過程視角下政府問責(zé)效能提升的路徑選擇

楊 楠

一、引 言

責(zé)任政治是現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)特征，也是國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、高效協(xié)同的政府問責(zé)體系作為責(zé)任政治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的核心舉措，也是推進(jìn)現(xiàn)代政府治理體系建設(shè)的重要路徑。黨的十八大以來，中國政府問責(zé)的理論研究與實(shí)踐探索取得了顯著成效，政府問責(zé)制度日趨完善，為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。然而，在實(shí)踐過程中，政府問責(zé)仍然存在著一些不足，政府問責(zé)的制度優(yōu)勢(shì)還尚未完全轉(zhuǎn)化為治理效能。政府問責(zé)的精準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化程度仍需提升，透明性、回應(yīng)性和公正性有待增強(qiáng)。種種因素制約了政府問責(zé)功能的有效發(fā)揮，影響了政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)和責(zé)任政治建設(shè)。因此，深入探究政府問責(zé)效能提升的有效路徑尤為重要。

長(zhǎng)期以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞政府問責(zé)的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑等方面開展了大量的研究，取得了豐碩的研究成果，為推進(jìn)中國政府問責(zé)理論發(fā)展和實(shí)踐探索提供了重要的理論支撐和思想保障。在提升政府問責(zé)效能的研究方面，主要存在著三種研究取向。其一，以問責(zé)要素為主要分析框架的研究。此類研究在已有研究成果中比例最大、數(shù)量最多、成效也最為顯著，成為問責(zé)領(lǐng)域研究的經(jīng)典方式。較多學(xué)者從問責(zé)主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)后果等多重問責(zé)要素著手，探究完善問責(zé)制度或提升問責(zé)效能的路徑。①參見姜曉萍：《行政問責(zé)的體系建構(gòu)與制度保障》，《政治學(xué)研究》2007年第3期。陳翔、陳國權(quán)：《我國地方政府問責(zé)制的文本分析》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。其二，以實(shí)踐、制度與理念為分析框架的研究。實(shí)踐、制度和理念是社會(huì)分析中普遍運(yùn)用的三維分析框架，能夠較為全面地思考社會(huì)現(xiàn)象、解決社會(huì)問題。因而，有些學(xué)者將此分析框架應(yīng)用于行政問責(zé)研究，重點(diǎn)從增強(qiáng)行政問責(zé)動(dòng)力、健全行政問責(zé)制度和強(qiáng)化政府責(zé)任理念等角度完善行政問責(zé)。①參見韓志明：《實(shí)踐、制度與理念之間的互動(dòng)及其張力——基于中國行政問責(zé)十年歷程的理論思考》，《政治學(xué)研究》2013年第1期。其三，以政府問責(zé)存在的突出問題為導(dǎo)向的研究。除了上述兩類具有明確分析框架的研究方式外，還有大量的研究以政府問責(zé)實(shí)踐中亟須解決的問題為導(dǎo)向，而不拘泥于某種特定分析框架。②張喜紅：《完善我國行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考》，《中國行政管理》2009年第10期。與已有的多數(shù)研究不同的是，本文試圖從問責(zé)的過程維度探究政府問責(zé)效能的提升路徑，以期為該領(lǐng)域研究提供一種分析視角。

從概念來看，問責(zé)是指“問責(zé)對(duì)象有義務(wù)就其行為、政策或職責(zé)表現(xiàn)等向問責(zé)主體告知、回答、解釋和證明，如果問責(zé)對(duì)象存在失責(zé)行為等則應(yīng)接受問責(zé)主體的懲罰或制裁”③張賢明、楊楠：《政治問責(zé)及相關(guān)概念辨析》，《理論探討》2019年第4期。。完整意義上的問責(zé)行為是問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象之間的復(fù)雜互動(dòng)過程，并非僅指對(duì)問責(zé)對(duì)象失責(zé)后進(jìn)行的責(zé)任追究行為，還包括問責(zé)對(duì)象對(duì)問責(zé)主體的告知、回答、解釋與證明等主要環(huán)節(jié)。對(duì)于問責(zé)過程的階段劃分，學(xué)者們也進(jìn)行了深入研究并達(dá)成了一定共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)包括“信息（information）、證成（justification）和懲罰（punishment）”④Andreas Schedler,“Conceptualizing Accountability,”in Andreas Schedler,Larry Diamond and Marc F.Plattner,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies. Boulder:Lynne Rienner Publishers,1999,p.17.三個(gè)主要維度。與之相似的是，也有學(xué)者認(rèn)為，“信息（information）、討論（discussion）和結(jié)果（consequences）”⑤Gijs Jan Brandsma and Thomas Schillemans,“The Accountability Cube:Measuring Accountability,”Journal of Public Administration Research and Theory,vol.23,issue 4(October 2013),pp.953-975.是問責(zé)的基本步驟。因而，從理論上看，政府問責(zé)過程可分為信息、回應(yīng)和懲罰3 個(gè)主要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，上述階段的劃分僅是對(duì)問責(zé)過程的邏輯推演和規(guī)范分析，由于實(shí)踐中的問責(zé)情形存在一定差異，問責(zé)過程的3 個(gè)階段也并非總是順序展開或同時(shí)存在。但是，這種分析框架卻為全面審視政府問責(zé)行為提供了有益參考。基于此，可從完善信息獲取機(jī)制、健全政府回應(yīng)機(jī)制與強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制3 個(gè)方面探究提升政府問責(zé)效能的有效路徑。

