民主集中制視域下的包聯(lián)制〔*〕

張 弛

(中共中央黨校 黨建教研部， 北京 100091)

一、問題的提出

2016年9月8日，貴州省召開極度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)定點包干脫貧攻堅啟動部署會，宣布省委書記、省長、省委常委、省人大黨組書記、省政協(xié)主席、副省長等20名省領導帶領20支工作組，對極度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“一對一”幫扶。身居高位的省領導“一竿子插到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的做法在基層治理的歷史上著實罕見，連貴州省宣傳部門都用“超常規(guī)”一詞形容其中的力度和舉措。〔1〕早在中央啟動脫貧攻堅之前，各扶貧大省已經建立了省領導對點聯(lián)系貧困縣制度。省委、省人大、省政府(包括法院和檢察院)、省政協(xié)等“四套班子”領導高頻次調研聯(lián)系點，掌握產業(yè)開發(fā)、項目進度、生活環(huán)境等扶貧動態(tài)；深入貧困戶家庭了解生活狀況；協(xié)調有關部門制定幫扶規(guī)劃和措施，聯(lián)絡省直機關單位提供政策性方面的支持，解決如土地指標等關鍵性政策問題；引進大型國有企業(yè)項目、協(xié)調非公企業(yè)參與扶貧等。貴州省將省領導的聯(lián)系點下移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的縣聯(lián)系點保持不變，即“一對一”幫扶兩級貧困點位，與其說是超常規(guī)操作，不如說是常規(guī)操作的“極致化”。

中央啟動脫貧攻堅之后，領導干部掛點扶貧從一種工作安排擴展為全方位的制度矩陣。首先，建立“責任到人”機制。對干部而言是“不脫貧，不換人”，對各級工作組來說是“掛鉤不脫貧，隊伍不解散”。其次，組織人事配套。省領導配有完整的工作組，各工作組設有指揮部負總責，由一名省直單位負責人任常務副指揮長，其副職任辦公室主任，連同地市黨委書記共同承擔具體協(xié)調事宜。最后，各級單位包扶貧困村。2017年中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，規(guī)定：“縣級以上各級機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位要選派政治素質好、工作作風實、綜合能力強、健康具備履職條件的人員參加駐村幫扶工作?！瘪v村工作隊不因派出單位的行政級別有所差異，即使是中央國家機關也要將工作隊派入最基層的農村。

類似脫貧攻堅實施的，由上級領導定點聯(lián)系下級或基層組織，以達成治理目標的工作方法就是本文討論的“包聯(lián)”，也被稱為“直聯(lián)”“掛點”“包點”“包扶”等，但還是“包聯(lián)”一詞最能精準形象地描述其組織行為最顯要的特征。首先，“包”即總攬全責之意。經濟生產領域的“大包干”、承包制就是政府退出生產經營活動后，將固定的利潤指標發(fā)包給企業(yè)，由企業(yè)掌握超出部分的收益或自負虧損。學術界將這一經濟活動概念引入國家治理領域，創(chuàng)建了“行政發(fā)包制”或“行政包干制”等著名的研究范式。不過，“包干”是由組織或個人對任務實施承包，包聯(lián)則是“人對人”的承包。如果包聯(lián)對象是下級組織或下級單位，包聯(lián)者就是“承包人的承包人”，如果包聯(lián)對象是非公組織或普通群眾，包聯(lián)者則要督促相關單位履行職責，相當于承包任務的再發(fā)包。其次，“聯(lián)”具有廣泛的行為內涵。包聯(lián)者或以調研、指導、協(xié)調等方式幫助包聯(lián)對象，或坐鎮(zhèn)包聯(lián)點位直接領導相關組織和單位的工作。此外，“聯(lián)”還意味著主體和客體之間存在著責任連帶關系，就是將下級和基層組織落實的責任捆綁到上級領導的身上。

從最初的制度設計上看，領導干部定點聯(lián)系下級或基層組織，旨在指導和督促后者學習貫徹黨中央的重大理論精神和決策部署，提升聯(lián)系服務群眾的實際能力。2005年保持共產黨員先進性教育期間，時任中央政治局常委定點聯(lián)系縣級黨委，深入基層黨員隊伍開展調查研究、指導教育活動，包聯(lián)的主要形式——聯(lián)系點制度初步定型。2008年中央政治局常委深入到學習實踐科學發(fā)展觀活動聯(lián)系點調研，中央國家機關和國有企業(yè)根據(jù)中央政治局常委調研時的指示對聯(lián)系點提供項目幫扶和政策幫扶。2013年群眾路線教育實踐活動時期，聯(lián)系點從調研點演變?yōu)轭I導干部抓基層組織建設、提升連續(xù)服務群眾能力的工作空間。在西藏和新疆等民族自治區(qū)，黨員干部聯(lián)系基層的點位還要覆蓋到宗教場所、宗教人士、學校、民族團結關愛對象等。換言之，包聯(lián)制的原初形態(tài)只是為上級領導分配一塊治理空間，并未設定具體的治理任務。

可是從實際情況看，地方黨委除了為領導干部分配固定聯(lián)系點之外，還大量針對專項任務分配階段性、臨時性的點位。例如，由市、縣兩級“四套班子”成員包聯(lián)的信訪案件，往往不是發(fā)生在各位領導固定聯(lián)系的街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。又如，2020年筆者掛職S省N市G區(qū)期間恰逢該市遭遇新冠疫情，省委向N市每個區(qū)都派出了由兩名省領導帶隊，兩名省廳單位主要負責人協(xié)助的包聯(lián)組。包聯(lián)組或集體或分頭行動，遍訪包聯(lián)轄區(qū)內的單位和小區(qū)，研判社區(qū)防控形勢，督查環(huán)境消殺、人群測溫、志愿者管理、小區(qū)大門的值守情況等各種細節(jié)。包聯(lián)組每日都會形成一份督查報告提醒各區(qū)防疫指揮部整改當日發(fā)現(xiàn)的問題，向省委提出防疫建議。疫情結束后包聯(lián)組也就撤出了各區(qū)。

