中國(guó)與中亞五國(guó)雙邊投資協(xié)定ISDS條款中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

王祥修，趙永鵬

（1.上海政法學(xué)院 國(guó)際法學(xué)院，上海 201701；2.喀什大學(xué) 法政學(xué)院，新疆 喀什 844000；3.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200082）

地處“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”核心區(qū)域的中亞五國(guó)，依據(jù)其豐富的自然資源和重要的戰(zhàn)略地位，一直以來(lái)都是中國(guó)海外直接投資的重要目的地。頻繁的投資活動(dòng)往往與較高的投資風(fēng)險(xiǎn)相伴而行。如何防范海外投資風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)中國(guó)海外投資者利益，成為中國(guó)政府和投資者共同關(guān)注的問(wèn)題。面對(duì)由東道國(guó)政府行為引發(fā)的非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)，除事前投保投資保險(xiǎn)外，投資者通常選擇依據(jù)雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，以下稱BIT）中的“投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制”（Investor-State Dispute Settlement，以下稱ISDS）條款，提起針對(duì)東道國(guó)政府的仲裁請(qǐng)求，以尋求事后救濟(jì)，規(guī)避東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。但是，對(duì)于投資東道國(guó)而言，盡量將爭(zhēng)端的管轄權(quán)控制在本國(guó)范圍內(nèi)對(duì)其更為有利。因此，一些東道國(guó)常常利用“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”這一國(guó)際習(xí)慣法原則，要求投資者在啟動(dòng)國(guó)際程序之前首先向國(guó)內(nèi)法院提起訴訟，以增加投資者的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，破壞投資仲裁的順利進(jìn)行，以至于阻止投資者追求其合法訴求[1]。中國(guó)目前有效的BIT大多簽署于20世紀(jì)末，條文陳舊、含義模糊，很難順應(yīng)當(dāng)下的投資趨勢(shì)，造成管轄權(quán)爭(zhēng)議較大、投資保護(hù)不力等問(wèn)題[2]。為了更好地維護(hù)中國(guó)投資者的程序性利益，本文從完善中國(guó)與中亞五國(guó)BIT中ISDS條款的必要性入手，對(duì)國(guó)際投資協(xié)定中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的發(fā)展歷史進(jìn)行梳理，在明確中國(guó)與中亞五國(guó)在實(shí)踐中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則態(tài)度的基礎(chǔ)上，針對(duì)中國(guó)與中亞國(guó)家之間現(xiàn)行有效的ISDS條款的不足提出完善建議。

一、完善BIT中ISDS條款的必要性

（一）中國(guó)在中亞五國(guó)的投資保護(hù)需求不斷提升

一方面，中國(guó)對(duì)中亞國(guó)家投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)以及中國(guó)企業(yè)“走出去”步伐的不斷加快，中國(guó)對(duì)中亞的直接投資不斷增多。2021年中國(guó)商務(wù)部等部門聯(lián)合發(fā)布的《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，自2013年“一帶一路”倡議提出后至2020年，中國(guó)對(duì)中亞五國(guó)的投資數(shù)額呈現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)商務(wù)部發(fā)布的《中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展報(bào)告2019》顯示，2018年中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資流量前10的國(guó)家之中，哈薩克斯坦排名第六位，成為中亞吸收中國(guó)投資規(guī)模最大的國(guó)家。另一方面，中亞國(guó)家投資環(huán)境并不樂(lè)觀。隨著中國(guó)對(duì)中亞國(guó)家投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資者遭遇非商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的可能性也隨之提升。歷史上的塔吉克斯坦內(nèi)戰(zhàn)、吉爾吉斯斯坦“郁金香革命”、烏茲別克斯坦克安集延武裝騷亂等事件均表明中亞政局并不穩(wěn)定[3]。當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)外國(guó)投資也較為排斥。國(guó)內(nèi)外權(quán)威信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)更是多次將中亞國(guó)家的信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)為最高級(jí)別。盡管中國(guó)與中亞國(guó)家建立了良好的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但中國(guó)企業(yè)在中亞地區(qū)的投資卻并非一帆風(fēng)順。例如，2020年2月，吉爾吉斯斯坦當(dāng)局在累計(jì)接受中國(guó)270億人民幣的投資額后，以本國(guó)群眾反對(duì)為由，單方面取消了中國(guó)企業(yè)在吉爾吉斯斯坦東部興建的價(jià)值2.75億美元的物流中心項(xiàng)目。雖然吉爾吉斯斯坦表示愿意拿出64.5萬(wàn)美元作為企業(yè)遭受損失的補(bǔ)償[4]，但中國(guó)企業(yè)很可能在協(xié)商不成的情況下提起國(guó)際投資仲裁程序以解決爭(zhēng)議。因此，完善BIT中的ISDS條款有助于維護(hù)中國(guó)企業(yè)在中亞的合法權(quán)益。

（二）中亞區(qū)域一體化合作呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)

自蘇聯(lián)解體后，中亞國(guó)家就積極嘗試?yán)霉餐慕?jīng)濟(jì)文化背景與其他國(guó)家建立復(fù)雜的區(qū)域安排。但是，由于西方國(guó)家的干涉以及中亞各國(guó)自身利益難以協(xié)調(diào)等原因，中亞區(qū)域一體化的碎片化特點(diǎn)十分明顯。自20世紀(jì)60年代至今，中亞地區(qū)國(guó)家共參與區(qū)域一體化安排12個(gè)，涉及獨(dú)聯(lián)體、歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟、上海合作組織等多個(gè)多邊合作組織[5]。但是在這些區(qū)域一體化安排中，有些因參與國(guó)家眾多，有些只是宣誓性質(zhì)，有些合作已被終止，故此一體化目標(biāo)始終沒(méi)能實(shí)現(xiàn)。特別是在這12個(gè)區(qū)域一體化安排中完整包括中亞五國(guó)的只有3個(gè)，分別是1993年獨(dú)聯(lián)體框架下的《投資活動(dòng)領(lǐng)域合作協(xié)定》、1985年經(jīng)濟(jì)合作組織的《投資、保護(hù)和促進(jìn)協(xié)定》以及1969年伊斯蘭會(huì)議組織的《伊斯蘭會(huì)議組織投資章》。在這3個(gè)區(qū)域安排中，有的并不包含投資爭(zhēng)端解決條款，有的未被批準(zhǔn)生效，有的因參與國(guó)家眾多，使得中國(guó)無(wú)法通過(guò)參與一個(gè)多邊投資合作平臺(tái)的方式達(dá)到一次性與中亞五國(guó)建立統(tǒng)一的ISDS的目的。即使是在中國(guó)倡導(dǎo)成立的上海合作組織已經(jīng)將投資促進(jìn)和保護(hù)列為合作重點(diǎn)的情況下，也沒(méi)有簽署專門的投資保護(hù)條約，中亞五國(guó)仍然主要通過(guò)雙邊投資協(xié)定來(lái)協(xié)調(diào)與中國(guó)的投資關(guān)系。因此，要想為中國(guó)投資者提供有效的保護(hù)，簽署符合國(guó)際主流觀點(diǎn)以及雙方利益的雙邊投資協(xié)定是中國(guó)與中亞國(guó)家的必然選擇。