二、完善信息獲取機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的重要前提

信息是實(shí)現(xiàn)政府問責(zé)的基礎(chǔ)性要素，問責(zé)主體能否獲取充分準(zhǔn)確且有效的信息對(duì)于政府問責(zé)而言至關(guān)重要。從一定意義上說，若缺乏關(guān)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的信息，較多的政府問責(zé)也難以啟動(dòng)。當(dāng)前，政府問責(zé)主體與問責(zé)對(duì)象之間存在的信息不對(duì)稱問題嚴(yán)重影響了政府問責(zé)的精準(zhǔn)性、公平性與有效性。因此，完善信息獲取機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的重要前提。從信息獲取的方式來看，大體可分為問責(zé)對(duì)象就其行為、政策與職責(zé)表現(xiàn)等向問責(zé)主體告知和問責(zé)主體獲取問責(zé)對(duì)象的履責(zé)信息兩個(gè)方面。由于政府責(zé)任類型具有多樣性，因而不同問責(zé)制度下問責(zé)主體獲取信息的具體機(jī)制存在一定差異?；诖?，主要圍繞完善社會(huì)公眾的信息獲取機(jī)制、完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制以及完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制3個(gè)方面入手，并從問責(zé)對(duì)象告知與問責(zé)主體獲取兩個(gè)維度展開論述。

(一)積極完善社會(huì)公眾的信息獲取機(jī)制

人民是中國一切權(quán)力的所有者，因而也是政府問責(zé)的根本主體。如果人民對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職狀況不了解或了解不足，“就無法知道權(quán)力行使者是否承擔(dān)了對(duì)人民所負(fù)的責(zé)任，官員問責(zé)制就會(huì)成為空談”⑥張賢明：《官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第2期。。因此，完善社會(huì)公眾的信息獲取機(jī)制是完善信息獲取機(jī)制的首要之舉。

從問責(zé)對(duì)象告知信息的維度來看，加快促進(jìn)政府信息的主動(dòng)公開是保證社會(huì)公眾能夠直接、便捷獲取政府信息的主要舉措。一方面，積極提升政府信息主動(dòng)公開的數(shù)量與質(zhì)量，增強(qiáng)信息內(nèi)容的完整性與真實(shí)性。各級(jí)地方政府和相關(guān)部門都應(yīng)將依法主動(dòng)公開事項(xiàng)與本地區(qū)或本部門的實(shí)際情況相結(jié)合，制定詳細(xì)的且具有針對(duì)性和適用性的信息公開目錄，不斷拓寬主動(dòng)公開范圍。特別要積極擴(kuò)大與人民群眾密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域以及涉及政府決策與執(zhí)行等核心環(huán)節(jié)的信息公開。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范信息公開內(nèi)容，不斷提升信息公開的精細(xì)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。同時(shí)，健全信息公開的監(jiān)督保障機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督的常態(tài)化和科學(xué)化，從而切實(shí)解決信息內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確、不易懂、不實(shí)用等信息質(zhì)量不高的問題。另一方面，規(guī)范與創(chuàng)新信息公開渠道，增強(qiáng)公眾獲取信息的及時(shí)性與便利性。信息公開渠道的暢通程度影響公眾獲取信息的效率，公開渠道的多元性、便利性和適用性對(duì)提升政府問責(zé)效率具有重要作用。因此，積極推動(dòng)多元信息公開渠道的互聯(lián)互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、融合發(fā)展，建立健全多元信息公開平臺(tái)聯(lián)合發(fā)布機(jī)制，確保政府信息的集中統(tǒng)一權(quán)威發(fā)布，不斷增強(qiáng)信息公開的協(xié)同性和規(guī)范性。另外，運(yùn)用新媒體與傳統(tǒng)媒體，充分尊重人群與地域的特殊性，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)信息公開方式的創(chuàng)新與完善，打通信息公開的“最后一公里”，確保全體人民都能夠平等地獲取政府信息。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，不斷增強(qiáng)社會(huì)公眾申請(qǐng)公開政府信息的規(guī)范性和可操作性。申請(qǐng)公開信息是社會(huì)公眾獲取政府信息的重要途徑，但由于政府自利性以及相關(guān)法律概念模糊等原因，一些地方和部門仍然存在濫用例外原則干擾信息公開等現(xiàn)象。因此，一方面要不斷細(xì)化依申請(qǐng)公開例外事項(xiàng)。“‘例外’的明確即意味著公開范圍的明確，‘例外’不明確則意味著公開的范圍亦不明確，反而會(huì)吞噬原則?！雹俪：暧睢垊牛骸墩撜畔⒐_的“例外”》，《中國行政管理》2011年第8期。因而，對(duì)于有爭(zhēng)議的不確定性法律概念如例外事項(xiàng)中存在的“個(gè)人隱私”“內(nèi)部事務(wù)信息”“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定”②《中華人民共和國政府信息公開條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年4月17日，第9版。等應(yīng)該積極予以合理解釋，并進(jìn)行更為明確的列舉，從而最大限度地減少政府機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。對(duì)于不予公開或無法提供的信息，不僅要依法告知申請(qǐng)人，更要明確地給出詳細(xì)解釋和必要幫助。另一方面，健全相關(guān)配套制度與協(xié)調(diào)機(jī)制。加快制定統(tǒng)一詳細(xì)的、更具操作性的公開辦理規(guī)范，在保證申請(qǐng)權(quán)不被濫用的情況下，適當(dāng)簡(jiǎn)化申請(qǐng)流程，提升辦理效率。同時(shí)，加強(qiáng)政府信息公開制度與保守國家秘密法、檔案法等相關(guān)法律法規(guī)的有序銜接，促進(jìn)政府信息公開主管部門與保密行政管理部門、司法行政部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，從而不斷提升公眾獲取信息的便捷性。

