網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理：現(xiàn)狀、預(yù)判、應(yīng)對(duì)

趙宏瑞，李樹(shù)明

（哈爾濱工業(yè)大學(xué) 人文社科與法學(xué)學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150001）

自互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題就一直是一個(gè)重大問(wèn)題，各國(guó)在宏觀架構(gòu)與國(guó)際治理、中觀互聯(lián)與國(guó)家安全、微觀終端與社會(huì)穩(wěn)定三方面的治理壓力逐漸加大。而網(wǎng)絡(luò)的全球化更加凸顯國(guó)家安全問(wèn)題，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)攻擊事件頻發(fā)，為了應(yīng)對(duì)各類(lèi)網(wǎng)絡(luò)安全的潛在威脅，各主權(quán)國(guó)家紛紛采取多種方式維護(hù)自身網(wǎng)絡(luò)權(quán)益，網(wǎng)絡(luò)安全立法如雨后春筍般冒出，特別是近兩年，隨著網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)迭代升級(jí)，大國(guó)圍繞網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定展開(kāi)博弈，各類(lèi)涉網(wǎng)立法和國(guó)家倡議紛至沓來(lái)，逐漸形成了發(fā)達(dá)國(guó)家陣營(yíng)與新興發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)對(duì)立的局面。

一、網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理現(xiàn)狀

21世紀(jì)以來(lái)，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇了世界經(jīng)濟(jì)、政治、軍事等領(lǐng)域的動(dòng)蕩性和不確定性，全球網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題整體呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，全球網(wǎng)絡(luò)空間治理逐漸形成以聯(lián)合國(guó)、歐盟、上海合作組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上合”）等國(guó)際組織為舞臺(tái)推動(dòng)多邊共治的局面。作為全球互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明國(guó)，美國(guó)在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理中也具有巨大的影響。

（一）聯(lián)合國(guó)：國(guó)際共治，承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)

自1996年南非“信息社會(huì)與發(fā)展會(huì)議”和巴黎“恐怖主義問(wèn)題部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議”以來(lái)，聯(lián)合國(guó)開(kāi)始關(guān)注電信發(fā)展與國(guó)際安全之間的關(guān)系。1999年，聯(lián)合國(guó)達(dá)成并發(fā)布大會(huì)文件《從國(guó)際安全的角度來(lái)看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展》，提出信息技術(shù)手段的傳播和利用事關(guān)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益，開(kāi)始謀求全球信息和電信系統(tǒng)的國(guó)際規(guī)范和國(guó)際共治。2003年，聯(lián)合國(guó)信息社會(huì)世界高峰會(huì)議《原則宣言》明確指出“與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問(wèn)題的決策權(quán)是各國(guó)的主權(quán)。對(duì)于與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的國(guó)際公共政策問(wèn)題，各國(guó)擁有權(quán)力并負(fù)有責(zé)任”[1]。2013年，聯(lián)合國(guó)信息安全政府專(zhuān)家組通過(guò)關(guān)于國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間的報(bào)告，該報(bào)告成為國(guó)際法向網(wǎng)絡(luò)空間法治過(guò)渡的里程碑。盡管網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范化的國(guó)際法缺位，但這一共識(shí)得到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，國(guó)際法究竟如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間成為專(zhuān)家研討的焦點(diǎn)。2015年，聯(lián)合國(guó)第七十屆大會(huì)通過(guò)《關(guān)于從國(guó)際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專(zhuān)家組的報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《專(zhuān)家組報(bào)告》）的大會(huì)文件，《專(zhuān)家組報(bào)告》強(qiáng)調(diào)了《聯(lián)合國(guó)憲章》和主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間的重要性。至此，《聯(lián)合國(guó)憲章》《原則宣言》《專(zhuān)家組報(bào)告》成為國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)適用的依據(jù)，國(guó)際共治和網(wǎng)絡(luò)主權(quán)適用原則成為聯(lián)合國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理的一個(gè)主基調(diào)，即《聯(lián)合國(guó)憲章》和主權(quán)原則是加強(qiáng)各國(guó)使用通信技術(shù)安全性的基礎(chǔ)；國(guó)家主權(quán)和源自主權(quán)的國(guó)際規(guī)范與原則適用于國(guó)家進(jìn)行的通信技術(shù)活動(dòng)，以及國(guó)家在其領(lǐng)土內(nèi)對(duì)通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的管轄權(quán)。《專(zhuān)家組報(bào)告》還指出主權(quán)國(guó)家之間的合作是維護(hù)全球網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)鍵，各國(guó)應(yīng)考慮采取更多的建立信任措施，在多邊、多邊和區(qū)域、次區(qū)域的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作。雖然聯(lián)合國(guó)主張網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際共治和主權(quán)適用，但是，由于具有嚴(yán)格規(guī)范性的網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法缺位，各類(lèi)國(guó)際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間過(guò)程中分歧頗大，聯(lián)合國(guó)層面短期內(nèi)很難形成諸如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《關(guān)于各國(guó)探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》等實(shí)體空間國(guó)際法治的“硬法”秩序。