二、用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則在國(guó)際投資協(xié)定中的適用

在國(guó)際投資法領(lǐng)域，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則是指受損害的外國(guó)人只有利用了東道國(guó)國(guó)內(nèi)一切可能的救濟(jì)程序和手段，仍得不到滿意的結(jié)果時(shí)，其本國(guó)才能行使外交保護(hù)權(quán)，或者提起國(guó)際程序[6]。因此，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則要求外國(guó)私人投資者在尋求國(guó)際救濟(jì)前需要首先適用東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序，這是對(duì)東道國(guó)屬地管轄權(quán)優(yōu)先地位的強(qiáng)調(diào)。自18世紀(jì)后期，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則在國(guó)際投資協(xié)定中存續(xù)至今，在漫長(zhǎng)的國(guó)際投資協(xié)定締約史中，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則也經(jīng)歷過(guò)多次變遷，并且在不同階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

（一）《友好通商航海條約》中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

在第二次世界大戰(zhàn)之前，國(guó)際條約并未重點(diǎn)關(guān)注對(duì)外國(guó)直接投資利益的保護(hù)，但是這時(shí)期的雙邊投資協(xié)定已經(jīng)有了關(guān)于保護(hù)一國(guó)國(guó)民在另一方領(lǐng)土內(nèi)的財(cái)產(chǎn)的規(guī)定[7]。《友好通商航海條約》（Friendship Commerce Navigation Treaty，以下稱FCN條約）是美國(guó)率先在18世紀(jì)開始締結(jié)的，以與締約對(duì)方國(guó)家建立貿(mào)易關(guān)系為目的的雙邊條約。這一時(shí)期保護(hù)投資的準(zhǔn)則主要來(lái)源于國(guó)際習(xí)慣法，F(xiàn)CN條約中沒(méi)有解決外國(guó)投資者與東道國(guó)投資爭(zhēng)議的規(guī)定，外國(guó)投資者只能在用盡東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的前提下，請(qǐng)求母國(guó)代表自己與東道國(guó)進(jìn)行國(guó)家之間的外交交涉。盡管在第二次世界大戰(zhàn)之后到20世紀(jì)60年代的20余年間，關(guān)貿(mào)總協(xié)定成為國(guó)際貿(mào)易政策談判的主要舞臺(tái)，雙邊貿(mào)易條約的重要性開始減弱，但這一時(shí)期用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的地位并未被削弱，仍然是投資者申請(qǐng)母國(guó)外交保護(hù)的前提條件。關(guān)于FCN條約中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)條款適用規(guī)則的典型案例是1989年國(guó)際法院審理的“西西里電子公司案”。國(guó)際法院對(duì)未明確規(guī)定要求或者放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的FCN條約是否構(gòu)成對(duì)該原則默示放棄的問(wèn)題進(jìn)行了解釋。國(guó)際法院在判決書中表示，“國(guó)際法院不能接受一項(xiàng)重要的習(xí)慣國(guó)際法原則在沒(méi)有被任何文字表明放棄的情況下，可以被默示地放棄”①See Elettronica SiculaI S.P.A.（ELSI）（United States OF America v.Italy），International Court 562，1989，p.31.。國(guó)際法院堅(jiān)持了傳統(tǒng)國(guó)際法的立場(chǎng)，即國(guó)際條約中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的放棄必須是明示的，默示放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)不發(fā)生排除用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的法律效果。國(guó)際法院的觀點(diǎn)也得到了國(guó)際法委員會(huì)的支持，盡管后來(lái)大部分雙邊投資協(xié)定都對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的適用性保持沉默，但是國(guó)際法委員會(huì)仍未受影響，在涉及國(guó)家責(zé)任的問(wèn)題時(shí)，國(guó)際法委員會(huì)仍支持“用盡”規(guī)則的一貫主張[8]。因此，在傳統(tǒng)國(guó)際法上投資條約中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的闕如，并不構(gòu)成對(duì)這一規(guī)則的默示放棄[9]。

（二）早期雙邊投資協(xié)定中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代，隨著新獨(dú)立國(guó)家去殖民化運(yùn)動(dòng)的展開以及社會(huì)主義國(guó)家陣營(yíng)的出現(xiàn)，在對(duì)外國(guó)投資的征收與國(guó)有化賠償方面，這些國(guó)家積極推動(dòng)國(guó)際社會(huì)確立有利于投資東道國(guó)利益的規(guī)則。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)東道國(guó)國(guó)內(nèi)管轄權(quán)的卡爾沃主義也開始從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[10]。發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資體制中的優(yōu)勢(shì)地位被不斷削弱。因此，英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家紛紛效仿德國(guó)，通過(guò)制定雙邊投資協(xié)定的方式來(lái)應(yīng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家對(duì)外資實(shí)行無(wú)償征收的威脅。在爭(zhēng)端解決方面，此時(shí)的BIT除規(guī)定國(guó)家與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決條款外，還增加了FCN條約不具備的ISDS條款，投資者獲得了申請(qǐng)國(guó)際程序解決爭(zhēng)端的權(quán)利。

