黨的決策過程與我國養(yǎng)老金制度發(fā)展

■文／楊燕綏

黨的十八大報告指出：“中國特色社會主義制度，是黨和人民長期奮斗、創(chuàng)造、積累的根本成就。”養(yǎng)老金是工業(yè)經濟的產物，是民生保障的重要內容。新中國成立初期，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》即明確“逐步實行勞動保險制度”等規(guī)定。截至2020 年底，中國城鎮(zhèn)化率達到63%，人均國內生產總值（GDP）超過1 萬美元，全國參加職工基本養(yǎng)老保險人數為45621 萬人、參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數54244 萬人，基本養(yǎng)老保險制度合計覆蓋人口9.98 億人，達到總人口的70%以上，基本實現了全覆蓋，養(yǎng)老金對個人繳費基數的替代率接近60%。

本文以養(yǎng)老金為例，記述中國共產黨領導一個農業(yè)大國進入工業(yè)化和互聯網時代，與時俱進開展養(yǎng)老金制度改革的歷程。

從民營到公有制的企業(yè)責任養(yǎng)老金制度

1949 年9 月29 日誕生的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，提出了“逐步實行勞動保險制度”的要求，以調動生產積極性和改善民生。1951 年，中國頒布和實施了《勞動保險條例》，允許民族資本企業(yè)，在稅前列支工資總額的3%建立企業(yè)勞動保險基金，由工會組織管理，結余部分逐級上交和調劑使用，并逐步擴大適用范圍。企業(yè)職工獲得生育費用和生活津貼、工傷醫(yī)護費用和生活津貼、診所和社區(qū)醫(yī)院服務、喪葬費用和遺屬津貼，以及退休金。由于是企業(yè)直接支付，被職工稱為“退休工資”，替代率為退休前工資的60%—70%。當時中國的城鎮(zhèn)化率僅有10.6%，而1935 年美國建立“老遺殘持續(xù)收入保障”制度時，城市化率已經超過50%。

1954 年頒布的《中華人民共和國憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴大這些設施，以保證勞動者享受這種權利。”此條款在歷次憲法修正案中得以保留并不斷完善。在1954年對民族資本主義工商業(yè)進行社會主義改造之后，勞動保險制度在公有制企業(yè)全面施行。1958 年，政府機關和事業(yè)單位也開始實行退休金制度，養(yǎng)老金替代率為退休前工資的80%—90%。此后，在農村人民公社集體所有制經濟中，提取部分集體資產建立了對困難家庭實行“五?！被贫?。

綜上所述，職工基本養(yǎng)老金制度伴隨新中國的成立而誕生，基本實現了職工及家庭“老有所養(yǎng)”，進國營企業(yè)當工人和領取養(yǎng)老金是農民的期望，成為推動城鎮(zhèn)化的主要社會動力之一。同期，我國基于農村集體經濟解決了低水平的老有所養(yǎng)問題。

社會主義市場經濟與社會化管理的養(yǎng)老金制度

在十年動亂中，企業(yè)職工勞動保險制度遭到破壞，淪為國營企業(yè)責任，且各地苦樂不均，一些老國營企業(yè)出現500 個在職職工供養(yǎng)600 個退休人員的情況。1978 年以后，伴隨改革開放和社會主義市場經濟體制改革，國營企業(yè)開始實行勞動合同制改革，以提高企業(yè)勞動生產率，支持勞動力合理流動，養(yǎng)老金制度也必須實現社會化管理。

1993 年，黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的若干重大問題的決定》，將發(fā)展社會保險作為國營企業(yè)改革的配套措施，并提出“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合。有條件的地方，根據農民自愿，也可以實行個人儲蓄積累養(yǎng)老保險”。1997年，國務院作出《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》。具體特征如下：（1）建立社會統(tǒng)籌基金，基于勞動保險發(fā)展起來的11 個行業(yè)統(tǒng)籌的退休金制度納入屬地管理，養(yǎng)老保險經辦機構和公共服務體系應運而生；（2）用人單位費率是職工費率的2.5 倍（單位費率20%、個人費率8%），保留了企業(yè)責任；職工個人繳費全部計入個人賬戶，與社會統(tǒng)籌基金合并計發(fā)養(yǎng)老金，但去世后的余額可以繼承，由此混淆了職工個人的繳費責任和積累責任；（3）制度“老人”和制度“中人”視同繳費，其轉制成本從新制度中分攤，不足部分由各級財政補貼；（4）捆綁新中國成立初期職工退休制度與領取養(yǎng)老金的法定年齡，也繼承了提前退休領取養(yǎng)老金的政策。此后，解決轉制成本以降低企業(yè)費率、明確職工繳費責任和推行延遲退休，一直是職工基本養(yǎng)老保險制度持續(xù)發(fā)展的核心問題。

