行政與監(jiān)察關(guān)系中行政保留的構(gòu)建

郭文濤

（西南政法大學(xué) 監(jiān)察法學(xué)院，重慶 401120）

一、行政保留構(gòu)建的現(xiàn)實基礎(chǔ)

（一）行政與監(jiān)察之關(guān)系

2018年3月，全國人大表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），選舉產(chǎn)生了國家監(jiān)察委員會，將監(jiān)察委員會納入憲法法律框架之中，使之成為具有明確憲法法律地位的國家機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委員會“位高權(quán)重”，因此要強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約[1]。也有人認(rèn)為監(jiān)察委員會的權(quán)力始終在嚴(yán)格的監(jiān)督下運(yùn)行，不是權(quán)力集中的“超級機(jī)構(gòu)”[2]。如何看待監(jiān)察委員會的性質(zhì)和地位，確保監(jiān)察權(quán)嚴(yán)格依法行使，防止監(jiān)察權(quán)膨脹，是正確處理監(jiān)察委員會與其他國家機(jī)關(guān)關(guān)系的關(guān)鍵所在。按照《憲法修正案》，監(jiān)察委員會與人大及其常委會是“產(chǎn)生、負(fù)責(zé)和監(jiān)督”的關(guān)系，與政府是“不受干涉，且相互配合，相互制約”的關(guān)系，與人民法院、人民檢察院則是“相互配合，相互制約”的關(guān)系[3]?，F(xiàn)行憲法作為新中國歷史上最好的一部憲法，歷經(jīng)了五次修改，對國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工的制度設(shè)計無疑是良善的，堪稱“良憲”。

國家監(jiān)察體制改革是將原屬政府的行政監(jiān)察部門剝離出來，與人民檢察院轉(zhuǎn)隸而來的反貪反瀆人員，組成新的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。因此，依循行政監(jiān)察的路徑依賴，監(jiān)察委員會與政府的關(guān)系無疑是各種關(guān)系中最重要的。但目前學(xué)術(shù)界將更多的精力放在人大與監(jiān)察委員會的關(guān)系、檢察院與監(jiān)察委員會的關(guān)系、人民法院與監(jiān)察委員會的關(guān)系上，對于政府與監(jiān)察委員會的關(guān)系則著墨不多。雖然憲法文本上，監(jiān)察委員會與政府是“不受干涉，且相互配合，相互制約”的關(guān)系，但國家監(jiān)察制度在運(yùn)行過程中，在局部地區(qū)和某些領(lǐng)域卻存在制度走樣的現(xiàn)象，出現(xiàn)“監(jiān)督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。這種制度走樣現(xiàn)象，不符合監(jiān)察委員會與政府的憲法關(guān)系，中央紀(jì)委國家監(jiān)察委員會對此發(fā)文予以糾正，“全覆蓋”不是“啥都管”[4]。

之所以會出現(xiàn)“監(jiān)督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，這與監(jiān)察權(quán)具有“吞噬”行政權(quán)的膨脹屬性有關(guān)，這在中國監(jiān)察制度史上早已有鏡鑒[5]。在漢朝時，漢武帝劃分了十三州部，每州部為一監(jiān)察區(qū)，專設(shè)一名刺史負(fù)責(zé)所駐州部郡國的監(jiān)察工作，刺史是監(jiān)察官。但是隨著時代的發(fā)展，刺史的權(quán)力不斷膨脹，逐漸擁有了統(tǒng)兵作戰(zhàn)、軍事指揮和管理地方政務(wù)的權(quán)力，地位也不斷提高，尤其是監(jiān)察官的身份不斷淡化，作為地方行政長官的權(quán)位則不斷加強(qiáng)，最終刺史由監(jiān)察官演變成為地方行政長官，州部由監(jiān)察區(qū)演變成為行政區(qū)[6]。秦朝的監(jiān)郡御史、唐朝的監(jiān)察使、宋朝的廉訪使、明清的總督巡撫等也有類似的發(fā)展軌跡。監(jiān)察權(quán)具有“吞噬”行政權(quán)的膨脹屬性，不僅在中國監(jiān)察制度史上屢次上演，在新時代國家監(jiān)察制度運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了這種苗頭。習(xí)近平指出：“研究我國反腐倡廉歷史，了解我國古代廉政文化，考察我國歷史上反腐倡廉的成敗得失，可以給人以深刻啟迪，有利于我們運(yùn)用歷史智慧推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)?！盵7]為此，新時代如何吸取監(jiān)察權(quán)膨脹的歷史教訓(xùn)，科學(xué)合理地劃分行政與監(jiān)察的權(quán)力邊界，使行政免受監(jiān)察之過度干預(yù)，維持行政一定的自主空間？目前學(xué)術(shù)界對此問題尚未提出富有解釋力的理論，這不能不引起學(xué)人的深思。本文試圖構(gòu)建行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，劃分行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的邊界，合理界分行政與監(jiān)察之關(guān)系。

