農(nóng)地再延包三十年：政策銜接是關(guān)鍵

張 浩

內(nèi)容提要 農(nóng)地再延包三十年政策提出了一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，就是先根據(jù)人地關(guān)系的變化進(jìn)行土地調(diào)整，還是自動(dòng)順延承包？“增人不增地、減人不減地”阻斷了農(nóng)戶在承包期內(nèi)調(diào)整農(nóng)地的機(jī)會(huì)，同時(shí)推高了農(nóng)戶二輪承包到期后調(diào)整土地的愿望和預(yù)期，正如過(guò)去幾年推行的農(nóng)地確權(quán)因與農(nóng)戶的調(diào)地意愿有距離而在不少地方遭受冷遇那樣。那么，這一問(wèn)題如何解決？我們認(rèn)為，關(guān)鍵在于做好政策銜接。當(dāng)然在政策銜接中，我們更應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿和他們的主體地位，并為地方的因地制宜和創(chuàng)新嘗試留出空間。

一、問(wèn)題的提出

黨的十九大報(bào)告在闡述實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略問(wèn)題時(shí)，提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”的政策。它表明再延長(zhǎng)三十年是同我們實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的時(shí)間點(diǎn)相契合的，到建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)，我們將再研究新的土地政策。

這對(duì)到2023年農(nóng)村第二輪土地承包相繼到期，到期后再延長(zhǎng)承包期三十年的億萬(wàn)農(nóng)民來(lái)說(shuō)可謂是一顆長(zhǎng)效“定心丸”。我們知道，自新中國(guó)建立以來(lái)，我們的農(nóng)地制度經(jīng)歷了劇烈而復(fù)雜的變遷過(guò)程，其大體上可劃分為三個(gè)歷史階段：即私有私營(yíng)的土地改革時(shí)期（1949—1952）、公有公營(yíng)的農(nóng)業(yè)合作化與人民公社時(shí)期（1953—1981）、公有私營(yíng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期（1982年至今）?；仡櫘?dāng)年的土改、合作化與人民公社化，其中，或多或少都有些臨時(shí)過(guò)渡的性質(zhì)，而改革之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為權(quán)宜之計(jì)和“急就章”，也同樣具有一定的探索性或過(guò)渡性質(zhì)，只是后來(lái)隨著情勢(shì)的演化，才逐漸被確立為農(nóng)村土地政策的核心。在經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)期的被動(dòng)安排和“艱苦生活”之后，廣大農(nóng)戶迫切希望能夠獲得自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，進(jìn)而期待能夠持續(xù)穩(wěn)定地行使這一權(quán)利。然而，由于是探索中的“權(quán)宜之計(jì)”，因此，最初的承包期限都較短，基本是一年一定或數(shù)年一定，目的是待獲得顯著的政策效果和上上下下的認(rèn)可后，再一步步穩(wěn)定和健全起來(lái)。

我們知道，土地是農(nóng)民的命根子，是農(nóng)民生存的最基本保障。因此，穩(wěn)定的土地政策和明確的預(yù)期將有利于增強(qiáng)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的信心，激發(fā)農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性；有利于形成農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置格局，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；有利于土地的使用者更好地規(guī)劃安排自己的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地的休養(yǎng)生息與可持續(xù)利用；有利于化解農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的后顧之憂，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民的土地承包權(quán)益，促使有條件的農(nóng)業(yè)人口放心落戶城鎮(zhèn)，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