本文使用“包聯(lián)制”一詞指代領導班子成員定點聯(lián)系下級組織或基層組織，共同履行集體決策部署的責任連帶機制。它超越了崗位和機構法定權責范圍，在不同等級的干部隊伍之間均質化地分配責任。在特定時期，沒有與扶貧無關的機構，沒有與防疫無關的人員。這種打破分科設崗、邊界明確、專業(yè)主義等原則的治理行為，通常被認為是“運動式”或“反常規(guī)”的?？蓪嶋H上，包聯(lián)制的形成和發(fā)展不僅有著現(xiàn)實權力運行造成的“合理性”，還有使其日漸常態(tài)化和規(guī)范化的“合法性”。本文的重點不是從權力構成、任務壓力等觸發(fā)組織行為的角度，解釋這一機制生成的現(xiàn)實邏輯，而是從民主集中制——中國共產黨實施領導活動的原則和規(guī)范著眼，探求這一機制構成、運行各方面正當性根由。

二、民主集中制：包聯(lián)制的規(guī)范性基礎

(一)文獻回顧：科層制對照效應的解釋局限

目前關于基層治理機制的研究成果主要以科層制作為理想類型，采用對比的方法考察治理實踐中出現(xiàn)的偏離其原則的現(xiàn)象。一種觀點認為，中國的治理體系只是具有科層制的外形，各級政府和部門在統(tǒng)一的公職身份之下享有各自的控制權。整個治理體系缺乏運用一致化規(guī)則支配各治理主體行為的能力。〔2〕另有研究指出，中國政府組織的行為符合科層制的設定，但是黨的組織系統(tǒng)能夠中斷或叫?？茖又?，圍繞特定的任務重組行政資源和行政權力?！?〕這種不計部門權限和崗位職能全員投入單一任務的工作模式，被認為是科層制失效后的必然選擇，或者說是超常規(guī)的。以扶貧研究為例，有學者指出，駐村工作隊按照科層制原則對上申報扶貧項目受挫，從而必須在扶貧機制網(wǎng)絡中找到“高位嫁接”的力量，如陪同上級領導調研，主動走訪相關部門等，從而偏離了科層制的“常軌”?！?〕然而他們沒有意識到， 陪領導、訪部門等社會化行為恰恰是駐村工作隊發(fā)揮作用的重要途徑和優(yōu)勢所在。脫貧攻堅之所以要求中央國家機關、中央企業(yè)、國家級科研院所、副部級高校派出的工作隊一律下沉入村，正是為了將“高位機構”的權威、信用，其人員的個人素質和專業(yè)能力，轉化為幫助貧困村協(xié)調資源的社會資本，形成扶貧的聚焦效應和規(guī)模效應。

近年來的學術成果日漸關注有悖于科層制的行為對科層制組織環(huán)境的依賴性和耦合性。有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧指揮部的研究發(fā)現(xiàn)，組建指揮部打破了原有的機構分工，重新分配法定編制內的人事崗位，形成了復雜的工作規(guī)范、明確的組織結構、精細的工作內容。這是通過“運動”塑造新的科層體系的過程?！?〕也有學者透過扶貧工作組的考核指標體系，看到了運動式治理“常規(guī)化”的傾向，提出了“混合科層制的概念”?！?〕雖然學者們提出了一些中和性的解釋，可是支配其研究路徑的仍是“運動—常規(guī)”等二元化的思維；確切地說，是拿著科層制的標尺裁剪有機的、自成一體的治理實踐，忽略了貫通其中的統(tǒng)一邏輯。

所謂“統(tǒng)一邏輯”，即各級黨組織實施領導活動時遵循的一致化的組織行為法則，包聯(lián)制則是其具體形式之一。誠然，凡是涉及包聯(lián)制的研究皆意識到這是由地方黨委發(fā)動的治理行為，然而其論證方法，卻是用科層制“反襯”黨委領導活動的“超常規(guī)”之處，而非從正面闡發(fā)黨的領導所遵循的規(guī)范性原則。一篇以包干制的名義討論包聯(lián)制的文章認為，地方黨委把重要的行政事務轉化為“政治任務”或“中心工作”，去完成政府機構憑借科層制辦不了的涉及全局的事項，以發(fā)包和承包的方式重組治理資源。〔7〕雖然該作者提出了富有啟發(fā)性的見解，卻顛倒了實踐的真實邏輯。事實上，地方政府的活動即使在微觀環(huán)節(jié)也隨時受到來自黨委的影響，政府各部門在決定重大事項時必須由部門黨組向分管其工作的黨委常委請示報告，或者提交黨委決策議事協(xié)調機構討論。此外，由黨委直接處理的事項不僅內容繁多，而且是需要“十個指頭彈琴”同時進行的，若事事都是“中心”也就沒有中心。

關于黨員干部聯(lián)系點的研究系統(tǒng)歸納了包聯(lián)制的組織邏輯和治理功能。有學者提出了“建設性空間”的命題，即上級領導在聯(lián)系點的空間范圍內，憑借自身的權力和社會資源創(chuàng)造性地改變治理的微觀環(huán)境，為群眾獲得更多公正的機會和共享發(fā)展成果的可能。領導干部則成為銜接上下級組織的“節(jié)點”，推動形成了更加縝密的黨的組織網(wǎng)絡，緩解科層制機構固化導致的干群關系緊張的狀況?！?〕另有學者從政策擴散的角度指出，上級領導在聯(lián)系點的制度創(chuàng)新被下級領導所效仿，從而有效規(guī)避改革發(fā)展中的政治風險?！?〕這兩項研究都是從建設性視角探討聯(lián)系點促使領導干部主動作為的可能性，卻忽視了聯(lián)系點更是一種責任綁定機制的現(xiàn)實。實際上，作者同樣是將聯(lián)系點看成對科層制的修正和補充，而非對某種不同于科層制的組織規(guī)范的運用?？傊?，對科層制帶來的比照效應的依賴，使得當前的研究成果沒有從黨委領導的規(guī)范性和正當性入手，提煉出富有解釋力的新的學理范式。