為了協(xié)調(diào)投資者尋求母國(guó)外交保護(hù)與東道國(guó)強(qiáng)調(diào)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決爭(zhēng)端的沖突，1965年《華盛頓公約》建立了較為中立的國(guó)際投資仲裁機(jī)制。《華盛頓公約》第二十六條規(guī)定：“除非另有規(guī)定，雙方同意根據(jù)本公約交付仲裁，應(yīng)該視為同意排除任何其他補(bǔ)救方法而交付上述仲裁。締約國(guó)可以要求用盡當(dāng)?shù)馗鞣N行政或者司法救濟(jì)方法，作為其同意根據(jù)本公約交付仲裁的一個(gè)條件?！钡诙鶙l的規(guī)定改變了傳統(tǒng)國(guó)際法上用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的放棄必須明示的原則，確立了“要求需明示”的規(guī)則，即只要締約國(guó)在BIT中約定根據(jù)《華盛頓公約》將爭(zhēng)端提交給“國(guó)際投資爭(zhēng)端解決中心”（The International Center for Settlement of Investment Disputes，以下稱ICSID）仲裁，并且沒(méi)有明確要求在提交仲裁前必須用盡東道國(guó)當(dāng)?shù)氐乃痉ɑ蛐姓葷?jì)程序的，就被視為默示地放棄了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求，投資者就可以繞過(guò)東道國(guó)國(guó)內(nèi)程序的“門檻”，直接提起國(guó)際投資仲裁。盡管《華盛頓公約》確立了有利于投資者的ISDS，但是此時(shí)的BIT對(duì)“要求需要明示”這一規(guī)定的接受程度較低，例如德國(guó)、法國(guó)在早期BIT實(shí)踐中，仍然只規(guī)定國(guó)家之間因投資協(xié)定產(chǎn)生爭(zhēng)議的解決條款，對(duì)涉及投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)議一般還是交由東道國(guó)進(jìn)行處理②See Germany-Sierra Leone BIT（1965）Article 11；France-Malta BIT（1976），Article 9.。作為資本輸入國(guó)的拉美國(guó)家在早期的BIT實(shí)踐中，即使對(duì)國(guó)際仲裁管轄權(quán)予以承認(rèn)和接受，但是仍然在ISDS條款中強(qiáng)調(diào)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為投資者提交國(guó)際仲裁的前提條件[11]。

（三）20世紀(jì)80年代后期雙邊投資協(xié)定中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

由于發(fā)展中國(guó)家外資流入的減少，可以替代外資的資本來(lái)源的喪失以及受新自由主義經(jīng)濟(jì)理論的影響，發(fā)展中國(guó)家加入了經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮。從20世紀(jì)80年代后期開始，發(fā)展中國(guó)家國(guó)家主權(quán)觀念開始弱化，BIT簽訂數(shù)量開始增加，強(qiáng)調(diào)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的“卡爾沃主義”遭遇“擱淺”，ISDS條款中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則總體上呈現(xiàn)出“松動(dòng)”的趨勢(shì)，為投資者直接將投資爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁提供了有利條件。這一時(shí)期的ISDS條款具體包含以下兩類模式。

第一類，附期限先行利用東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。此種締約模式雖然堅(jiān)持東道國(guó)救濟(jì)在程序上的優(yōu)先地位，但是不再?gòu)?qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)必須“用盡”，而是要求在一定期限內(nèi)，投資者應(yīng)先行利用當(dāng)?shù)鼐葷?jì)解決爭(zhēng)端，如期限屆滿仍未作出裁決或者雖然有裁決作出但爭(zhēng)端仍然存在，當(dāng)事方則可以再行選擇國(guó)際仲裁程序。根據(jù)對(duì)所附期限內(nèi)東道國(guó)所作裁決的不同對(duì)待，可分為以下兩種模式：（1）如果在所附期限內(nèi)東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序作出了最終裁決，則視為爭(zhēng)端已經(jīng)解決，投資者不得再申請(qǐng)國(guó)際仲裁程序。在這種情況下，東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)實(shí)際上成為解決國(guó)際投資爭(zhēng)端的唯一途徑。例如，1997年烏茲別克斯坦與土庫(kù)曼斯坦之間的BIT就有類似的規(guī)定①See The 1993 Turkmenistan-Uzbekistan BIT，Article 7.。（2）無(wú)論在所附期限內(nèi)東道國(guó)國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序作出何種裁決，只要爭(zhēng)端仍然存在，投資者依然可以提起國(guó)際投資仲裁程序。例如，西班牙與阿根廷1991年BIT第十條規(guī)定：“在本條第2款規(guī)定的國(guó)內(nèi)司法程序開始18個(gè)月后仍未就該爭(zhēng)議作出決定，或已作出決定但雙方之間的爭(zhēng)端仍未解決時(shí)，應(yīng)爭(zhēng)端任何一方的請(qǐng)求可提交國(guó)際仲裁程序。”

第二類，在BIT中放棄當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先的要求。這種締約模式主要表現(xiàn)為東道國(guó)對(duì)ICSID仲裁等國(guó)際仲裁方式的全面接受，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)不再是投資者提交國(guó)際爭(zhēng)端解決程序的前提，根據(jù)ISDS條款中是否明確提及東道國(guó)司法程序可分為以下兩類締約模式：一是明示放棄。ISDS條款中明確規(guī)定締約雙方放棄在提交國(guó)際仲裁之前尋求或者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)措施的要求，投資者可以不經(jīng)東道國(guó)救濟(jì)程序直接提起國(guó)際仲裁。在這類BIT中，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)措施往往與國(guó)際仲裁并列規(guī)定，成為爭(zhēng)端當(dāng)事方可以自由選擇的手段，并且在“岔路口條款”的約束下?lián)褚唤K局。甚至還有一部分BIT賦予投資者更加寬泛的程序權(quán)利，即使投資者在選擇東道國(guó)法院等當(dāng)?shù)鼐葷?jì)措施后，只要國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序尚未作出生效裁決，投資者仍然可以通過(guò)撤訴的方式再行選擇國(guó)際仲裁。例如，《中國(guó)—新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》投資章中的ISDS條款規(guī)定：“如果爭(zhēng)端已被提交國(guó)內(nèi)管轄法院，只有在最終裁決作出前，投資者從國(guó)內(nèi)法院撤訴，該爭(zhēng)端才可被提交國(guó)際爭(zhēng)端解決?！倍悄痉艞墶８鶕?jù)前述《華盛頓公約》第二十六條的“要求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)應(yīng)當(dāng)明示”的規(guī)定，如果爭(zhēng)議雙方同意將爭(zhēng)議提交ICSID仲裁，同時(shí)并未明確要求首先用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，則表示雙方同意將仲裁作為排他性的解決方式。在約定ICSID仲裁的BIT中，締約雙方通常采用“沉默”的方式以達(dá)到放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的效果②See The 2002 Netherlands-Tajikistan BIT，Article 9.。放棄當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的BIT，為投資者繞過(guò)東道國(guó)行政和司法救濟(jì)程序提供了便利，體現(xiàn)了東道國(guó)為了吸引外資作出的努力，也符合投資者母國(guó)保護(hù)本國(guó)投資者程序利益的追求。關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的默示放棄是否有效的問(wèn)題，仲裁實(shí)踐中也發(fā)生了一些變化。雖然傳統(tǒng)國(guó)際法關(guān)于“放棄必須明示”的態(tài)度非常明確，但是根據(jù)國(guó)際投資仲裁的判例，ICSID仲裁庭以《華盛頓公約》第二十六條為根據(jù)，在仲裁實(shí)踐中始終認(rèn)為，除非明確要求，否則用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求不能隱含在BIT之中③See Saipem S.p.A.v.the People’s Republic of Bangladesh，ICSID Case No.ARB/05/07，Award，para.175.。同時(shí)，非ICSID仲裁庭（主要是UNCITRAL專設(shè)仲裁庭）即使在沒(méi)有適用《華盛頓公約》及其第二十六條規(guī)定的情況下，也建立了“除非明確要求，可以默示放棄”的理解[12]。

