論法治社會(huì)建設(shè)中的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)

方世榮 付鑒宇

Providing comprehensive and high-quality public legal services to the public is an important goal and task for the construction of a society with rule of law. To achieve this goal and task, it is necessary to depend on the government to purchase from the society. At present, there is still lack of institutional mechanisms for the government to purchase public legal services. The multiple legal relationships between the government, the undertaking party and the public in the purchase activities have not been properly adjusted, nor can it fully meet the new needs of the construction of a legal society. To improve the government's purchase of public legal services, it should start from expanding the scope of purchase, strengthening government integrity, regulating the exercise of administrative benefits, improving the social responsibility of the undertaking party and including the scope of administrative public interest litigation.

中共中央印發(fā)的《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）明確提出要“完善政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制”，其中也包括購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制。貫徹落實(shí)《綱要》要求，需要從法理依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需求分析政府購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制的現(xiàn)狀及問(wèn)題，研究機(jī)制完善的路徑，本文試就此提出探討。

一、法治社會(huì)建設(shè)對(duì)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的需求

（一）公共法律服務(wù)供給是法治社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù)

公共法律服務(wù)指政府基于公共服務(wù)職能而統(tǒng)籌提供的一般性法律服務(wù)，其旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)公民合法權(quán)益以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，如法治宣傳、法律咨詢、法律援助等。①劉炳君：《當(dāng)代中國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》，《法學(xué)論壇》2016年第1期。購(gòu)買公共法律服務(wù)的主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)②黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)使用財(cái)政性資金購(gòu)買法律服務(wù)的，要參照國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行。（以下簡(jiǎn)稱“政府購(gòu)買方”）。承接主體為具備法律服務(wù)能力并符合法定資格條件的組織或個(gè)人，如律師事務(wù)所、法律教學(xué)和科研單位等。公共法律服務(wù)的對(duì)象是具有法律服務(wù)需求的社會(huì)公眾?！毒V要》要求在2022年要基本形成“覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系”。這表明，盡快建成覆蓋全業(yè)務(wù)、全時(shí)空的公共法律服務(wù)體系已成為法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，它既具有目的價(jià)值，也具有手段功能。

從目的上講，法治社會(huì)建設(shè)的根本目的是讓人民群眾共享“信仰法治、公平正義、保障權(quán)利、守法誠(chéng)信、充滿活力、和諧有序”的社會(huì)建設(shè)成果。其中公平正義、保障權(quán)利、和諧有序等都具化為要滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神、物質(zhì)以及安寧環(huán)境需求等公共服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)主要包括教育、就業(yè)、社保、住房保障及殘疾人服務(wù)等①《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）。，其中當(dāng)然包括有公共法律服務(wù)。法治社會(huì)建設(shè)的本質(zhì)是為廣大人民群眾保障權(quán)益、謀取福利的社會(huì)法治。②喻中：《法治社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)階段的任務(wù)》，《新視野》2014年第4期。中國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，提供全面、優(yōu)質(zhì)和便捷的法律服務(wù)就是從法治層面滿足人民美好生活的需要。從手段功能上講，公共法律服務(wù)不僅是法治社會(huì)的建設(shè)目的，同時(shí)也是建設(shè)手段，如：普法服務(wù)可以弘揚(yáng)法治精神，培育全社會(huì)尊法、守法、用法的法治意識(shí)；幫助論證起草法律、法規(guī)、規(guī)章和鄉(xiāng)規(guī)民約等法律服務(wù)，能提高立法的科學(xué)化程度，健全社會(huì)各領(lǐng)域的制度規(guī)范；法律援助服務(wù)、調(diào)解服務(wù)等，可以幫助解決法律疑難問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾糾紛，保障服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益；審核法律文書、對(duì)重大項(xiàng)目和決策出具法律意見(jiàn)等服務(wù)，可以提高基層社區(qū)的治理水平等。由此可見(jiàn)，公共法律服務(wù)在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)中具有不可或缺的作用。

（二）政府購(gòu)買法律服務(wù)是重要保障渠道

公共法律服務(wù)是現(xiàn)代法治政府的重要職能，但這并非是必須由政府直接包攬各種服務(wù)事項(xiàng)。從法治社會(huì)建設(shè)的廣闊領(lǐng)域和需求范圍講，政府直接提供法律服務(wù)無(wú)論在人力、智力和技術(shù)資源等方面都不現(xiàn)實(shí)。因而通過(guò)購(gòu)買社會(huì)蘊(yùn)藏的服務(wù)力量是政府履行職能的一種選擇，這就形成了法治社會(huì)建設(shè)中的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)模式。政府以付費(fèi)出資形式為需要幫助的社會(huì)群體購(gòu)買服務(wù)，由法律工作者等承接主體替代完成服務(wù)任務(wù)并獲得相應(yīng)報(bào)酬的法律服務(wù)供給方式，能化解“更多的政府服務(wù)和更小的政府規(guī)?！敝g的矛盾。③［美］彼得·伯杰、理查德·約翰·諾伊豪斯：《賦權(quán)于民：從國(guó)家到市民社會(huì)》，[美]唐·E.艾伯利主編：《市民社會(huì)基礎(chǔ)讀本——美國(guó)市民社會(huì)討論經(jīng)典文選》，林猛等譯，北京：商務(wù)印書館，2012年，第177頁(yè)。政府購(gòu)買作為公共法律服務(wù)供給的一個(gè)重要途徑，其重要作用在于：

第一，它有利于補(bǔ)足政府法律資源的短缺。提供全面優(yōu)質(zhì)的公共法律服務(wù)需要大量的人力、智力和技術(shù)資源，僅靠政府的有限資源是難以滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)需求的。為緩解兩者之間的緊張關(guān)系，以政府向社會(huì)購(gòu)買的方式來(lái)達(dá)成責(zé)任履行的有效性，充分利用豐富的社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)的社會(huì)移轉(zhuǎn)，有助于彌補(bǔ)政府的法律資源短缺問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)行政效率和法律服務(wù)的雙贏。

第二，它能極大地豐富法律服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和類型。法治社會(huì)建設(shè)的長(zhǎng)久性和內(nèi)容廣泛性，需要公共法律服務(wù)有體量充足且多元化的產(chǎn)品。政府法律資源的短缺必然會(huì)導(dǎo)致公共法律服務(wù)數(shù)量有限和品種單一的問(wèn)題。而在社會(huì)中蘊(yùn)藏著充沛的法律人才、科技人才及其服務(wù)技能和設(shè)施，并具有來(lái)自實(shí)踐的無(wú)窮創(chuàng)造性，因而有能力提供數(shù)量足夠和品種多樣的公共法律服務(wù)。如在基層法律服務(wù)中，由司法行政機(jī)關(guān)工作人員以“一對(duì)一、面對(duì)面”方式向公民服務(wù)，改由政府以購(gòu)買眾多社會(huì)法律專業(yè)人士的勞務(wù)和建設(shè)綜合性科技平臺(tái)等開展服務(wù)，便能極大地增加服務(wù)數(shù)量，供給多元的服務(wù)產(chǎn)品。

第三，它可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量合力進(jìn)行法治社會(huì)建設(shè)?！毒V要》要求充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與法治社會(huì)建設(shè)，形成法治社會(huì)建設(shè)最大合力。政府向社會(huì)購(gòu)買公共法律服務(wù)就是發(fā)揮社會(huì)力量積極作用的具體途徑，它有利于發(fā)掘和釋放社會(huì)潛力，使有條件的社會(huì)組織和個(gè)體參與公共法律服務(wù)供給，構(gòu)建由公民、企業(yè)、社會(huì)組織和政府等多方主體共同參與的治理體系。④喻中：《法治社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)階段的任務(wù)》。

