會戰(zhàn)”實施方案，細化明確各級各部門責(zé)任，上下統(tǒng)籌，協(xié)同推進，探索出“一個方案抓總，五項機制推動”的普查組織實施模式，確保各項普查工作任務(wù)落實落地落細。

（一）“一個方案抓總”

省市區(qū)三級普查辦會同有關(guān)部門，按照扁平化管理、一體化推進思路，聯(lián)合編制“大會戰(zhàn)”實施方案。逐級逐項細化分解任務(wù)，制定省市區(qū)各級各部門任務(wù)清單，明確任務(wù)牽頭單位、任務(wù)承擔單位和完成時限，落實任務(wù)，壓實責(zé)任，有統(tǒng)有分，統(tǒng)分結(jié)合，既解決了統(tǒng)的難處，又解決了分的堵點，為普查工作提供了總遵循。

（二）“五項機制推動”

（1）部門協(xié)同機制。普查工作的難點在綜合，綜合工作的難點在協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)工作的重點在統(tǒng)籌。針對各行業(yè)部門任務(wù)不明確問題，坐等國家安排，時間不允許，靠部門對下安排，條件不具備，三級普查辦不等不靠，主動到各部門上門對接，聯(lián)合開會協(xié)商，廣泛征求各方意見建議，按照國家要求，依照方案內(nèi)容，逐項明確了主要任務(wù)承擔部門和相關(guān)配合部門的工作職責(zé)，列出任務(wù)清單，進而落實各項工作分工責(zé)任，明確交叉性工作協(xié)同推進責(zé)任。省普查辦先后集中組織召開“大會戰(zhàn)”工作推進會議3 次、部門協(xié)調(diào)會議12 次，共同研究推進措施，協(xié)同落實各部門和跨部門工作任務(wù)。有效解決了層級間、部門間任務(wù)不清、責(zé)任不實的問題，為“大會戰(zhàn)”工作順利推進打下了良好基礎(chǔ)。

（2）上下聯(lián)動機制。針對基層行業(yè)部門不知道干什么、怎么干的問題，省行業(yè)部門分別制定專項實施方案和工作細則，明確了省市區(qū)三級及各部門工作責(zé)任和任務(wù)要求，強化上下協(xié)調(diào)聯(lián)動。先后集中組織8 個行業(yè)部門開展“國家、省、市、區(qū)”四級集體任務(wù)對接培訓(xùn)會4 次，各行業(yè)部門分頭組織開展行業(yè)上下對接培訓(xùn)會議40 余次，點對點交流，面對面對接，分行業(yè)貫通國家省市縣四級任務(wù)落實通道，壓實全過程責(zé)任鏈條。針對嵐山區(qū)無氣象、水文、地震等機構(gòu)設(shè)置情況，省、市氣象、水文、地震、應(yīng)急等部門主動承擔相關(guān)任務(wù)，確保各項任務(wù)落實落細落到位。

（3）社會參與機制。普查工作涉及方方面面，特別是房屋建筑等承災(zāi)體調(diào)查量大面廣，時間緊，任務(wù)重，要想在有限的時間內(nèi)高質(zhì)量完成任務(wù)，存在諸多現(xiàn)實困難和問題，組織方式和組織手段是關(guān)鍵。嵐山區(qū)充分發(fā)動，廣泛動員，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和村居 、社區(qū)等基層組織作用，積極組織基層干部、網(wǎng)格員、災(zāi)情信息員、企業(yè)、志愿者隊伍等基層干部和社會力量參與普查工作。將全區(qū)劃分為281 個普查網(wǎng)格，確定642 名基層干部，3400 名網(wǎng)格員、災(zāi)害信息員和志愿者為基層普查員，將普查任務(wù)量化分解，明確責(zé)任單位、責(zé)任人和工作措施，建立區(qū)（部門）、鎮(zhèn)街道、社區(qū)三級聯(lián)動，并與第三方技術(shù)團隊“同頻共振，互補聯(lián)動”的實施體系，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)支撐、資源力量優(yōu)勢、屬地管理優(yōu)勢，實現(xiàn) “縱向”“橫向”聯(lián)動統(tǒng)籌推進，在房屋建筑調(diào)查中，實行部門牽頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)實施，技術(shù)團隊指導(dǎo)、培訓(xùn)、數(shù)據(jù)審核的工作機制，利用2 個多月的時間完成房屋建筑承災(zāi)體32.08 萬棟合計3189.6 萬平方米的調(diào)查，有效解決了普查人手少、入戶難、填表亂、數(shù)不實等難點堵點問題。