（二）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

可能有人會認(rèn)為，從反腐敗斗爭中落馬的高官來看，大多數(shù)都是行政官員，這說明改革前的行政監(jiān)察部門并沒有起到反腐敗的顯著效果，而改革后構(gòu)建的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，就是要改變原有體制機(jī)制的弊端，強(qiáng)化對行政權(quán)的監(jiān)督，防止行政權(quán)被濫用，這時候構(gòu)建所謂行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，限定監(jiān)察權(quán)，張揚(yáng)行政權(quán)，是“無的放矢”，或者說“打錯了靶子”。應(yīng)該說，這種質(zhì)疑是有一定道理的。但是，構(gòu)建行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，卻不是“無的放矢”，而是一種理論糾偏，是要防止監(jiān)察權(quán)的過度膨脹，促進(jìn)行政權(quán)的積極作為，最終推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家監(jiān)察制度出現(xiàn)“監(jiān)督變牽頭、牽頭變主抓、主抓變負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，是職責(zé)定位不夠明確的表現(xiàn)。這時候構(gòu)建行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，將監(jiān)察委員會的職能限定在廉政監(jiān)察領(lǐng)域，將監(jiān)察委員會的職責(zé)圈定在監(jiān)督調(diào)查處置公務(wù)員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為上，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦廉政建設(shè)和反腐敗工作的主責(zé)主業(yè)，把工作重點放在監(jiān)督督促行政機(jī)關(guān)切實履行職責(zé)以及監(jiān)督調(diào)查處置違紀(jì)違法行為上，發(fā)揮好“監(jiān)督的再監(jiān)督”作用。這種行政保留理論，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)“不能隨意擴(kuò)大職責(zé)范圍、工作職權(quán)和審查調(diào)查面，什么事都管、都要沖在前面”[8]，圈定了監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的邊界，對于防止監(jiān)察機(jī)關(guān)越位、錯位、缺位，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)去管行政機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)工作，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)事事沖鋒在前、代替行政機(jī)關(guān)去行使監(jiān)督職責(zé)，極具現(xiàn)實意義[9]。

當(dāng)前，在不斷強(qiáng)化依法行政、建設(shè)責(zé)任政府的過程中，行政權(quán)受到了越來越多的限制，再加上黨和國家對反腐敗采取無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的態(tài)度，行政權(quán)開始出現(xiàn)“縮手縮腳”“害怕?lián)?zé)”等現(xiàn)象。漢密爾頓指出：“決定行政管理是否完善的首要因素就是行政部門的強(qiáng)而有力……軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理，而軟弱無力無非是管理不善的另一種說法而已；管理不善的政府，不論理論上有何說辭，在實踐上就是個壞政府?！盵10]此時構(gòu)建行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，圈定監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的邊界，維持一定的行政自主空間，使行政部門“強(qiáng)而有力”，對于防止監(jiān)察權(quán)過度膨脹，導(dǎo)致行政權(quán)窒礙難行，出現(xiàn)管理不善的“壞政府”，促進(jìn)行政權(quán)的積極作為，就極具現(xiàn)實意義。

黨的十九屆四中全會對“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作出全面部署，“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”是其重要組成部分，并且將“完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制”單列一條。本文構(gòu)建的行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，有利于堅持權(quán)責(zé)法定，健全分事行權(quán)，明晰權(quán)力邊界，強(qiáng)化權(quán)力制約，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化極具現(xiàn)實意義。