然而，農(nóng)地再延包三十年，也涉及一些新的重大問(wèn)題，這是需要我們認(rèn)真探索和努力解決的。這其中的一個(gè)核心問(wèn)題是：第二輪土地承包到期后，是先根據(jù)人地關(guān)系的變化進(jìn)行土地調(diào)整，還是直接順延承包三十年？這也是農(nóng)地再延包三十年政策提出后學(xué)界和民眾關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。為此，2019年11月27日發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》及時(shí)回應(yīng)了這一關(guān)切。該文件首次明確，所謂“長(zhǎng)久不變”，不僅指家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度長(zhǎng)久不變、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的基本權(quán)利長(zhǎng)久不變，而且指保持農(nóng)戶承包地的穩(wěn)定。該文件規(guī)定：第二輪土地承包到期后應(yīng)堅(jiān)持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。文件還對(duì)例外情形做出了規(guī)定，指出對(duì)少數(shù)存在承包地因自然災(zāi)害損毀等特殊情形，且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時(shí)可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級(jí)政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)，可在個(gè)別農(nóng)戶間作適當(dāng)調(diào)整，但要依法依規(guī)從嚴(yán)掌握。可見(jiàn)，例外情形僅限于特殊的個(gè)別情況，且要審批。

大的原則既已確定，接下來(lái)的關(guān)鍵，就是要做好第二輪土地承包到期后的政策銜接工作。政策銜接之所以重要，緣自一個(gè)基本而重要的社會(huì)事實(shí)：在全國(guó)范圍內(nèi)有相當(dāng)一部分農(nóng)戶對(duì)土地承包到期后的調(diào)整有所期待。據(jù)筆者所在團(tuán)隊(duì)過(guò)去幾年在全國(guó)多地調(diào)研了解到的情況，農(nóng)戶對(duì)土地調(diào)整的期待不僅涉及具體利益問(wèn)題（人多地少的農(nóng)戶要求調(diào)整），更涉及社會(huì)公平問(wèn)題（部分人少地多的農(nóng)戶也認(rèn)為土地應(yīng)該根據(jù)人地關(guān)系進(jìn)行調(diào)整）；而且在實(shí)踐中，一些地方的村組和農(nóng)戶也的確仍然定期不定期地在進(jìn)行承包地調(diào)整。由于土地問(wèn)題紛繁復(fù)雜，牽涉廣泛，因此需要通過(guò)周密細(xì)致的政策銜接工作，傾聽(tīng)呼聲，把握民意，及時(shí)化解問(wèn)題，妥善處理矛盾。否則，任何疏忽都有可能滯礙政策的貫徹執(zhí)行，讓“定心丸”變成“鬧心丸”。這也是為什么自2018年以來(lái)，歷年中央一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)好農(nóng)地再延包重大決策，及時(shí)研究出臺(tái)配套政策，指導(dǎo)各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策平穩(wěn)過(guò)渡。2020年和2021年中央一號(hào)文件又進(jìn)一步提出：有序開(kāi)展第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定延包的具體辦法。

二、承包地地權(quán)的穩(wěn)定性：承包期之內(nèi)與承包期之間

眾所周知，改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社制度，建立了“統(tǒng)分結(jié)合、戶為基礎(chǔ)”的新型經(jīng)營(yíng)制度，在不改變農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過(guò)土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使農(nóng)民獲得了自主進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位。但土地集體所有，在集體成員中平均分配，也暗含著一個(gè)基本假設(shè)，那就是，集體內(nèi)的每一名成員，包括未來(lái)誕生的成員都天然地享有獲得土地的權(quán)利。這樣一來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也就存在著一些內(nèi)在的不穩(wěn)定性，即集體內(nèi)部各家各戶人口的持續(xù)變動(dòng)，將導(dǎo)致承包地的分配隨之調(diào)整，以保持農(nóng)地分配的公平性[1]參見(jiàn)周其仁、劉守英：《湄潭：一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農(nóng)村變革與中國(guó)發(fā)展（1978—1989）》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第657—726頁(yè)。有研究者認(rèn)為，從理論上分析，隨著社區(qū)人口變動(dòng)而調(diào)整農(nóng)地的主張并不具備充分的理論支撐，因?yàn)樾略鋈丝跓o(wú)地的主張夸大了矛盾，成員權(quán)并不能構(gòu)成調(diào)整土地的必要條件，而土地調(diào)整的不利影響已為實(shí)踐所證明。參見(jiàn)張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長(zhǎng)久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第9期。。當(dāng)然，也有作為所有權(quán)人或所有權(quán)人的代表，集體組織或出于農(nóng)戶要求或出于干部私利對(duì)農(nóng)地進(jìn)行行政調(diào)整的情況。總之，調(diào)研中我們看到，在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)地的持續(xù)調(diào)整是普遍現(xiàn)象，也為各個(gè)地方的民眾所認(rèn)同和接受。