二、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的現(xiàn)有范圍與機(jī)制

政府購(gòu)買公共服務(wù)模式興起于1995年上海實(shí)行的養(yǎng)老服務(wù)政府購(gòu)買，此后伴隨公共服務(wù)需求的擴(kuò)張，政府購(gòu)買公共服務(wù)范圍也隨之?dāng)U大。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)于2011年開始列入部分地方政府的集中采購(gòu)目錄。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，司法部和財(cái)政部在2020年出臺(tái)了《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“司法部《意見(jiàn)》”），對(duì)購(gòu)買范圍作了統(tǒng)一性、原則性規(guī)定，均為屬于政府職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的法律服務(wù)事項(xiàng)。分為“政府向社會(huì)公眾提供的公共法律服務(wù)”和“政府履職所需輔助性法律服務(wù)”兩大類。前者針對(duì)社會(huì)公眾的需求，具有公共性、公益性、普惠性和保障性的特征，是政府基于其法定職責(zé)，不以營(yíng)利為目的所提供的無(wú)償法律服務(wù)。①具體范圍詳見(jiàn)《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見(jiàn)》（司發(fā)通〔2020〕72號(hào)）。后者面向政府自身需求，是政府委托社會(huì)力量提供的法律顧問(wèn)服務(wù)及其他輔助性法律服務(wù)。②具體范圍詳見(jiàn)《關(guān)于建立健全政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制的意見(jiàn)》（司發(fā)通〔2020〕72號(hào)）。

上述兩大類法律服務(wù)的具體內(nèi)容均由各級(jí)政府編制形成指導(dǎo)性目錄，對(duì)服務(wù)品種做出列舉。從現(xiàn)有的指導(dǎo)性目錄來(lái)看，不同政府部門編制的內(nèi)容并不完全相同。如司法部列舉了法治文化設(shè)施、法治文化作品、法治宣傳教育活動(dòng)、法律咨詢服務(wù)、法律法規(guī)查詢等16種服務(wù)項(xiàng)目；武漢市列舉的服務(wù)項(xiàng)目與之基本相同，但增加了民營(yíng)企業(yè)法治體檢、法律服務(wù)典型案例查詢等品種；浙江省則將全部服務(wù)項(xiàng)目整合為法治宣傳教育類、法律援助類、人民調(diào)解類、法律顧問(wèn)類、法律咨詢及代書類、社會(huì)管理服務(wù)類和其他公益類服務(wù)共七大類，各類之下又細(xì)分成四十幾種具體品種，在范圍上有所延展。但從總體上講，目前法治宣傳教育、法律援助、人民調(diào)解、法律顧問(wèn)、法律咨詢等公共法律服務(wù)事項(xiàng)等已經(jīng)成型為最基本種類。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱“《政府采購(gòu)法》”）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和司法部《意見(jiàn)》的相關(guān)規(guī)定，目前政府購(gòu)買公共法律服務(wù)已建立了以下重要機(jī)制：（1）信息公開機(jī)制。指政府方有義務(wù)對(duì)公共法律服務(wù)合同簽訂前和簽訂后兩階段的相關(guān)締約信息進(jìn)行公布。（2）預(yù)算管理機(jī)制。指政府為實(shí)現(xiàn)事中控制、成本監(jiān)控和防范風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)公共法律服務(wù)購(gòu)買資金進(jìn)行的調(diào)配和控制，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目確定與申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)等各流程規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）采購(gòu)管理機(jī)制。即為提高采購(gòu)效率、達(dá)成采購(gòu)目標(biāo)依照規(guī)范流程開展的組織及采購(gòu)工作。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)要按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，以公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等方式確定承接主體，其中公開招標(biāo)為主要采購(gòu)方式。（4）合同管理機(jī)制。政府方和承接方應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定雙方權(quán)利和義務(wù)，明確所購(gòu)買的服務(wù)標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、期限、資金支付方式以及違約責(zé)任等。（5）履約責(zé)任機(jī)制。政府方有履約管理職責(zé)，要進(jìn)行全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)控和驗(yàn)收評(píng)估，并按照約定支付服務(wù)費(fèi)用；承接方則具有誠(chéng)信履約、依法執(zhí)業(yè)、合理使用項(xiàng)目資金以及按質(zhì)按量提供服務(wù)的義務(wù)。（6）監(jiān)督管理機(jī)制。政府方和承接方應(yīng)自覺(jué)接受來(lái)自監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、社會(huì)以及服務(wù)對(duì)象等各方的監(jiān)督。

（二）政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的范圍與機(jī)制欠缺

政府購(gòu)買公共法律服務(wù)形成了“政府方—承接方（包括競(jìng)爭(zhēng)第三方）—社會(huì)公眾”的三方主體關(guān)系構(gòu)造，各主體之間有著多重復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，需要有完備的制度機(jī)制妥善調(diào)整。在政府方與承接方之間的關(guān)系上，必須保證公平交易、履約誠(chéng)信；在政府方與競(jìng)爭(zhēng)第三方之間的關(guān)系上，必須保障公平競(jìng)爭(zhēng)、公平擇優(yōu)；在政府方、承接方與社會(huì)公眾之間的關(guān)系上，必須保障充分供給、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，以上多方關(guān)系發(fā)生糾紛后還必須保障權(quán)利救濟(jì)。因此，從體現(xiàn)著多方關(guān)系的政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)的規(guī)律講，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的主要制度環(huán)節(jié)至少要包括供給保障、公平交易、責(zé)任履行和權(quán)利救濟(jì)等基本構(gòu)成。目前，以上各主要環(huán)節(jié)雖都建立了相關(guān)機(jī)制，但也存在一些不足。

1.服務(wù)供給問(wèn)題

考察現(xiàn)行政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的指導(dǎo)性目錄及實(shí)際運(yùn)行，目前已有了許多服務(wù)類型和品種，但仍不完全適應(yīng)法治社會(huì)建設(shè)新的需求?！毒V要》部署了一系列新的建設(shè)任務(wù)，如在推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀念方面，提出要“培育壯大普法志愿者隊(duì)伍，形成人民群眾廣泛參與普法活動(dòng)的實(shí)踐格局”；在健全社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范方面，要求在完備社會(huì)重要領(lǐng)域立法的同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)規(guī)范的制定；在加強(qiáng)公民合法權(quán)益保護(hù)方面，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效果；在推進(jìn)社會(huì)治理方面，要充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)治理中的積極作用，企業(yè)要“樹立合規(guī)意識(shí)”，“促進(jìn)企業(yè)誠(chéng)實(shí)守信、合法經(jīng)營(yíng)”；在網(wǎng)絡(luò)空間治理方面，提出了依法治網(wǎng)等。實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)都涉及公共法律服務(wù)，需要供給范圍有更大的覆蓋面，使目前固有服務(wù)品種的“供給導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向開發(fā)創(chuàng)新品種的“需求導(dǎo)向型”。