(二)民主集中制的組織邏輯

黨組織實施領導活動所遵循的規(guī)范性原則即黨的民主集中制，它迥異于科層制的組織行為規(guī)則，亦是包聯(lián)制得以運行的法理基礎。

首先，集體領導與個人分工負責相結合。各級黨組織領導班子成員無論身居何職，只要進入領導集體就必須參與一切重大工作，并承擔相應的責任。為了防止責任推諉，黨組織會盡可能做到任務歸口、責任歸口。以N市G區(qū)黨委宣傳部部長為例，其責任分為三個層次：一是身為黨委常委承擔集體領導責任。二是身為黨委常委的分管責任，即意識形態(tài)、教育、文化體育旅游、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障工作；聯(lián)系紅十字會、工商聯(lián)工作。三是負責教育工作領導小組日常工作、主持區(qū)委宣傳部全面工作，也就是機構崗位責任。其中，集體領導責任具有優(yōu)先性，這使得領導干部承擔分管責任和崗位責任之外的工作任務是合理且“合法”的，并由此產生了上級領導對點聯(lián)系下級組織和基層組織的機制。

其次，組織機構之間交叉任職的人事安排。中國共產黨實行委員會領導體制，各級地方黨委會及其常委會看似層級分明，實則存在著交叉人事安排的節(jié)點和空間。如省會城市的黨委書記任省委常委，雖然身為市委的“一把手”，可是他在省委的政治身份高于不是省委常委的省人大常委會副主任、省政府副省長等省領導，后者在黨內最多是省委委員。層級間領導班子交叉任職，便于下級組織向上傳遞自身意圖，同時強化了上級干預下級事務的能力。包聯(lián)制所采用的彈性化的“聯(lián)系”與經過組織選舉和任命程序的交叉任職在邏輯上是一致的，卻充分擴大了組織間節(jié)點的分布面和應用面。上級領導雖然不正式進入下級組織，卻對下級組織的工作負有領導和監(jiān)督責任，而且要參加下級組織的組織生活。

最后，領導集體內部存在權威差序。民主集中制按照會議制的方式實施決策，同為領導集體成員，普通黨委委員的權威階位低于黨委常委，常委會內部還有書記、副書記、普通常委之分。因此，組織和領導集體內部的話語權重分布并不均衡。黨委書記的發(fā)言代表著決定性的態(tài)度，不過，會議主持人(通常是黨委書記)可以通過提升參會人員的發(fā)言頻次和建言深度達到充分的民主溝通。在責任落實方面，領導集體成員分擔的責任與其享有的權威相匹配，因此，同一班子成員之間的包聯(lián)任務也有適度輕重之分。

(三)包聯(lián)制對民主集中制的運用

包聯(lián)制旨在將各方力量集中到單一性的任務點位，提升其回應群眾訴求的敏感度，其制度機制體現(xiàn)了民主集中制的規(guī)則與內容。

一是從執(zhí)行層面上貫徹集體領導責任。黨的十八以來，集體領導呈現(xiàn)出從權力運行向責任落實機制的擴展?！吨袊伯a黨問責條例》規(guī)定：“黨組織領導班子在職責范圍內負有全面領導責任，領導班子主要負責人和直接主管的班子成員在職責范圍內承擔主要領導責任，參與決策和工作的班子成員在職責范圍內承擔重要領導責任?！薄皡⑴c決策和工作”這一定語說明，集體領導責任不僅存在于決策環(huán)節(jié)，還存在于實施環(huán)節(jié)，領導班子成員共同實施同一件任務，大概率地超越了其分管領域的責任范圍。包聯(lián)制先是在領導集體內部橫向分配責任，將上級領導和下級組織連接為責任共同體，顯示了決策和執(zhí)行并重的責任政治特征。

二是黨的群眾路線的制度形式。黨章規(guī)定“民主集中制……是群眾路線在黨的生活中的運用”，群眾路線又是“黨根本的工作路線和生命線”。所以，民主集中制并非組織內部的自我循環(huán)，而是密切聯(lián)系群眾和黨內政治生活相互銜接的“雙循環(huán)”系統(tǒng)。其關鍵在于，領導干部聯(lián)系群眾是不分層級的，越是高級領導干部越是便于運用其豐富的工作經驗和社會資源幫助基層解決群眾的實際問題。包聯(lián)制為各個層級的領導干部都分配了直聯(lián)基層組織和基層群眾的任務，鞏固了民主集中制的運行基礎。

三是堅持和加強黨的全面領導的途徑。黨的十九大之后，中央和地方黨委設置了一系列決策議事協(xié)調機構，加強對重大工作的直接領導；完善重大事項請示報告制度，提高黨委掌握非黨組織工作的能力。這就使得一級行政轄區(qū)內更多的事項直接進入黨委的議程，亦相應增加了需要由黨委落實的工作量，促成黨員干部聯(lián)系點制度迅速鋪開。因此，制度設計中的“試驗田”變成了現(xiàn)實操作中的“責任田”。領導干部定點聯(lián)系下級和基層組織， 探索建立服務群眾機制的意圖，是以定向分解集體領導責任的方式推動的。

總之，民主集中制作為中國共產黨根本的組織原則、組織制度和領導制度，其規(guī)則和機制締造了治理行為的基本模式。中國共產黨長期重視理論建設的傳統(tǒng)，不斷將其中的規(guī)范性原則發(fā)展為邏輯上高度自洽的學說系統(tǒng)，具有同科層制等量其觀的理論價值。

三、民主集中制在干部隊伍中的運用：包聯(lián)制的現(xiàn)實依據(jù)