誠(chéng)然，農(nóng)地的持續(xù)調(diào)整也會(huì)帶來(lái)一些不可避免的負(fù)面影響：土地的細(xì)碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)；農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的土地投資預(yù)期，失去持續(xù)投資經(jīng)營(yíng)的熱情和積極性；產(chǎn)權(quán)主體模糊，給基層干部的“代民做主”提供了機(jī)會(huì)和空間；調(diào)地成本的持續(xù)產(chǎn)生；不利于控制人口增長(zhǎng)；等等。盡管在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初期農(nóng)地持續(xù)調(diào)整是普遍現(xiàn)象，但從政策走向和制度演化的軌跡看，國(guó)家選擇了一條持續(xù)穩(wěn)定承包地權(quán)的道路。其中，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一個(gè)是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制期限的延長(zhǎng)和穩(wěn)定性，另一個(gè)是承包農(nóng)戶與承包地塊的關(guān)系穩(wěn)定性[2]參見(jiàn)張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長(zhǎng)久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績(jī)效——中國(guó)改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2019年第1期。。具體地說(shuō)：

首先是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的穩(wěn)定性，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制要與不要、穩(wěn)與不穩(wěn)的問(wèn)題，或者說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的利與弊、承包農(nóng)地動(dòng)與不動(dòng)的問(wèn)題，這也在學(xué)界引發(fā)了爭(zhēng)議。爭(zhēng)議的背后是對(duì)農(nóng)地所有制的不同主張。有學(xué)者主張農(nóng)地國(guó)有化，如陸學(xué)藝等人就提出“國(guó)有永佃制”[3]參見(jiàn)安希伋：《論土地國(guó)有永佃制》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1988年第11期；周天勇：《中國(guó)土地制度的困境及改革的框架性安排》，《學(xué)習(xí)月刊》2003年第12期；陸學(xué)藝：《社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要先行土地制度》，《東南學(xué)術(shù)》2007年第3期。；有學(xué)者主張實(shí)行農(nóng)地私有化[4]參見(jiàn)文貫中：《吾民無(wú)地：城市化、土地制度與戶籍制度的內(nèi)在邏輯》，東方出版社2014年版。；另有學(xué)者則堅(jiān)決反對(duì)農(nóng)地私有化[5]參見(jiàn)李昌平：《慎言農(nóng)村土地私有化》，《讀書》2003年第6期；溫鐵軍：《我國(guó)為什么不能實(shí)行農(nóng)村土地私有化》，《紅旗文稿》2009年第2期。；還有研究者主張延續(xù)并完善目前的農(nóng)地集體所有家庭承包的政策框架。

為穩(wěn)定和鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，政府也采取了一系列的措施。除了多年持續(xù)不斷的政策宣示外，主要就是承包期限的不斷延長(zhǎng)。1982年中央一號(hào)文件明確指出：包產(chǎn)到戶和包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。1984年中央一號(hào)文件提出“延長(zhǎng)土地承包期”，規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年11月中央下發(fā)十一號(hào)文件，提出“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)又提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2017年黨的十九大報(bào)告又再次重申土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的同時(shí)，提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。