（4）資源共享機制。普查任務(wù)涉及數(shù)據(jù)存量利用和增量任務(wù)確定，內(nèi)業(yè)與外業(yè)交織，行業(yè)間、災(zāi)種間數(shù)據(jù)互通互用，利用好已有數(shù)據(jù)資源和新普查數(shù)據(jù)極為關(guān)鍵。三級普查辦加大統(tǒng)籌力度，在資源共享方面狠下功夫，統(tǒng)籌各行業(yè)、各災(zāi)種承災(zāi)體普查任務(wù)需求，梳理整合出16 項共性調(diào)查指標，形成“共性任務(wù)清單”。普查辦統(tǒng)籌牽頭，充分整理利用地理國情、國土三調(diào)、房屋建筑確權(quán)等已有成果，做精做細內(nèi)業(yè)工作，科學(xué)確定外業(yè)任務(wù)，擴存量減增量，充分共享部門原有信息資源，及時共享新普查數(shù)據(jù)成果，最大限度減少多頭調(diào)查，實現(xiàn)擴存量減增量效果，有效避免了重復(fù)調(diào)查，提高了工作效率。

（5）指導(dǎo)督導(dǎo)機制。三級普查辦自上而下建立工作指導(dǎo)督導(dǎo)制度，分別成立工作督導(dǎo)組，各行業(yè)部門成立工作指導(dǎo)組，對照任務(wù)清單，實行日調(diào)度、周匯總、月通報和工作督辦制度，推動普查任務(wù)落實落細。實行扁平化管理，嚴格落實“日報告”制度，確保了工作日結(jié)日清。通過及時匯總分析，研究解決存在的問題，確保普查工作高效有序推進。

強化技術(shù)保障，堅持質(zhì)量優(yōu)先，探索形成了“行業(yè)部門+高校科研院所+社會專業(yè)機構(gòu)”的技術(shù)保障模式

普查工作專業(yè)性強、技術(shù)要求高，作為先行試點，面對的技術(shù)方案和標準規(guī)范都是全新的、沒有經(jīng)過實踐驗證，缺資源，少技術(shù)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)是基礎(chǔ)，技術(shù)支撐是關(guān)鍵。省市區(qū)三級把技術(shù)先行放在優(yōu)先位置，堅持“不求為我所有，但求為我所用”工作理念，構(gòu)建起了“行業(yè)部門+高校科研院所+社會專業(yè)機構(gòu)”的技術(shù)保障模式。

（1）技術(shù)保障上，逐級建立技術(shù)支撐團隊。省普查辦以山東師范大學(xué)為基礎(chǔ)，聯(lián)合行業(yè)部門組建了32 人的技術(shù)專家團隊，負責(zé)全省普查技術(shù)統(tǒng)籌指導(dǎo)。日照市與山東省第八地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院、山東水利職業(yè)學(xué)院簽訂合作框架協(xié)議，建立起235 人的高水平技術(shù)支撐團隊和普查專家團隊，專業(yè)涵蓋建筑、地質(zhì)、氣象、森林火災(zāi)、海洋、地震、?；?、非煤礦山等行業(yè)領(lǐng)域。嵐山區(qū)普查辦在用好本地技術(shù)力量的同時，積極引進速度中國等第三方專業(yè)機構(gòu)，建立技術(shù)支撐團隊。8 個主要任務(wù)承擔部門依托行業(yè)技術(shù)力量，分別分級成立了技術(shù)工作組，為普查工作提供專業(yè)技術(shù)支持。各級各部門采取線上、線下相結(jié)合方式，組織開展綜合培訓(xùn)和分級分行業(yè)培訓(xùn)300 余場次、5600 余人次，為普查工作奠定了堅實基礎(chǔ)（圖3、圖4）。