2.政府誠(chéng)信問(wèn)題

政府購(gòu)買公共服務(wù)本質(zhì)是通過(guò)對(duì)價(jià)將公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)由承接方替代履行的市場(chǎng)交易活動(dòng)，承接方在交易中對(duì)政府具有正當(dāng)預(yù)期。正當(dāng)預(yù)期是行政法學(xué)的一個(gè)重要概念①[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國(guó)行政法》，魯仁譯，北京：商務(wù)印書館，2008年，第546頁(yè)。，指行政相對(duì)人在與行政主體的合作中對(duì)未來(lái)能夠?qū)崿F(xiàn)的權(quán)利、義務(wù)有基本的價(jià)值預(yù)測(cè)，并基于此產(chǎn)生法律上的信賴，其具體表現(xiàn)就是政府的承諾能夠切實(shí)履行。②張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年，第360頁(yè)。這要求行政機(jī)關(guān)購(gòu)買公共法律服務(wù)的合同行為善意真誠(chéng)、公平合理、恪守諾言。政府誠(chéng)信是承接方獲得信賴?yán)娴母颈Ｕ?，也是政府公信力之所在。?shí)踐中一些政府及部門不守誠(chéng)信的現(xiàn)象偶有發(fā)生，致使承接方的可期待利益不能實(shí)現(xiàn)。如政府在合同中的允諾違法無(wú)效或不具有可履行性，使合同中的本方義務(wù)自始就“履行不能”，有時(shí)政府方會(huì)對(duì)承接方做出稅收優(yōu)惠的承諾，但根據(jù)有關(guān)稅法的規(guī)定，實(shí)際上其根本無(wú)權(quán)制定此類稅收政策或做出稅收優(yōu)惠的決定。再如“新官不認(rèn)舊賬”的情況突出，即新任領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)可或不兌現(xiàn)前任領(lǐng)導(dǎo)所做的允諾。曾有案件反映新領(lǐng)導(dǎo)就任當(dāng)月就否定原領(lǐng)導(dǎo)同意的合作項(xiàng)目，從而引發(fā)行政訴訟爭(zhēng)議。③王文志:《新官不認(rèn)舊賬？陜西一招商引資項(xiàng)目“求生不得求死不能”》，中國(guó)青年網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1690547081881816412&wfr=spider&for=pc，2021年2月2日。這都表明政府誠(chéng)信保障機(jī)制不夠完備。

3.行政優(yōu)益權(quán)行使問(wèn)題

行政優(yōu)益權(quán)是行政合同區(qū)別于民事合同的重要特征，是政府方為維護(hù)社會(huì)公共利益在行政合同中具有的一項(xiàng)行政職權(quán)，要因情勢(shì)變更而使用。其條件為：協(xié)議履行過(guò)程中因政策等客觀情況發(fā)生了變化，致使原協(xié)議繼續(xù)履行可能損害國(guó)家和社會(huì)公共利益，且該事由的出現(xiàn)不可歸責(zé)于雙方當(dāng)事人。④張榆：《行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的啟動(dòng)規(guī)制》，《人民法院報(bào)》2020年9月24日，第6版。在這個(gè)意義上，它屬于一種發(fā)生特定情況時(shí)的備用性權(quán)力，在條件不具備時(shí)運(yùn)用就構(gòu)成濫用?，F(xiàn)實(shí)中政府隨意行使行政優(yōu)益權(quán)單方變更、中止、解除合同并造成承接方權(quán)益受侵害的現(xiàn)象也不鮮見(jiàn)，如無(wú)法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)任意變動(dòng)原合同條款的內(nèi)容或變更、中止、解除合同等⑤參見(jiàn)最高人民法院編：《崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾案》，《最高人民法院公報(bào)》2017年第11期（總第253期）。。

4.合同內(nèi)容的公平合理問(wèn)題

政府方在購(gòu)買公共法律服務(wù)中，不得利用行政權(quán)優(yōu)勢(shì)或?qū)Ψ叫畔⒉粚?duì)稱等在權(quán)利義務(wù)約定上違反公平合理、等價(jià)有償原則。實(shí)踐中已發(fā)生過(guò)政府與承接方簽訂的合同內(nèi)容不公平合理的現(xiàn)象。以法律援助為例，律師進(jìn)行公共法律服務(wù)援助一般都享有政府提供的辦案補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼金額并不完全是根據(jù)實(shí)際成本確定，當(dāng)出現(xiàn)律師辦案成本高于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，超出的部分政府往往不負(fù)擔(dān)，這意味著律師要為法律援助“買單”。有律師就曾提出：“律師奉獻(xiàn)愛(ài)心可以,但老讓律師自掏腰包獻(xiàn)愛(ài)心，就會(huì)影響律師的工作積極性?！雹迏窃什ǎ骸斗稍蓭焸儫o(wú)奈四處碰壁 頻遇“玻璃門”》，大眾網(wǎng)，http://m.dzwww.com/d/news/9458360.html，2014年1月3日。

5.承接方的社會(huì)責(zé)任問(wèn)題

政府與承接方之間的購(gòu)買合同只是手段，根本目的在于落實(shí)合同內(nèi)容所要求的、為公眾服務(wù)的結(jié)果。為此要加強(qiáng)承接方的社會(huì)責(zé)任，落實(shí)政府的監(jiān)督責(zé)任。承接方與政府簽訂了合法有效的合同，就應(yīng)按合同切實(shí)履行義務(wù)。但購(gòu)買公共法律服務(wù)引入了市場(chǎng)化運(yùn)作，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的商業(yè)運(yùn)作往往缺失規(guī)范引領(lǐng)”⑦陳柏峰：《法治社會(huì)建設(shè)的主要力量及其整合》，《法律和政治科學(xué)》2019年第1期。，承接方有經(jīng)濟(jì)利益最大化的逐利性考慮，因而可能出現(xiàn)扣減服務(wù)內(nèi)容、降低服務(wù)質(zhì)量等現(xiàn)象。如實(shí)踐中就發(fā)生過(guò)法律咨詢減少時(shí)長(zhǎng)、缺席不到，法律援助敷衍了事，承辦案件不全面調(diào)查收集證據(jù)，不認(rèn)真參加開庭等現(xiàn)象，⑧粵龍法務(wù)公眾號(hào)：《法律援助律師同樣需要盡心盡責(zé)》，鳳凰新聞，https://ishare.ifeng.com/c/s/7n2KQqXEVga，2019年5月28日。承接方以政府為履約對(duì)象其實(shí)只具有工具價(jià)值，就合同內(nèi)容而言，為公眾提供了滿意的法律服務(wù)才能是實(shí)質(zhì)上的履約，這就要深化其社會(huì)責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)和服務(wù)對(duì)象的監(jiān)督機(jī)制。

6.權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題

公共法律服務(wù)購(gòu)買過(guò)程形成的政府、承接方、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人以及服務(wù)對(duì)象之間的多重關(guān)系，將會(huì)產(chǎn)生不同類型的權(quán)利侵害糾紛。如政府方與承接方之間的合同糾紛，與競(jìng)爭(zhēng)參與人之間限制公平競(jìng)爭(zhēng)的糾紛，與社會(huì)公眾之間的行政給付履責(zé)糾紛，以及承接方與社會(huì)公眾之間的服務(wù)質(zhì)量糾紛等。有權(quán)利必有救濟(jì)是基本法治原則，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)合同屬于行政協(xié)議，已納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，承接方認(rèn)為政府方在行政協(xié)議簽訂、履行中有違法行為或競(jìng)爭(zhēng)參與方認(rèn)為政府濫用職權(quán)侵害公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的，都有權(quán)提起行政復(fù)議和行政訴訟。但政府方因承接方不履行合同發(fā)生的糾紛、社會(huì)公眾因政府方或承接方未提供公共法律服務(wù)發(fā)生的糾紛在救濟(jì)機(jī)制上還存在缺口。