黨的民主集中制為包聯(lián)制提供了正當性基礎，但是，應用包聯(lián)制的人事環(huán)境通常不在于一級黨組織，而在于一級行政轄區(qū)的干部隊伍。地方黨委統(tǒng)一管理分布在國家政權機關、政協(xié)機關、企事業(yè)單位中的公職人員，按照黨管干部原則將分散在形形色色機構中的干部隊伍捏合為富有組織性和紀律性的整體。既然是“黨管干部”，干部隊伍這一特殊組織的運行理應遵循黨的民主集中制的要求和規(guī)范。

(一)“四套班子”成員：干部隊伍中的領導集體

民主集中制既是黨根本的組織原則，又是黨根本的領導制度。作為黨根本的組織原則，民主集中制用于調節(jié)各級黨組織之間的關系和一級黨組織的內部秩序；作為黨根本的領導制度，民主集中制則用于調節(jié)黨組織同非黨組織之間的關系和黨委管理的干部隊伍的秩序。黨組織內部的階序締造了兼容水平協(xié)商與垂直權威的圈層式結構，干部隊伍之中同樣需要明晰的等次階序，才能融合民主和集中兩大組織邏輯。由于干部分布在不同機構當中，其相互之間的階位等次難以讓人一目了然，好在，“四套班子”成員是各地公認的干部隊伍中的領導集體，這就為包聯(lián)制的運用創(chuàng)造了基本條件。

“班子”是領導集體的俗稱。“四套班子”這一習慣用語本身就說明，其成員共同居于干部隊伍的頂層，其實就是一套領導班子。N市各區(qū)每逢黨委常委擴大會議、黨委工作會議、理論中心組學習、聽取上級黨委重要部署等重要政治活動，“四套班子”成員一般會共同出席；江蘇省南京市各區(qū)雖然極少召開這樣的全員會議，但是黨委常委會開會時通常會邀請人大常委會主任和政協(xié)主席列席，人大常委會和政協(xié)主席會開會時，也會邀請政府班子成員副職列席?？梢姡凑盏胤降墓ぷ髁晳T，“四套班子”是一個集體，理應你中有我、我中有你。在這些場景中，人大、“一府兩院”、政協(xié)領導是以“地方領導”的身份參與黨委的決策過程和執(zhí)行過程，而非代表人大機關、“一府兩院”、政協(xié)機關接受黨委的領導。譬如，地方召開“兩會”的議程需要由黨委常委會審議通過，此時，人大常委會主任和政協(xié)主席需要坐在匯報席上向常委會請示報告，而在一般情況下，二人則是列席常委會會議共同討論(不表決)其他匯報人呈送的議案。這就是接受黨委領導和參與黨委決策的差別。

(二)干部的身份性權威

干部隊伍擁有組織的規(guī)則卻無組織的建制，其內部階序等次不像黨組織那樣簡潔而齊整。例如，按照黨章黨規(guī)，地方黨委成員可劃分為黨委委員、黨委常委、黨委副書記、黨委書記四級階位，可謂清晰明了；干部隊伍中的階序則是由職務、職級、領導崗位、黨內職位等要素綜合決定的，人們往往僅憑公務員法規(guī)定的職務和職級識別“官位”的高低?？蓪嶋H上，職務職級又不能如實反映一名領導在干部隊伍中的權威等次。如，N市G區(qū)實行領導干部“高配”，財政局局長、發(fā)改委主任等區(qū)直部門“一把手”和人大、政府、政協(xié)副職的職務一樣，都是副處級。但是，人大、政府、政協(xié)的副職領導屬于“四套班子”成員，他們需要對點聯(lián)系街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))一級的基層組織，對街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))落實黨委部署的各種重大任務負領導責任，包括創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市、疫情防控、安全生產、社會穩(wěn)定等，每一項都干系重大。相比之下，區(qū)直部門領導雖然與人大、政府、政協(xié)副職在職務職級上相同，可他們只需包聯(lián)所屬單位或行業(yè)管理服務單位，連帶責任壓力要小得多。

劃分干部隊伍中的階序等次，需要從煩瑣的干部身份中提取可相互比照的要素，樹立一致化的標準?！八奶装嘧印背蓡T之所以成為公認的領導集體，是因為黨委、人大、“一府兩院”、政協(xié)的職能覆蓋行政轄區(qū)內的全部治理事務。審判機關和檢察機關的權力固然有限，卻關聯(lián)著社會活動的方方面面，所以，法院院長和檢察院檢察長由人大選舉產生，進入地方領導集體序列?？此泼艿氖?，黨委、人大、“一府兩院”、政協(xié)的法定職責框定了領導集體的范疇，可領導集體的屬性又使“四套班子”成員承接著超出其法定職責之外的任務。雖然審判權和檢察權無法為扶貧提供政策和項目支持，但是扶貧大省的法院院長和檢察院檢察長仍需對點聯(lián)系貧困縣，運用其身為省領導的權威幫扶和指導貧困縣的工作。

對于“四套班子”之外的干部，參照職務職級高低就可分配相應的集體領導責任。各省在實施脫貧攻堅和疫情防控時，為省級包聯(lián)領導配備工作組，實則把相關責任一直分解至省直機關班子成員，即所謂的“省廳級領導”。他們執(zhí)掌的部門職權會影響具體包聯(lián)點位的分配，但是他們是否進入工作組或者負責工作組的日常運行，則完全取決于其“省廳級領導”的身份而非所在部門職能。諸如“四套班子”成員或“省廳級領導”等稱謂，表達的不是干部掌握的法定權力，而是因階序等次形成的“身份性權威”。

(三)領導集體內部的責任分配差異

按照集體領導和個人分工負責相結合的原則，“四套班子”成員分擔的集體領導責任總體上是同質化、均等化的。但是領導集體內部仍然存在細致的等次差別，由高到低依次是：黨委常委(書記、副書記、其他常委)、人大正職、政協(xié)正職、人大副職、非黨委常委的政府副職、政協(xié)副職、法院和檢察院正職。除職務高配外，人大常委會主任、政協(xié)主席與黨委書記是平級的，可是其階位顯然低于黨委書記。因為地方黨委居于同級組織中的領導地位，人大常委會主任和政協(xié)主席兼任人大黨組書記和政協(xié)黨組書記，必須向黨委常委會請示報告重大工作。