（二）“上合”：平等合作，尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)

2011年，中國(guó)、俄羅斯、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦作為“上合”成員聯(lián)合向聯(lián)合國(guó)第六十六屆大會(huì)提交了《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》，旨在加強(qiáng)國(guó)際合作以應(yīng)對(duì)信息安全領(lǐng)域的共同挑戰(zhàn)。隨后，吉爾吉斯斯坦和哈薩克斯坦也加入該提案。2015年，該提案得到進(jìn)一步修改完善并提交聯(lián)合國(guó)第六十九屆大會(huì)。2015年“上合”《信息安全國(guó)際行為準(zhǔn)則》升級(jí)版包含十三條準(zhǔn)則[2]，涵蓋政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域，該準(zhǔn)則代表了中俄等國(guó)家參與網(wǎng)絡(luò)空間治理的立場(chǎng)，倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、網(wǎng)絡(luò)和平以及國(guó)際法適用原則，鼓勵(lì)提升民用信息科學(xué)和技術(shù)，提出推動(dòng)信息技術(shù)全球化以彌合數(shù)字鴻溝、在線(xiàn)離線(xiàn)同權(quán)、保障民權(quán)與道德、公平分配資源、不干涉內(nèi)政、合作反恐、政府與利益攸關(guān)方充分合作等主張，呼吁構(gòu)建一個(gè)和平、安全、開(kāi)放、合作的信息空間，確保信息和網(wǎng)絡(luò)能夠促進(jìn)人類(lèi)發(fā)展、保障人民福祉并維護(hù)國(guó)際和平與安全。中國(guó)、俄羅斯作為網(wǎng)絡(luò)大國(guó)同時(shí)又是“上合”組織的創(chuàng)始方，二者在踐行網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)法治時(shí)略有不同。中國(guó)主張尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的同時(shí)，進(jìn)一步提出網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體。2015年，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)提出“四項(xiàng)原則”“五點(diǎn)主張”，倡導(dǎo)尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，推動(dòng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體。2016年11月，我國(guó)頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》，隨后，又制定了《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略》《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》，以立法和國(guó)家政策制定的形式確立、鞏固國(guó)家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。俄羅斯聯(lián)邦在網(wǎng)絡(luò)主權(quán)法治實(shí)踐方面于2019年出臺(tái)《主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法》，其從域名自主、定期演習(xí)、平臺(tái)管控、主動(dòng)斷網(wǎng)、技術(shù)統(tǒng)籌五個(gè)方面確立了俄網(wǎng)“自主可控”的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)。俄羅斯《主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法》在網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域創(chuàng)立了以“主動(dòng)斷網(wǎng)”為特色的新規(guī)則，并明言此舉旨在反制美國(guó)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)。有國(guó)際評(píng)論認(rèn)為，俄羅斯聯(lián)邦追求“自主可控”的“斷網(wǎng)測(cè)試”有可能導(dǎo)致國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)“并聯(lián)”時(shí)代的到來(lái)。