除了中央政策文件外，穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制也體現(xiàn)在正式的法律文件中。1993年農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度被載入《憲法》,國(guó)家以根本大法的形式保障這一制度長(zhǎng)期穩(wěn)定。2002年8月公布的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度也做出了詳盡的法律規(guī)范[6]參見(jiàn)張紅宇、李偉毅：《人地矛盾、“長(zhǎng)久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第9期；劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績(jī)效——中國(guó)改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2019年第1期。。一個(gè)75年承包期限且得以兌現(xiàn)的土地承包制度，建立起農(nóng)民對(duì)土地承包制度不變的預(yù)期，消除了農(nóng)民對(duì)基本制度穩(wěn)定性的擔(dān)心[7]參見(jiàn)劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績(jī)效——中國(guó)改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2019年第1期。。這也是我們稱農(nóng)地再延包政策給農(nóng)民吃下長(zhǎng)效“定心丸”的主要著眼點(diǎn)。

其次是承包農(nóng)戶與承包地塊的關(guān)系穩(wěn)定性。它主要包括兩種情形：一種是承包期之內(nèi)的穩(wěn)定性，即在承包期限內(nèi)調(diào)不調(diào)地；另一種是承包期之間的穩(wěn)定性，即在前一輪承包到期之后進(jìn)入后一輪承包期之前調(diào)不調(diào)地的問(wèn)題。即從改革前期的1980年代政策上實(shí)行的是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”方針，到1984年中央一號(hào)文件在提出延長(zhǎng)土地承包期15年的同時(shí)又規(guī)定“在延長(zhǎng)承包期以前，群眾有調(diào)整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的原則，經(jīng)過(guò)充分商量，由集體統(tǒng)一調(diào)整”等等，這些規(guī)定都覆蓋了上述兩種情形。

進(jìn)入1990年代，政策開(kāi)始逐步調(diào)整為“增人不增地、減人不減地”的辦法，1980年代中期以來(lái)風(fēng)行一時(shí)的“兩田制”被明令禁止。1993年中央下發(fā)的十一號(hào)文件在提出土地承包期延長(zhǎng)三十年的同時(shí)，指出：為避免承包耕地的頻繁變動(dòng)，防止耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法。1995年，針對(duì)各地在延長(zhǎng)土地承包期工作過(guò)程中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔1995〕7號(hào)）指出：提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”，在未實(shí)行的地方，對(duì)于確因人口增加較多、集體和家庭均無(wú)力解決就業(yè)問(wèn)題而生活困難的農(nóng)戶，可以按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，經(jīng)該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部大多數(shù)農(nóng)民同意，適當(dāng)調(diào)整土地，但“小調(diào)整”的間隔期最短不得少于五年。該文件同時(shí)規(guī)定：延長(zhǎng)土地承包期的工作，要根據(jù)不同情況，區(qū)別對(duì)待，切忌“一刀切”。原土地承包辦法基本合理，群眾基本滿意的，盡量保持原承包辦法不變，直接延長(zhǎng)承包期；因人口增減、耕地被占用等原因造成承包土地嚴(yán)重不均、群眾意見(jiàn)較大的，應(yīng)經(jīng)民主議定，作適當(dāng)調(diào)整后再延長(zhǎng)承包期。這一補(bǔ)充文件可以說(shuō)又回到了同時(shí)兼顧承包期內(nèi)和承包期間的兩種情況，重新為承包到期后的土地調(diào)整開(kāi)了口子。時(shí)至1997年，鑒于絕大多數(shù)地方第一輪土地承包即將到期，中辦國(guó)辦專門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》（中辦發(fā)〔1997〕16號(hào)），該文件從事實(shí)上叫停了一度流行全國(guó)的“兩田制”，同時(shí)對(duì)一些地方預(yù)留“機(jī)動(dòng)地”的做法進(jìn)行了嚴(yán)格限制，并對(duì)1995年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)文件就承包期內(nèi)和承包期間的土地調(diào)整所留下的口子進(jìn)行了大幅收縮。該文件指出：承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定，“小調(diào)整”是個(gè)別農(nóng)戶之間小范圍內(nèi)的適當(dāng)調(diào)整，只限于人地矛盾突出的個(gè)別農(nóng)戶，不能對(duì)所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整，不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地；且“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上成員同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批。針對(duì)第一輪土地承包到期后的調(diào)整與否，該文件指出：土地承包期再延長(zhǎng)30年，是在第一輪土地承包的基礎(chǔ)上進(jìn)行的；開(kāi)展延長(zhǎng)土地承包期工作，要使絕大多數(shù)農(nóng)戶原有的承包土地繼續(xù)保持穩(wěn)定，不能將原來(lái)的承包地打亂重新發(fā)包，更不能隨意打破原生產(chǎn)隊(duì)土地所有權(quán)的界限，在全村范圍內(nèi)平均承包。