(二)積極完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制

各級(jí)人民代表大會(huì)是中國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府組成人員由其產(chǎn)生、對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)是同級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)。因而，各級(jí)人大及縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)是政府問責(zé)的應(yīng)然主體，也是充分實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督的根本組織保障。因此，不斷完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制是完善信息獲取機(jī)制的內(nèi)在要求。

從問責(zé)對(duì)象告知信息的維度來看，人大及人大常委會(huì)聽取政府的相關(guān)報(bào)告是憲法和法律賦予的基本權(quán)力，也是保障人民代表能夠掌握政府履責(zé)信息、更好地對(duì)人民負(fù)責(zé)的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，各級(jí)人大聽取同級(jí)政府工作報(bào)告、發(fā)展計(jì)劃與預(yù)算情況的程序規(guī)則較為健全，法治化與規(guī)范化程度也相對(duì)較高。與之相比，政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告工作的相關(guān)機(jī)制建設(shè)則存在不足，制度化與實(shí)效性有待提升。因此，健全政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的機(jī)制尤為重要。一方面，不斷規(guī)范專項(xiàng)工作報(bào)告的操作程序。當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于政府向人大常委會(huì)進(jìn)行專項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定仍相對(duì)籠統(tǒng)與泛化，從而較大地影響了專項(xiàng)報(bào)告的規(guī)范化和制度化水平。因此，應(yīng)該對(duì)專項(xiàng)報(bào)告的頻率、時(shí)間、人員、形式等各要素加以明確規(guī)定，并對(duì)報(bào)告的準(zhǔn)備、開展、反饋與整改等全過程予以詳細(xì)規(guī)范，從而盡量減少報(bào)告的隨意性與形式化。另一方面，積極提升專項(xiàng)工作報(bào)告的內(nèi)容質(zhì)量。不僅要依據(jù)人大常委會(huì)監(jiān)督法中關(guān)于專項(xiàng)工作報(bào)告的議題選定范圍，并結(jié)合各地方工作實(shí)際情況依法、科學(xué)、民主地選擇報(bào)告主題，還要探索制定專項(xiàng)工作報(bào)告的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)圍繞報(bào)告內(nèi)容的深度、廣度、效度等指標(biāo)對(duì)報(bào)告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化明確。既應(yīng)報(bào)告政府“所做何事”，更須就其“如何做事”“問題何在”等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行深度報(bào)告，從而防止報(bào)告浮于表面、流于形式。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，盡管人大及人大常委會(huì)可以通過聽取政府多種形式的報(bào)告獲取政府信息，但在很多情況下，政府很難主動(dòng)告知其嚴(yán)重失責(zé)行為。因而，迫切需要完善人大及人大常委會(huì)獲取信息的機(jī)制，其中，健全人大代表密切聯(lián)系群眾制度是完善人大與人大常委會(huì)獲取信息機(jī)制的關(guān)鍵舉措。其一，探索創(chuàng)新人大代表密切聯(lián)系群眾方式。積極推動(dòng)“流動(dòng)式”走訪調(diào)研與“固定式”代表工作站有機(jī)結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)溝通與線下聯(lián)絡(luò)貫通融合?！巴ㄟ^‘面聯(lián)’與‘網(wǎng)聯(lián)’并舉，使代表與群眾可以‘全天候’‘零距離’地進(jìn)行聯(lián)系”①郎友興、余愷齊：《為什么要聯(lián)系？如何聯(lián)系？聯(lián)系后怎么辦？——人大代表密切聯(lián)系人民群眾的三個(gè)議題》，《人大研究》2020年第5期。，從而形成覆蓋廣泛、立體互聯(lián)、協(xié)同高效的綜合性信息獲取方式，有效保障信息收集的全面性與廣泛性。其二，不斷提升人大代表獲取信息的質(zhì)量。不僅要強(qiáng)化人大代表的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，使其積極履職盡責(zé)，全面深入地了解關(guān)于政府履責(zé)的信息，從而增強(qiáng)獲取信息的針對(duì)性與有效性。還要對(duì)人大代表密切聯(lián)系群眾工作的各領(lǐng)域與全過程進(jìn)行監(jiān)督與考核，從而有效規(guī)制人大代表的行為，提升其密切聯(lián)系群眾的效果。

(三)積極完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制

“黨內(nèi)問責(zé)在我國問責(zé)體系中享有重要地位，對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)是問責(zé)的重中之重?！雹趶堎t明：《當(dāng)代中國問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對(duì)策》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。因而，對(duì)行政機(jī)關(guān)中的黨組織及行政機(jī)關(guān)工作人員中的黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)是政府問責(zé)的重要環(huán)節(jié)，黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也自然成為政府問責(zé)中的核心主體，因此還須進(jìn)一步完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制。