二、行政保留構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

遏制監(jiān)察權(quán)“吞噬”行政權(quán)的膨脹屬性，需要有一個成熟的理論來作為分析論證的框架，行政保留理論或可作為這個分析論證的理論框架。所謂行政保留，是指行政機(jī)關(guān)不受其他國家機(jī)關(guān)過度侵害的自主空間，亦即行政機(jī)關(guān)自主決定并受到法律所保障的特定范圍的事務(wù)[11]。在概念法學(xué)發(fā)達(dá)的德國，最早產(chǎn)生了行政保留的概念。自行政保留的概念提出以來，歷經(jīng)君主立憲時代、民主法治時代和行政國時代，在德國、法國、美國等不同政體國家均出現(xiàn)形態(tài)各異的行政保留理論。為了對法律保留進(jìn)行理論糾偏，科學(xué)合理劃分行政與立法的關(guān)系，近年來我國學(xué)者門中敬發(fā)表了一系列論文，并于2019年出版《行政保留研究》一書，引介了域外行政保留理論。他根據(jù)我國法治實際情況，建構(gòu)了具有中國特色的行政保留理論。根據(jù)門中敬的觀點，行政保留可分為憲法位階的行政保留和法律位階的行政保留兩種：前者是指憲法所保障的行政不受立法過度干涉的自主空間，這主要涉及行政與立法的關(guān)系；后者是指行政不受司法過度干涉的自主空間，這主要涉及行政與司法的關(guān)系[12]。在《行政保留研究》一書中，門中敬以行政與立法的關(guān)系為主線，以規(guī)范層面的行政保留為主要研究對象，以行政保留的概念、理論和制度體系建構(gòu)為核心，科學(xué)地劃分了行政與立法的權(quán)限，形成了比較完整的規(guī)范層面的行政保留理論，亦即憲法位階的行政保留理論。

三、行政保留構(gòu)建的憲法基礎(chǔ)

行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，劃分了行政與監(jiān)察的權(quán)限沖突，使行政權(quán)形成了免受監(jiān)察權(quán)過度干涉的自主空間，圈定了監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的邊界。發(fā)端于德國公法界的國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則，可以解決“國家權(quán)力的合理分工”問題，該原則可作為行政與監(jiān)察關(guān)系中行政保留理論的憲法基礎(chǔ)[13]。

在第二次世界大戰(zhàn)之后，德國發(fā)展出關(guān)于國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則，不僅關(guān)注保障個人的自由權(quán)利，還重視國家權(quán)力行使的“正確性”以及國家治理的權(quán)能和效率[14]。這種功能主義的國家權(quán)力配置觀，以提高國家治理能力及其效能為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)國家權(quán)力配置的專業(yè)性和功能性，主張將國家權(quán)力配置給在組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)上最具優(yōu)勢、最有可能作出正確決定的國家機(jī)關(guān)，同時要求承擔(dān)這種國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，相應(yīng)調(diào)整組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)以適應(yīng)其職能。美國、日本也通過這種功能主義的方法，作為設(shè)置國家機(jī)關(guān)、配置國家權(quán)力、調(diào)整國家機(jī)關(guān)關(guān)系的依據(jù)，突破了形式主義三權(quán)分立桎梏，達(dá)到了與德國同樣的效果。當(dāng)國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則引介到我國時，有研究表明這一原則實質(zhì)性地填充了我國憲法上民主集中制的內(nèi)涵，構(gòu)成國家權(quán)力配置方案的正當(dāng)性基礎(chǔ)，有助于解決我國國家機(jī)構(gòu)的眾多實踐爭議[15]。有學(xué)者甚至認(rèn)為，功能適當(dāng)原則是解釋憲法上國家機(jī)關(guān)權(quán)力條文的最佳方法[16]。因此，我們可以將這一原則作為行政與監(jiān)察關(guān)系中行政保留理論的憲法基礎(chǔ)。