在社會(huì)公眾的權(quán)益救濟(jì)層面，目前社會(huì)公眾既無(wú)權(quán)針對(duì)政府未履行服務(wù)職責(zé)提起行政訴訟、民事訴訟或行政公益訴訟，也無(wú)權(quán)針對(duì)承接方提起民事訴訟。按照行政訴訟的原告資格理論，具備原告資格的主體必須是與被訴行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人，但礙于合同的相對(duì)性，在公共法律服務(wù)合同的雙方當(dāng)事人中并無(wú)社會(huì)公眾，且社會(huì)公眾是政府行為的不特定對(duì)象，雙方之間沒(méi)有直接的利害關(guān)系，由此無(wú)法對(duì)政府提起行政訴訟。如果基于社會(huì)公共利益提起無(wú)直接利害關(guān)系的客觀訴訟（行政公益訴訟），現(xiàn)行行政公益訴訟受案范圍又不包括因公共法律服務(wù)產(chǎn)生的案件。若由社會(huì)公眾對(duì)政府和承接方提起民事訴訟，政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)屬于履行行政職責(zé)的行政行為而非民事行為，其也不能成為民事訴訟被告。承接方雖對(duì)社會(huì)公眾要提供法律服務(wù)，但雙方并不存在民事合同法律關(guān)系，因而民事訴訟的救濟(jì)路徑也不恰當(dāng)。

在政府方的合同權(quán)益救濟(jì)層面，當(dāng)承接方存在違約侵權(quán)行為，政府顯然不能提起行政訴訟。行政訴訟是對(duì)行政活動(dòng)的司法審查制度，原告只能是公民一方，行政機(jī)關(guān)是恒定的被告。當(dāng)行政合同中承接方不履行義務(wù)時(shí)，政府方的救濟(jì)路徑在學(xué)理上有“民事訴訟救濟(jì)論”①王小金、洪江波：《行政相對(duì)人不履行行政協(xié)議的救濟(jì)規(guī)則》，《公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)）》2017年第1期。和“行政強(qiáng)制執(zhí)行論”②［日］鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京：法律出版社，1999年，第109頁(yè)。兩種代表性觀點(diǎn)，實(shí)踐中做法不一。從政府對(duì)承接方提起民事訴訟來(lái)講，在公私法二分的制度框架下，以民事訴訟解決行政協(xié)議糾紛，相當(dāng)于因同一行政協(xié)議要按照當(dāng)事人的身份分別適用行政和民事兩種不同的訴訟模式，不符合不同訴訟受理不同性質(zhì)案件的一般原理。政府實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行可分為直接強(qiáng)制執(zhí)行和轉(zhuǎn)介強(qiáng)制執(zhí)行。直接強(qiáng)制執(zhí)行意味著行政機(jī)關(guān)可以在不經(jīng)相對(duì)人認(rèn)可甚至違反相對(duì)人意思的情況下，以其自身的力量實(shí)現(xiàn)行政的意志。有學(xué)者指出這違反“兩種行為并行禁止”原則，③“兩種行為并行禁止”是指兩種法效原理和法律關(guān)系不同的行為不能隨意轉(zhuǎn)換和一并使用。參見(jiàn)劉飛：《行政協(xié)議訴訟的制度建構(gòu)》，《法學(xué)研究》2019年第3期；徐?。骸断鄬?duì)人不履行行政協(xié)議的解決路徑》，《政治與法律》2020年第11期。即當(dāng)行政機(jī)關(guān)選擇行政協(xié)議的“意定”方式后，通常不能再通過(guò)“強(qiáng)制性”的行政行為對(duì)相對(duì)一方施以命令，這兩種行為的效力是相互沖突的，因而法理上支撐不足。轉(zhuǎn)介強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定于《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》中，即行政機(jī)關(guān)可做出要求協(xié)議相對(duì)人履行協(xié)議的書面決定，相對(duì)人仍不履行的，行政機(jī)關(guān)進(jìn)而申請(qǐng)由法院強(qiáng)制執(zhí)行。這一機(jī)制對(duì)于解決行政協(xié)議中政府方的合同權(quán)益救濟(jì)是有益的，但仍存在政府因疏于職責(zé)不申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，使公共法律服務(wù)未及時(shí)到位的問(wèn)題。

這些都對(duì)完善相關(guān)制度機(jī)制提出了迫切要求。

三、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的范圍拓展

《綱要》新提出了“推動(dòng)全社會(huì)增強(qiáng)法治觀念”“健全社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范”“加強(qiáng)權(quán)利保護(hù)”“推進(jìn)社會(huì)治理法治化”和“依法治理網(wǎng)絡(luò)空間”五大領(lǐng)域的法治社會(huì)建設(shè)任務(wù)，每一領(lǐng)域都有公共法律服務(wù)的新需求，因而許多新的服務(wù)項(xiàng)目要拓展列入政府購(gòu)買的范圍。

第一，培育全社會(huì)法治意識(shí)的法律服務(wù)產(chǎn)品購(gòu)買。（1）《綱要》要求把法治教育納入國(guó)民教育體系，這涉及為教育機(jī)構(gòu)特別是中小學(xué)購(gòu)買針對(duì)教師的法治教育培訓(xùn)，聘請(qǐng)法律專家擔(dān)任法治課教師、輔導(dǎo)員以及法治副校長(zhǎng)，購(gòu)買幫助青少年開展法治實(shí)踐的模擬法庭軟件等。（2）在原“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任基礎(chǔ)上，《綱要》要求“培育壯大普法志愿者隊(duì)伍”，讓廣大群眾廣泛參與普法活動(dòng)，由此使具備條件的社會(huì)公眾成為普法主體，政府必須培養(yǎng)社會(huì)公眾中的基層普法骨干，這就在普法活動(dòng)的組織、內(nèi)容方法的培訓(xùn)、平臺(tái)的提供等方面要實(shí)施購(gòu)買。（3）公民守法是法治意識(shí)的行為外化，但守法需要有相應(yīng)的能力，尤其是在專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域更顯重要，需要予以守法指導(dǎo)才能達(dá)成實(shí)效?！毒V要》特別要求企業(yè)“樹立合規(guī)意識(shí)”，已將企業(yè)合規(guī)作為法治社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。企業(yè)合規(guī)的基礎(chǔ)條件是企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部的合規(guī)管理，制定和執(zhí)行合規(guī)管理制度，建立違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的防控機(jī)制。對(duì)于企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)管理，政府監(jiān)管部門有援助和指導(dǎo)的職責(zé)，其屬于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的組成部分。政府的援助和指導(dǎo)服務(wù)當(dāng)然需要向風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)服務(wù)機(jī)構(gòu)、法律事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)事務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等實(shí)施購(gòu)買。對(duì)于公民個(gè)體來(lái)講，許多領(lǐng)域的守法也需要掌握專門知識(shí)和方法，如涉及不同稅種、稅率的納稅申報(bào)，出入境手續(xù)的依法辦理，疫情防控各種應(yīng)急措施的遵守等，都需要政府指導(dǎo)。這類提升公眾守法能力的法律服務(wù)，也應(yīng)通過(guò)購(gòu)買專業(yè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)品來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第二，幫助社會(huì)規(guī)范制定的法律服務(wù)品種購(gòu)買。在健全社會(huì)領(lǐng)域制度規(guī)范方面，《綱要》提出要完備社會(huì)重要領(lǐng)域的立法和制定社會(huì)規(guī)范。其中社會(huì)規(guī)范是由社會(huì)組織自己制定，對(duì)所屬成員實(shí)行自我管理、自我約束、自我監(jiān)督的行為規(guī)則體系，包括社會(huì)組織章程、居民公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章等。要保證社會(huì)規(guī)范制定的合法性、合理性和科學(xué)性，需要法律專業(yè)人士提供幫助，如開展項(xiàng)目研究、擬寫草案、審核評(píng)估或者提供范本等。目前浙江等地方已將這類產(chǎn)品的購(gòu)買列入了公共法律服務(wù)產(chǎn)品指導(dǎo)目錄，①《浙江省公共法律服務(wù)產(chǎn)品指導(dǎo)目錄（第一批）》第4類“購(gòu)買村（社區(qū)）法律顧問(wèn)服務(wù)”第2項(xiàng)的規(guī)定。這就擴(kuò)展了購(gòu)買服務(wù)的范圍，但還需得到普遍的推行。