由于身份性權威的細致差別，領導成員之間的包聯(lián)任務也相應存在適度的輕重之分。例如，云南省D縣“四套班子”成員全部掛點貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)?？h人大常委會主任身為人大正職領導，有權決定縣人大扶貧專項經費的使用，于是，他可能會更多地傾向于將這筆資金使用在他所負責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。人大常委會副主任同樣掛點鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧也需要經費，但是他只能向主任爭取經費而沒有最終決定權。人大常委會主任可支配的扶貧資源較多，因此掛點脫貧難度較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在貴州省，前任省委書記曾包聯(lián)全省脫貧難度最大的威寧縣，省委副秘書長擔任協(xié)助省委書記的督戰(zhàn)隊隊長。省委書記的權力和權威毋庸贅言。省委副秘書長憑借法定職權可聯(lián)絡全省各級組織和各個單位，在省內全部正廳級干部中擁有最廣泛的協(xié)調能力。領導承擔的包聯(lián)任務的艱巨程度與其掌控調動資源的能力是正相關的。

總之，包聯(lián)制的要訣在于將權力的功能換算為權力的量級，再根據(jù)權力的量級分配集體責任。領導的法定權力與身份性權威匯融后成為一種人格化的稟賦，成為其承擔法定職能之外任務的參照。這種超出專業(yè)主義的責任分配方式，體現(xiàn)的是基于政治能力和領導力標準的干部使用理念，即新時代黨的組織路線所說的“高素質”。從政治倫理上看，干部首先是黨的干部或黨組織管理的干部，然后才是具體部門或崗位的負責人，無論身居何職都有必要接受黨組織全方位的工作安排。

四、運用包聯(lián)制的工作類型

(一)進入黨委議程的重大工作

地方黨委根據(jù)地方治理的總體邏輯，適時地區(qū)分工作中的主次輕重，甄選需要長期發(fā)力的戰(zhàn)略性任務或亟待破解的重點任務；再根據(jù)工作的重要程度和涉及范圍，引導和調整各方機構的權力運行。理論上，黨委可能直接過問任何組織機構的分內之事。以城市環(huán)境整治為例，生態(tài)環(huán)境局的職能是督導，住房建設局負責工地環(huán)境，城市管理局的工作范圍僅限于路面街道。一旦中央環(huán)保督導組提出限時整改清單，黨委主要領導必然會親自過問，臨時劃分部門之間的權責，由分管領導指揮具體事宜。疫情防控常態(tài)化更是拔高了黨委統(tǒng)籌調度公共資源的要求。醫(yī)療衛(wèi)生機構只能負責核酸檢測、病例流調、醫(yī)療救治等專業(yè)性工作，其他環(huán)節(jié)的任務，如控制高風險地區(qū)的來人來物、隔離點管理、社區(qū)防控、環(huán)境消殺、防疫宣傳，以及疫情防控指揮部的事務需要各職能部門和機關干部協(xié)同參與。這就需要由黨委重新分配各部門干部職工的工作崗位和工作任務。

由包聯(lián)制落實的任務必然位居重大工作之列?！吨袊伯a黨地方委員會工作條例》規(guī)定，地方黨委“對本地區(qū)重大問題作出決策”，“討論和決定本地區(qū)經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項、重大民生保障等經濟社會發(fā)展重大問題?！薄爸卮蟆钡韧趶娏业呢熑螇毫Γ词孤毮懿块T有能力完成的事項，一旦附加上問責風險，仍可能被納入黨委的議程，并轉化為包聯(lián)任務。信訪、土地確權、專項治理等關乎社會穩(wěn)定的工作，以及創(chuàng)建全國文明城市和衛(wèi)生城市等榮譽性的工作屬于包聯(lián)制的常用范圍。

當然，并非所有的重大工作都適用于包聯(lián)制，如經濟工作。這無疑是地方黨委注意力最集中的領域。雖然招商引資、固定資產投入、財政收入、化解債務風險等事項都是需要集中發(fā)力攻堅的，離不開干部過硬的作風和品質，然而，組織化的人事布局終究無法改變市場規(guī)律，精神意志的投入更是難以取代專業(yè)能力。所以，各地經濟工作的具體任務仍是由“經濟口”的行政部門負責，黨委可能會組建領導小組銜接部門之間的權責關系，但不會將經濟指標分解給分管其他領域、系統(tǒng)、行業(yè)的領導班子成員。如招商引資要求干部積極主動作為，可是吸引來的投資能否帶來經濟增長，則取決于行政部門的專業(yè)能力和投資市場環(huán)境，不是極盡人力就一定能達到效果的。

(二)黨的群眾工作屬性

較少受到市場規(guī)律的限制，可以充分施展人的主觀能動性的工作，一般有著強烈的群眾工作屬性。在黨的理論中，群眾工作和群眾路線是兩個概念。群眾路線是開展各類工作的根本方法，是無處不在的，黨委領導在開展經濟工作時也需要深入群眾調查研究，掌握市場經濟中群眾的生產生活狀態(tài)。群眾工作則是黨的基本工作之一，它以調節(jié)群眾的思想行為作為目標或途徑。