從問責(zé)對(duì)象告知信息的維度來看，隨著黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的不斷健全，行政機(jī)關(guān)中的黨組及黨組成員可以通過多種形式向黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)告知其履責(zé)信息。其中，述責(zé)述廉和請(qǐng)示報(bào)告是重要的信息告知機(jī)制。③參見呂永祥、王立峰：《黨內(nèi)“精準(zhǔn)問責(zé)”的要素要件和運(yùn)行機(jī)理》，《理論探索》2020年第3期。因而，完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制也將重點(diǎn)圍繞這兩方面展開。一方面，完善行政機(jī)關(guān)中的黨組及黨組成員述責(zé)述廉機(jī)制。繼續(xù)規(guī)范述責(zé)述廉程序，制定明確的述責(zé)述廉規(guī)則是完善述責(zé)述廉機(jī)制的核心環(huán)節(jié)。積極將述責(zé)主體、述責(zé)對(duì)象、述責(zé)形式、述責(zé)時(shí)間、述責(zé)流程等加以明確規(guī)定，從而避免述責(zé)行為形式化。此外，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化述責(zé)述廉內(nèi)容。緊密圍繞黨內(nèi)監(jiān)督條例中關(guān)于述責(zé)述廉內(nèi)容的原則性要求，制定更具標(biāo)準(zhǔn)化和明確化的內(nèi)容規(guī)范，特別要注意區(qū)分述責(zé)述廉與業(yè)務(wù)報(bào)告，從而促進(jìn)述責(zé)述廉工作的政治監(jiān)督功能更加聚焦、作用更加凸顯。另一方面，完善行政機(jī)關(guān)中的黨組和黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制。加快建立健全政府黨組向同級(jí)黨委常委會(huì)報(bào)告工作以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織請(qǐng)示報(bào)告工作制度，明確報(bào)告對(duì)象、報(bào)告內(nèi)容、報(bào)告方式與具體程序，不斷提升報(bào)告工作的程序化、規(guī)范化與常態(tài)化水平。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，黨內(nèi)監(jiān)督是黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)積極獲取政府及其工作人員失責(zé)信息的有效途徑，而巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要“利器”和具有全局性的戰(zhàn)略性安排。因此，不斷完善巡視監(jiān)督機(jī)制尤為關(guān)鍵。積極健全巡視制度體系，探索更具效用的巡視監(jiān)督方法，深化巡視制度的政治監(jiān)督功能，從而充分發(fā)揮巡視監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)政府失責(zé)問題方面的獨(dú)特作用。同時(shí)，加強(qiáng)巡視制度與其他黨內(nèi)監(jiān)督制度的有序銜接和密切配合，加快構(gòu)建巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等其他黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制融合發(fā)展的全方位、立體化黨內(nèi)監(jiān)督格局，切實(shí)提升信息獲取實(shí)效。此外，信訪舉報(bào)機(jī)制是黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取政府信息的重要途徑。因而，不斷創(chuàng)新信訪舉報(bào)方式，在通過來信、來訪、來電舉報(bào)的基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信訪作用，從而形成多元化的信訪舉報(bào)平臺(tái)，增強(qiáng)信訪舉報(bào)的廣泛性與便捷性。同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范各類信訪舉報(bào)程序，暢通信訪渠道，讓多元信訪舉報(bào)平臺(tái)真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來、發(fā)揮實(shí)效。

三、健全政府回應(yīng)機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

回應(yīng)性是現(xiàn)代民主政治的核心理念，也是問責(zé)的基本屬性?！皢栘?zé)被視為一種辯證活動(dòng)（dialectical activity），在問責(zé)主體詢問、評(píng)估和批評(píng)的同時(shí)，要求官員予以回答、解釋和證明。”①Richard Mulgan,“‘Accountability’:An Ever-Expanding Concept?”,Public Administration. vol.78,no.3 (Autumn 2000),pp.555-573.政府回應(yīng)是政府問責(zé)的關(guān)鍵維度，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)與規(guī)范問責(zé)的內(nèi)在要求。在當(dāng)前中國語境下，無論是政治實(shí)踐話語還是學(xué)術(shù)話語中的政府問責(zé)都較多注重責(zé)任人對(duì)于消極性后果的承擔(dān)，而在很大程度上弱化或忽視了問責(zé)過程中的回應(yīng)環(huán)節(jié)。②馬懷德、周慧：《問責(zé)觀念轉(zhuǎn)變與突發(fā)事件問責(zé)——基于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的視角》，《中國應(yīng)急管理》2011年第2期。政府不回應(yīng)或回應(yīng)不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范等問題依然存在，因而亟須加強(qiáng)政府問責(zé)過程中的回應(yīng)機(jī)制建設(shè)，切實(shí)提升政府問責(zé)效能。需要指出的是，從廣義的政府回應(yīng)來看，其存在于政府問責(zé)過程的多個(gè)環(huán)節(jié)。本文所指的政府回應(yīng)，主要是針對(duì)從問責(zé)主體已經(jīng)獲取信息到對(duì)問責(zé)對(duì)象開展具體調(diào)查之前這一時(shí)間段。具體而言，可著力圍繞以下三方面健全政府回應(yīng)機(jī)制。