（四）21世紀(jì)以來(lái)雙邊投資協(xié)定中的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則

盡管2000年之前提交到ICSID的案件數(shù)量相對(duì)較少，但在2001年阿根廷金融危機(jī)之后，情況迅速改變，僅針對(duì)阿根廷的案件就達(dá)到了44件[13]。由于阿根廷等拉美國(guó)家在ICSID中官司纏身，它們開始意識(shí)到以簽訂雙邊投資協(xié)定、放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的方式來(lái)吸引外資，并未給本國(guó)帶來(lái)預(yù)期的好處，反而將本國(guó)拖進(jìn)“私人”起訴國(guó)家的深淵。由于無(wú)法忍受數(shù)額巨大的敗訴裁決，繼玻利維亞率先退出《華盛頓公約》之后，委內(nèi)瑞拉、阿根廷紛紛審查并終止本國(guó)已經(jīng)簽訂的BIT，修改國(guó)內(nèi)立法不再接受國(guó)際仲裁的管轄權(quán)，并且徹底地退出了《華盛頓公約》。拉美國(guó)家對(duì)國(guó)際投資仲裁的排斥被認(rèn)為是“卡爾沃主義”復(fù)活的表現(xiàn)，并且有向長(zhǎng)期支持國(guó)際投資仲裁、反對(duì)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)散的趨勢(shì)。

由于國(guó)際社會(huì)對(duì)投資仲裁過(guò)分偏向投資者、透明度不高、裁決缺乏一致性、仲裁員不公等缺陷的質(zhì)疑以及發(fā)達(dá)國(guó)家開始在國(guó)際投資關(guān)系中兼具資本輸出國(guó)與輸入國(guó)的雙重身份等因素的影響，一些傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國(guó)家也產(chǎn)生了放棄或者改革國(guó)際投資仲裁制度的想法。在此背景下，發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域出現(xiàn)了“回歸”的趨勢(shì)，具體表現(xiàn)為在一些新的雙邊投資協(xié)定中放棄選擇國(guó)際投資仲裁機(jī)制，轉(zhuǎn)向更為依賴東道國(guó)的司法體系，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的局部乃至全面“回歸”[14]。值得注意的是，烏茲別克斯坦在2020年的國(guó)內(nèi)立法中也收緊了本國(guó)法院對(duì)投資爭(zhēng)端解決的管轄權(quán)，具體內(nèi)容將在后文詳述。

三、中國(guó)與中亞五國(guó)BIT實(shí)踐對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度

（一）中國(guó)對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度

中國(guó)對(duì)ISDS條款中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的關(guān)注始于1997年之后。當(dāng)時(shí)，中國(guó)外資政策開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)外投資，BIT對(duì)中國(guó)投資者保護(hù)力度不足的問(wèn)題也開始凸顯。為了加大對(duì)中國(guó)海外投資者的保護(hù)力度，1998年，中國(guó)改變了原來(lái)只接受ICSID對(duì)征收補(bǔ)償額爭(zhēng)議享有管轄權(quán)的態(tài)度，轉(zhuǎn)而全面同意ICSID中心管轄中國(guó)與外國(guó)投資者之間的任何投資爭(zhēng)議[15]。為了防止擴(kuò)大接受ICSID仲裁管轄權(quán)帶來(lái)的負(fù)面影響，1997年，國(guó)務(wù)院確定在“用盡國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序”的前提下，允許投資者將所有與東道國(guó)有關(guān)的投資糾紛提交國(guó)際仲裁[16]。此后，中國(guó)新簽訂的BIT對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的基本態(tài)度是：國(guó)內(nèi)司法審判與國(guó)際投資仲裁二者由投資者自由選擇，在“岔路口”條款的約束下?lián)褚唤K局，東道國(guó)的行政救濟(jì)程序仍然作為提交國(guó)際仲裁的前提條件①關(guān)于中國(guó)國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序前置的要求，還可具體分為締約雙方共同要求或者中國(guó)單方要求用盡、一定期限內(nèi)先行利用行政救濟(jì)以及對(duì)特定爭(zhēng)端不要求用盡當(dāng)?shù)匦姓葷?jì)等多種形式，此處關(guān)于用盡國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序的要求是中國(guó)在BIT實(shí)踐中采用的較為普遍的一種做法。。中國(guó)關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的締約方式呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：首先，關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的放棄，中國(guó)將東道國(guó)司法救濟(jì)途徑與國(guó)際仲裁并列，起到了明示放棄東道國(guó)司法救濟(jì)優(yōu)先的效果，避免了“默示放棄”是否有效的不確定性。其次，中國(guó)在BIT中明確要求用盡東道國(guó)行政救濟(jì)程序，也符合《華盛頓公約》和國(guó)際投資仲裁庭的觀點(diǎn)，能夠起到一定的“安全閥”作用。此外，中國(guó)放棄東道國(guó)司法救濟(jì)的要求既有防止中國(guó)法院的終局判決被國(guó)際程序?qū)彶椋S護(hù)中國(guó)司法審判嚴(yán)肅性的考慮，也為投資者直接提起國(guó)際仲裁提供了可能，體現(xiàn)了中國(guó)對(duì)投資者利益的維護(hù)。

（二）中亞五國(guó)對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度

自獨(dú)立后，中亞五國(guó)就開始了經(jīng)濟(jì)自由化計(jì)劃，為了避免無(wú)法可依的局面，各國(guó)紛紛進(jìn)行外資立法，為外國(guó)投資提供較為寬松的投資環(huán)境和優(yōu)惠的投資政策，并且積極與外國(guó)開展BIT談判。通過(guò)對(duì)中亞國(guó)家國(guó)內(nèi)外資立法以及現(xiàn)行的BIT締約實(shí)踐進(jìn)行分析，可以將中亞國(guó)家對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度分為三類。