為領導干部分配固定聯(lián)系點，旨在幫助下級和基層組織提升聯(lián)系服務群眾的能力；按照特定任務分配包聯(lián)點位，更是直指具體的群眾工作。其中包含著領導直接聯(lián)系群眾的任務類型，譬如，為推進疫情結束后的復產復工，N市各區(qū)領導分別包聯(lián)若干企業(yè)，在工信局、財政局、發(fā)改委等部門的協(xié)助下，向企業(yè)介紹省里助推復工復產的優(yōu)惠政策。經濟部門會提前將專業(yè)信息，包括稅收結構、統(tǒng)計指標、項目進度、法律法規(guī)介紹給包聯(lián)領導。此后，N市G區(qū)將領導包聯(lián)企業(yè)定位于改善區(qū)營商環(huán)境、疏通政商聯(lián)絡通道、與企業(yè)家交朋友，幫助企業(yè)家適應疫情防控常態(tài)化的形勢，提升他們的信心。又如，領導包聯(lián)信訪案件并非是為了化解這些矛盾糾葛過深的案件，而是了解和安撫當事人的情緒、提供生活方面的支持，防范非正常上訪的發(fā)生。雖然是領導直接聯(lián)系群眾，可服務企業(yè)運營、穩(wěn)住信訪群眾的相關工作五花八門，屬地(街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn))基層黨組織是不可能置身事外的。

因此，包聯(lián)制適用于以實現(xiàn)特定人群的心理認同和生活狀況作為評價標準的工作，需要領導干部保持精力和情感的持續(xù)投入，指導黨的基層組織增強服務群眾的能力，督促行政部門擺脫周而復始、循規(guī)蹈矩的工作狀態(tài)，提升察覺群眾訴求的敏感性。

(三)以達成預定標準為目的

如果以考試為比喻，領導包聯(lián)的任務好比資格考試，以達標過線為目的；經濟工作則是選拔性考試，追求分數(shù)上的高人一等，即學術界常用的“錦標賽體制”。達標包括保住底線、不出事，也包括達成預先設定的高線。達成高線的工作邏輯很容易與“錦標賽體制”相混同，實際上，它是由上級領導控制下級的競爭沖動，采取責任壓力覆蓋政治激勵的舉措。

仍以脫貧攻堅為例，脫貧標準包含著一系列精確化的數(shù)字，貧困村退出的核心指標是貧困發(fā)生率下降到3%以下，貧困戶脫貧的核心指標是收入超過現(xiàn)行脫貧標準、實現(xiàn)“兩不愁三保障”。各省對照國務院扶貧辦制定的統(tǒng)一標準驗收考核，同時也結合自身實際細化了某些標準，如四川省規(guī)定貧困縣摘帽還要實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)有標準中心校、達標衛(wèi)生院、便民服務中心。貧困村退出要有集體經濟收入、硬化道路、衛(wèi)生室、文化室、通信網(wǎng)絡。貧困戶脫貧要有安全飲水、生活用電、廣播電視?！薄?0〕然而，一些地方將制定自身標準理解為提高脫貧標準，制定免費入學、免費醫(yī)療等不切實際的目標，導致扶貧資源的浪費，并引起新的社會矛盾。這說明扶貧工作一度受到經濟“錦標賽體制”的干擾。2017年中央經濟工作會議特別強調，要吸取西方福利國家的教訓，培養(yǎng)貧困人口自強自立的能力，激發(fā)貧困群眾勞動致富的信心，不降低標準才是真脫貧，不吊高胃口才能真脫貧?！?1〕由此可知，黨中央是從群眾工作而非經濟增長的角度定義和布局脫貧攻堅的。比較而言，脫貧成為包聯(lián)制運用得最成熟、最廣泛的領域，經濟工作確實難以啟用這一機制。

包聯(lián)制是一種責任連帶機制，且責任高于激勵。扶貧成績超出脫貧標準不會給予負責人應有的提拔和獎勵，可沒有達到標準就意味著要繼續(xù)在現(xiàn)有崗位上工作下去。而且，脫貧指標的繁密化使得逐項達成指標已然十分艱苦，包聯(lián)領導無力再去拔高標準。最重要的是，包聯(lián)破除了行政層級的隸屬關系。省級領導帶著工作組直接聯(lián)系脫貧難度最大的縣或鄉(xiāng)，這就壓縮了市級之間用加碼的方式進行橫向競爭的空間。達成高線的包聯(lián)任務如此，保住底線的包聯(lián)任務就更是在領導們以達成預定目標為目的的心理下推進的了。

(四)黨的建設為工作載體

干部聯(lián)系下級或基層點位的初衷是創(chuàng)新聯(lián)系服務群眾制度，含有改進工作作風、增強基層黨組織的政治功能和組織力等黨建導向。事實上，由于國家法律和政府政策剛性化的趨勢，難以滿足基層治理的靈活性需求，黨建成為創(chuàng)新聯(lián)系服務群眾制度的唯一通道。如下派第一書記和工作組，就是運用黨組織間領導交叉任職的優(yōu)勢來充實基層力量。

包聯(lián)制本身就是黨建引領基層治理的重要舉措。中央組織部和各地方各系統(tǒng)組織部門，針對領導干部定點聯(lián)系基層制定了詳盡的任務目標、落實措施、考核指標和督查機制，但是，包聯(lián)制的實際運作卻沒有依循預先設定的邏輯和軌道。構想中的承包治理空間，變成了實踐中的承包治理任務，聯(lián)系點猶如定位明確的坐標，便于班子成員認領任務后迅速各就各位。從構想到實踐的變化說明，黨建引領基層治理的重點不在于頂層設計而是“摸著石頭過河”?；鶎映錆M著無法預知的事件和狀況，人的主觀構想跟不上治理情勢的變化。真實的過程是，領導干部在執(zhí)行艱巨復雜的治理任務時，突破不了法律框架和政策紅線，只有在黨的建設和基層治理的交叉環(huán)節(jié)上做文章，如干部配備、組織覆蓋、班子建設、監(jiān)督執(zhí)紀等。筆者在掛職期間發(fā)現(xiàn)，包聯(lián)領導總是希望聯(lián)系點位的干部能夠勝任黨委部署的工作，這樣他的壓力就會減輕很多。于是，他會非常關注聯(lián)系點干部的道德水平、工作作風、工作能力，班子的凝聚力和整個黨組織的組織力。他未必意識到自己是在關注黨的建設，但是他的關注會促進黨建質量的提升。在N市G區(qū)的一次常委會會議上，有常委建議組織部使用街道社區(qū)干部、考核街道領導班子時，一定要聽取包聯(lián)領導的意見，因為如果班子、干部出問題，包聯(lián)領導會面臨問責風險。這才是黨建引領基層治理的真實邏輯，也是包聯(lián)制能夠扎根的直接原因。