第三，加強(qiáng)公民合法權(quán)益保護(hù)、推進(jìn)社會(huì)治理服務(wù)品種的購(gòu)買。加強(qiáng)公民合法權(quán)益的保護(hù)必須強(qiáng)化食品藥品、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等重點(diǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法，這離不開社會(huì)力量的協(xié)作參與，如聘請(qǐng)公民擔(dān)任“民間河湖長(zhǎng)”參與河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，擔(dān)任社區(qū)矯正協(xié)助者參與對(duì)矯正對(duì)象的教育、引導(dǎo)和監(jiān)督等，以彌補(bǔ)執(zhí)法隊(duì)伍和資源的短缺，更有效防范和打擊違法行為，這也提出了政府購(gòu)買社會(huì)力量參與的需求。

第四，網(wǎng)絡(luò)空間治理法律服務(wù)品種的購(gòu)買。《綱要》提出要加強(qiáng)依法治網(wǎng)、以德潤(rùn)網(wǎng)和依法用網(wǎng)，實(shí)施傳播社會(huì)正能量和弘揚(yáng)時(shí)代主旋律的互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，開展全社會(huì)網(wǎng)絡(luò)法治和網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育活動(dòng)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全方面的建設(shè)等。因而指引公眾依法上網(wǎng)、掌握網(wǎng)絡(luò)安全知識(shí)、協(xié)助配合網(wǎng)絡(luò)突發(fā)安全事件的應(yīng)急處置等，都可以通過(guò)購(gòu)買網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、科技企業(yè)的相關(guān)技術(shù)產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

第五，法治社會(huì)建設(shè)成效第三方評(píng)估服務(wù)的購(gòu)買。在法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)不足，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定周期的成效評(píng)估，如年度評(píng)估、五年規(guī)劃實(shí)施情況的評(píng)估，需要聘請(qǐng)法律專業(yè)組織或人員承擔(dān)評(píng)估工作，可以通過(guò)購(gòu)買第三方評(píng)估服務(wù)的方式來(lái)進(jìn)行。

全面推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)要求公共法律服務(wù)供給全面覆蓋、不留缺口，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上講，這要求轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的“供給導(dǎo)向”為“需求導(dǎo)向”模式，即政府不僅僅是現(xiàn)有什么就供給什么，而是進(jìn)一步發(fā)展為社會(huì)需要什么就開發(fā)創(chuàng)新什么，以社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)法律需要為標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整法律服務(wù)供給的范圍和邊界。②蔣銀華：《政府角色型塑與公共法律服務(wù)體系構(gòu)建——從“統(tǒng)治行政”到“服務(wù)行政”》，《法學(xué)評(píng)論》2016年第3期。因此，公共法律服務(wù)指導(dǎo)目錄還應(yīng)增列針對(duì)社會(huì)新需求而專門定制的服務(wù)品種，作為具有靈活度、及時(shí)性和適應(yīng)性的類型，由政府組織開發(fā)并購(gòu)買。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與區(qū)域?qū)谥г嘟Y(jié)合的跨界服務(wù)品種的購(gòu)買。有邊遠(yuǎn)省份司法行政部門曾反映：“政府購(gòu)買法律服務(wù)最大的難點(diǎn)是法律服務(wù)的提供能力和法律服務(wù)需求難成正比，如一些地區(qū)可能僅有兩三家法律事務(wù)所，尚且達(dá)不到參與招投標(biāo)的承接主體數(shù)量?！雹蹌⒆雨?yáng)、張守坤：《政府購(gòu)買法律服務(wù)機(jī)制如何不斷完善》，《法治日?qǐng)?bào)》2020年11月16日，公共法律服務(wù)版。為解決這類問(wèn)題，就需要政府進(jìn)行對(duì)口支援的跨界購(gòu)買，使發(fā)達(dá)地區(qū)、中心城市的充沛法律資源向邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、農(nóng)村基層流動(dòng)。

四、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的機(jī)制完善

（一）強(qiáng)化政府誠(chéng)信的保障機(jī)制

在政府購(gòu)買公共法律服務(wù)中，政府作為具有行政優(yōu)益權(quán)的購(gòu)買方，特別要強(qiáng)調(diào)誠(chéng)信?！毒V要》專門提出“持續(xù)加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)”，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》已將政府采購(gòu)、政府和承接方合作、招標(biāo)投標(biāo)、招商引資列舉為政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。政府購(gòu)買公共法律服務(wù)本質(zhì)上是一種營(yíng)商活動(dòng)，而政府誠(chéng)信是最重要的營(yíng)商環(huán)境，能切實(shí)保護(hù)承接方的信賴?yán)妫@得承接方的認(rèn)同和信任，保證交易秩序的正常進(jìn)行。同時(shí)，在誠(chéng)信建設(shè)方面政府對(duì)社會(huì)還具有引領(lǐng)與示范作用。政府誠(chéng)信應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下機(jī)制的構(gòu)建：

1.建立彈性化的長(zhǎng)期合同再談判機(jī)制

對(duì)于合同持續(xù)年限較長(zhǎng)、跨越五年規(guī)劃周期的項(xiàng)目，在合同訂立之初難以預(yù)見(jiàn)以后情形變更，因而應(yīng)在合同中設(shè)定再談判條款，允許當(dāng)事人重新協(xié)商并調(diào)整部分內(nèi)容，以保障平衡利益和穩(wěn)定履約。一般而言，再談判條款可包括：價(jià)格調(diào)整條款，為合同當(dāng)事人合理分配風(fēng)險(xiǎn)、據(jù)現(xiàn)實(shí)情況調(diào)整價(jià)格保留空間；約定特許期參考值的彈性特許期條款，允許合同雙方根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)際需求和收益情況做適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)或縮短；回報(bào)率調(diào)整條款，允許合同雙方對(duì)超出約定回報(bào)率的超額利潤(rùn)進(jìn)行重新分配，對(duì)不足部分進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。設(shè)立彈性化的合同再談判條款，對(duì)于維護(hù)雙方長(zhǎng)期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系具有重要作用。