（一）著力健全政府對(duì)社會(huì)公眾的回應(yīng)機(jī)制

對(duì)人民負(fù)責(zé)是社會(huì)主義民主政治的內(nèi)在要求，加強(qiáng)政府對(duì)公眾的回應(yīng)是健全政府回應(yīng)的核心內(nèi)容。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛普及，網(wǎng)絡(luò)問政由于其便捷性、公開性與互動(dòng)性等顯著特征而日益成為公眾進(jìn)行政府問責(zé)的重要方式。因而，健全政府對(duì)公眾的回應(yīng)機(jī)制主要圍繞網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)機(jī)制展開分析。當(dāng)前，政府在對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)過程中存在著“選擇性回應(yīng)”③張華、仝志輝、劉俊卿：《“選擇性回應(yīng)”：網(wǎng)絡(luò)條件下的政策參與——基于留言版型網(wǎng)絡(luò)問政的個(gè)案研究》，《公共行政評(píng)論》2013年第3期。等突出問題，從而影響了問責(zé)效能。對(duì)此，可以從觀念和制度兩個(gè)層面加以改進(jìn)和完善。從觀念維度來看，盡管法律賦予了人民崇高的地位，但在實(shí)際政治生活中，公眾在與政府的博弈過程中仍處于弱勢(shì)地位，政府對(duì)公眾的“詢問”是否回應(yīng)以及如何回應(yīng)，在較大程度上仍受制于政府的主觀意識(shí)。因此，不斷培養(yǎng)政府工作人員的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)政府回應(yīng)公眾的積極性和主動(dòng)性，提升政府回應(yīng)的內(nèi)生動(dòng)力是加強(qiáng)與改進(jìn)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵舉措。當(dāng)然，完善政府對(duì)公民的回應(yīng)機(jī)制不能僅依靠政府的主觀能動(dòng)性，更要通過制度建設(shè)來約束和規(guī)范政府回應(yīng)行為。一方面，建立健全網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)制度。對(duì)政府回應(yīng)的時(shí)間、內(nèi)容、程序等具體化和精細(xì)化，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府回應(yīng)結(jié)果的跟蹤落實(shí)，提升政府回應(yīng)的實(shí)效性。另一方面，完善政府回應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，政府對(duì)公眾的回應(yīng)深受自上而下的壓力型體制影響，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“用‘制度壓力’調(diào)節(jié)‘回應(yīng)’強(qiáng)度，通過人事任免和績(jī)效考核等方式約束基層政府部門的選擇性回應(yīng)行為”④邵梓捷、楊良偉：《“鐘擺式回應(yīng)”：回應(yīng)性不足的一種解釋——基于S市地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第1期。。因此，要不斷完善網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的績(jī)效考核方式，將政府內(nèi)部考核與社會(huì)評(píng)估相結(jié)合，建立健全常態(tài)化監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，從而倒逼政府對(duì)公眾進(jìn)行有效回應(yīng)。

（二）著力健全政府對(duì)國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制

與普通詢問不同，專題詢問和質(zhì)詢作為更為“剛性”的監(jiān)督手段，是人大及其常委會(huì)進(jìn)行政治問責(zé)的重要方式，也是政府回應(yīng)的主要渠道。因此，應(yīng)從健全專題詢問和質(zhì)詢制度兩個(gè)層面健全政府回應(yīng)機(jī)制。一方面，增強(qiáng)人大常委會(huì)專題詢問的常態(tài)化與互動(dòng)性。從詢問的開展數(shù)量來看，人大常委會(huì)專題詢問作為詢問方式的創(chuàng)新與深化，日益成為人大監(jiān)督政府的重要手段。但是，當(dāng)前專題詢問的數(shù)量仍相對(duì)較少，例如全國人大常委會(huì)平均每年開展3 次左右⑤栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年6月1日，第2版。。因此，應(yīng)該不斷提升專題詢問的數(shù)量并將開展時(shí)間逐步固定下來，從而推動(dòng)專題詢問制度化。從詢問的質(zhì)量來看，目前專題詢問主要以口頭形式的“一問一答”為主，政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就人大常委會(huì)組成人員的問題進(jìn)行回答，少數(shù)情況下會(huì)存在追問環(huán)節(jié)。這種問答模式在一定程度上存在著流于形式的風(fēng)險(xiǎn)，影響了專題詢問的針對(duì)性和有效性。因此，進(jìn)一步完善問答環(huán)節(jié)的程序，增強(qiáng)問答過程的互動(dòng)性，逐漸探索將“一問一答”形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎噍喆蔚霓q論環(huán)節(jié)，不斷拓展問答的深度和廣度，提升問答的質(zhì)量與效果。

另一方面，提升人大質(zhì)詢制度的可操作性和實(shí)效性。在實(shí)踐過程中，人大質(zhì)詢權(quán)長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2017 年，“全國31 個(gè)省市區(qū)中僅有黑龍江、江蘇、湖南、廣東等7 個(gè)省份開展過質(zhì)詢，全國2856 個(gè)縣區(qū)中僅有40 個(gè)縣區(qū)人大及其常委會(huì)行使過80 次質(zhì)詢權(quán)，不少地方從人大常委會(huì)成立起就沒有提出過一起質(zhì)詢案?！雹偻鯑|亮：《新形勢(shì)下人大質(zhì)詢制度發(fā)展和展望》，《人大研究》2017年第6期。因此，增加質(zhì)詢案的啟動(dòng)頻率是提升人大質(zhì)詢工作的前提條件。當(dāng)前，提出質(zhì)詢案需要人大會(huì)議主席團(tuán)或委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議決定。盡管這一程序?qū)S護(hù)政治穩(wěn)定具有重要意義，但也增加了對(duì)質(zhì)詢案進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，可以采用列舉等方法對(duì)不符合要求的質(zhì)詢案的內(nèi)容、形式等進(jìn)行明確規(guī)定，并將其細(xì)化和規(guī)范化，從而減少影響質(zhì)詢案啟動(dòng)的人為因素。同時(shí)，逐漸建立專題詢問與質(zhì)詢的有序銜接機(jī)制，對(duì)于專題詢問結(jié)果不滿意或不能有效整改落實(shí)等情況，可以考慮直接啟動(dòng)質(zhì)詢程序。此外，規(guī)范與改進(jìn)質(zhì)詢的問答程序是完善人大質(zhì)詢制度的重要組成部分。在被質(zhì)詢?nèi)藛T的答復(fù)方式方面，應(yīng)明確被質(zhì)詢?nèi)藛T口頭答復(fù)與書面答復(fù)的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，保證答復(fù)的真實(shí)性和深入性。在質(zhì)詢的問答結(jié)果處理方面，雖然相關(guān)法律規(guī)定了對(duì)于答復(fù)不滿意的可以進(jìn)行二次答復(fù)，但對(duì)于二次答復(fù)后仍不滿意的情況則缺乏明確規(guī)定，從而影響了質(zhì)詢的質(zhì)量和效果。因此，不斷完善問答流程，對(duì)于最終答復(fù)不滿意的可考慮組織特定問題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查或直接進(jìn)入撤職或罷免程序等，切實(shí)提升質(zhì)詢實(shí)效性。