國家監(jiān)察體制改革是我國黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，黨的十九屆三中全會指出，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要遵循“堅持優(yōu)化協(xié)同高效原則”，該原則的學(xué)理表述就是“功能適當(dāng)原則”。國家監(jiān)察體制改革以提高腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化為改革目標(biāo)，將諸多反腐敗資源和力量集中起來，配置給統(tǒng)一行使反腐敗權(quán)力的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，改革后的監(jiān)察委員會在組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)上最具優(yōu)勢，最能夠提高黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督效能，最能夠提高反腐敗的工作效率，這符合國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則。十九屆中央紀(jì)委四次會議2020年度工作報告指出，統(tǒng)籌推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，不斷提高規(guī)范化法治化水平，并提出“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”，其目的就是相應(yīng)調(diào)整組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察職能的變化，將腐敗治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

在國家監(jiān)察體制改革后，廉政監(jiān)察職能整合成為監(jiān)察委員會的職能，監(jiān)督調(diào)查處置公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為成為監(jiān)察委員會的主要職責(zé)；而執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察繼續(xù)由行政機(jī)關(guān)行使，公務(wù)員的一般違法行為由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，屬于行政保留的內(nèi)容。這種行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，科學(xué)地劃分了行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的邊界，實現(xiàn)了兩種權(quán)力的合理分工，有助于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)上的專業(yè)性功能性優(yōu)勢，從而作出最正確的決定，實現(xiàn)國家治理效能的提升，因而符合國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則。具體而言，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，其主責(zé)主業(yè)是廉政建設(shè)和反腐敗工作。因此，監(jiān)察委員會整合廉政監(jiān)察職能，監(jiān)督調(diào)查處置公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，最能體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督在組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)上的專業(yè)性功能性優(yōu)勢，提升腐敗治理效能。而行政保留的執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察和公務(wù)員的一般違法行為，最能體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督在組織、程序、人員、結(jié)構(gòu)上的專業(yè)性功能性優(yōu)勢，維持一定的行政自主空間，使之免受監(jiān)察權(quán)的過度干預(yù)。

四、行政與監(jiān)察關(guān)系中行政保留的具體構(gòu)建

如果說，行政與立法關(guān)系中的行政保留，旨在解決行政權(quán)與立法權(quán)的沖突，圈定行政立法的核心范圍，使之形成免受立法權(quán)過度干涉的自主空間；行政與司法關(guān)系中的行政保留，旨在解決行政權(quán)與司法權(quán)的沖突，圈定行政訴訟、行政復(fù)議的核心范圍，使之形成免受司法權(quán)過度干涉的自主空間。那么，行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留，則是要解決行政權(quán)與監(jiān)察權(quán)的沖突，將原來的行政監(jiān)察職能和公務(wù)員的違法行為進(jìn)行合理劃分，圈定國家監(jiān)察體制改革后行政權(quán)管轄的核心范圍和外部邊緣，構(gòu)成監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的外部邊界和內(nèi)部邊界，使之形成免受監(jiān)察權(quán)過度干涉的自主空間。本文的理論創(chuàng)新和理論貢獻(xiàn)，即在于構(gòu)建行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留。

（一）執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察應(yīng)當(dāng)屬于行政保留

改革成立的監(jiān)察委員會，是在整合原有行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上成立的，“將縣級以上地方各級人民政府的監(jiān)察廳（局）……等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”，“暫時調(diào)整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》”，“其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使”[17]。雖然，改革者聲稱，國家監(jiān)察體制改革“整合相關(guān)國家機(jī)關(guān)的職能”，但組織機(jī)構(gòu)的合并重組并不意味著與組織機(jī)構(gòu)相關(guān)的全部職能的整合。按照此前《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱《行政監(jiān)察法》）①《行政監(jiān)察法》于1997年5月9日施行，2010年6月25日修訂，2018年3月20日《監(jiān)察法》公布施行后，《行政監(jiān)察法》同時廢止。第十八條的規(guī)定，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能包含執(zhí)法監(jiān)察、廉政監(jiān)察、效能監(jiān)察三項。監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是國家反腐敗專門機(jī)構(gòu)，其主責(zé)主業(yè)是開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員而非公權(quán)力機(jī)構(gòu)。因此，改革后成立的監(jiān)察委員會，僅僅整合了原屬行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)察職能，而執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察職能仍舊保留給了行政機(jī)關(guān)，屬于行政保留的內(nèi)容[18]。