2.建立政府誠(chéng)信核查機(jī)制

在政府購(gòu)買公共服務(wù)合同中，政府方一般會(huì)在合同中做出政策優(yōu)惠、資金保證、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等各類允諾，但其中有些實(shí)際上缺乏兌現(xiàn)條件、甚至是違法的“空頭支票”。為此，有必要建立事先的誠(chéng)信核查機(jī)制。在政府履責(zé)條件上，以信息公開為基礎(chǔ)，將政府方的實(shí)際職能、權(quán)限以及以往公共法律服務(wù)合同兌現(xiàn)的信用記錄向大眾公開。在運(yùn)作機(jī)理上，擬與政府方進(jìn)行公共服務(wù)合作的承接方有權(quán)要求政府方出具相關(guān)證明材料，使過(guò)去由行政機(jī)關(guān)單方篩選承接對(duì)象變成雙方之間互相考察，當(dāng)承接方認(rèn)為政府方有誠(chéng)信問(wèn)題的，可自主抉擇。這種機(jī)制建構(gòu)能夠起到防患于未然的作用，減少承接方的信息盲區(qū)，杜絕潛在的交易風(fēng)險(xiǎn)。

3.建立單獨(dú)的政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制

信用評(píng)級(jí)在中國(guó)已有實(shí)踐，如以“信用記錄社會(huì)主體信用狀況，揭示社會(huì)主體信用優(yōu)劣，警示社會(huì)主體信用風(fēng)險(xiǎn)”的“社會(huì)信用體系”建構(gòu)；在個(gè)人信用等級(jí)評(píng)定方面，行政機(jī)關(guān)可以一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相對(duì)人行為實(shí)施“行政評(píng)級(jí)”，如“衛(wèi)生等級(jí)評(píng)定”“納稅信譽(yù)等級(jí)評(píng)定”等。①查云飛：《健康碼：個(gè)人疫情風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)化評(píng)級(jí)與利用》，《浙江學(xué)刊》2020年第3期。同理，政府部門也可成為被評(píng)級(jí)的對(duì)象。2015年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所曾發(fā)布政府信息公開工作第三方評(píng)估報(bào)告，對(duì)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府、計(jì)劃單列市政府的信息公開工作進(jìn)行評(píng)估，成為社會(huì)主體評(píng)估政府行為的一個(gè)范例。②《2015年政府信息公開第三方評(píng)估報(bào)告》針對(duì)55家國(guó)務(wù)院部門、31家省級(jí)政府、93家地市級(jí)政府進(jìn)行了評(píng)估。詳見(jiàn)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所：《2015年政府信息公開第三方評(píng)估報(bào)告》，中央政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2016-06-01/content_5078660.htm。但總體上，政府誠(chéng)信的評(píng)估機(jī)制尚未普遍形成。

公共服務(wù)合同的信用評(píng)級(jí)基本目標(biāo)應(yīng)是對(duì)合同實(shí)際履行情況展開系統(tǒng)性、常態(tài)化的監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行信用級(jí)別評(píng)定。在機(jī)制設(shè)計(jì)上，可以參照國(guó)際評(píng)級(jí)業(yè)中已形成的模式，在評(píng)定主體上，可參照愛(ài)爾蘭監(jiān)察專員協(xié)會(huì)等私人組織③參見(jiàn)愛(ài)爾蘭監(jiān)察專員協(xié)會(huì)首頁(yè)：https://www.ombudsmanassociation.org。，組建包含合同相對(duì)方、合同第三方和相關(guān)領(lǐng)域的專家組成的社群集合；在評(píng)定要素上，以信息公開為基礎(chǔ)，綜合考察政府方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、允諾預(yù)算、預(yù)算彈性、債務(wù)負(fù)擔(dān)等經(jīng)濟(jì)要素、允諾落實(shí)過(guò)程中的執(zhí)行模式等體制要素以及政府履行時(shí)限（有無(wú)超期）、社會(huì)效果等結(jié)果要素，并以上述內(nèi)容為評(píng)級(jí)因子，進(jìn)行具體級(jí)別細(xì)化設(shè)定；在評(píng)定周期上，采取常態(tài)化調(diào)整型評(píng)定模式，即政府從“合同簽訂—合同落實(shí)”的實(shí)踐周期內(nèi)的行為都應(yīng)受到評(píng)測(cè)，并根據(jù)評(píng)級(jí)因子的變化相應(yīng)上調(diào)或下降對(duì)應(yīng)級(jí)別；在評(píng)定功效上，一方面，政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制可以增加政府機(jī)構(gòu)的“可問(wèn)責(zé)性”（accountability）①See Nicholas Bamforth and Peter Leyland(Editors),Accountability in the Contemporary Constitution, Oxford:Oxford University Press,2013,pp.4-5.，并將信用級(jí)別用以提示政府在合同簽訂時(shí)應(yīng)保有一定程度上的審慎態(tài)度；另一方面，政府信用評(píng)級(jí)機(jī)制也可以幫助承接方進(jìn)行一定程度上的預(yù)判。

4.建立購(gòu)買公共服務(wù)的行政首長(zhǎng)誠(chéng)信責(zé)任機(jī)制

實(shí)踐中，政府在簽訂合同之初便強(qiáng)行或誘引承接方簽訂內(nèi)容不公平合理的合同，做出違反法律、政策和不切實(shí)際的允諾，或因各種原因中途變卦，或新任領(lǐng)導(dǎo)不認(rèn)可原任領(lǐng)導(dǎo)的允諾等，最終都可歸結(jié)為具有決定權(quán)的行政首長(zhǎng)缺失誠(chéng)信。為此，應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制特點(diǎn)，在政府誠(chéng)信建設(shè)上實(shí)行“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的行政首長(zhǎng)誠(chéng)信責(zé)任制。在操作上，首先，要求主管行政首長(zhǎng)簽訂附屬于合同的保證書，保證合同的公平性、合法性和可行性，倒逼其在購(gòu)買合同簽訂時(shí)就有慎重的決策考慮和強(qiáng)烈的誠(chéng)信責(zé)任意識(shí)。其次，在購(gòu)買合同中以專門條款明確不因負(fù)責(zé)人換屆、更換而影響合同效力，并明確違約的首長(zhǎng)的個(gè)人責(zé)任。最后，建立首長(zhǎng)誠(chéng)信責(zé)任的考核監(jiān)督機(jī)制，將誠(chéng)信問(wèn)題納入行政首長(zhǎng)工作業(yè)績(jī)的考核體系，對(duì)有失信行為而影響政府公信力的，應(yīng)追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任。

（二）健全行政優(yōu)益權(quán)行使的約束機(jī)制

公共法律服務(wù)合同中的政府方具有行政優(yōu)益權(quán)，可以在特定情況下根據(jù)公共利益需要，單方變更、解除合同。但對(duì)公共利益與個(gè)體利益如何平衡尚無(wú)明確規(guī)則，對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的行使更欠缺約束，這就易于導(dǎo)致行政優(yōu)益權(quán)的濫用。為了避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，必須將行政優(yōu)益權(quán)行使限定在依法行政的框架內(nèi)，依法行政不只是依靜態(tài)的法律條文，而且，要恪守活的法、法的理念（人權(quán)、平等、自由等法精神）。②郭道暉：《依法行政與行政權(quán)的發(fā)展》，《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第1期。其應(yīng)當(dāng)遵循行政法的比例原則和合理行政原則。在利益衡量上，所保護(hù)的社會(huì)公共利益必須遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所犧牲的承接方利益，而且采用最小損害手段盡量減少損害程度，并對(duì)造成的損失予以補(bǔ)償。同時(shí)，在自由裁量上，要約束寬泛、隨意性，因而應(yīng)當(dāng)有以下相應(yīng)的機(jī)制構(gòu)建。