（2）技術(shù)實施上，實行統(tǒng)分結(jié)合的聯(lián)合調(diào)查模式。根據(jù)任務(wù)需求，組建由行業(yè)專家、調(diào)查技術(shù)人員、基層普查員參加的聯(lián)合工作組，“一次進場、全覆蓋查清”，既滿足了多方任務(wù)需求，又實現(xiàn)了數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一。落實技術(shù)指導(dǎo)責(zé)任制，各級各部門先后派出技術(shù)指導(dǎo)組100 余次，深入“大會戰(zhàn)”一線指導(dǎo)，與基層普查隊伍聯(lián)合開展工作，及時解決技術(shù)難題。

圖3 水旱災(zāi)害外業(yè)調(diào)查

圖4 地質(zhì)災(zāi)害外業(yè)調(diào)查

（3）普查質(zhì)量控制上，實行普查質(zhì)量分級分行業(yè)核查和全過程質(zhì)量控制制度。在國家標準規(guī)范下達之前，按照國家總體方案和任務(wù)要求，借鑒相關(guān)行業(yè)標準，制定了200 余套普查指標調(diào)查表，細化明確普查工作流程和技術(shù)要求。省市區(qū)普查辦成立技術(shù)支持和數(shù)據(jù)審核組，每天調(diào)度審核當日普查數(shù)據(jù)，及時糾正錯誤。三級行業(yè)部門發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，落實行業(yè)部門數(shù)據(jù)質(zhì)量專項審核責(zé)任，采取內(nèi)業(yè)審核與現(xiàn)場復(fù)核相結(jié)合的方法，將質(zhì)量控制落實到普查工作全過程。嵐山區(qū)實行“一表三清單”制度。堅持“用存查增”，整理“一張表”。即充分利用國土調(diào)查、水利普查、土地（不動產(chǎn)）確權(quán)、地名普查等各類專項調(diào)查成果，整理形成已有基礎(chǔ)資料摸底表，供普查參考使用。明確三級任務(wù)清單，對普查任務(wù)進行量化分解，明確責(zé)任單位、責(zé)任人和時間節(jié)點，實現(xiàn)部門協(xié)同作戰(zhàn)，齊頭并進；建立共性任務(wù)清單，由普查辦牽頭梳理出單災(zāi)種和承災(zāi)體調(diào)查任務(wù)涉及的16 項共性調(diào)查指標，統(tǒng)一協(xié)調(diào)提供，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，避免重復(fù)調(diào)查；建立問題反饋清單，有效發(fā)揮試點發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的作用。同時，牢固樹立“質(zhì)量第一”理念，制定了數(shù)據(jù)質(zhì)量控制辦法，對數(shù)據(jù)真實性、完整性進行全過程質(zhì)量審核，對作業(yè)過程中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問題及時糾正、復(fù)查，既把好了數(shù)據(jù)核查的“第一道關(guān)口”，也確保了后期數(shù)據(jù)成果的應(yīng)用效果。

圖5 家庭減災(zāi)戶外調(diào)查

圖6 內(nèi)業(yè)調(diào)查

（4）技術(shù)創(chuàng)新上，試點工作專業(yè)化程度高，僅僅依靠政府部門的人員和裝備，難以滿足工作需要。嵐山區(qū)聘請了8支具有專業(yè)資質(zhì)、工作經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)能力強的隊伍，200余名專業(yè)人員全程參與普查工作。充分利用現(xiàn)代設(shè)備，運用大數(shù)據(jù)、無人機、手機App、二維碼等現(xiàn)代科技手段，開發(fā)了快速提取數(shù)據(jù)工具、照片采集App 和家庭減災(zāi)資源（能力）調(diào)查小程序等，實現(xiàn)了內(nèi)業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)高效處理、外業(yè)家庭減災(zāi)能力無紙化調(diào)查（圖5、圖6）。在國家普查軟件系統(tǒng)未完成部署的情況下，為解決調(diào)查數(shù)據(jù)收集、匯交、共享的問題，開發(fā)建設(shè)了普查信息管理系統(tǒng)，建立普查信息數(shù)據(jù)庫，研發(fā)普查成果管理、數(shù)據(jù)資料管理和數(shù)據(jù)共享等系統(tǒng)，整合多要素、多時相和多區(qū)域的基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和各類自然災(zāi)害專題數(shù)據(jù)，為普查成果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

