廣西政府購買公共法律服務(wù)的雙重邏輯與實(shí)踐進(jìn)路

李曉昀

（1.云南大學(xué) 政府管理學(xué)院，云南 昆明 650500；2.廣西民族大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

黨的十八屆四中全會提出，“推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)”[1]，首次正式提出公共法律服務(wù)的概念。2014年，司法部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中明確“公共法律服務(wù)是由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權(quán)利，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)”。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會力量參與公共法律服務(wù)”。2020年，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》，要求“到2022年，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務(wù)體系”，“完善政府購買公共服務(wù)機(jī)制，促進(jìn)社會組織在提供公共服務(wù)中發(fā)揮更大作用”。如何通過政府購買，借助社會力量供給社會需求的、專業(yè)的公共法律服務(wù)，加強(qiáng)基層治理能力，最終形塑社會秩序[2]，已經(jīng)成為地方政府面臨的一項(xiàng)重大課題。本研究以廣西政府購買公共法律服務(wù)為研究對象，于2017年5月至2019年12月對廣西NN、CZ、GG、FCG等地政府購買公共法律服務(wù)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，在探究其現(xiàn)實(shí)障礙的基礎(chǔ)上探索政府購買公共法律服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)路，以期為廣西推進(jìn)公共法律服務(wù)供給創(chuàng)新提供參考。

一、廣西政府購買公共法律服務(wù)的雙重邏輯

薩拉蒙認(rèn)為服務(wù)購買合同等政府行動的新“工具”對政社關(guān)系產(chǎn)生了根本性的影響，而對實(shí)施研究重新定位的首要前提是：不同的政府行動工具有著各自不同的動力學(xué)，這影響了政府行動的內(nèi)容[3]。任何政府行動或者政府與其他組織間關(guān)系的產(chǎn)生與變化都離不開所受到的推動力的影響，而不同的推動力對其行動策略產(chǎn)生著直接影響。廣西政府購買公共法律服務(wù)既是落實(shí)中央頂層設(shè)計(jì)的地方策略，也是回應(yīng)社會需求的政府行動。

（一）科層制邏輯：行政壓力的內(nèi)在動力

1.自上而下的政績?nèi)蝿?wù)。在長期的壓力型科層制體制下，除經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定成為地方政府政績?nèi)蝿?wù)必須考慮的首要問題外，自上而下的行政任務(wù)與地方政府自身的能動性也是政績考核的重要內(nèi)容，政府往往將某項(xiàng)工作列入政府考核目標(biāo)作為推動工作落實(shí)、引起政府重視、實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)落實(shí)的重要方式。自黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)符合國情的、覆蓋城鄉(xiāng)的、惠及全民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)以來，各級政府紛紛啟動相應(yīng)的建設(shè)工作，包括創(chuàng)新法援案件指派的方式，以抽調(diào)、政府購買和發(fā)展志愿服務(wù)等方式充實(shí)工作力量，打造公共法律服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問全國范圍內(nèi)的覆蓋等。具體到廣西，為了確保政府購買公共法律服務(wù)任務(wù)的層層落實(shí)，將該任務(wù)納入政府績效考核指標(biāo)是最為常見的做法。廣西CZ市PX市司法局負(fù)責(zé)人在訪談時(shí)談到，盡管地方財(cái)政緊張，但是因?yàn)樯霞壵髮⒄徺I公共法律服務(wù)工作列入政府績效考核指標(biāo)，政府高度重視，大力推動了該項(xiàng)工作的開展。

2.政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。自20世紀(jì)80年代中期以來，許多發(fā)達(dá)國家公共部門的管理正轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥缘摹⒁允袌鰹榛A(chǔ)的形式[4]。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為政府應(yīng)該是競爭性的、受顧客驅(qū)使的、分權(quán)的、以市場為導(dǎo)向的[5]。一種分權(quán)的、引入市場機(jī)制的、社會參與的政府職能轉(zhuǎn)變倍受理論界推崇。政府購買是政府職能轉(zhuǎn)變形成的一種由“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估實(shí)現(xiàn)”[6]的公共服務(wù)供給路徑。政府從直接生產(chǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向監(jiān)管，由更具專業(yè)性與靈活性的社會力量承擔(dān)，更有利于提升公共服務(wù)供給的效率與水平。因此，在政府職能轉(zhuǎn)變的理論推動與內(nèi)在變革要求下，政府購買公共法律服務(wù)既是廣西政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，將公共法律服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給社會力量的放權(quán)舉措，也是政府轉(zhuǎn)向并加強(qiáng)監(jiān)管職能的契機(jī)，同時(shí)是調(diào)動更具有法律專業(yè)知識和技能、組織更靈活的社會力量，參與公共法律服務(wù)供給積極性的重要方式。