1. 執(zhí)法監(jiān)察不宜整合為監(jiān)察委員會的職能。《行政監(jiān)察法》第一條規(guī)定，行政監(jiān)察的目的在于“保證政令暢通”，為此第十八條第一項確定行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是“檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題”，這就是執(zhí)法監(jiān)察職能，但這一職能卻不適宜整合為監(jiān)察委員會的職能。具體理由有如下三點：（1）在改革前，行政監(jiān)察部門位列政府職能部門序列，執(zhí)法監(jiān)察屬于同體監(jiān)督或者說內(nèi)部監(jiān)督。但在改革后，監(jiān)察委員會并非政府職能部門，而是與政府平行并列的國家機(jī)關(guān)，所以監(jiān)察委員會對政府公職人員的監(jiān)察屬于異體監(jiān)督或者說外部監(jiān)督，這種異體監(jiān)督的性質(zhì)限制了其對行政執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)察的強(qiáng)度和范圍。（2）行政執(zhí)法實際上是一個法的適用過程，形式多種多樣，為了實現(xiàn)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，執(zhí)法監(jiān)察就必須經(jīng)常性、全面性的開展，這比較適合行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。但在改革后，監(jiān)察委員會是國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，這一性質(zhì)定位直接限定了監(jiān)察委員會的職能范圍是廉政建設(shè)和反腐敗工作，不適宜在行政執(zhí)法的監(jiān)督上牽扯過多精力。（3）按照《行政監(jiān)察法》第二條的規(guī)定，行政監(jiān)察的對象既包括行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，也包括行政機(jī)關(guān)本身。而依照該法第十八條第一項的規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)察的對象是“國家行政機(jī)關(guān)”，而不是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。這表明執(zhí)法監(jiān)察不是“對人”監(jiān)察，而是“對事”監(jiān)察。但是按照《監(jiān)察法》第三條的規(guī)定，國家監(jiān)察的對象是“所有行使公權(quán)力的公職人員”。這表明監(jiān)察委員會是“對人”監(jiān)察，而不是“對事”監(jiān)察，這決定了不適宜將執(zhí)法監(jiān)察整合至監(jiān)察委員會。綜合以上三點理由，執(zhí)法監(jiān)察不適宜整合為監(jiān)察委員會的職能，而是應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)繼續(xù)保留行使[19]。

2. 效能監(jiān)察不宜整合為監(jiān)察委員會的職能。《行政監(jiān)察法》第一條規(guī)定，行政監(jiān)察的目的在于“提高行政效能”，所謂“行政效能”，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理的過程中以最少的資源投入達(dá)到最佳的行政目標(biāo)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的優(yōu)化資源配置。為了提高行政效能，就必須按照《行政監(jiān)察法》第十八條的規(guī)定，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行效能監(jiān)察。這種效能監(jiān)察具有十分濃厚的內(nèi)部管理性色彩，比較適合行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，而不適宜專司反腐敗的監(jiān)察委員會進(jìn)行外部監(jiān)督。具體理由有如下三點：（1）效能監(jiān)察涉及行政管理的各個方面，范圍十分廣泛，其目的是轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、提高依法行政水平、改善行政管理效率、提升行政工作效能。因此，效能監(jiān)察具有內(nèi)部監(jiān)督和內(nèi)部管理的性質(zhì)，不適宜由監(jiān)察委員會這種外部監(jiān)督機(jī)關(guān)來承擔(dān)。（2）效能監(jiān)察是一項動態(tài)性、全面性、日常性的監(jiān)督，涉及行政管理活動的全過程。這種工作性質(zhì)的效能監(jiān)察，不適宜由專司廉政建設(shè)和反腐敗工作的監(jiān)察委員會來承擔(dān)，否則將導(dǎo)致監(jiān)察委員會的工作量急劇激增、疲于奔命。（3）效能監(jiān)察的對象不僅包括行政機(jī)關(guān)，還包括行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。相比較而言，效能監(jiān)察更加側(cè)重于對行政機(jī)關(guān)整體資源配置效率的監(jiān)督，因而其主要監(jiān)察對象是作為整體的行政機(jī)關(guān)。但是，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象不是行政機(jī)關(guān)，而是公職人員，這便導(dǎo)致兩者在監(jiān)察對象上存在偏差。綜上，效能監(jiān)察不適宜整合為監(jiān)察委員會的職能，而是應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)繼續(xù)保留行使[20]。