快總結(jié)，重應(yīng)用，探索建立了“邊普查、邊應(yīng)用、邊見效”的成果應(yīng)用模式

嵐山試點承擔著驗證實施方案和標準規(guī)范、為其他地區(qū)普查探索路子、提供經(jīng)驗的重任，積極探索普查成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，及時將普查成果服務(wù)于安全生產(chǎn)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，“大會戰(zhàn)”成效已在多方面運用。

（1）為修訂實施方案和技術(shù)規(guī)范提供參考。建立問題反饋機制，及時記錄總結(jié)試點工作中發(fā)現(xiàn)的問題，研究提出建議。向國務(wù)院普查辦反饋普查方案、普查軟件、標準規(guī)范等方面建議300 余條。省市區(qū)普查辦堅持“邊普查、邊完善、邊提升”，根據(jù)普查中發(fā)現(xiàn)的問題，先后6 輪修訂完善“大會戰(zhàn)”實施方案。省普查辦及時總結(jié)利用普查成果，多次修訂完善省普查總體方案、實施方案和試點方案。歸納梳理嵐山“大會戰(zhàn)”及試點工作經(jīng)驗做法，組織專業(yè)力量，分級分類系統(tǒng)編制了普查工作手冊，為全面普查工作提供幫助。

（2）為全面普查工作提供借鑒。山東省先后組織16 市、120 余個縣（市、區(qū)）赴嵐山區(qū)現(xiàn)場培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察，推廣交流試點“大會戰(zhàn)”經(jīng)驗，保證全省普查工作標準統(tǒng)一、技術(shù)同步，為全省壓茬推進11 個全國試點縣區(qū)、2 個省級試點縣區(qū)普查，全面推進全省122 個非試點縣市區(qū)全面普查準備工作奠定了堅實基礎(chǔ)。

（3）以普查成果支持安全生產(chǎn)風(fēng)險隱患排查整治。嵐山區(qū)排查出重點領(lǐng)域、重點產(chǎn)業(yè)存在的隱患，通過針對性整改，實現(xiàn)了風(fēng)險的可視、可控。比如，在對海洋災(zāi)害、交通基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)4 處疑似隱患和123 處風(fēng)險點，通過及時交辦提醒，推動了隱患的整治和風(fēng)險的防范，有效保障了安全；在對?；菲髽I(yè)進行事故危險源調(diào)查過程中，通過對14家?；菲髽I(yè)信息采集的300 余條基礎(chǔ)信息進行分析，及時完善危險化學(xué)品基本信息數(shù)據(jù)庫，排查出了部分企業(yè)的應(yīng)急救援能力和易發(fā)事故類型不匹配的問題，通過及時的交辦提醒，推動了問題的解決。

（4）以普查成果推動基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力提升。通過這次普查，嵐山區(qū)對全區(qū)基層應(yīng)急能力存在的問題有了更加全面、清晰的掌握，通過對問題的整改著力提升應(yīng)急處突能力。比如，在綜合減災(zāi)資源能力調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)部分應(yīng)急物資種類、數(shù)量偏少，區(qū)政府及時安排300 余萬元，補充橡皮艇、救生衣、帳篷等防汛應(yīng)急裝備和救災(zāi)物資；通過對全區(qū)79座水庫，1318 座塘壩的歷史數(shù)據(jù)調(diào)查分析，準確查找防汛重點區(qū)域和存在隱患，積極進行整改，成功應(yīng)對2020 年“7·22”和“8·13”強降雨，未造成人員傷亡和重大險情，確保了安全度汛。