（三）歐盟：強(qiáng)調(diào)隱私保護(hù)，嚴(yán)格數(shù)據(jù)監(jiān)管

近些年，歐盟不斷出臺(tái)新的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略、法律和政策，并提出“數(shù)字主權(quán)”與“技術(shù)主權(quán)”，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)空間數(shù)據(jù)安全監(jiān)管。自斯諾登事件以來(lái)，歐盟網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略從消極防御開(kāi)始向積極防御轉(zhuǎn)變，不斷提升頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌各成員國(guó)的優(yōu)勢(shì)資源，協(xié)調(diào)各成員國(guó)之間存在的差異，統(tǒng)一法律和標(biāo)準(zhǔn)，以數(shù)據(jù)安全監(jiān)管為突破口行使網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)，打造“三力一體”[3]的網(wǎng)絡(luò)安全體系，即網(wǎng)絡(luò)空間復(fù)原力、防御力、威懾力。歐盟以嚴(yán)格的個(gè)人隱私和商業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)管而聞名，突出對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的保護(hù)。2018年5月25日，歐盟《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulations，簡(jiǎn)稱(chēng)GDPR）正式施行，該條例制定了嚴(yán)格的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則，為歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)自由流通和跨域監(jiān)管提供了法治保障。歐盟網(wǎng)絡(luò)空間法治體系的立法目的之一在于用自身價(jià)值觀影響國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理，從而塑造網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則博弈的話(huà)語(yǔ)權(quán)。2020年2月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了三份旨在建立和維護(hù)歐盟技術(shù)主權(quán)的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略文件，分別是《塑造歐洲的數(shù)字未來(lái)》（Shaping Europe's Digital Future）、《人工智能白皮書(shū)》（The White Paper on Artificial Intelligence）和《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（European Data Strategy），其從不同側(cè)面對(duì)技術(shù)主權(quán)進(jìn)行了闡述，為推動(dòng)歐盟大數(shù)據(jù)和人工智能的進(jìn)一步發(fā)展提供了指引。其主要內(nèi)涵包括：提升歐盟在與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)通信等領(lǐng)域的關(guān)鍵能力和關(guān)鍵技術(shù)獨(dú)立自主的權(quán)力，以減少對(duì)外部的依賴(lài)[4]。2020年12月15日，歐盟委員會(huì)發(fā)布了兩份數(shù)字立法草案：《數(shù)字服務(wù)法》（Digital Services Act，簡(jiǎn)稱(chēng)DSA）和《數(shù)字市場(chǎng)法》（Digital Markets Act，簡(jiǎn)稱(chēng)DMA），旨在更新和提升歐盟在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本規(guī)則。此兩法在GDPR基礎(chǔ)上，將歐盟數(shù)字主權(quán)法治推向新高度。2020年12月16日，歐盟公布了新的網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略，提出信任和安全是歐盟未來(lái)“數(shù)字十年”的核心；強(qiáng)化彈性、技術(shù)主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)力；加強(qiáng)合作推進(jìn)全球開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)空間。