第一類，國(guó)內(nèi)法與BIT實(shí)踐觀點(diǎn)一致，即當(dāng)爭(zhēng)端發(fā)生后，無(wú)法通過(guò)協(xié)商解決的，投資者有權(quán)在國(guó)內(nèi)救濟(jì)程序和國(guó)際仲裁中進(jìn)行選擇。作出這樣規(guī)定的國(guó)家是哈薩克斯坦和吉爾吉斯斯坦。對(duì)于哈薩克斯坦而言，2003年生效、2014年修訂的《哈薩克斯坦共和國(guó)投資法》規(guī)定：“如果投資者無(wú)法根據(jù)談判解決糾紛，那么爭(zhēng)議的解決應(yīng)根據(jù)哈薩克斯坦共和國(guó)的國(guó)際條約和法律，在哈薩克斯坦共和國(guó)法院以及各方在協(xié)議中規(guī)定的國(guó)際仲裁進(jìn)行?！雹赟ee Kazakhstan Law on Investments （2016），Article 9.考察哈薩克斯坦近年締結(jié)的BIT中的ISDS條款，與國(guó)內(nèi)立法的觀點(diǎn)基本一致③See The 2018 Kazakhstan-Singapore BIT，Article 11.。吉爾吉斯斯坦與哈薩克斯坦在國(guó)內(nèi)法中的規(guī)定方式略有不同，但是所產(chǎn)生的效果沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別。吉爾吉斯斯坦在其國(guó)家立法中明確表示了對(duì)ICSID仲裁的同意[17]。同時(shí)，吉爾吉斯斯坦2016年12月修訂的《吉爾吉斯共和國(guó)投資法》第十八條規(guī)定：“投資爭(zhēng)端應(yīng)由吉爾吉斯共和國(guó)法院解決，如果爭(zhēng)端當(dāng)事方之一選擇向ICSID申請(qǐng)仲裁，或者根據(jù)UNCITRAL規(guī)則組成專設(shè)仲裁庭解決爭(zhēng)議，那么吉爾吉斯共和國(guó)將放棄在提交國(guó)際仲裁前用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求”。近年來(lái)，對(duì)外簽訂的BIT都與本國(guó)立法一致，在規(guī)定ICSID仲裁和UNCITRAL專設(shè)仲裁的情況下，放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的要求，投資者可以在國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際仲裁中自由選擇。

第二類，國(guó)內(nèi)法并未規(guī)定投資者與國(guó)家之間投資爭(zhēng)議的解決辦法，而BIT實(shí)踐采取較為寬松的規(guī)定，允許投資者直接提起國(guó)際仲裁。這類國(guó)家主要包括土庫(kù)曼斯坦和塔吉克斯坦兩國(guó)。土庫(kù)曼斯坦1992年《投資活動(dòng)法》第二十二條“投資保護(hù)”僅規(guī)定本國(guó)與外國(guó)國(guó)家之間因投資義務(wù)的履行發(fā)生爭(zhēng)議應(yīng)由條約規(guī)定的法庭審理。而二十二條第三款則籠統(tǒng)地指出：“投資活動(dòng)實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的爭(zhēng)議應(yīng)在適當(dāng)?shù)姆ㄔ哼M(jìn)行審查?！雹躍ee Turkmenistan Law on Investment Activities（1992），Article 22.這樣的規(guī)定，可能是土庫(kù)曼斯坦對(duì)投資者與國(guó)家之間爭(zhēng)議保留國(guó)內(nèi)管轄權(quán)的委婉表達(dá)，但是土庫(kù)曼斯坦BIT締約實(shí)踐卻體現(xiàn)出與國(guó)內(nèi)立法不同的態(tài)度。從1989年締結(jié)第一份BIT開始，該國(guó)締結(jié)的所有BIT中只有與烏茲別克斯坦、印度和土耳其之間的BIT有用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的規(guī)定，并且在該國(guó)最近10年的BIT實(shí)踐中，關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的規(guī)定仍然與20世紀(jì)80年代末用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)邊緣化時(shí)期的締約模式基本相同，即不要求提交國(guó)際仲裁之前必須先行利用或者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)措施。塔吉克斯坦2016年《投資法》第二十八條僅規(guī)定投資者之間投資爭(zhēng)議的解決辦法，并不涉及投資者與塔吉克斯坦國(guó)家之間的投資爭(zhēng)議解決問(wèn)題。但在BIT締約實(shí)踐中，塔吉克斯坦與前述土庫(kù)曼斯坦相同，也不要求用盡或者先行利用東道國(guó)的國(guó)內(nèi)救濟(jì)措施。同時(shí)，與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦三國(guó)相比，塔吉克斯坦BIT除1995年與韓國(guó)和1996年與土耳其簽訂的兩份BIT之外，在1989年至2004年之間，幾乎沒(méi)有任何一份BIT為投資者申請(qǐng)國(guó)際仲裁程序設(shè)置當(dāng)?shù)鼐葷?jì)前置的障礙，在同意投資者提交ICSID仲裁以及UCNCITRAL專設(shè)仲裁的前提下，直接默示地放棄了東道國(guó)的當(dāng)?shù)鼐葷?jì)要求。只是在2004年后簽訂的幾份BIT中，出現(xiàn)了東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院的規(guī)定，但也屬于投資者可選擇的爭(zhēng)端解決方式，并非提交國(guó)際仲裁的強(qiáng)制程序?？梢哉f(shuō)，塔吉克斯坦BIT實(shí)踐對(duì)于當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的態(tài)度是中亞五國(guó)最為寬松開放的，為投資者創(chuàng)造了一個(gè)不受東道國(guó)救濟(jì)程序束縛的法治環(huán)境。