3. 廉政監(jiān)察應(yīng)當(dāng)整合為監(jiān)察委員會的職能。廉政監(jiān)察是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對監(jiān)察對象的各種腐敗行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處理的職能活動，這主要體現(xiàn)在《行政監(jiān)察法》第十八條第二項至第四項規(guī)定的職責(zé)中。在改革后，監(jiān)察委員會作為國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，將包括行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的各種反腐敗力量集中起來，對各個反腐敗工作部門的廉政監(jiān)察職能進(jìn)行了整合，行政廉政監(jiān)察職能同樣應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)察委員會。具體理由有如下三點：（1）在改革前，我國的行政監(jiān)察體制機(jī)制存在著明顯的缺陷，尤其是存在著反腐敗力量分散、體現(xiàn)專責(zé)和集中統(tǒng)一不夠的問題，紀(jì)律檢查委員會、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、人民檢察院分別行使一部分反腐敗職能。改革就是要改變這種反腐敗力量分散的弊端，將分散在各個工作部門中的廉政監(jiān)察職能整合起來，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國家監(jiān)察體系?？梢?，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)察職能納入監(jiān)察委員會，符合改革的目標(biāo)。（2）國家監(jiān)察委員會就是國家反腐敗機(jī)構(gòu)，這種性質(zhì)定位決定了監(jiān)察委員會是專司廉政建設(shè)和反腐敗的國家機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員進(jìn)行廉政監(jiān)察，是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。因此，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)察職能納入監(jiān)察委員會，與監(jiān)察委員會的性質(zhì)定位是相一致的。（3）在改革前，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的廉政監(jiān)察，雖然具有動態(tài)性、經(jīng)常性、過程性等優(yōu)勢，但屬于內(nèi)部監(jiān)督、同體監(jiān)督，在人財物等方面受制于同級政府，所以缺乏應(yīng)有的獨立性，導(dǎo)致廉政監(jiān)察的效果并不顯著。在改革后，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的廉政監(jiān)察職能整合至監(jiān)察委員會，這時候廉政監(jiān)察就成了外部監(jiān)督，獨立性大大增強(qiáng)，有利于將廉政監(jiān)察的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。綜合以上三點理由，廉政監(jiān)察職能應(yīng)當(dāng)整合成為監(jiān)察委員會的職能，廉政監(jiān)察不屬于行政保留的內(nèi)容[21]。

（二）職務(wù)違法和職務(wù)犯罪應(yīng)當(dāng)成為行政保留的判斷標(biāo)準(zhǔn)

要界定行政與監(jiān)察的權(quán)力邊界，劃定行政保留的范圍，需要從兩者在職責(zé)上的差異入手，才最符合權(quán)力合理分工的目的。以職務(wù)違法和職務(wù)犯罪為判斷標(biāo)準(zhǔn)，將行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的違法行為劃分為一般違法行為、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為兩種，凡是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，都在監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)；凡是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的其他一般違法行為，都在行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍內(nèi)，這部分就構(gòu)成行政保留的內(nèi)容。如果說，執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察屬于行政保留，廉政監(jiān)察不屬于行政保留，這是站在行政機(jī)關(guān)的立場上，從正面劃定了行政保留的核心范圍，使行政形成免受監(jiān)察過度干涉的自主空間，構(gòu)成監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的外部邊界，那么，以職務(wù)違法和職務(wù)犯罪為判斷標(biāo)準(zhǔn)，圈定監(jiān)察委員會職責(zé)的核心范圍，就是站在監(jiān)察機(jī)關(guān)的立場上，從反面拓展了行政保留的外部邊緣，構(gòu)成監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的內(nèi)部邊界。