（四）美國(guó)：網(wǎng)絡(luò)超主權(quán)，多利益攸關(guān)方

作為全球互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明國(guó)，美國(guó)通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字與名稱(chēng)分配機(jī)構(gòu)（ICANN）”掌握著全球互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)址（DNS）的“總機(jī)”。2004年，美國(guó)哈佛大學(xué)法學(xué)院的勞倫斯·萊斯格提出了代碼即法律的觀點(diǎn)[5]，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是一種公共資源，其本質(zhì)是自由，代碼即是網(wǎng)絡(luò)空間中的“法律”，網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立于現(xiàn)實(shí)空間而存在，網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)沖突可以依賴(lài)于國(guó)際網(wǎng)絡(luò)條約的協(xié)調(diào)而解決。勞倫斯·萊斯格的理論實(shí)質(zhì)是全球民主權(quán)和網(wǎng)絡(luò)民主論意義上的“網(wǎng)絡(luò)超主權(quán)”，其目的是主張各個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有主權(quán)管轄權(quán)。美國(guó)采用ICANN的“多利益攸關(guān)方”治理模式來(lái)謀求實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)絡(luò)超主權(quán)”。2013年，美國(guó)“棱鏡計(jì)劃”被曝光，迫于國(guó)際壓力，美國(guó)政府放棄對(duì)ICANN的管理權(quán)，將ICANN移交至第三方非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和非政府組織。美國(guó)移交ICANN的前提是必須采用“多利益攸關(guān)方”模式，這種模式由三大核心利益攸關(guān)方組成，分別是政府、私人部門(mén)和公民社會(huì)，強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制的公開(kāi)透明、自下而上以及技術(shù)社群的集體身份，不設(shè)立門(mén)檻，以超越國(guó)家利益的轄制。ICANN主導(dǎo)著國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)的域名資源管理權(quán)，表面上看，ICANN擺脫了美國(guó)的控制，實(shí)際它與美國(guó)商務(wù)部及其聯(lián)邦電信與傳播管理委員會(huì)之間長(zhǎng)期存在著“協(xié)議上的隸屬關(guān)系”。ICANN的全球域名管理工作仍要依據(jù)與美國(guó)商務(wù)部簽署的一系列備忘錄來(lái)進(jìn)行管理，況且，其位于美國(guó)境內(nèi)，仍受到美國(guó)法律特別是美國(guó)《國(guó)家安全法》的管轄。美國(guó)極力推崇“多利益攸關(guān)方”治理模式，本質(zhì)上是為了避開(kāi)其他主權(quán)國(guó)家政府直接參與全球互聯(lián)網(wǎng)的主權(quán)治理[6]?！岸嗬尕P(guān)方”模式表面上是為非國(guó)家群體主導(dǎo)管理互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)造條件，但實(shí)際上仍是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)權(quán)主導(dǎo)下的超主權(quán)模式，因?yàn)檫@其中掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)的“利益攸關(guān)方”都集中在美國(guó)等網(wǎng)信強(qiáng)國(guó)手中，很大程度上使其成為網(wǎng)信強(qiáng)國(guó)控制互聯(lián)網(wǎng)的代言人。2018年10月，美國(guó)特朗普政府發(fā)布了《國(guó)家網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略》，延續(xù)美國(guó)前屆政府關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)自由”的界定，即網(wǎng)絡(luò)上的言論自由、結(jié)社自由、和平集會(huì)自由、宗教或信仰自由、網(wǎng)上隱私權(quán)以及信息自由流動(dòng)[7]。美國(guó)宣揚(yáng)的“網(wǎng)絡(luò)自由”帶有雙重標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)空間治理涉及其切身利益時(shí)，便主張“美國(guó)優(yōu)先”。美國(guó)這一理念的提出和實(shí)踐顯示出強(qiáng)烈的單邊主義和利己主義色彩，體現(xiàn)美國(guó)持續(xù)維護(hù)其全球領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)力地位的企圖，也是美國(guó)嘗試在國(guó)際網(wǎng)絡(luò)治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位的重要手段，是網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)權(quán)的另類(lèi)表現(xiàn)。美國(guó)曾多次對(duì)他國(guó)的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管做法橫加指責(zé)，稱(chēng)由其主導(dǎo)的互聯(lián)網(wǎng)自由是“普世”權(quán)利，要求全球網(wǎng)絡(luò)向美國(guó)“開(kāi)放門(mén)戶(hù)”。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)能力的不對(duì)稱(chēng)、網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的不公正情況下，這種開(kāi)放實(shí)際上是對(duì)美國(guó)的單向開(kāi)放，而美國(guó)所謂的“網(wǎng)絡(luò)自由”不過(guò)是美國(guó)單方面的“霸權(quán)自由”。2020年8月5日，美國(guó)針對(duì)中國(guó)實(shí)施“凈網(wǎng)計(jì)劃”（Clean Network），該計(jì)劃從運(yùn)營(yíng)商、程序商店、應(yīng)用程序、云計(jì)算產(chǎn)品、海底電纜五個(gè)方面限制中國(guó)網(wǎng)絡(luò)的海外發(fā)展，其行為已然違背了自己承諾的“網(wǎng)絡(luò)自由”和“門(mén)戶(hù)開(kāi)放”。2021年7月19日，美國(guó)組織了西方多國(guó)媒體造謠“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)攻擊行動(dòng)”，采取污名化手段指責(zé)中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全法治。網(wǎng)絡(luò)超主權(quán)、多利益攸關(guān)方，成為美國(guó)當(dāng)前破壞他國(guó)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、阻礙網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的主要理論依據(jù)和實(shí)踐手段。

二、國(guó)際網(wǎng)絡(luò)空間治理預(yù)判

據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的第48次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2021年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模超過(guò)10億人。目前，中國(guó)在全球電子商務(wù)領(lǐng)域占比超過(guò)40%，在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理領(lǐng)域愈發(fā)呈現(xiàn)引領(lǐng)作用。與美國(guó)不同，中國(guó)主張“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)導(dǎo)向”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)是基于“網(wǎng)絡(luò)超主權(quán)”、推行所謂“全球公民社會(huì)導(dǎo)向”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。特別是在新冠肺炎疫情全球蔓延時(shí)期，網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理顯現(xiàn)出了新情況和新趨向。

（一）公共危機(jī)治理漸成網(wǎng)絡(luò)安全法治關(guān)注的重點(diǎn)