2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》又進(jìn)一步規(guī)定：國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度（第三條）；耕地的承包期為30年（第二十條）；承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地（第二十六條），也不得調(diào)整承包地（第二十七條）。這就在法律上明確了，不僅家庭承包責(zé)任制30年不變，承包期內(nèi)農(nóng)戶所承包的地塊也不變，“增人不增地、減人不減地”政策由此獲得充分的法律依據(jù)。

從以上對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的簡(jiǎn)要回顧可以看出，關(guān)于承包期內(nèi)的地權(quán)穩(wěn)定性，即第二輪土地承包到期進(jìn)入下一輪承包期之前是否調(diào)整土地，在新修正通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》中已有了明確的規(guī)定，那就是“增人不增地、減人不減地”。關(guān)于承包期間的地權(quán)穩(wěn)定性，則是在2019年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》中得以明確。

三、“增人不增地、減人不減地”伴隨爭(zhēng)議

那么，伴隨著“增人不增地、減人不減地”政策的出臺(tái)，農(nóng)民對(duì)穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，又是什么態(tài)度呢？據(jù)學(xué)界已有研究和筆者近些年的田野觀察看，廣大農(nóng)戶對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身是接受和擁護(hù)的，但對(duì)承包期內(nèi)要不要調(diào)整土地，卻始終存在著不同的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)。

田野經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)研究提示我們，對(duì)于農(nóng)地權(quán)屬，農(nóng)民大體上有著自己的一套認(rèn)知，而這套認(rèn)知有別于國(guó)家的政策法規(guī)和學(xué)界的理論分析[1]參見(jiàn)梅東海：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)民土地意識(shí)——浙、鄂、渝三地調(diào)查報(bào)告》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2007年第1期；史清華、卓建偉：《農(nóng)村土地權(quán)屬：農(nóng)民的認(rèn)同與法律的規(guī)定》，《管理世界》2009年第1期；肖乾、錢忠好、曲福田：《農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知與征地制度改革研究——基于江蘇、江西兩省401戶農(nóng)民的調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2009年第1期；陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究：中國(guó)十省調(diào)研報(bào)告書》，法律出版社2010年版；彭長(zhǎng)生：《農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知情況及其差異——基于安徽省6縣1413個(gè)農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2012年第2期；張浩：《農(nóng)民如何認(rèn)識(shí)集體土地產(chǎn)權(quán)？》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期。。國(guó)家政策法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)地歸集體所有，但大多數(shù)農(nóng)戶都認(rèn)為歸國(guó)家所有；國(guó)家政策法規(guī)明確規(guī)定農(nóng)地一旦被征收即轉(zhuǎn)為國(guó)有，與集體和農(nóng)戶再無(wú)關(guān)聯(lián)，但在大多數(shù)農(nóng)戶的理解中，既然土地是國(guó)家的，國(guó)家要用的時(shí)候只管拿去，但是用完了還是要還回來(lái)，因?yàn)楫吘雇恋刂笆恰坝兄鞯摹盵2]參見(jiàn)張浩：《農(nóng)民如何認(rèn)識(shí)集體土地產(chǎn)權(quán)？》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第5期。。這中間是有認(rèn)識(shí)和觀念差異的。