3.政府供給缺陷的現(xiàn)實(shí)選擇。假若國家作為一種類似于市場的制度而存在是為了提供公共物品和減少外部性的話，它就必須完成顯示公民對公共物品之偏好的工作[7]。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公眾的法律服務(wù)需求走向多元，既涉及婚姻、事故、勞資薪酬、矛盾糾紛、跨國事務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域，又關(guān)系到少數(shù)民族聚居區(qū)、邊境地區(qū)與一般地區(qū)的法律服務(wù)需求，政府難以逐一了解社會偏好，進(jìn)而難以配置資源予以有效供給。同時(shí)，公共法律服務(wù)生產(chǎn)的必要條件是具有專業(yè)的法律知識和技能要求，這決定了能夠從事該服務(wù)的主體只能是通過律師資格考試并且獲得國家頒發(fā)資質(zhì)證書的律師，以及經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)獲得相應(yīng)執(zhí)業(yè)資質(zhì)的基層法律服務(wù)工作者與公證員。政府難以擁有足夠規(guī)模的相關(guān)從業(yè)者開展公共法律服務(wù)生產(chǎn)，政府直接提供法律服務(wù)在人力、智力和技術(shù)資源等方面都不現(xiàn)實(shí)[8]，僅僅依靠政府難以實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)的有效供給。因此，社會力量有效參與公共法律服務(wù)供給是應(yīng)對政府供給缺陷的行動選擇。

（二）社會邏輯：社會需求的外在驅(qū)動

1.邊境地區(qū)公共法律服務(wù)需求擴(kuò)大。隨著中國—東盟命運(yùn)共同體的提出，打造中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級版、建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等一系列重要政策的出臺，中國廣西作為對越合作的門戶，政治、經(jīng)濟(jì)、人文多領(lǐng)域合作促進(jìn)了廣西國際市場與邊境貿(mào)易的活躍，產(chǎn)生了大量的企業(yè)間合作與貿(mào)易、本地勞動力雇傭、跨國企業(yè)合作與跨國勞務(wù)。這對邊境地區(qū)公共法律服務(wù)提出了新的要求，包括對合法跨國經(jīng)營、保護(hù)個(gè)人權(quán)益的法律知識宣傳，對涉外保護(hù)個(gè)人權(quán)益的法律服務(wù)，對跨國糾紛調(diào)解的法律服務(wù)等都產(chǎn)生了具有地域性的個(gè)性化偏好。此外，中國廣西與越南山水相鄰，兩地邊民交往的便利容易導(dǎo)致一些跨境的利益糾紛。如中國廣西CZ市LZ縣一個(gè)邊境村，2016年出現(xiàn)因一頭牛吃了越南方村民的莊稼而產(chǎn)生糾紛的事件，最后由政府購買的村（社區(qū)）法律顧問調(diào)解解決，公共法律服務(wù)的介入積極回應(yīng)了邊境民眾的個(gè)性化需求。

2.少數(shù)民族公共法律服務(wù)需求增強(qiáng)。長期以來，少數(shù)民族由有威望的頭領(lǐng)按照一定的規(guī)則自治，建立起一套具有共識的行為準(zhǔn)則和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的習(xí)慣法，哪些行為是可以做的，哪些行為是禁止的，哪些行為將得到獎(jiǎng)勵(lì)，哪些行為將受到懲罰等，都隨著祖祖輩輩傳承下來，對其成員起到引導(dǎo)、教育、震懾的作用，形成了解決基層公共事務(wù)與調(diào)解矛盾糾紛的民族習(xí)慣法。民族習(xí)慣法在鄉(xiāng)村治理引導(dǎo)少數(shù)民族成員向善、遵守公約上有積極的一面，然而也有悖于國家法的一面，如有的農(nóng)村還存在外嫁女土地權(quán)益方面的民族習(xí)慣法與國家法的相悖等?？梢姡S著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，少數(shù)民族群眾面臨的權(quán)益保障、糾紛調(diào)處等已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出民族習(xí)慣法能夠協(xié)調(diào)的范圍，尤其在法制統(tǒng)一的建設(shè)目標(biāo)下，民族習(xí)慣法當(dāng)中有悖于國家法的部分正處于消減中，少數(shù)民族群眾對國家法的需求逐漸增強(qiáng)。