全球網(wǎng)絡(luò)安全法治開(kāi)始關(guān)注公共危機(jī)治理?！爱?dāng)代公共危機(jī)愈來(lái)愈具有跨界特征，特別是以霧霾、江河污染為代表的大氣污染、水體污染等跨域環(huán)境問(wèn)題以及傳染性、擴(kuò)散性較強(qiáng)的公共衛(wèi)生事件。”“網(wǎng)絡(luò)治理與跨界公共危機(jī)治理高度契合，有效回應(yīng)了當(dāng)前跨界公共危機(jī)治理的失靈問(wèn)題，成為跨界公共危機(jī)治理模式的理想選擇。”[8]公共危機(jī)防控下，網(wǎng)絡(luò)成為公眾、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)傳達(dá)信息的最有效途徑，人們?cè)谖锢砀綦x的情況下，BYOD、VPN、遠(yuǎn)程會(huì)議等線(xiàn)上應(yīng)用愈發(fā)普及，與公共安全防治相關(guān)的個(gè)人隱私、防控?cái)?shù)據(jù)和輿論傳媒等信息不斷膨脹，網(wǎng)絡(luò)空間公共危機(jī)治理成為國(guó)家面臨的重要挑戰(zhàn)?！艾F(xiàn)有輿情引導(dǎo)體系中存在諸多問(wèn)題：普通網(wǎng)民處于相對(duì)意義上的信息匱乏引發(fā)網(wǎng)絡(luò)謠言，網(wǎng)絡(luò)剪輯造成‘羅生門(mén)’事件，政府相關(guān)部門(mén)和民眾存在溝通不暢而導(dǎo)致網(wǎng)民‘群體極化’等輿情亂象?！盵9]公共危機(jī)治理逐漸成為國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全防控的重點(diǎn)，涉及公共危機(jī)治理的遠(yuǎn)程訪(fǎng)問(wèn)、網(wǎng)絡(luò)虛假言論控制、輿情引導(dǎo)、個(gè)人隱私保護(hù)、公共利益豁免等問(wèn)題在國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全執(zhí)法過(guò)程中不斷呈現(xiàn)。

（二）國(guó)家信任構(gòu)建成為網(wǎng)絡(luò)安全法治的立法主旨

新時(shí)代的網(wǎng)絡(luò)空間治理愈發(fā)公開(kāi)、透明化，國(guó)家信任將成為網(wǎng)絡(luò)安全法治建構(gòu)的主旨。網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)家公信度可以概括為對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面，對(duì)外主要針對(duì)世界各國(guó)及各國(guó)網(wǎng)絡(luò)群體，對(duì)內(nèi)則針對(duì)國(guó)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)?？疾旖鼛啄晔澜绺鲊?guó)網(wǎng)絡(luò)安全立法，各個(gè)國(guó)家圍繞自身網(wǎng)絡(luò)安全保障體系的法治建設(shè)不斷深化。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)跨境，各國(guó)在保持自身信息與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈順暢穩(wěn)定的同時(shí)，不斷加大國(guó)家安全審查力度，通過(guò)立法深化監(jiān)管機(jī)制。但在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)則制定方面，發(fā)達(dá)國(guó)家與新興發(fā)展中國(guó)家法治理念分歧加大，意見(jiàn)難以達(dá)成統(tǒng)一，國(guó)際規(guī)則制定舉步維艱。網(wǎng)絡(luò)用戶(hù)信任的缺失催生了所謂“零信任”①據(jù)《NIST 零信任架構(gòu)》中描述，零信任是一種以資源保護(hù)為核心的網(wǎng)絡(luò)安全范式，其前提是信任從來(lái)不應(yīng)該被隱式授予，而是必須持續(xù)地評(píng)估。概念的產(chǎn)生，網(wǎng)絡(luò)總是被認(rèn)為是懷有敵意的，每個(gè)設(shè)備、用戶(hù)都需要經(jīng)過(guò)認(rèn)證和授權(quán)?！傲阈湃巍痹谝欢ǔ潭壬象w現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)設(shè)計(jì)思路的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，也對(duì)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)信任的構(gòu)建提出了新挑戰(zhàn)，如果國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全立法不能克服和消除所謂的“零信任”，那么未來(lái)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)、認(rèn)證體系、進(jìn)出口管制和技術(shù)使用限制等將會(huì)變得更加萎縮和混亂，因此，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全立法領(lǐng)域的信任構(gòu)建將是大勢(shì)所趨[10]。

（三）數(shù)據(jù)安全立法成為網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則重塑的焦點(diǎn)