具體到承包地的穩(wěn)定性，在決策者和研究者為解決集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式而大傷腦筋、為從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)的邏輯設(shè)想而感到欣慰時(shí)，廣大農(nóng)戶關(guān)心的卻始終只是：自家能否有機(jī)會(huì)分得一份承包地，以及承包地的分配是否公正。諸如：增添人口的農(nóng)戶希望分到地，也認(rèn)為應(yīng)該分到地；人少地多的農(nóng)戶，從自家利益考慮不希望調(diào)整土地，但從道理上說(shuō)又認(rèn)為應(yīng)該調(diào)整土地。因此，雖然政策一再?gòu)?qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，但是在不少地方，依然存在定期或不定期調(diào)整承包地的情況。

在周其仁看來(lái)，貴州湄潭首創(chuàng)的“增人不增地、減人不減地”政策，是繼承包到戶之后在農(nóng)戶利用集體土地方面劃下的又一道權(quán)利邊界，它切斷了集體內(nèi)部成員不斷調(diào)整土地的機(jī)制，有利于穩(wěn)定農(nóng)民與土地的關(guān)系。從制度變遷的角度看，這一涉及數(shù)億農(nóng)民利用土地的權(quán)利安排的變化影響深遠(yuǎn)[3]參見(jiàn)周其仁：《城鄉(xiāng)中國(guó)》（修訂版），中信出版集團(tuán)2017年版，第245頁(yè)。。應(yīng)當(dāng)講，這一政策的正面作用不容否認(rèn)。2011年，劉守英和邵夏珍對(duì)湄潭試驗(yàn)區(qū)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩個(gè)村莊的500農(nóng)戶進(jìn)行了入戶調(diào)研，以了解湄潭進(jìn)行“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)后的情況。研究表明，自1987年以來(lái)進(jìn)行的“增人不增地、減人不減地”制度試驗(yàn)，打破了土地均分的傳統(tǒng)，對(duì)于穩(wěn)定人地關(guān)系、防止土地進(jìn)一步細(xì)化、促進(jìn)農(nóng)村結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型具有積極作用；對(duì)于這一制度下新集體成員無(wú)法分地導(dǎo)致無(wú)地人口增加的問(wèn)題，通過(guò)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化、農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化以及家庭內(nèi)部土地調(diào)劑和土地市場(chǎng)發(fā)展等得到較好解決[4]參見(jiàn)邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”試驗(yàn)與農(nóng)村轉(zhuǎn)型：黔省500農(nóng)戶樣本》，《改革》2014年第12期。。還有些研究揭示了一些基層組織和干部試圖通過(guò)農(nóng)地調(diào)整維持對(duì)地方社會(huì)的支配[5]參見(jiàn)周飛舟：《村干部和村集體》，載楊善華、王思斌主編：《社會(huì)轉(zhuǎn)型：北京大學(xué)青年學(xué)者的探索》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2002年版。，以及基層組織和干部頻繁推動(dòng)農(nóng)地調(diào)整所產(chǎn)生的負(fù)面影響[6]參見(jiàn)楊學(xué)成、曾啟：《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第4期；毛丹、王萍：《村級(jí)組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第6期。，并從側(cè)面證明了實(shí)行“增人不增地、減人不減地”政策的正當(dāng)性。