1.行政優(yōu)益權(quán)行使的裁量基準(zhǔn)制度

政府基于維護(hù)公共利益的需要行使行政優(yōu)益權(quán)，不能只是一個(gè)寬泛的范圍，更不能是主觀隨意的自由裁量，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)待保護(hù)公共利益的實(shí)際情況和迫切性程度劃分為不同等級(jí)，分別適用不同的行政優(yōu)益權(quán)行使標(biāo)準(zhǔn)，形成相對(duì)穩(wěn)定的權(quán)力運(yùn)用基準(zhǔn)制度。例如，對(duì)政府運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)單方解除合同或變更合同內(nèi)容，可以劃分為重大變更、一般變更和細(xì)微調(diào)整等不同檔次。重大變更包括解除合同、變更合同內(nèi)容達(dá)到較大的項(xiàng)目年限變化和總金額比例；一般變更是中等程度的變更合同內(nèi)容，細(xì)微調(diào)整則是較小程度的輕度改變合同局部?jī)?nèi)容等。上述不同程度的變更各應(yīng)適用于何種不可預(yù)料的異常情況，應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)則，政府方應(yīng)按照設(shè)定的基準(zhǔn)運(yùn)用行政優(yōu)益權(quán)。

2.行政優(yōu)益權(quán)行使的說(shuō)明理由制度

行政優(yōu)益權(quán)本質(zhì)上是一種備用性權(quán)力，只能針對(duì)特定變化所用，必須符合行使的條件。因此，其運(yùn)用應(yīng)當(dāng)具備并說(shuō)明正當(dāng)理由，如法律和政策的依據(jù)發(fā)生變化、客觀事實(shí)發(fā)生變化致使履行不能以及為糾正行政機(jī)關(guān)原本就有的錯(cuò)誤等。行政優(yōu)益權(quán)在英美法系國(guó)家主要表現(xiàn)為“便利終止條款（Termination for Convenience Clauses）”，意指政府對(duì)PPP合同有單方終止權(quán)，在屬性上是單方強(qiáng)制性的行政權(quán)力。比利時(shí)、巴西、保加利亞、意大利和法國(guó)等按照“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定政府具有終止合同的職權(quán)。③邢鋼：《PPP項(xiàng)目合同中的便利終止條款研究》，《法學(xué)雜志》2018年第1期。適用便利終止條款是有一定條件的，通常是因出現(xiàn)了“公共利益要求”和“政策變更”等特定事由。

3.行政優(yōu)益權(quán)行使的程序規(guī)制

程序性規(guī)制旨在保障行政優(yōu)益權(quán)行使的程序公正。政府在運(yùn)用該權(quán)力做出撤銷或變更合同內(nèi)容的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人要求聽證的權(quán)利，通過(guò)召開聽證會(huì)告知所依據(jù)的事實(shí)、理由和法律規(guī)定，聽取當(dāng)事人和利害關(guān)系人的陳述、申辯，并應(yīng)采納其中的合理意見(jiàn)。同時(shí)，應(yīng)告知當(dāng)事人和利害關(guān)系人具有的提出行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。在合同必須變更的情況下，對(duì)于變更后的補(bǔ)救、善后措施，必須經(jīng)過(guò)充分的平等協(xié)商來(lái)達(dá)成合意。由此程序規(guī)制來(lái)約束政府對(duì)行政優(yōu)益權(quán)的運(yùn)用規(guī)范有序，并增加其合理行使的可接受性。

（三）健全承接方的社會(huì)責(zé)任機(jī)制

承接方參與公共服務(wù)，既要獲得相關(guān)權(quán)利的保障，也有相關(guān)義務(wù)和責(zé)任的要求。明確承接方在參與中對(duì)政府和社會(huì)成員的不同責(zé)任并強(qiáng)化其責(zé)任機(jī)制，是完善政府購(gòu)買公共法律服務(wù)機(jī)制的組成部分?！毒V要》提出要“引導(dǎo)社會(huì)主體履行法定義務(wù)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”，對(duì)于承接方而言，參與政府公共服務(wù)活動(dòng)協(xié)助完成行政任務(wù)，將具有對(duì)政府和對(duì)社會(huì)的雙重責(zé)任。前者是對(duì)政府的合同履約責(zé)任，后者是根據(jù)合同的內(nèi)容對(duì)社會(huì)成員提供的最終服務(wù)責(zé)任。一般而言，兩者在內(nèi)容上基本相同，但從法律上講，在現(xiàn)實(shí)中仍有差別。合同責(zé)任是承接方與政府之間的約定責(zé)任，服務(wù)責(zé)任是政府對(duì)社會(huì)公眾法定職責(zé)向承接方的轉(zhuǎn)化，不是約定責(zé)任。因責(zé)任的性質(zhì)不同可能發(fā)生責(zé)任內(nèi)容不完全相同的情況。如在承接方與政府之間因約定有情勢(shì)變更而發(fā)生合同中止、撤銷的情況，承接方與政府之間都屬于已履行了雙方曾約定的責(zé)任，但他們對(duì)社會(huì)公眾的服務(wù)責(zé)任卻并未履行到位。因責(zé)任對(duì)象的不同，責(zé)任內(nèi)容和承擔(dān)方式也有區(qū)別，需要建立相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制保障對(duì)社會(huì)公眾服務(wù)責(zé)任的落實(shí)。

1.建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

公共法律服務(wù)的承接方承載社會(huì)整體利益，對(duì)公眾負(fù)有提供高質(zhì)量的法律服務(wù)的義務(wù)，具體包括：公布法律服務(wù)項(xiàng)目信息的義務(wù)、及時(shí)對(duì)法律服務(wù)進(jìn)度提供查詢和做出說(shuō)明的義務(wù)、認(rèn)真負(fù)責(zé)提供高質(zhì)量法律服務(wù)的義務(wù)以及接受意見(jiàn)和建議的義務(wù)。相應(yīng)地，社會(huì)公眾享有對(duì)上述義務(wù)的監(jiān)督權(quán)，這需要依靠一系列具體機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)：第一，建立舉報(bào)制度。當(dāng)承接方違背上述義務(wù)時(shí)，公眾則可向承接方提出建議或意見(jiàn)，若其不予理睬或拒絕接納，社會(huì)公眾可搜集相關(guān)證據(jù)向負(fù)有公共法律服務(wù)監(jiān)督職能的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)；第二，建立公共法律服務(wù)評(píng)分機(jī)制。接受法律服務(wù)的公眾可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)電子評(píng)分系統(tǒng)進(jìn)行線上打分，根據(jù)法律服務(wù)提供的效率、質(zhì)量、實(shí)效和服務(wù)態(tài)度等評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不同級(jí)別的分?jǐn)?shù)評(píng)定；第三，定期公示制度。承接公共法律服務(wù)職能的承接方需要定期向社會(huì)公開一段時(shí)間公共法律服務(wù)的實(shí)施情況，包括辦理案件數(shù)量、案件類型、公眾滿意度等數(shù)據(jù)信息都需要匯總公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