近些年，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全備受關(guān)注，數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)入數(shù)據(jù)資源驅(qū)動(dòng)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為國(guó)家重要的社會(huì)資產(chǎn)和戰(zhàn)略資源，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為世界主要大國(guó)和地區(qū)提升經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的共同選擇。數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的數(shù)據(jù)安全唯有法治護(hù)航才能走得更遠(yuǎn)，世界各國(guó)都在加緊出臺(tái)和修訂數(shù)據(jù)安全法律，目前，已有140多個(gè)國(guó)家出臺(tái)了數(shù)據(jù)安全保護(hù)規(guī)則②數(shù)據(jù)源于伏羲智庫(kù)李曉東在2021年世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理論壇上的發(fā)言。，圍繞數(shù)據(jù)本身的立法設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出基于“要素”的本原性思考。在數(shù)據(jù)安全法治化進(jìn)程中，個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)成為焦點(diǎn)，有80多個(gè)國(guó)家圍繞個(gè)人隱私數(shù)據(jù)出臺(tái)了相關(guān)法律，2020年，新加坡修訂《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法》（PDPA），日本修訂《個(gè)人信息保護(hù)法》（APPI），澳大利亞、荷蘭、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也頒布實(shí)施了保護(hù)個(gè)人隱私數(shù)據(jù)的法律，并根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的需求，陸續(xù)修訂相關(guān)法律[11]?；诰W(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的特殊性，數(shù)據(jù)跨境采集、存儲(chǔ)、使用等所產(chǎn)生的監(jiān)管沖突日益嚴(yán)峻，數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球合規(guī)愈加困難。截至2020年7月，歐洲各國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)根據(jù)GDPR共施行了340多次罰款，累計(jì)罰款總額超過(guò)1.5億歐元[12]。2018年，美國(guó)頒布《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（CLOUD）授權(quán)其執(zhí)法機(jī)構(gòu)訪(fǎng)問(wèn)在其境內(nèi)運(yùn)營(yíng)的電子通信服務(wù)與遠(yuǎn)程計(jì)算服務(wù)企業(yè)存儲(chǔ)在海外的用戶(hù)數(shù)據(jù)。2021年，我國(guó)出臺(tái)了《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》?！稊?shù)據(jù)安全法》從規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)、保障數(shù)據(jù)安全、促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用等多個(gè)方面確定了各主體的責(zé)任與義務(wù)；《個(gè)人信息保護(hù)法》確定了個(gè)人信息處理的基本原則、敏感個(gè)人信息保護(hù)、信息主體權(quán)利、跨境信息交流等全新規(guī)則。

（四）新技術(shù)發(fā)展融入國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全法律政策布局

人工智能、區(qū)塊鏈、量子信息技術(shù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、隱私保護(hù)計(jì)算等網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)新應(yīng)用持續(xù)發(fā)展并進(jìn)一步同各產(chǎn)業(yè)深度融合，對(duì)提升網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)能力產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響[13]。人工智能作為最具顛覆性和戰(zhàn)略性的技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)安全深度融合，驅(qū)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)安全步入新疆域；區(qū)塊鏈與其他網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)應(yīng)用融合日趨完善，廣泛應(yīng)用于金融、物聯(lián)網(wǎng)、公共服務(wù)、供應(yīng)鏈等諸多領(lǐng)域；量子信息技術(shù)促使網(wǎng)絡(luò)安全進(jìn)入到一個(gè)密鑰分發(fā)的新階段，量子密碼布局加速，國(guó)際量子計(jì)算競(jìng)爭(zhēng)趨于白熾化，量子通信應(yīng)用研究與商用布局同步推進(jìn)，圍繞量子通信的國(guó)家戰(zhàn)略制定加速謀劃；5G開(kāi)啟場(chǎng)景化網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)新篇章，成為各國(guó)謀求網(wǎng)絡(luò)空間競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略新方向，催生出一系列個(gè)性化和體系化的網(wǎng)絡(luò)安全新防護(hù)需求；物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成為新一代信息技術(shù)的重要組成部分，并被視為未來(lái)幾年信息科技的最大風(fēng)口，多國(guó)對(duì)物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備制造商、電信運(yùn)營(yíng)商和供應(yīng)鏈鏈端的法治監(jiān)管持續(xù)升級(jí)、加強(qiáng)；隱私數(shù)據(jù)作為一種敏感信息，是大數(shù)據(jù)的重要組成部分，關(guān)乎個(gè)人、機(jī)構(gòu)乃至國(guó)家安全，隱私數(shù)據(jù)泄漏成為時(shí)下網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域亟待解決之痛，隱私保護(hù)計(jì)算作為數(shù)據(jù)安全的突破性技術(shù)之一蓄勢(shì)待發(fā)[14]。科技發(fā)展與法治秩序常常存在差速空間，國(guó)家法律頒布往往滯后于科學(xué)技術(shù)發(fā)展。中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯、歐盟等早已開(kāi)始就網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的促進(jìn)進(jìn)行立法嘗試，未來(lái)，網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)對(duì)國(guó)家安全的關(guān)鍵保護(hù)作用將逐步增強(qiáng)，各國(guó)通過(guò)促進(jìn)新技術(shù)布局打造國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)將愈加凸顯。