3.一般性公共法律服務(wù)需求提升。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了不斷活躍的市場活動與社會交往，務(wù)工、就業(yè)、征地、土地承包、鄰里糾紛、社區(qū)物業(yè)、交通意外等權(quán)益保障需求，使得一般性公共法律服務(wù)需求不斷增強(qiáng)。例如，廣西GG市PN縣司法局負(fù)責(zé)人談到，除在本地生活工作的群眾法律服務(wù)需求外，許多青壯年外出務(wù)工遇到交通事故、工傷事故等回到家鄉(xiāng)尋求法律服務(wù)的情況較多。筆者在廣西CZ市JZ區(qū)YY社區(qū)調(diào)研時(shí)，社區(qū)負(fù)責(zé)人表示社區(qū)鄰里糾紛、物業(yè)與居民糾紛等在社區(qū)難以調(diào)解的，政府購買的村（社區(qū)）法律顧問從法律專業(yè)角度能夠有效調(diào)解。從這個(gè)角度來看，當(dāng)前廣西公眾的法律服務(wù)需求不僅包括法律知識獲取、法律服務(wù)渠道了解，人們對糾紛調(diào)解法律服務(wù)需求也與日俱增，而公共法律服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容即是參與基層社會矛盾化解[9]，因此，人們對政府供給公共法律服務(wù)提出了更高要求，希望獲得更專業(yè)、更有效率與質(zhì)量的法律服務(wù)。

二、廣西推進(jìn)政府購買公共法律服務(wù)面臨的障礙

在科層制壓力與社會需求的雙向驅(qū)動下，廣西積極作出相應(yīng)的政策安排，將“公益法律服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施服務(wù)、村（社區(qū)）法律顧問咨詢”等28項(xiàng)公共法律服務(wù)類項(xiàng)目列入廣西司法行政系統(tǒng)政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄[10]，明確各級司法行政部門的購買職能與要求，通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、地方財(cái)政安排等多渠道保障購買資金投入，大力推動了政府購買公共法律服務(wù)，以滿足城鄉(xiāng)群眾基本公共法律服務(wù)需求。但是，在政策、組織、能力、財(cái)力與技術(shù)支撐不足等條件制約下，推進(jìn)政府購買公共法律服務(wù)仍然面臨一定障礙。

（一）基層政策配套不足、效力弱化

政府購買服務(wù)工作的有序推進(jìn)有賴于中央政府頂層設(shè)計(jì)、地方政府政策配套與基層政府政策的落實(shí)[11]。當(dāng)前廣西政府購買公共法律服務(wù)還存在政策配套不足、效力弱化問題。一是基層政府購買政策配套不足。政府購買公共法律服務(wù)從國家要求到地方實(shí)踐，中央層面頒布了一系列規(guī)范性與指導(dǎo)性政策。2015年廣西司法廳、財(cái)政廳在《關(guān)于推進(jìn)司法行政購買服務(wù)工作的通知》中，對購買主體、方式與內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。2016年廣西政府辦公廳印發(fā)《一村一法律顧問工作方案》，對具體購買服務(wù)項(xiàng)目的方式、職權(quán)、考核評價(jià)等作出了相應(yīng)要求。但是，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)仍然有少數(shù)縣區(qū)未結(jié)合本地實(shí)際出臺相應(yīng)的實(shí)施意見、工作方案、評估辦法與監(jiān)督評價(jià)要求?；鶎诱吲涮撞蛔阋讓?dǎo)致基層政府在購買公共法律服務(wù)中缺乏符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的購買要求、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)權(quán)與監(jiān)督評價(jià)等。二是政策效力逐級弱化。政府購買公共法律服務(wù)由中央高位推動地方政府逐級落實(shí)，但是，這種政策效力卻因?yàn)榈胤秸恼呃斫?、?shí)際財(cái)力和執(zhí)行能力呈現(xiàn)出弱化的現(xiàn)象。例如，政府購買村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)，有的地方因?yàn)橘徺I資金有限、律師資源匱乏、承接主體的承接意愿不高等因素，當(dāng)法律顧問提供的服務(wù)與政府購買合同的要求有一定差距時(shí)，基層政府選擇“變通”監(jiān)督評價(jià)的現(xiàn)象還比較普遍。政府購買公共法律服務(wù)政策在地方是否按照要求落實(shí)仍然存在著現(xiàn)實(shí)困境，影響政府購買服務(wù)實(shí)施的效果。