（三）著力健全政府對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制

談話函詢是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處置線索的重要方式，也是判斷問題線索是否進(jìn)入初步核實(shí)階段的重要環(huán)節(jié)。因此，健全談話函詢制度是加強(qiáng)政府對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)回應(yīng)的重要措施。其一，明確劃分談話函詢適用情形?！坝捎诤儽日勗捀?jiǎn)便、無風(fēng)險(xiǎn)，基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不同程度存在談函不均衡現(xiàn)象?！雹谫F州省銅仁市紀(jì)委監(jiān)委課題組：《關(guān)于運(yùn)用談話函詢方式處置問題線索的調(diào)研》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年12月12日，第8版。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中更傾向采用函詢方式，這也在很大程度上導(dǎo)致被詢問人答復(fù)的真實(shí)性、深入性與互動(dòng)性等較難保證，因此應(yīng)明確劃分談話與函詢的適用情形，逐漸增加談話的使用比例。其二，規(guī)范談話函詢操作程序。當(dāng)前，談話函詢程序仍不健全，談話函詢質(zhì)量不高、“走過場(chǎng)”等問題較為突出。因此，對(duì)于談話程序而言，應(yīng)嚴(yán)格制定談話方案，明確談話的時(shí)間、地點(diǎn)、人員等，增強(qiáng)談話過程的互動(dòng)性、針對(duì)性與深入性，并加強(qiáng)對(duì)談話過程的完整記錄和存檔。對(duì)于函詢程序來說，則需要加緊制定統(tǒng)一的文書格式，規(guī)定函詢的內(nèi)容、形式、答復(fù)時(shí)間以及相關(guān)證明材料等。其三，加強(qiáng)對(duì)談話函詢結(jié)果的運(yùn)用。當(dāng)前，很多談話函詢變成了消化問題線索的方式，“存在一談了之、一函了之的情況”③重慶市黔江區(qū)紀(jì)委監(jiān)委課題組：《關(guān)于運(yùn)用談話函詢方式處置問題線索的調(diào)研》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2020年1月23日，第8版。。因此，相關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)談話函詢結(jié)果的抽查核實(shí)力度，并不斷提升抽查比例，從而減少逃避責(zé)任追究行為。對(duì)于經(jīng)調(diào)查不屬實(shí)的，應(yīng)該進(jìn)行二次談話，若仍然不承認(rèn)錯(cuò)誤，可考慮直接進(jìn)入調(diào)查或?qū)徖憝h(huán)節(jié)，加強(qiáng)談話函詢與其他工作程序的銜接配合。與此同時(shí)，注重談話函詢結(jié)果的跟蹤監(jiān)督與回訪，并及時(shí)糾正或懲處整改不力現(xiàn)象，確保談話函詢落到實(shí)處。

四、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的核心保障

懲罰是問責(zé)過程的核心維度，也是保證責(zé)任實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性措施，甚至從一定程度上來講，“問責(zé)意味著某種懲罰”④Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability. Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2001,pp.3-4.。一般而言，如果問責(zé)對(duì)象存在某種失責(zé)行為，就應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)的懲罰?！叭绻试S違規(guī)行為不受懲罰，那么紀(jì)律的權(quán)威就會(huì)逐漸為違規(guī)行為所侵蝕?！雹輀法]愛彌兒·涂爾干：《道德教育》，陳光金、沈杰、朱諧漢譯，上海：上海人民出版社，2006年，第123頁。懲罰對(duì)于問責(zé)而言尤為重要，懲罰的方式可能是“剛性的”紀(jì)律處分或法律制裁，也可能是“柔性的”道歉、誡勉談話等。但需要說明的是，無論哪種懲罰方式，懲罰本身并非主要目的?！皯土P從實(shí)質(zhì)上講是朝前看的：它關(guān)心我們對(duì)于社會(huì)，包括罪犯，可能做的將來的善事。”①[英]H.L.A.哈特：《懲罰與責(zé)任》，王勇、張志銘、方蕾等譯，北京：華夏出版社，1989年，第153頁。因此，懲罰更重要的意義在于能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾作用和邊際效應(yīng)，通過懲罰性后果約束政府權(quán)力，減少甚至避免失責(zé)行為。當(dāng)前政府問責(zé)實(shí)踐中，責(zé)任主體不明、責(zé)任類型不清、量罰不公等問題不同程度地影響了責(zé)任追究結(jié)果的公正性和有效性，從而制約了問責(zé)效能。因此，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的核心保障。