五、包聯(lián)制的組織運行

探討包聯(lián)制的組織運行，需參照“行政包干制”的解釋，即上級組織通過設定目標責任，將治理任務向下級組織打包分配，較少過問承包方完成任務的過程。包聯(lián)制則是上級組織向下發(fā)包的同時又在領導集體內部實施橫向發(fā)包，讓班子成員與下級組織一對一結成責任共同體?？梢哉f，包聯(lián)制部分地繼承了行政包干制的邏輯。一方面，包聯(lián)仍是“承包”的一種類型，是上級領導運用權威和資源支持下級組織創(chuàng)造性地開展工作；另一方面，包聯(lián)領導代表上級組織督導和干預下級組織的治理行為，防范下級為獲取更多的承包收益，違反黨內法規(guī)、國家法律和政策，或損害群眾利益、激化社會矛盾。實際上，包聯(lián)領導對承包活動的干預控制與拓展提升承包能力是同步的，其指導行為在建構制度、協(xié)調資源、執(zhí)行政策的同時也突出了承包活動不容觸及的紅線。

(一)接軌上下級組織空間

作為研究范式的行政包干制將組織運行徹底擬人化，反而忽略了人的活動對組織間關系的影響。治理主體之間存在著涇渭分明的界限，享有對資源的充分控制權，上級組織為獲得下級的配合，會因勢利導地根據(jù)下級的權屬和需求派發(fā)任務以圖達成默契。然而實情并非如此。黨的組織體系在黨組織和非黨組織之間、上級組織和下級組織之間實行領導成員交叉任職，上級黨組織對同級非黨組織和下級黨組織的領導，并非封閉組織之間的信息傳遞，而是由具體的人在不同的組織環(huán)境中來回切換，以此推動組織間意圖的同質化。比如，政府主要領導、常務副職和另一位副職進入黨委常委會，既要促進黨委會吸收來自政府方面的意見，又要將常委會的決定帶回政府班子，轉化為政策政令、法規(guī)規(guī)章、管理行為。組織間“節(jié)點”的廣泛存在，使行政包干制關于組織控制權的假設不能完全成立。

包聯(lián)制的組織運行就是以上級領導班子成員為“節(jié)點”，提升上下級組織和領導班子意圖相互轉化的效率。畢竟，依照法定程序進入上級黨委常委會或其他三套班子的下級黨組織負責人是有限的，因此，多數(shù)下級黨委書記很難站在上級的立場上思考問題，上級也難以掌握下級的真實狀態(tài)。有的地方采用反方向的做法，讓上級“四套班子”成員廣泛接管下級黨組織的工作，以節(jié)點全覆蓋的方法讓上下級的意圖趨于一致。云南省D縣將縣黨委領導一律下派至貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他三套班子中的黨員組成第一支部，并擔任第一書記，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上的一把手，或者是將一些脫貧成效顯著的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提拔為縣級領導之后，再以第一書記的身份繼續(xù)負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)的脫貧攻堅?！熬偷靥岚巍鳖I導干部的做法在各地都有實行，有的縣委書記被提拔為市人大常委會副主任或政協(xié)副主席，市委書記被提拔為副省長甚至進入省委常委會。

各地依照黨規(guī)國法賦予的正當性資源推行包聯(lián)制，體現(xiàn)了地方黨委對于打通上下級組織空間懷有一種相對急迫的心態(tài)。實際上，這種做法的確較大程度緩解了決策意圖傳達層層遞減的問題。根據(jù)云南省D縣某掛職縣委常委的干部介紹，第一支部每周都會召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府成員和各扶貧工作組組長的現(xiàn)場辦公會，首先是傳達縣委最新工作要求，其次專題討論如飲水、收入、產業(yè)、集體經濟、住房改造、控輟保學等各方面具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一書記縱貫縣鄉(xiāng)兩級領導班子的身份，可以及時準確地將縣委的意圖“同步”至鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的議程。

僅就農村工作而言，包聯(lián)制已經為基層帶來了可長效運用的治理經驗，第一，便于縣委近距離發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)基層干部。云南省D縣規(guī)定干部選拔百分之八十要出自一線，宣傳機構只能宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部，不得宣傳縣級領導。試想，一縣之內的科級干部多達千人以上，縣級領導如不長期下沉基層，發(fā)現(xiàn)基層優(yōu)秀干部就像大海撈針一樣。第二，密切了干群關系，縣級領導與貧困戶保持著數(shù)年的密切往來，讓身居山區(qū)的普通群眾感到自己與“遙遠”的縣領導也成了熟人朋友。第三，機制本身具有延續(xù)性。從各地傳遞的信息看，在鄉(xiāng)村振興中推廣“聯(lián)系領導”“幫扶單位”“駐村工作隊”“選派村第一書記”等脫貧攻堅形成的經驗已經成為共識。這些都意味著，一種基于領導對點聯(lián)系基層的長效性治理機制正在形成。

(二)營造非對稱性協(xié)商空間

黨的領導體制兼有水平面和垂直面兩大權力關系，組織成員或干部成員在水平面上是民主協(xié)商關系，在垂直面上則是“命令—服從”關系。民主集中制締造了非對稱性的協(xié)商空間，即占據(jù)較高權威階序的干部在協(xié)調議事時掌握著話語優(yōu)勢。包聯(lián)制可針對具體任務，將上下級組織成員納入臨時性的組織環(huán)境和協(xié)商場域，即使下級領導干部的話語權重有限，卻還是有機會將微觀事項升格為由高級領導干部慎思的議題。