（二）政府購買職能邊界欠清晰

1.政府購買職能歸屬不明晰。黨的十八屆四中全會以來，全面推進(jìn)依法治國對政府公共法律服務(wù)供給職能提出了全新要求，從國家層面自上而下要求創(chuàng)新其供給機(jī)制，政社合作無疑已經(jīng)成為地方政府的職能任務(wù)。在司法行政部門中，政府購買公共法律服務(wù)的職能歸屬還有模糊地帶，例如，政府購買一村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)的承接主體包括基層法律服務(wù)工作者和律師，而基層法律服務(wù)工作者業(yè)務(wù)與律師業(yè)務(wù)在基層司法行政機(jī)構(gòu)中由不同科室負(fù)責(zé)，因此，政府購買的公共法律服務(wù)由哪個(gè)業(yè)務(wù)科室承辦并不清晰，導(dǎo)致內(nèi)部再協(xié)調(diào)等問題出現(xiàn)。

2.部門間協(xié)作欠充分。政府購買公共法律服務(wù)并非政府某個(gè)部門能夠獨(dú)立完成的。以政府購買一村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)為例，廣西政府辦公廳印發(fā)《一村一法律顧問工作方案》，要求“一村（社區(qū)）一法律顧問經(jīng)費(fèi)由縣（市、區(qū)）財(cái)政部門根據(jù)項(xiàng)目績效管理、預(yù)算年度工作計(jì)劃等進(jìn)行審核后編入同級司法行政部門預(yù)算”。但是司法行政部門與財(cái)政部門對購買公共法律服務(wù)有著不同的理解視角，司法行政部門面對自上而下的購買要求，傾向于盡可能地加大購買服務(wù)項(xiàng)目供給力度；財(cái)政部門則要在有限的地方財(cái)政中平衡政府所有的財(cái)政支出，二者在政績目標(biāo)追求的過程中難免存在偏離，如何協(xié)作是難以回避的問題。同時(shí)，《一村一法律顧問工作方案》要求自治區(qū)、市、縣（市、區(qū)）分別成立包括教育、民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)等單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)，但是其實(shí)際的協(xié)調(diào)作用還有待更好地發(fā)揮。