三、我國(guó)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理變局的策略

（一）完善我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全主權(quán)法治體系

隨著社會(huì)體系和文化價(jià)值的多元化發(fā)展，主權(quán)國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理的角色也發(fā)生了變化，網(wǎng)絡(luò)空間治理中先發(fā)國(guó)家已不再是唯一的參與者，多元治理格局正漸進(jìn)成形。如何應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間多元化治理的轉(zhuǎn)變，我國(guó)有必要進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)安全主權(quán)法治體系，以網(wǎng)絡(luò)主權(quán)法治統(tǒng)籌國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展，全面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障體系和能力建設(shè)，服務(wù)國(guó)家政權(quán)安全、制度安全、意識(shí)形態(tài)安全。網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間治理的制度原點(diǎn)和法治要求，也是網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理體系和理論中的中國(guó)貢獻(xiàn)，我國(guó)有必要通過(guò)法治語(yǔ)言進(jìn)一步闡釋中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，且可借鑒2019年俄羅斯《主權(quán)互聯(lián)網(wǎng)法》及其“斷網(wǎng)測(cè)試”，論證出臺(tái)中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)法，界定網(wǎng)絡(luò)疆界，從內(nèi)外兩個(gè)方面架構(gòu)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治保障體系，構(gòu)建以“安內(nèi)”為宗旨、以政治安全為根本的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)法治，并對(duì)總體國(guó)家安全觀進(jìn)行細(xì)化表達(dá)，競(jìng)合我國(guó)《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等，通過(guò)推廣應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)來(lái)支撐我國(guó)“六大部類(lèi)”①我國(guó)當(dāng)前264部法律（2021年10月3日統(tǒng)計(jì)）按照《立法法》第八條劃分為主權(quán)法、政權(quán)法、民事法、刑事法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法（各含相應(yīng)的實(shí)體法與程序法）“六大部類(lèi)”。法律體系的制度安全，穩(wěn)固國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間的意識(shí)形態(tài)安全，從頂層向下統(tǒng)籌法治、科技、人才建設(shè)，發(fā)揮我國(guó)新型舉國(guó)體制的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和大規(guī)模優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全體系與能力建設(shè)的法治再塑。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)，形成“攘外”勢(shì)頭，探索將我國(guó)于2020年9月8日提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》寫(xiě)入國(guó)內(nèi)法，在網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理規(guī)則構(gòu)建中貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，圍繞網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體塑造中國(guó)話(huà)語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間多邊合作，推動(dòng)與“上合”、東盟、歐盟、“一帶一路”沿線(xiàn)等國(guó)家和區(qū)域的合作。

（二）提升我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治能力建設(shè)

提升法治能力，重在提升領(lǐng)導(dǎo)干部以法治思維為基礎(chǔ)，運(yùn)用法治方式認(rèn)識(shí)、處理、決策相關(guān)事務(wù)的能力。法治能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要依托，法治能力的水平?jīng)Q定著國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的程度[15]。我國(guó)已形成以《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《密碼法》《電子簽名法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》為綱領(lǐng)的網(wǎng)絡(luò)空間法治化治理體系，我國(guó)應(yīng)用好以上“網(wǎng)信七法”，形成合力，全面提升網(wǎng)絡(luò)安全法治能力。首先，我國(guó)有必要進(jìn)一步提升網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門(mén)的用法執(zhí)法能力，加強(qiáng)公務(wù)員網(wǎng)絡(luò)安全法治教育，提高公務(wù)員依法行政能力，增強(qiáng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念和法治意識(shí)，依法維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序，在網(wǎng)絡(luò)空間塑造政府公信力。其次，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)霸凌，我國(guó)要敢于以司法訴訟的形式反制網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)和長(zhǎng)臂管轄，用好現(xiàn)有國(guó)內(nèi)法，借助國(guó)際法如《聯(lián)合國(guó)憲章》、WTO規(guī)則等，綜合相關(guān)區(qū)域法及國(guó)別法，統(tǒng)籌我方優(yōu)勢(shì)，捍衛(wèi)發(fā)展權(quán)利，以法治精神維護(hù)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)權(quán)益。最后，健全我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治實(shí)施的反饋機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存法律中的不足之處，形成有針對(duì)性的補(bǔ)充和完善，加強(qiáng)全新立法和修法論證，特別是鼓勵(lì)技術(shù)型學(xué)者及相關(guān)行業(yè)從業(yè)者參與到網(wǎng)絡(luò)法治完善和修訂中來(lái)，增強(qiáng)法治預(yù)見(jiàn)性和實(shí)踐性，避免法治過(guò)時(shí)和脫離現(xiàn)實(shí)。

（三）增強(qiáng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)合規(guī)意識(shí)