第三類，烏茲別克斯坦通過(guò)國(guó)內(nèi)立法收緊投資爭(zhēng)議管轄權(quán)，將東道國(guó)司法救濟(jì)作為投資者提交國(guó)際仲裁的前提條件，并且已經(jīng)根據(jù)國(guó)內(nèi)法開始了BIT的締約實(shí)踐。2019年底，烏茲別克斯坦《投資與投資活動(dòng)法》獲得通過(guò)，并于2020年1月27日生效。該法涵蓋了本國(guó)和外國(guó)投資者在所有階段與投資和投資活動(dòng)有關(guān)的基本原則[18]。該法的最大變化體現(xiàn)在對(duì)原來(lái)施行20余年的《外國(guó)投資人權(quán)利保障和保護(hù)措施法》第十條爭(zhēng)端解決機(jī)制的修改。不同于原來(lái)投資者有權(quán)在國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際仲裁中進(jìn)行選擇的規(guī)定，《投資和投資活動(dòng)法》在第六十三條中將烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)有管轄權(quán)的法院作為提交國(guó)際仲裁的前提，只有當(dāng)協(xié)商、調(diào)解以及法院審理均無(wú)法解決爭(zhēng)端時(shí)，投資者才有可能將爭(zhēng)端提交國(guó)際仲裁。在BIT實(shí)踐中，烏茲別克斯坦早期與其他四國(guó)規(guī)定基本一致，并不強(qiáng)制要求當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的用盡或者優(yōu)先適用，投資者對(duì)于爭(zhēng)端解決途徑的選擇享有一定的自主權(quán)。烏茲別克斯坦的做法不僅是當(dāng)前國(guó)際仲裁領(lǐng)域當(dāng)?shù)鼐葷?jì)“回歸”趨勢(shì)的體現(xiàn)，也反映了該國(guó)作為中亞地區(qū)引資大國(guó)所面臨的日益增多的投資爭(zhēng)端的壓力，同時(shí)，也使中亞地區(qū)傳統(tǒng)的較為寬松的爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)生了改變。中亞國(guó)家在BIT中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)所采取的立場(chǎng)，與該地區(qū)國(guó)家的歷史背景有關(guān)。在獨(dú)立初期，中亞五國(guó)的精英階層對(duì)西方的治理模式非常向往，渴望學(xué)習(xí)和接受“全球方式”。他們與國(guó)際投資法和國(guó)際投資機(jī)構(gòu)的首次接觸以及隨后的互動(dòng)，都是在后蘇聯(lián)時(shí)代西方主導(dǎo)的治理改革框架內(nèi)進(jìn)行的[19]。因此，在西方因素的影響以及本國(guó)吸收外資需要的推動(dòng)下，中亞國(guó)家接受西方專家提供的國(guó)際經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助方案，制定了近似于“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和全球最佳做法”的國(guó)內(nèi)立法和雙邊投資協(xié)定。我們現(xiàn)在看到的中亞五國(guó)在國(guó)內(nèi)法以及BIT實(shí)踐中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的寬松態(tài)度都帶有20世紀(jì)80年代后期西方主導(dǎo)的國(guó)際投資保護(hù)制度的影子。但是，在21世紀(jì)初第一波投資爭(zhēng)端發(fā)生之后，中亞五國(guó)對(duì)西方模式的投資保護(hù)體制產(chǎn)生了懷疑。2006年，烏茲別克斯坦就開始通過(guò)憲法法院強(qiáng)調(diào)本國(guó)經(jīng)濟(jì)法院對(duì)投資爭(zhēng)端的管轄權(quán)，并且指出是否接受ICSID仲裁管轄權(quán)，應(yīng)在每個(gè)個(gè)案中獲得書面的同意[20]。雖然烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦等中亞國(guó)家都不同程度地在國(guó)內(nèi)立法中加強(qiáng)本國(guó)對(duì)外資的規(guī)制權(quán)，但是由于本國(guó)在BIT談判中話語(yǔ)權(quán)較弱，以及長(zhǎng)期的“規(guī)則接受者”的地位，使得本國(guó)對(duì)外簽訂的BIT中仍然維持著之前較為寬松的規(guī)定。而此次烏茲別克斯坦在國(guó)內(nèi)法和BIT實(shí)踐中的重大轉(zhuǎn)變，足以反映出其利用國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)以收緊東道國(guó)管轄權(quán)的強(qiáng)烈愿望，這種做法既跟進(jìn)了當(dāng)前國(guó)際投資領(lǐng)域東道國(guó)國(guó)家權(quán)力“回歸”的趨勢(shì)，也使烏茲別克斯坦在當(dāng)?shù)鼐葷?jì)問(wèn)題上形成了與其他四國(guó)不同的政策取向，值得引起投資者及資本輸出國(guó)的注意。

四、中國(guó)與中亞五國(guó)現(xiàn)行ISDS條款中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的規(guī)定與不足

中亞五國(guó)獨(dú)立后不久，就開始了與中國(guó)的BIT談判，其中，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦四國(guó)于1992年與中國(guó)達(dá)成協(xié)定，次年塔吉克斯坦與中國(guó)達(dá)成協(xié)定。經(jīng)過(guò)近30年的時(shí)間，無(wú)論國(guó)際經(jīng)貿(mào)形勢(shì)發(fā)生何種變化，除2011年中烏BIT進(jìn)行了重新修訂以外，中國(guó)與中亞其他四國(guó)的BIT幾乎沒(méi)有進(jìn)行任何修訂。

（一）現(xiàn)行ISDS條款中關(guān)于用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的規(guī)定

由于土庫(kù)曼斯坦與中國(guó)的BIT并未就ISDS達(dá)成實(shí)質(zhì)性協(xié)定，因此，在另外4份BIT中，對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的規(guī)定主要可分為新舊兩種模式：第一，“舊模式”主要是指20世紀(jì)90年代初，中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦三國(guó)BIT中采用的模式。在這3份BIT中，關(guān)于投資爭(zhēng)端的解決方式僅規(guī)定締約一方與另一方投資者之間關(guān)于征收補(bǔ)償數(shù)額的爭(zhēng)議可提交仲裁庭。這里的仲裁庭是爭(zhēng)議發(fā)生后，由雙方協(xié)商，逐案組成的臨時(shí)仲裁庭。BIT還規(guī)定，如果雙方就仲裁員選擇發(fā)生爭(zhēng)議，任何一方均可提請(qǐng)斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院主席作出任命。至于是否要求先行利用或者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，協(xié)定中并未提及。第二，“新模式”主要是指2011年中烏BIT中的規(guī)定。中烏BIT與其他4份BIT關(guān)于ISDS條款規(guī)定最大的不同主要體現(xiàn)在爭(zhēng)端解決方式的多樣性、開放性，以及對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的取舍進(jìn)行明確規(guī)定等方面。在爭(zhēng)端解決途徑方面，中烏BIT為投資者提供了協(xié)商調(diào)解、國(guó)內(nèi)司法審判、ICSID仲裁、依據(jù)UNCITRAL規(guī)則的專設(shè)仲裁以及其他仲裁機(jī)構(gòu)仲裁5種選擇，投資者可以根據(jù)實(shí)際情況選擇于己有利的爭(zhēng)端解決方式。同時(shí)，BIT允許國(guó)際投資爭(zhēng)端在其他仲裁機(jī)構(gòu)解決的規(guī)定，也是對(duì)傳統(tǒng)BIT實(shí)踐的更新。在對(duì)待用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度方面，中烏BIT明示放棄了國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)優(yōu)先的權(quán)利，將東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院與國(guó)際仲裁并列規(guī)定，為中國(guó)投資者繞過(guò)烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)法院的訴訟程序提供了可能。但是，中烏BIT并未一并放棄國(guó)內(nèi)行政救濟(jì)程序優(yōu)先的規(guī)則，而是通過(guò)明示要求的方式，對(duì)用盡東道國(guó)國(guó)內(nèi)行政復(fù)議程序進(jìn)行了規(guī)定。