（三）政府購買能力有待提升

1.合同管理能力不強(qiáng)。政府購買公共法律服務(wù)的核心是以合同外包的方式建立主體間的契約關(guān)系，合同管理不強(qiáng)易導(dǎo)致政府購買過程中的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)。目前，在政府購買合同制訂階段，政府大都采用自上而下的合同格式文本，既缺乏明確的合同約定信息，降低了合同的權(quán)威性和約束力，也缺乏因地制宜的合同條款，降低了合同的可執(zhí)行性。在合同招標(biāo)階段，以政府購買村（社區(qū)）法律顧問服務(wù)為例，廣西政府辦公廳印發(fā)的《一村一法律顧問工作方案》要求由村（居）委會與律師事務(wù)所和基層法律服務(wù)所進(jìn)行雙向選擇，當(dāng)無法雙向選擇時(shí)，由市、縣（市、區(qū)）司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)公平合理和節(jié)約成本原則確定律師事務(wù)所、基層法律服務(wù)所所服務(wù)的村或社區(qū)。顯然承接主體的匱乏制約了合同招標(biāo)。在合同執(zhí)行階段，政府尚未完全轉(zhuǎn)換角色，行政干預(yù)合同執(zhí)行或要求承接主體承擔(dān)合同外事務(wù)等行為存在，一定程度上影響了承接主體生產(chǎn)服務(wù)的積極性。在合同監(jiān)督與評價(jià)階段，因政府缺乏足夠的人力組織實(shí)施監(jiān)督評估，也缺乏第三方參與監(jiān)督評價(jià)，以及評估結(jié)果運(yùn)用不足等，降低了監(jiān)督評估的作用發(fā)揮。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理能力不足。在合同外包中，最主要的風(fēng)險(xiǎn)就是績效難以達(dá)成，管理者會因此蒙受損失，因而管理者在實(shí)施合同外包時(shí)，從合同的撰寫、執(zhí)行到合同的監(jiān)督，很重要的一項(xiàng)任務(wù)就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)[12]，即如何通過預(yù)防盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，通過監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，通過治理及時(shí)化解風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)有效購買。然而，廣西政府購買公共法律服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力還有所欠缺。一是風(fēng)險(xiǎn)防范意識淡薄。政府購買公共法律服務(wù)的主要驅(qū)動力來源于自上而下的行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“購買任務(wù)”比實(shí)現(xiàn)“購買效果”更優(yōu)先成為政府的行動目標(biāo)。因此，基層政府對競爭性購買程序不夠公開透明、服務(wù)供需不匹配等可能導(dǎo)致購買失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素沒有引起足夠重視，易忽略對運(yùn)行潛在風(fēng)險(xiǎn)的防范。二是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與監(jiān)管機(jī)制不到位。政府在購買公共法律服務(wù)過程中，對承接主體可能隱瞞不利的服務(wù)信息，監(jiān)督可能存在形式化等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，缺乏預(yù)測與處置程序，難以提前防范與有效監(jiān)管。三是風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制缺位。在政府購買公共法律服務(wù)中，有的基層政府因?yàn)楸镜芈蓭熧Y源匱乏，為了完成購買任務(wù)，允許承接主體變通履行服務(wù)要求，缺乏相應(yīng)的治理方案，長此以往不僅損害政府購買公共法律服務(wù)的實(shí)效，也將損害使用主體對政府購買服務(wù)的信任。

（四）財(cái)力與技術(shù)支撐薄弱

1.財(cái)政投入有限。政府購買公共法律服務(wù)本身是一種新型的供給機(jī)制，政府作為購買者其重要的責(zé)任之一便是提供資金，財(cái)政投入是購買推進(jìn)實(shí)施的前提。盡管廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展在“一帶一路”倡議、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)、西部大開發(fā)等諸多機(jī)遇下進(jìn)入了快速通道，但是廣西經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對滯后，民生保障和社會治理存在不少短板弱項(xiàng)等，都給公共法律服務(wù)供給帶來了巨大的財(cái)政壓力。一方面，政府購買公共法律服務(wù)依賴于地方財(cái)政，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地方其政府財(cái)政也相對緊張，能夠用于公共法律服務(wù)的財(cái)政支出有限。另一方面，基層公共服務(wù)的財(cái)政支出壓力巨大，公共法律服務(wù)財(cái)政投入需要在地方公共服務(wù)財(cái)政安排中統(tǒng)籌，基層政府重視度也在一定程度上影響公共法律服務(wù)供給的財(cái)政投入。

2.信息技術(shù)保障滯后。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與信息技術(shù)的發(fā)展，公共法律服務(wù)供給更便捷有效成為可能。2017年司法部《關(guān)于深入推進(jìn)公共法律服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求將實(shí)體平臺的深度服務(wù)、熱線平臺的方便快捷和網(wǎng)絡(luò)平臺的全時(shí)空性有效整合。然而，廣西公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)與功能發(fā)揮仍有一定差距。一是網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)相對滯后。網(wǎng)絡(luò)平臺能夠打破地域與時(shí)間上的隔離，按公共法律服務(wù)的供給與需求將律師與公眾連接在一起，提供零距離、便捷的法律服務(wù)。但是由于財(cái)力制約，投入網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)的財(cái)力較少，廣西部分地方公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺還不夠完善。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購買功能發(fā)揮不足。信息技術(shù)為購買方、承接方與使用方傳遞信息、提供服務(wù)、監(jiān)督評價(jià)提供了技術(shù)支撐。但是，目前廣西在運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”政府購買公共法律服務(wù)以增進(jìn)服務(wù)信息傳遞、服務(wù)供給與監(jiān)督評價(jià)上尚顯不足。

三、推進(jìn)廣西政府購買公共法律服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)路

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，公共法律服務(wù)逐漸成為滿足人民日益增長的美好生活需要的重要內(nèi)容。在科層制壓力與社會需求的雙重驅(qū)動下，廣西政府應(yīng)著力完善政策安排、優(yōu)化財(cái)政投入、厘清購買職能、提升專業(yè)能力、強(qiáng)化技術(shù)賦能，提升廣西政府購買公共法律服務(wù)的有效性。