但與此同時(shí)，這一政策實(shí)踐也帶來(lái)了另外一些問(wèn)題。即新的政策打破了集體成員天然擁有集體土地的慣例，割斷了新增人口與土地的聯(lián)系，顛覆了農(nóng)戶普遍接受的素樸的公正觀念，且在一定范圍內(nèi)導(dǎo)致農(nóng)戶之間土地占有的不均和不公。同以湄潭為例，在試驗(yàn)之初，省縣鄉(xiāng)對(duì)三個(gè)村的干部和農(nóng)戶進(jìn)行摸底調(diào)查，有97.1%的農(nóng)民都贊成“穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，但也有超過(guò)三分之一（34.5%）的農(nóng)民同時(shí)支持“按人口增減定期調(diào)整土地”。經(jīng)過(guò)持續(xù)討論，產(chǎn)生出“承包期內(nèi)不再調(diào)整土地”的新主張，但還有超過(guò)三分之一（35.3%）的農(nóng)民對(duì)此表示反對(duì)。在推出各項(xiàng)配套措施、大力挖掘利用當(dāng)?shù)負(fù)碛械?5萬(wàn)畝宜林荒山（該縣耕地不足68萬(wàn)畝）以推進(jìn)多種就業(yè)，或經(jīng)試驗(yàn)區(qū)人員反復(fù)做工作之后，當(dāng)?shù)孛癖姷囊蓱]與反對(duì)才得以消除[1]參見(jiàn)周其仁：《城鄉(xiāng)中國(guó)》（修訂版），中信出版集團(tuán)2017年版，第248—250頁(yè)。（而后面這兩個(gè)重要條件是很多其他地方都不具備的）。劉守英和邵夏珍對(duì)湄潭的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“盡管這一制度在湄潭已實(shí)施了24年，農(nóng)民對(duì)土地再調(diào)整的意愿仍然強(qiáng)烈。93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配，89%的人認(rèn)為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應(yīng)該分得土地，54%的人認(rèn)為逝者的土地應(yīng)交回村里重新分配，只有41%人同意可由家人繼承?！盵2]參見(jiàn)劉守英、邵夏珍：《貴州湄潭實(shí)行“增人不增地，減人不減地”24年的效果與啟示》，《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2012年第4期。

此外，龔啟圣和劉守英1994年對(duì)浙江、河南、江西、吉林四省8縣的800農(nóng)戶的問(wèn)卷調(diào)查顯示，盡管有65%的農(nóng)戶愿意有一個(gè)較長(zhǎng)的承包期，但仍有61.7%的農(nóng)戶反對(duì)“土地不再隨人口增加而調(diào)整”，支持收回去世或外嫁人口土地的占比達(dá)65.2%[3]參見(jiàn)龔啟圣、劉守英：《農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的意愿及其對(duì)新政策的反應(yīng)》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》1998年第2期。。廖洪樂(lè)1999年對(duì)浙江、安徽、湖南、陜西、四川五省10縣30個(gè)村90個(gè)村組的調(diào)查也表明，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，有88個(gè)村組累計(jì)進(jìn)行過(guò)567次大大小小的土地調(diào)整，組均6.3次[4]參見(jiàn)廖洪樂(lè)：《農(nóng)村承包地調(diào)整》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2003年第1期。。楊學(xué)城等2000年對(duì)江蘇、江西、山東、河南四省344個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查表明,自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，89.6%的村進(jìn)行過(guò)次數(shù)不一、程度不同的調(diào)整,平均次數(shù)為3.9次[5]參見(jiàn)楊學(xué)城、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白：《關(guān)于農(nóng)村土地承包30年不變政策實(shí)施過(guò)程的評(píng)估》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第1期。。