1. 凡是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為都應(yīng)當(dāng)專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。按照《監(jiān)察法》第十一條的規(guī)定，監(jiān)察委員會的主要職責(zé)是對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置。按照《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》第二條的規(guī)定，監(jiān)察委員會管轄的主要是公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的監(jiān)督、調(diào)查、處置。這些法律法規(guī)的條款表明，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪是圈定監(jiān)察委員會職責(zé)的主要標(biāo)準(zhǔn)，凡是公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為都應(yīng)當(dāng)歸屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，其他的一般違法犯罪行為不在監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)。因此，在界定行政與監(jiān)察的權(quán)力邊界時，可以職務(wù)違法和職務(wù)犯罪為判斷標(biāo)準(zhǔn)，凡是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，都應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行專屬管轄?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》第五十七條第三款規(guī)定：“對公務(wù)員涉嫌職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。”這一條款體現(xiàn)的就是監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的專屬管轄。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，不是行政保留的內(nèi)容。

2. 行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的一般違法行為應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)管轄?！吨腥A人民共和國政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）第三章全面系統(tǒng)地規(guī)定了公職人員的各類違法行為，其中既包括貪污受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)、利益輸送、權(quán)力尋租、浪費國家資財、徇私舞弊等職務(wù)違法行為，也包括偽造檔案資料、挑撥民族關(guān)系、違反公序良俗等一般違法行為。按照《監(jiān)察法》第十一條第三項、第四十五條第二項之規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對“違法”的公職人員予以懲戒，作出政務(wù)處分。按照《政務(wù)處分法》第二條、第三條的規(guī)定，對于違法的公職人員，該法建立了雙軌懲戒制度：監(jiān)察機(jī)關(guān)可以給予政務(wù)處分，任免機(jī)關(guān)、單位可以給予處分。這表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可以對違法的公務(wù)員予以懲戒，并沒有對違法行為進(jìn)行類型化區(qū)分，這不利于劃分行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在違法行為上的管轄權(quán)：監(jiān)察機(jī)關(guān)可能不顧主責(zé)主業(yè)，將管轄權(quán)從職務(wù)違法行為盲目擴(kuò)大到所有違法行為；而行政機(jī)關(guān)為了偏袒隸屬的公務(wù)員，可能爭奪管轄權(quán)，在“一事不再罰”的情況下對違法公務(wù)員作出“降格”處分[22]。

監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，是履行廉政建設(shè)和反腐敗職能的專門機(jī)構(gòu)，其主責(zé)主業(yè)是對公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置。因此，盡管《監(jiān)察法》和《政務(wù)處分法》規(guī)定監(jiān)察委員會可以對“違法”的公職人員作出政務(wù)處分，并沒有區(qū)分職務(wù)違法行為和一般違法行為，但是為了聚焦主責(zé)主業(yè)，凸顯廉政建設(shè)和反腐敗的職能定位，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會的管轄權(quán)進(jìn)行限縮解釋，即對于涉及職務(wù)違法的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)專屬管轄作出政務(wù)處分，行政機(jī)關(guān)無權(quán)管轄作出處分。但是對于僅有一般違法行為的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，因其一般違法行為僅僅侵害了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理秩序，而沒有妨礙國家的廉政建設(shè)和反腐敗工作；所以，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自律管理權(quán)，將其交由行政機(jī)關(guān)管轄作出處分[23]。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的一般違法行為，構(gòu)成行政保留的內(nèi)容，是行政免受監(jiān)察過度干涉的自主空間，拓展了行政保留的外部邊緣，合理劃分了兩機(jī)關(guān)在違法行為管轄權(quán)上的沖突。

綜上，本文以行政保留理論為框架，構(gòu)建了行政與監(jiān)察關(guān)系中的行政保留理論，科學(xué)合理地劃分了兩者在原有的行政監(jiān)察職能和公務(wù)員違法行為管轄上的權(quán)限，圈定了行政保留的核心范圍和外部邊緣，形成了監(jiān)察權(quán)作用于行政權(quán)時的外部邊界和內(nèi)部邊界，維持了行政權(quán)不受監(jiān)察權(quán)過度干涉的自主空間。這有利于遏制監(jiān)察權(quán)的過度膨脹，促進(jìn)行政權(quán)的積極作為，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。