（一）完善政府購買公共法律服務(wù)的政策安排

政策是以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)與任務(wù)、遵循的行動原則與步驟，以及實(shí)行的工作方式與具體措施。政策安排既是政府購買公共法律服務(wù)的合理性來源，也是其實(shí)現(xiàn)的制度保障。在國家政策宏觀指導(dǎo)下，應(yīng)立足區(qū)情，從中觀與微觀層面形成全面性、指導(dǎo)性與可操作性的政策安排。

首先，完善符合廣西實(shí)際的政府購買公共法律服務(wù)的政策。一是明確遴選購買范圍與形成購買目錄，充分調(diào)研和征求公眾意見，購買符合公眾需求的公共法律服務(wù)；二是明確購買經(jīng)費(fèi)的來源，確定由自治區(qū)、市、縣（市、區(qū)）各級按照何種方式或者比例進(jìn)行經(jīng)費(fèi)安排，統(tǒng)籌地方政府的資金分配；三是明確承接主體的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入要求，在廣西社會律師資源不足的情況下，應(yīng)鼓勵(lì)基層法律服務(wù)工作者和公務(wù)員隊(duì)伍中有法律服務(wù)資質(zhì)的人員參與；四是明確購買公共法律服務(wù)應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)，并作為監(jiān)督評價(jià)的參考和依據(jù)；五是規(guī)范購買方式應(yīng)為國家所規(guī)定的公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源詢價(jià)等，可根據(jù)實(shí)際情況創(chuàng)新，但應(yīng)規(guī)范購買程序；六是明確政府購買監(jiān)督與審核的方式和要求，引入第三方參與的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。

其次，建立具體可行的基層政府購買公共法律服務(wù)制度。根據(jù)本地的具體情況，在廣西制定的政策框架下，制定具體的、可操作的制度。一是在政府采購之前，根據(jù)本地的實(shí)際情況確定購買內(nèi)容，以一定的標(biāo)準(zhǔn)確定或者與承接主體協(xié)商確定購買價(jià)格；二是細(xì)化購買程序，采購前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行招標(biāo)公告，明確采購標(biāo)準(zhǔn)，組織專家評審，采購結(jié)果向社會公開，確保公平、公開；三是明確合同正常執(zhí)行過程中資金使用與支付方式，對雙方違約行為作出明確的責(zé)任追究和損失賠付的要求；四是制定細(xì)化的監(jiān)督評價(jià)方式，評估結(jié)果予以公示，并以評估結(jié)果作為準(zhǔn)入與退出的條件之一。

（二）拓寬政府購買公共法律服務(wù)的資金渠道

當(dāng)前，政府購買公共法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)除法律援助服務(wù)主要來源于中央和自治區(qū)專項(xiàng)以外，其他由自治區(qū)、市、縣財(cái)政安排，不僅來源單一，還加大了基層政府的公共服務(wù)支出壓力，經(jīng)費(fèi)的不足嚴(yán)重影響政府購買的實(shí)施與對承接主體的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。對此，應(yīng)拓寬購買資金的來源，建立多渠道多向度的資金供給機(jī)制，確保有相對充裕的資金為購買公共法律服務(wù)提供支持與保障。一是向中央申請專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。公共法律服務(wù)供給關(guān)系到邊疆安全與發(fā)展、民族地區(qū)社會穩(wěn)定與法治社會建設(shè)，對于一些針對邊疆與少數(shù)民族的公共法律服務(wù)項(xiàng)目可申請中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。二是理順各級政府的財(cái)政出資安排。在政府購買公共法律服務(wù)的資金安排上，采取自治區(qū)一級統(tǒng)籌與視地方財(cái)政差異差別安排的原則，評估各地方政府地方財(cái)力的能力，對經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取不同的購買標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例，分配好有限的資源。三是鼓勵(lì)有條件的企業(yè)、社會組織與個(gè)人，參與到公共法律服務(wù)供給的資金支持中。