（一）理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確責(zé)任主體

責(zé)任主體是責(zé)任追究的目標(biāo)，明確責(zé)任主體即明確“由誰擔(dān)責(zé)”是保證責(zé)任追究結(jié)果公正的重要前提。在政府問責(zé)過程中，對(duì)于個(gè)體官員的失責(zé)行為，由于責(zé)任主體相對(duì)清晰，一般情況下較為容易對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究。但是對(duì)于多元主體參與的政府治理過程，如集體決策的失責(zé)行為，就很容易出現(xiàn)“多手難題”。政府間、部門間以及官員間存在相互推諉、逃避責(zé)任等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致真正應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的主體沒有受到應(yīng)有的懲罰。特別是處于弱勢(shì)地位的人員更容易被當(dāng)作“替罪羊”，“那些能夠解釋和引導(dǎo)公共輿論的人，往往能夠有效地將失敗和困難歸咎于他人”②Gerry Stoker,“Governance as Theory:Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,issue.155(March 1998),pp.17-28.。因而，需要進(jìn)一步明確責(zé)任主體，從而實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的明確化和法定化。其一，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)是政府職責(zé)的載體，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革是理順政府權(quán)責(zé)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與合理性仍有待提升，不同機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)不清的現(xiàn)象。③馬雪松、王慧：《現(xiàn)代國家治理視域下壓力型體制的責(zé)任政治邏輯》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。因此，應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變政府職能，并依據(jù)政府職能合理增設(shè)、合并和裁撤相關(guān)部門，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清等問題，從而構(gòu)建分工明確、科學(xué)合理、協(xié)同高效的政府組織體系。其二，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，科學(xué)劃分政府權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代公共行政的基本原理，也是責(zé)任追究的重要原則。在政府權(quán)力運(yùn)作過程中，權(quán)力與責(zé)任具有統(tǒng)一性，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)需賦權(quán)，權(quán)力越大則責(zé)任越大。因此，應(yīng)“根據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本原則，明確身處何位，該干何事，所肩何職，應(yīng)盡何責(zé)”④張喜紅：《權(quán)責(zé)一致：責(zé)任政治建設(shè)的基本前提》，《思想戰(zhàn)線》2016年第6期。。其三，完善政府權(quán)責(zé)清單制度，推進(jìn)政府責(zé)任劃分制度化、法治化。政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不僅需要理順弄清，更需要將其法定化。深入推進(jìn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，依法確權(quán)明責(zé)，將政府間、部門間以及人員崗位間的權(quán)力與責(zé)任的具體內(nèi)容、范圍邊界等精細(xì)化、明確化和法治化，從而有效防止有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小等權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象。

（二）厘清責(zé)任類型，構(gòu)建多元協(xié)同的責(zé)任追究體系

分清責(zé)任類型即明確“所擔(dān)何責(zé)”是實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的重要條件，也是影響責(zé)任追究結(jié)果公正的重要因素。現(xiàn)代政府的責(zé)任并非鐵板一塊，而是多元復(fù)合的責(zé)任體系，具有不同的責(zé)任類型。關(guān)于公共問責(zé)類型的劃分，有的學(xué)者從控制來源和控制程度兩個(gè)維度將其劃分為科層責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任與政治責(zé)任。⑤Barbara S.Romzek,Melvin J.Dubnick,“Accountability in Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, vol.47,issue.3 (May 1987),pp.227-238.基于此，中國的政府責(zé)任主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和黨紀(jì)責(zé)任等主要類型。由于責(zé)任類型的不同，責(zé)任追究的主體、程序、結(jié)果等也存在差異，從而形成了不同的責(zé)任追究機(jī)制。因此，應(yīng)該在明確責(zé)任類型的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同責(zé)任類型進(jìn)行與之相應(yīng)的責(zé)任追究。有時(shí)一種失責(zé)行為可能涉及一種責(zé)任，有時(shí)可能包含多種甚至全部責(zé)任。因此，確保應(yīng)擔(dān)責(zé)任的全部有效追究是責(zé)任追究公正性的內(nèi)在要求。然而，在當(dāng)前政府責(zé)任追究中，仍存在以追究個(gè)別責(zé)任代替全部責(zé)任的現(xiàn)象。追究黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任的情形較多，政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究則相對(duì)不足。因此，積極構(gòu)建多元復(fù)合、協(xié)同高效的責(zé)任追究體系，從而保證責(zé)任追究類型的完整性。其一，進(jìn)一步完善黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任追究機(jī)制。以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體開展的責(zé)任追究是當(dāng)前中國政府問責(zé)中主要的責(zé)任追究機(jī)制。因而，深入推進(jìn)黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任追究的精準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化，針對(duì)官員的失責(zé)行為進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，不斷增強(qiáng)責(zé)任追究工作的針對(duì)性和有效性。其二，逐漸加強(qiáng)政治責(zé)任追究機(jī)制。當(dāng)前，追究官員政治責(zé)任的現(xiàn)象相對(duì)較少，人大在政府責(zé)任追究中的作用尚未充分發(fā)揮。因此，應(yīng)該不斷增強(qiáng)人大及其常委會(huì)的追責(zé)能力與追責(zé)效能，逐步提升罷免案的可操作性和運(yùn)用頻率，從而真正實(shí)現(xiàn)官員的政治責(zé)任。其三，對(duì)于政府官員的違法行為，要同時(shí)開展法律責(zé)任追究，不能因追究了黨紀(jì)責(zé)任或行政責(zé)任而免除了法律責(zé)任。此外，積極加強(qiáng)各種責(zé)任追究機(jī)制的協(xié)同配合、融會(huì)貫通和有效銜接，切實(shí)提升責(zé)任追究效能。