中烏BIT明示放棄國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)、明確要求首先用盡行政救濟(jì)的規(guī)定，兼顧了傳統(tǒng)國(guó)際法和《華盛頓公約》實(shí)踐對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的不同觀點(diǎn)，避免了因規(guī)定不清導(dǎo)致的用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則適用的問(wèn)題。因此，無(wú)論傳統(tǒng)國(guó)際法和國(guó)際仲裁實(shí)踐對(duì)默示放棄東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的效力如何認(rèn)定，在BIT中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)適用與否進(jìn)行明示規(guī)定，都有利于投資爭(zhēng)端的順利解決。

（二）現(xiàn)行規(guī)定的不足

由于當(dāng)前尚未發(fā)生中國(guó)投資者根據(jù)BIT將其與中亞國(guó)家的投資爭(zhēng)議提交國(guó)際仲裁的案例，因此，中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦、塔吉克斯坦四國(guó)BIT中的缺陷還沒(méi)有引起人們的足夠重視，但是隨著中國(guó)企業(yè)在吉爾吉斯斯坦投資受損事件的發(fā)生，中國(guó)與中亞國(guó)家BIT對(duì)投資者程序性利益保護(hù)不足的弊端將會(huì)進(jìn)一步顯露。另外，烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)立法和BIT實(shí)踐對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的態(tài)度轉(zhuǎn)向保守，可能為中烏現(xiàn)行BIT的適用帶來(lái)不確定因素。具體而言，中國(guó)與中亞國(guó)家BIT中的ISDS條款存在以下兩點(diǎn)不足之處：第一，對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的規(guī)定不夠明確，并不必然產(chǎn)生默示放棄的效果。除新修訂的中烏BIT之外，其他4份BIT在簡(jiǎn)單約定專設(shè)仲裁的情況下，均未表明對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的確切態(tài)度。東道國(guó)是否要求先行利用或者用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)程序，投資者很難從ISDS條款中找到答案。如前所述，傳統(tǒng)國(guó)際法對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則仍然堅(jiān)持“放棄必須明示”的觀點(diǎn)，盡管《華盛頓公約》將其改為“要求需明示”，但也以締約雙方在BIT中接受ICSID管轄權(quán)為前提。即便后來(lái)“要求需要明示”的觀點(diǎn)被一些非ICSID仲裁庭采納，但是只有根據(jù)UNCITRAL規(guī)則成立的專設(shè)仲裁庭在仲裁案例中明確支持這一觀點(diǎn)。默示放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則是否有效主要在于仲裁庭的個(gè)案判斷。然而，中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦、塔吉克斯坦四國(guó)BIT中既未同意將爭(zhēng)端提交ICSID仲裁，也未約定依據(jù)UNCITRAL規(guī)則成立專設(shè)仲裁庭，而只同意在雙方協(xié)商一致前提下自行組成專設(shè)仲裁庭進(jìn)行臨時(shí)仲裁，斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院及其仲裁規(guī)則僅在爭(zhēng)端方組建仲裁庭、確立程序規(guī)則遇到困難時(shí)才起到輔助作用。因此，很難得出中國(guó)與前述四國(guó)BIT中已經(jīng)默示地放棄了用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的結(jié)論。一旦中國(guó)投資者與其發(fā)生投資爭(zhēng)端，這些國(guó)家很有可能抓住傳統(tǒng)國(guó)際法“放棄需要明示”的觀點(diǎn)，主張對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則的沉默并不意味著東道國(guó)放棄對(duì)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先適用的要求，從而將爭(zhēng)端管轄權(quán)控制在本國(guó)之內(nèi)。即便BIT中的臨時(shí)仲裁庭能夠成立，并且按照“要求需要明示”的觀點(diǎn)駁回東道國(guó)關(guān)于當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先的主張，雖然滿足了投資者提交國(guó)際仲裁解決糾紛的愿望，但是經(jīng)歷一番周折，程序上的拖延以及仲裁費(fèi)用的浪費(fèi)已經(jīng)無(wú)法避免，這對(duì)雙方而言都是不利的。第二，烏茲別克斯坦收緊投資爭(zhēng)端的國(guó)內(nèi)管轄權(quán)，使中烏現(xiàn)行雙邊投資協(xié)定中ISDS條款的適用遭遇變數(shù)。烏茲別克斯坦以往的BIT實(shí)踐很少有當(dāng)?shù)鼐葷?jì)優(yōu)先的要求，投資者可以比較自由地在東道國(guó)法院或國(guó)際仲裁中進(jìn)行選擇。部分與發(fā)達(dá)國(guó)家的BIT甚至僅僅規(guī)定國(guó)際仲裁而非東道國(guó)法院作為最終解決方式[21]。具體到中烏BIT中的ISDS條款，該條款同樣沒(méi)有賦予東道國(guó)要求國(guó)內(nèi)司法程序優(yōu)先的權(quán)利，投資者只要用盡行政復(fù)議程序后，就可以在國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際仲裁程序中自由選擇。但是，當(dāng)烏茲別克斯坦要求國(guó)內(nèi)法院優(yōu)先的《投資和投資活動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱“烏茲別克斯坦新《投資法》”）生效后，中烏BIT就有可能與烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)法規(guī)定發(fā)生沖突。根據(jù)烏茲別克斯坦新《投資法》第二十三條關(guān)于抵觸的規(guī)定，“如果本法與烏茲別克斯坦的其他法規(guī)或者與國(guó)際條約規(guī)定相抵觸的，則以最有利于投資者的規(guī)定為準(zhǔn)”①See Law of the Republic of Uzbekistan Investment and Investment Activities，Article 32.。第三十二條的規(guī)定表明烏茲別克斯坦在對(duì)待國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的沖突的問(wèn)題上，并未規(guī)定國(guó)際法優(yōu)先，而是以有利于投資者為標(biāo)準(zhǔn)。僅從第三十二條字面意思來(lái)看，“有利于投資者的規(guī)定為準(zhǔn)”，似乎是烏茲別克斯坦提高投資保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)，但是與實(shí)體條款（如稅收優(yōu)惠）相比，爭(zhēng)端解決條款中“有利于投資者規(guī)定”的判斷標(biāo)準(zhǔn)就變得難以確定。特別是在國(guó)內(nèi)法院與國(guó)際仲裁之間進(jìn)行比較時(shí)，國(guó)內(nèi)程序在費(fèi)用上可能比國(guó)際程序更為經(jīng)濟(jì)，投資者很難客觀地證明國(guó)際仲裁比國(guó)內(nèi)法院對(duì)投資者更為有利。因此，在沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，“有利于投資者”的判斷標(biāo)準(zhǔn)十分模糊，投資者能否利用第三十二條的規(guī)定基于中烏BIT的保護(hù)當(dāng)然豁免烏茲別克斯坦新《投資法》規(guī)定的訴訟前置程序，有待烏茲別克斯坦政府的進(jìn)一步釋明。