現(xiàn)階段，數(shù)字化技術(shù)、商品與服務(wù)不僅向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行多方向、多層面與多鏈條的加速滲透，即產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，而且在推動(dòng)諸如互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心（Internet Data Center，簡(jiǎn)稱(chēng)IDC）建設(shè)與服務(wù)等數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群方面不斷發(fā)展壯大，即數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)又好又快增長(zhǎng)的新引擎，數(shù)字經(jīng)濟(jì)所催生出的各種新業(yè)態(tài)，也將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)新的重要增長(zhǎng)點(diǎn)[16]。網(wǎng)絡(luò)安全視域下，數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私保護(hù)已成為大國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，有必要增強(qiáng)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)“走出去”的全球合規(guī)意識(shí)。合規(guī)是企業(yè)得以長(zhǎng)期發(fā)展的生命線(xiàn)，跨國(guó)企業(yè)很容易成為大國(guó)博弈的犧牲品，因此，基于網(wǎng)絡(luò)全球化下數(shù)據(jù)流通的特殊性及網(wǎng)絡(luò)空間治理國(guó)際法缺失和國(guó)別法存在差異的窘境，跨國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)建立符合自身特點(diǎn)的合規(guī)體系，厘清數(shù)據(jù)歸屬，把控?cái)?shù)據(jù)跨境，監(jiān)管數(shù)據(jù)應(yīng)用，在數(shù)據(jù)有序、自由流通的同時(shí)保護(hù)數(shù)據(jù)所有者權(quán)益。

（四）創(chuàng)新我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治人才培養(yǎng)

復(fù)合型人才是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治能力建設(shè)的基石。目前，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全法學(xué)常局限于部門(mén)法研究，學(xué)科設(shè)計(jì)過(guò)于單一，缺少交叉融合，缺乏創(chuàng)新的知識(shí)板塊和結(jié)構(gòu)。為打破這種僵局，我國(guó)應(yīng)當(dāng)從“主體、客體、平臺(tái)、活動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)四要素四個(gè)維度出發(fā)，運(yùn)用“一盤(pán)棋”的統(tǒng)籌思維和系統(tǒng)方法[17]，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域中的學(xué)界、政界、軍界以及產(chǎn)業(yè)界的互動(dòng)交流，明晰網(wǎng)絡(luò)安全法治的總體性，建立宏觀、中觀、微觀網(wǎng)絡(luò)安全的學(xué)科細(xì)分體系，培育既擁有法律基礎(chǔ)又懂網(wǎng)信技術(shù)更具備總體國(guó)家安全觀意識(shí)的復(fù)合型人才?；诖?，在我國(guó)新設(shè)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)與國(guó)家安全學(xué)兩個(gè)一級(jí)學(xué)科背景下，我國(guó)應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全法治復(fù)合型人才需求“倒逼”網(wǎng)絡(luò)安全法治學(xué)科的建設(shè)，加強(qiáng)文科、工科教育的交融性，改變以往“金字塔”形學(xué)科設(shè)計(jì)思路，更新教學(xué)理念，融合優(yōu)勢(shì)資源，以差異化發(fā)展為辦學(xué)策略，形成基于不同門(mén)類(lèi)又獨(dú)具特色的交叉學(xué)科，培養(yǎng)出符合時(shí)代需求的復(fù)合型人才。

總之，在世界百年未有之大變局的背景下，網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)催動(dòng)虛擬空間與現(xiàn)實(shí)世界深度融合，網(wǎng)絡(luò)空間成為“第五大空間”，網(wǎng)絡(luò)安全覆蓋國(guó)家安全和社會(huì)發(fā)展，關(guān)涉國(guó)家命運(yùn)和人民生活。當(dāng)下網(wǎng)絡(luò)犯罪頻發(fā)，各類(lèi)已知和未知的網(wǎng)絡(luò)威脅不斷涌現(xiàn)，而網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際法缺位，導(dǎo)致各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題愈加嚴(yán)峻。我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平與一些網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)相比還有一定差距，網(wǎng)絡(luò)發(fā)展仍未擺脫對(duì)既有網(wǎng)絡(luò)技術(shù)架構(gòu)的依賴(lài)。因此，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)，亟須認(rèn)清時(shí)勢(shì)，在不斷鞏固我國(guó)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)法治的前提下，健全網(wǎng)絡(luò)安全法治體系，推動(dòng)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，培養(yǎng)復(fù)合型人才，提升國(guó)家整體網(wǎng)絡(luò)安全法治能力和法治意識(shí)，積極應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際治理下的法治變局。