2.建立失信懲戒責(zé)任機(jī)制

失信行為主要指不履行約定義務(wù)的行為，承接方不按照合同約定履行公共法律服務(wù)的行為本質(zhì)上是一種信用失范。失信懲戒是指運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)以及道德等手段阻止嚴(yán)重失信的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)入主流市場(chǎng)。①王偉：《失信懲戒的類型化規(guī)制研究——兼論社會(huì)信用法的規(guī)則設(shè)計(jì)》，《中州學(xué)刊》2019年第5期。通過(guò)建立失信懲戒機(jī)制，政府方可以通過(guò)信用信息記錄，對(duì)待合作承接主體的信用情況進(jìn)行充分了解，并采取措施加以防御，或者直接拒絕與其進(jìn)行合作，降低后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的失信懲戒措施大體涉及“市場(chǎng)性懲戒”“行業(yè)性懲戒”以及“行政性懲戒”三個(gè)方面，具化到公共法律服務(wù)領(lǐng)域就是：其一，公共法律服務(wù)在招投標(biāo)階段是一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，中標(biāo)承接方未履行或未完整履行義務(wù)的行為構(gòu)成對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的破壞，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失信程度，對(duì)其進(jìn)行參與競(jìng)標(biāo)資格限制，禁止其在一定年限內(nèi)參與同類項(xiàng)目；其二，行業(yè)協(xié)會(huì)等通過(guò)行業(yè)自律規(guī)則，對(duì)成員實(shí)施信用懲戒。以律師協(xié)會(huì)為例，按照律師協(xié)會(huì)章程的規(guī)定，律師協(xié)會(huì)有權(quán)對(duì)律師給予獎(jiǎng)勵(lì)或者處分。對(duì)承接方不履行公共法律服務(wù)侵害社會(huì)公共利益、違背社會(huì)公共道德的行為，在上述懲戒措施外，還可以建立律師的個(gè)人信用檔案，記錄其履行公共法律服務(wù)的情況并向社會(huì)公開，以此實(shí)行信用激勵(lì)或警示；其三，中國(guó)部分地區(qū)已建構(gòu)起在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的信用懲戒機(jī)制，《失信企業(yè)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒合作備忘錄》規(guī)定了對(duì)失信主體的十七項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施。雖然公共法律服務(wù)的承接方區(qū)別于一般以營(yíng)利為目的的企業(yè)，但其仍可以參照備忘錄中的部分懲戒措施實(shí)施信用監(jiān)管。如可以采取“限制取得政府資金支持”，對(duì)失信承接方停止提供財(cái)政補(bǔ)貼，“限制評(píng)定相關(guān)榮譽(yù)”，“向社會(huì)公布失信行為”等措施。

3.承接方建立內(nèi)部責(zé)任規(guī)范

政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)對(duì)承接方應(yīng)當(dāng)要求并考察其具有社會(huì)責(zé)任意識(shí)，具有內(nèi)部工作責(zé)任規(guī)范。如承接方內(nèi)部明確規(guī)定有開展公共法律服務(wù)的權(quán)責(zé)規(guī)范和業(yè)務(wù)流程，有信息及溝通機(jī)制，有公共法律服務(wù)實(shí)施情況的定期自查、自評(píng)和相關(guān)監(jiān)督機(jī)制等。

（四）公共法律服務(wù)保障的行政公益訴訟機(jī)制

1.將公共法律服務(wù)保障納入行政公益訴訟范圍

行政訴訟是監(jiān)督政府行政行為的制度，行政公益訴訟則是由檢察機(jī)關(guān)專門對(duì)侵犯國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行政行為提起的訴訟。

目前行政公益訴訟的范圍還較為有限，立法只明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈保護(hù)等領(lǐng)域的案件。①詳見(jiàn)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款、《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法》第二十五條的規(guī)定。但所列舉的范圍并非是完全封閉的，《行政訴訟法》第二十五條第四款在列舉四種案件之外，運(yùn)用“等領(lǐng)域”的表述留出了擴(kuò)展案件范圍的空間。從理論上講，凡符合“國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到損害”“行政機(jī)關(guān)有濫用職權(quán)或不履行職責(zé)的違法行政行為”“違法行政行為與國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害之間有因果關(guān)系”②方世榮：《東北振興中的營(yíng)商環(huán)境治理——關(guān)于拓展行政公益訴訟范圍的思考》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2018年第4期?；疽?，都可逐步列入訴訟范圍。公共法律服務(wù)保障符合提起行政公益訴訟的要件，應(yīng)當(dāng)成為一種新的案件類型。

從保護(hù)利益的類型來(lái)看，公共法律服務(wù)承載著整體的社會(huì)公共利益③劉炳君：《當(dāng)代中國(guó)公共法律服務(wù)體系建設(shè)論綱》。，它是廣大社會(huì)成員獲得法律服務(wù)的共享權(quán)益，如政府購(gòu)買的咨詢類服務(wù)、法治宣傳教育類服務(wù)等，其受益范圍都是本區(qū)域內(nèi)不特定的群體。從行政機(jī)關(guān)的職能講，其具有保障社會(huì)公眾這一共享權(quán)益實(shí)現(xiàn)的法定職責(zé)，政府購(gòu)買法律服務(wù)正是履行該職責(zé)的具體途徑。雙方訂立購(gòu)買合同后，如果承接方未按照合同要求提供公眾滿意的法律服務(wù)，政府就要依法對(duì)承接方實(shí)施督促、監(jiān)管，乃至向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。從社會(huì)公眾共享法律服務(wù)的社會(huì)公共利益受損原因分析，其最初雖源于承接方未履行合同中的法律服務(wù)內(nèi)容，但政府若疏于對(duì)承接方的督促、監(jiān)管，就會(huì)聽任、延續(xù)甚至加重社會(huì)公共利益的損害，因而其失職行為具有與社會(huì)公共利益受損之間的因果關(guān)系。為此，檢察機(jī)關(guān)有必要通過(guò)提起行政公益訴訟來(lái)監(jiān)督政府切實(shí)履行法定職責(zé)，社會(huì)公眾也應(yīng)有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提供案件線索或證據(jù)，建議其提起行政公益訴訟。

2.公共法律服務(wù)保障的行政公益訴訟案件主要類型

第一，政府方對(duì)承接方履行合同的情況有疏于監(jiān)管的違法失職行為。政府方具有監(jiān)管承接方切實(shí)履約的法定職責(zé)，如定期檢查履約進(jìn)度，督查服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量必須達(dá)標(biāo)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)督促其改進(jìn)等。若承接方違反合同未按質(zhì)按量按期向社會(huì)公眾提供法律服務(wù)，政府方得到舉報(bào)、投訴后仍放任不管，則可構(gòu)成行政公益訴訟案件。

第二，政府方未依法對(duì)承接方及時(shí)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的行為。承接方違法不履行合同義務(wù)并在政府方做出要求其履行的書面決定后仍不改正的，政府方應(yīng)依法及時(shí)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。若政府方隨意拖延不向法院提出申請(qǐng)，聽任社會(huì)公眾的權(quán)益持續(xù)受損，也可將其列入行政公益訴訟案件。

第三，政府方濫用職權(quán)與承接方串通修改降低合同中服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的行為。政府方如因地方保護(hù)主義、追求形式主義、挪用資金等不正當(dāng)目的，與承接方達(dá)成減少原合同服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量的合同變更合意，侵害了社會(huì)公眾共享的法律服務(wù)公共利益的，屬于濫用職權(quán)的違法行為，應(yīng)納入行政公益訴訟的受案范圍。

根據(jù)中國(guó)行政公益訴訟現(xiàn)有制度構(gòu)造，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)訴前程序和訴訟程序嚴(yán)格督促政府方整改，糾正濫用職權(quán)和違法失職的行為，以維護(hù)公共法律服務(wù)所承載的社會(huì)公共利益。