（三）規(guī)范與公正量罰，建立健全容錯(cuò)機(jī)制

量罰即裁量失責(zé)主體“擔(dān)責(zé)多少”是實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的關(guān)鍵步驟，也是對(duì)責(zé)任追究結(jié)果影響最直接的環(huán)節(jié)。量罰程序是否規(guī)范、量罰結(jié)果是否公正關(guān)乎責(zé)任追究的公正性。當(dāng)前責(zé)任追究實(shí)踐中，量罰仍存在較大的隨意性和主觀性，“受領(lǐng)導(dǎo)意志、輿論炒作等因素影響，處罰結(jié)果輕重不一更為明顯”①樓國康：《規(guī)范執(zhí)紀(jì)問責(zé)方式 釋放法規(guī)制度力量》，《檢察日?qǐng)?bào)》2015年10月27日，第7版。。因此，一方面，規(guī)范量罰程序，明確責(zé)任分擔(dān)，增強(qiáng)量罰的規(guī)范性和公正性。逐步提升案件審理過程的公開性，加強(qiáng)對(duì)集體決定環(huán)節(jié)的明確記錄，避免因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人意志而干擾量罰結(jié)果。同時(shí)，對(duì)于涉及多人的失責(zé)行為，應(yīng)該合理劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、直接責(zé)任等。堅(jiān)持錯(cuò)責(zé)相當(dāng)原則，明確責(zé)任分擔(dān)，避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任大而懲罰小等問題。另一方面，堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)原則，建立健全容錯(cuò)機(jī)制。與“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”一樣，“懲前毖后、治病救人”也是政府問責(zé)的基本原則。對(duì)于嚴(yán)重的失責(zé)行為特別是故意為之的行為必須依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，從而確保責(zé)任落實(shí)且發(fā)揮震懾警醒作用。但是，對(duì)于在改革發(fā)展穩(wěn)定過程中出現(xiàn)的情節(jié)相對(duì)較輕的無意過失行為，也應(yīng)該予以區(qū)分和寬容對(duì)待②《把新發(fā)展理念落到實(shí)處》（2016年1月18日），習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第225頁。，從而激勵(lì)政府工作人員敢于干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔(dān)當(dāng)作為，減少與防止出現(xiàn)因追責(zé)失度或追責(zé)不公而引發(fā)的“為官不為”現(xiàn)象。為此，應(yīng)加快建立健全官員容錯(cuò)機(jī)制，推進(jìn)問責(zé)與容錯(cuò)均衡發(fā)展。進(jìn)一步細(xì)化和明確減責(zé)或免責(zé)的適用情形，“要有清晰的技術(shù)邊界”③毛壽龍：《“容錯(cuò)免責(zé)”需給改革者劃定“權(quán)利”邊界》，《人民論壇》2016年第12期。，制定更具操作性、科學(xué)性和規(guī)范性的責(zé)任減免認(rèn)定程序和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，嚴(yán)肅、慎重和規(guī)范使用減責(zé)免責(zé)條款，加強(qiáng)對(duì)容錯(cuò)減責(zé)免責(zé)工作的監(jiān)督。既要對(duì)符合條件的官員進(jìn)行責(zé)任減免，又要防止相關(guān)條款的濫用，避免將容錯(cuò)機(jī)制當(dāng)作避責(zé)工具，從而影響責(zé)任追究結(jié)果的公正性。

五、結(jié)論與展望

基于上述研究可知，信息、回應(yīng)與懲罰是政府問責(zé)過程的3 個(gè)主要環(huán)節(jié)。因此，在過程視角下，提升政府問責(zé)效能應(yīng)以完善信息獲取機(jī)制為重要前提、以健全政府回應(yīng)機(jī)制為關(guān)鍵舉措、以強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制為核心保障，從而不斷增強(qiáng)政府問責(zé)的科學(xué)性、民主性與公平性。筆者意在強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面，一方面，積極轉(zhuǎn)變問責(zé)理念，不僅要重視完善政府問責(zé)過程中的責(zé)任追究環(huán)節(jié)，還要對(duì)信息與回應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，從而更加全面整體地思考政府問責(zé)效能提升的有效路徑；另一方面，不斷強(qiáng)化政治問責(zé)，更加注重發(fā)揮公眾和國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府問責(zé)中的積極作用，把以人民為中心理念貫穿于政府問責(zé)的全過程。

責(zé)任政治建設(shè)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑，應(yīng)與現(xiàn)代化建設(shè)同步推進(jìn)。問責(zé)是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治的核心舉措，因而，探尋政府問責(zé)效能的提升之道作為政府問責(zé)理論研究和實(shí)踐探索的重要內(nèi)容永遠(yuǎn)在路上。政府問責(zé)作為一種社會(huì)關(guān)系，涉及的環(huán)節(jié)眾多、關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域廣泛，本文無法對(duì)提升政府問責(zé)效能的全部路徑進(jìn)行研究，僅就每個(gè)維度內(nèi)的突出問題加以論析。因而，伴隨著問責(zé)實(shí)踐的不斷發(fā)展，繼續(xù)圍繞問責(zé)過程的三個(gè)維度開展更為精細(xì)化和科學(xué)化的研究尤為必要，從而為全面提升政府問責(zé)效能提供有效支撐。