2020年7月，烏魯木齊市為防控疫情實施第一輪全民核酸檢測。新疆維吾爾自治區(qū)黨委派出24個包聯(lián)組，每組分別由一名省級領導帶隊，配備一名“省廳領導”和一名市領導，每個包聯(lián)組對接一個負責核酸采樣的醫(yī)療機構。〔12〕各區(qū)縣也針對每個省級包聯(lián)組配備一名領導與之對接。這樣安排是為了協(xié)調醫(yī)院和街道因采樣點位布置、力量部署、居民組織方面存在的分歧。醫(yī)院關心的是采樣的進度，街道則要確保居民應采盡采，防止采樣時的人員聚集。但是，醫(yī)院的行政級別高于街道且有著專業(yè)性權威，街道干部處于“弱勢”地位。區(qū)縣包聯(lián)領導借助陪同省級包聯(lián)組的機會，將街道的困難和建議反饋給省級和廳級領導，由他們發(fā)揮高位協(xié)調的優(yōu)勢對醫(yī)院提出要求。省、廳(市)、區(qū)縣、街道四級干部共同研判，形成了跨越組織層級的非對稱性協(xié)商空間。省級和廳級領導憑借其身份性權威，權衡醫(yī)院的專業(yè)要求和基層組織的實際困難。根據(jù)一位援疆干部的介紹，他所對接的省級包聯(lián)組就明確要求，只要符合防疫規(guī)定，采樣點位的部署以街道意見為準。為處理微觀治理中的糾葛，包聯(lián)制營造了話語權重雖不對等，卻可有效傳遞信息的組織空間。

六、包聯(lián)制的局限

按照民主集中制構建的黨的組織系統(tǒng)和干部管理模式，具有結構上的開放性和權力上的延伸性。省、市、縣各級領導集體成員融入下級組織或基層組織的治理環(huán)境，發(fā)揮其權威、經驗、信息、政策方面的優(yōu)勢，幫助聯(lián)系點位突破工作中的堵點，同時，依照公開的政策紅線和領導的心理底線調控下級組織的行為。但是，包聯(lián)制在運用時還是顯現(xiàn)了某些不容忽視的局限。

首先，包聯(lián)制的“理想類型”，即黨員干部聯(lián)系點制度奉行建設性的邏輯，希望上級領導能夠幫助聯(lián)系點位提升服務群眾的能力，探索建立相關的制度。可現(xiàn)實中的包聯(lián)制重在責任落實，缺乏相應的試錯容錯機制和獎勵激勵機制。上級領導參與微觀治理，雖然提升了下級完成任務的效率，也壓縮了身為“承包方”的下級干部索取剩余收益的空間。包聯(lián)領導身上的連帶責任使其更加警惕下級謀求剩余收益誘發(fā)問責的風險。

其次，包聯(lián)存在邊際效應，不能無限制地使用。一方面，基層治理任務龐雜，包聯(lián)領導根本“包”不過來，只能關心少數(shù)重大任務；另一方面，包聯(lián)領導在處理沒有實權支撐的事項上，依托的是其“身份性權威”，而高頻度地干預其分管領域之外的部門工作，其權威效應自然遞減。于是可以理解，為何旨在領導承包治理空間的聯(lián)系點制度，被大范圍地用于承包各種單一化的任務。因為任務一旦結束，包聯(lián)關系隨之取消，就不會產生邊際效應。

最后，包聯(lián)意味著增加班子成員被問責的風險。盡管包聯(lián)制具有聯(lián)通上下級組織空間、充實下級和基層治理能力、密切黨群關系等優(yōu)勢，但只能作為落實集體領導的一種手段，無法取代個人分工負責的功能。而且，就發(fā)生在包聯(lián)點位的單一治理任務而言，分管領導和包聯(lián)領導難以用通用的標準分配相關責任。筆者在掛職期間所包聯(lián)街道出現(xiàn)了一起群體上訪事件，區(qū)政法委書記和分管信訪工作的副區(qū)長連夜安排處置。但是，筆者身為包聯(lián)領導是否應該參與處置完全沒有明確依據(jù)。

總之，包聯(lián)制的人事安排、任務范圍和組織運行遵循著民主集中制的邏輯，使各級黨組織有能力介入治理的微觀領域。領導對點聯(lián)系下級或基層組織雖然仍有其局限性，卻鮮活地表現(xiàn)了中國之治的獨特性和生命力，呈現(xiàn)出國家治理在具體環(huán)節(jié)上的發(fā)展走勢。

注釋：

〔1〕《貴州省20名領導“掛帥出征”》，《中國組織人事報》2019年9月18日。

〔2〕張靜：《行政包干的組織基礎》，《社會》2014年第6期。

〔3〕周雪光：《運動型治理機制:中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。

〔4〕鐘海：《超常軌化運行:駐村工作隊的角色塑造與運作邏輯——基于陜南L村的田野調查》，《求實》2020年第3期。

〔5〕徐明強、許漢澤：《運動其外與常規(guī)其內：“指揮部”和基層政府的攻堅治理模式》，《公共管理學報》2019年第2期。

〔6〕鄧燕華、王穎異、劉偉：《扶貧新機制：駐村幫扶工作隊的組織、運作與功能》，《社會學研究》2020年第6期。

〔7〕楊華、袁松：《行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察》，《開放時代》2017年第5期。

〔8〕吳新葉、趙挺：《建設性空間:黨員干部聯(lián)系點的運轉及其不確定性的克服——以基層治理為視角》，《政治學研究》2018年第2期。

〔9〕張海清、廖幸謬：《領導掛點調研與政策擴散:中國改革過程的風險調控》，《中國行政管理》2020年第11期。

〔10〕《脫貧攻堅省級驗收考核全面鋪開》，《四川日報》2016年12月9日。

〔11〕《扶貧既不能降低標準 也不能吊高胃口》，中國經濟網(wǎng)，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201801/02/t20180102_27522889.shtml。

〔12〕《24家機構參與檢測工作，一位省級領導包聯(lián)一家》，天山網(wǎng)，http://news.ts.cn/system/2020/07/23/036370265.shtml。