五、中國(guó)與中亞五國(guó)BIT中用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)條款的完善建議

（一）明示放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)，保證國(guó)際仲裁順利進(jìn)行

在中國(guó)與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、土庫(kù)曼斯坦、塔吉克斯坦四國(guó)的BIT談判中，引入國(guó)際仲裁完善ISDS條款中的爭(zhēng)端解決途徑是中國(guó)和前述四國(guó)的應(yīng)然選擇。但是，締約雙方是否為投資者尋求國(guó)際仲裁設(shè)定當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的前提條件，現(xiàn)行ISDS條款中的規(guī)定無(wú)法提供有價(jià)值的參考，為了防止?fàn)幎私鉀Q過(guò)程中東道國(guó)利用現(xiàn)行條約中的漏洞為投資者尋求國(guó)際仲裁設(shè)置程序性障礙，有必要在BIT更新談判中對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則進(jìn)行明確規(guī)定。

盡管用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)規(guī)則在ISDS中有“回歸”趨勢(shì)，但是仍未形成主流。面對(duì)不斷提升的外資保護(hù)需求，中國(guó)亟須締結(jié)高保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的ISDS條款，可以說(shuō)，中國(guó)仍是現(xiàn)行國(guó)際投資仲裁體制的受益者，應(yīng)當(dāng)成為ISDS的倡導(dǎo)者和改良者。對(duì)于要求或者放棄用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)與締約對(duì)方之間的投資關(guān)系進(jìn)行“逐案分析”，以實(shí)際投資關(guān)系作為判斷本國(guó)締約立場(chǎng)的主要依據(jù)。特別是在與中國(guó)重要的投資目的國(guó)以及國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的投資風(fēng)險(xiǎn)較高的國(guó)家締結(jié)BIT時(shí)，更應(yīng)放開手腳。在與上述四國(guó)進(jìn)行BIT修訂談判的過(guò)程中，在用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的問(wèn)題上，中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持國(guó)內(nèi)司法審判與國(guó)際投資仲裁二者由投資者自由選擇，在“岔路口”條款的約束下?lián)褚唤K局，東道國(guó)的行政救濟(jì)程序作為提交國(guó)際仲裁前提條件的基本立場(chǎng)，為中國(guó)投資者爭(zhēng)取程序上的便利。具體締約模式可參考中烏兩國(guó)之間現(xiàn)行有效的BIT中的ISDS條款。

（二）爭(zhēng)取中烏BIT繼續(xù)適用，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)“回歸”

雖然烏茲別克斯坦并非中國(guó)在中亞五國(guó)中投資存量最高的國(guó)家，但卻是近年來(lái)增速最快、增幅最大的國(guó)家。烏茲別克斯坦對(duì)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則態(tài)度的最新變化，使中烏BIT中ISDS條款的適用趨向復(fù)雜，將對(duì)中國(guó)投資者赴烏茲別克斯坦投資產(chǎn)生重要影響，應(yīng)當(dāng)引起中國(guó)政府與投資者的足夠重視。首先，根據(jù)中烏BIT第十八條關(guān)于協(xié)定有效期的規(guī)定，如果在2020年8月31日之前，任一條約當(dāng)事方?jīng)]有書面通知對(duì)方終止該協(xié)定，則協(xié)定還將自動(dòng)延續(xù)10年，即使任意一方終止了投資協(xié)定，BIT中的實(shí)體條款仍可對(duì)終止日期之前的投資繼續(xù)適用10年。因此，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，中烏2011年BIT中的ISDS條款，仍然是解決中國(guó)投資者與烏茲別克斯坦投資爭(zhēng)端的主要依據(jù)。因此，如何利用烏茲別克斯坦新《投資法》中“當(dāng)本國(guó)立法與國(guó)際條約相沖突時(shí)，以有利于投資者的規(guī)定為準(zhǔn)”的條款，使得中國(guó)投資者可以當(dāng)然豁免烏茲別克斯坦新《投資法》國(guó)內(nèi)訴訟前置的規(guī)定，繼續(xù)基于中烏BIT的保護(hù)，繞過(guò)烏茲別克斯坦國(guó)內(nèi)訴訟程序，在窮盡東道國(guó)行政復(fù)議程序的前提下，提交國(guó)際仲裁尋求爭(zhēng)端的最終解決，成為值得我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界予以關(guān)注的問(wèn)題。雖然ISDS中“有利于投資者的規(guī)定”尚無(wú)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，但是，通過(guò)對(duì)比中烏BIT與烏茲別克斯坦新《投資法》的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，《投資法》強(qiáng)制投資者用盡國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)的規(guī)定限制了中烏BIT中投資者對(duì)國(guó)內(nèi)法院和國(guó)際仲裁方式的自由選擇權(quán)，使得投資者根據(jù)中烏BIT直接尋求國(guó)際救濟(jì)的權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。因此，從投資者選擇權(quán)保護(hù)以及促進(jìn)投資自由化的角度分析，中烏BIT與烏茲別克斯坦新《投資法》相比，前者的規(guī)定對(duì)投資者而言更為有利。因此，投資者應(yīng)把握機(jī)會(huì)，從爭(zhēng)端解決方式的選擇權(quán)角度積極抗辯，爭(zhēng)取中烏現(xiàn)行BIT的繼續(xù)適用，防止因?yàn)跗潉e克斯坦司法救濟(jì)的缺陷而再次造成對(duì)自身利益的損害。其次，雖然短時(shí)間內(nèi)中烏BIT不會(huì)終止，但是也不排除投資爭(zhēng)端發(fā)生后烏茲別克斯坦主動(dòng)要求修訂中烏BIT，在ISDS條款中納入用盡當(dāng)?shù)厮痉ň葷?jì)規(guī)定的可能性。為此，中國(guó)政府也需做好談判準(zhǔn)備，在互利共贏、友好協(xié)商的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合雙方利益的ISDS條款。如果決定接受烏茲別克斯坦的規(guī)定，中國(guó)可以通過(guò)為東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的實(shí)施附加合理期限，或者規(guī)定特定類型的投資爭(zhēng)議例外的方式，將烏茲別克斯坦司法救濟(jì)前置的影響降至最低。中國(guó)政府可以根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，制定具體的談判方案。