（三）厘清政府購買公共法律服務(wù)的職能

首先，轉(zhuǎn)變購買理念，明確職能任務(wù)。政府仍然是公共法律服務(wù)的供給者，但不是直接提供者，政府利用財(cái)政資金向更具專業(yè)、更具效率、更具靈活性的社會力量購買，由他們直接提供公共法律服務(wù)，從政府提供向政府購買轉(zhuǎn)變，向服務(wù)的資金供給者、質(zhì)量的監(jiān)督者與契約的合作者角色轉(zhuǎn)變。

其次，政府部門應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，形成共同目標(biāo)。財(cái)政部門是政府購買的核心部門之一，注重政府購買的經(jīng)濟(jì)與規(guī)范。司法行政部門的目標(biāo)是購買更好的服務(wù)，注重購買成效。雙方認(rèn)知的差異導(dǎo)致在實(shí)踐中要花費(fèi)更多的精力去相互協(xié)調(diào)，對此，財(cái)政部門應(yīng)看到經(jīng)濟(jì)與成效二者均為政府購買的目標(biāo)價(jià)值，積極參與司法行政部門購買內(nèi)容、購買標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)研，避免信息不對稱帶來對購買公共法律服務(wù)的認(rèn)同困境。

最后，建立有效的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。在現(xiàn)行政府購買公共法律服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組基礎(chǔ)上，完善其協(xié)調(diào)工作機(jī)制，包括信息通報(bào)、統(tǒng)籌安排與協(xié)調(diào)處理。將各個(gè)政府部門向律師購買的法律服務(wù)按照需求匯總至司法行政部門，交由領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌向社會力量購買，設(shè)定相應(yīng)的購買標(biāo)準(zhǔn)，避免同一類服務(wù)由不同政府部門購買而產(chǎn)生的較大的價(jià)格偏差，同時(shí)避免多方購買影響服務(wù)的效果。

（四）提升政府購買的專業(yè)能力

專業(yè)的專職工作人員是推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的重要保障，要開展好政府購買，提供令公眾滿意的公共法律服務(wù)，應(yīng)當(dāng)合理配置人力資源，優(yōu)化人力資源的專業(yè)能力。一是在有條件的情況下，在司法行政機(jī)構(gòu)設(shè)置采購部門，負(fù)責(zé)政府購買公共法律服務(wù)的所有項(xiàng)目，使購買活動專職化、系統(tǒng)化與精細(xì)化。二是選任、招聘或培訓(xùn)一些熟悉政府購買知識的專業(yè)人才，補(bǔ)充到政府隊(duì)伍中，提升購買活動的專業(yè)性。三是對政府各部門負(fù)責(zé)政府購買的領(lǐng)導(dǎo)和人員進(jìn)行政府購買政策法規(guī)、購買階段性特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理與合同管理經(jīng)驗(yàn)等專業(yè)知識培訓(xùn)，使部門間能夠在同一個(gè)知識平臺上進(jìn)行交流與對話。司法行政系統(tǒng)還應(yīng)針對購買公共法律服務(wù)的特殊性，以及購買過程中各階段的購買要求、步驟、特點(diǎn)等進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，以提升各級司法行政機(jī)關(guān)購買的業(yè)務(wù)水平。

（五）強(qiáng)化技術(shù)賦能公共法律服務(wù)供給

數(shù)字化服務(wù)增強(qiáng)了政府公共服務(wù)渠道與能力，成為各級政府延伸公共服務(wù)觸角的重要途徑。強(qiáng)化技術(shù)賦能公共法律服務(wù)供給，一是轉(zhuǎn)變數(shù)字服務(wù)理念，充分認(rèn)識到“互聯(lián)網(wǎng)+”公共法律服務(wù)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的有效途徑與必然發(fā)展，加大公共法律服務(wù)信息平臺的建設(shè)與維護(hù)投入。二是做好功能與互聯(lián)互通的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)司法行政系統(tǒng)上下與平行機(jī)構(gòu)間的公共法律服務(wù)信息數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)實(shí)體、熱線、網(wǎng)絡(luò)公共法律服務(wù)資源共享，避免“信息孤島”帶來的功能損失。三是數(shù)字技術(shù)賦能政府購買。利用數(shù)字服務(wù)流程設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)承接主體在線提供服務(wù)、政府與社會在線抽查監(jiān)督、司法行政在線反饋投訴與建議等，打破地域、空間與時(shí)間的限制，有效提高政府購買公共法律服務(wù)的實(shí)效。