農村實行家庭聯產承包制以后，人民公社集體經濟組織解體，如何解決農村居民養(yǎng)老金問題提上日程。1992 年開始試行的“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持，社會統(tǒng)籌管理”的農村居民基本養(yǎng)老保險制度，因為過度依賴銀行保值利息收入，1998 年暫停。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，國務院決定從2009 年起開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點（以下簡稱新農保），建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合，社會統(tǒng)籌管理與個人賬戶支付的養(yǎng)老保險制度。2011 年建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，2014 年兩項制度開始整合。由于居民繳費意愿不足，養(yǎng)老保險基金由地方商業(yè)銀行管理，因沒有抓住投資良機，該制度起步早卻發(fā)展緩慢，養(yǎng)老金支付水平較低，其中70%以上來自財政補貼。

綜上所述，在此期間，黨中央和國務院的決策做到與時俱進，基本符合中國國情，發(fā)揮了社會保障為改革開放保駕護航的作用。雖在具體措施和執(zhí)行方面存在一些不盡如人意的地方，但這與城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平低、社會治理能力不足相關。

互聯網時代與積極應對人口老齡化的養(yǎng)老金制度

2000 年，中國進入人口老齡化社會，越來越多地方的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金出現“資金缺口”，對養(yǎng)老金準公共品的生產機制提出挑戰(zhàn)。2011 年起實施的《社會保險法》規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。2012 年，黨的十八大報告進一步提出“實現基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，意在通過改革創(chuàng)新確保基本養(yǎng)老保險制度公平、持續(xù)發(fā)展。2020 年，我國基本實現了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，為實現全國統(tǒng)籌奠定了基礎。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）提出，“適當加強中央在養(yǎng)老保險方面事權，減少并規(guī)范中央和地方共同事權”，基本養(yǎng)老保險的管理體制和運行機制將發(fā)生重大變革。一是強化中央政府在頂層設計、籌集資金、預算管理、確保支付、監(jiān)督機制等方面責任；二是減少并規(guī)范地方政府的決策權，強化地方政府在監(jiān)督、管理和服務方面的責任；三是培育基層政府的公共服務能力。全國統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險的管理機構建設，將伴隨對人口老齡化和國家養(yǎng)老金制度建設的認知而作出決策。如果僅限于制定和監(jiān)督職工基本養(yǎng)老保險全國調劑金制度，人社部負責測算、財政部通過財政賬戶撥款的方式就可以確保實施。如果要建立兼顧公平、效率和可持續(xù)的國家養(yǎng)老金制度，包括夯實基本養(yǎng)老金（養(yǎng)老保險）制度，需規(guī)范中央、地方和基層政府的責任；促進和規(guī)范企業(yè)年金、職業(yè)年金市場；大力發(fā)展個人養(yǎng)老金市場；打造統(tǒng)一的養(yǎng)老金國民教育、信息與大數據、監(jiān)督與評估、稅務處理平臺；統(tǒng)籌政府、企業(yè)和個人的定位和發(fā)展，兼顧國有企業(yè)和民營企業(yè)、職工和靈活就業(yè)人員、年輕人和老年人的各方利益。因此，依法建立具有權威性的國家養(yǎng)老金局是十分必要的。

《決定》也提出“創(chuàng)新行政管理和服務方式”“健全權威高效的制度執(zhí)行機制”。這就要求構建中央政府決策與籌資、地方政府監(jiān)督與執(zhí)行、基層政府管理與服務協(xié)同發(fā)展的服務型政府體制機制，處理好屬地管理和垂直管理的關系，逐漸實現以垂直管理為主、屬地管理為輔的網格式運行機制，做到節(jié)儉、方便、高效，適應后疫情時代的“宅經濟”和“網社會”的工作與生活新形態(tài)。

《決定》還提出“加快推進全國一體化政務服務平臺建設”。2009 年，黨中央首次提出“早日實現社會保障一卡通”。2019 年9 月15 日，國家社會保險公共服務平臺已經正式上線，提供了社保年度參保信息查詢、待遇資格認證、養(yǎng)老金測算、社保關系轉移等功能，實現全國性跨地區(qū)服務。該網站平臺提供兩種注冊方式，即身份證和社保卡。截至2020 年底，社?？ǔ挚ㄈ藬颠_到13.35億人，電子社?？I取人數為3.67 億人，實現電子社?？ㄉ觐I等58 項業(yè)務“跨省通辦”，2021 年將擴展到工業(yè)產品生產許可證、戶口遷移、異地就醫(yī)結算備案等74 項高頻政務服務事項。

黨的十九大報告提出“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”之后，在夯實基本養(yǎng)老保險的基礎上，還要做好企業(yè)年金制度、職業(yè)年金制度和啟動個人養(yǎng)老金制度，做好軍人和復轉軍人等特殊人群的養(yǎng)老金制度，建設三支柱的國家養(yǎng)老金體系，著力打造一個政府、企業(yè)、個人和市場多方合作的養(yǎng)老金信息平臺和管理服務體系，實現黨的執(zhí)政能力和國家治理能力的現代化。■