事實(shí)上，民眾的反應(yīng)和學(xué)界的爭(zhēng)議也傳遞和反映在政策法規(guī)的制定中。值得注意的是，對(duì)于前述《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，在法律起草、審議的過(guò)程中就曾出現(xiàn)較大爭(zhēng)議[6]參見(jiàn)陳錫文、羅丹、張征：《中國(guó)農(nóng)村改革40年》，人民出版社2018年版，第49頁(yè)。陳錫文認(rèn)為，對(duì)承包期內(nèi)發(fā)包方可否收回和調(diào)整承包地的問(wèn)題，之所以會(huì)有很大爭(zhēng)論，關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于何種權(quán)利存在著不同看法。在起草《農(nóng)村土地承包法》時(shí)，尚未頒布物權(quán)法。直到2007年3月頒布了《物權(quán)法》，才明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)。也就是說(shuō)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非由市場(chǎng)主體之間通過(guò)依法協(xié)商、談判而獲得的租賃土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是依法獲得的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。參見(jiàn)陳錫文、羅丹、張征：《中國(guó)農(nóng)村改革40年》，人民出版社2018年版，第50—51頁(yè)。。為了減少爭(zhēng)議，緩解“增人不增地、減人不減地”政策帶來(lái)的人地矛盾，在不得收回和調(diào)整承包地的條款之后，都增加了例外條款。如第二十六條規(guī)定：承包期內(nèi)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。第二十七條規(guī)定：集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留的機(jī)動(dòng)地、通過(guò)依法開(kāi)墾等方式增加的土地、承包方依法自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)用于調(diào)整承包土地或承包給新增人口。需要補(bǔ)充一句，2018年12月新修正的《農(nóng)村土地承包法》完全保留了上述條款。

劉守英在分析中注意到，全國(guó)和區(qū)域調(diào)查數(shù)據(jù)反映，集體所有成員權(quán)制度的調(diào)地機(jī)制總體在減弱[7]參見(jiàn)劉守英：《集體地權(quán)制度變遷與農(nóng)業(yè)績(jī)效——中國(guó)改革40年農(nóng)地制度研究綜述性評(píng)論》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2019年第1期。。一項(xiàng)對(duì)全國(guó)17個(gè)省區(qū)的連續(xù)跟蹤調(diào)查表明，自分田到戶至1999年和2001年，進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的村占全部被調(diào)查村的比例分別為79.9%和82.6%；第二輪承包（1993年）以來(lái)至2008年和2010年，進(jìn)行過(guò)土地調(diào)整的村所占比例分別降為37.5%和40.1%，即與分田到戶以來(lái)的調(diào)地比例相比已大大下降。此外，與大部分農(nóng)戶明確支持“30年不變政策”不同，農(nóng)戶對(duì)“不得調(diào)地”政策的態(tài)度復(fù)雜而矛盾，時(shí)序變化明顯：2001年調(diào)查中有42%的農(nóng)戶“反對(duì)”，與“支持”的比例相當(dāng)；但2005年后“反對(duì)”的比例顯著下降（23.7%），其中大部分轉(zhuǎn)為“中立”；2010年“支持”該政策的比例又有所下降（38.2%），“反對(duì)”的比例有所回升（28.6%）[1]參見(jiàn)葉劍平、羅伊·普羅斯特曼、徐孝白等：《中國(guó)農(nóng)村土地農(nóng)戶30年使用權(quán)調(diào)查研究——17省調(diào)查結(jié)果及政策建議》，《管理世界》2000年第2期；豐雷、蔣妍、葉劍平等：《中國(guó)農(nóng)村土地調(diào)整制度變遷中的農(nóng)戶態(tài)度——基于1999—2010年17省份調(diào)查的實(shí)證分析》，《管理世界》2013年第7期。。該如何理解這一變化趨勢(shì)？一種可能的解釋是，農(nóng)戶逐漸接受了不動(dòng)地的政策，降低了調(diào)地意愿，堅(jiān)持調(diào)地的農(nóng)戶越來(lái)越少，中央政策得到了越來(lái)越多農(nóng)戶的支持。但還存在另一種解釋，即并非期待調(diào)整土地的農(nóng)戶越來(lái)越少了，而是經(jīng)過(guò)多年的輿論宣傳和政策約束，除了一些仍然持續(xù)進(jìn)行土地調(diào)整的地方，大多數(shù)地方的民眾降低了在承包期內(nèi)調(diào)地的預(yù)期和愿望，轉(zhuǎn)而寄希望于承包到期后的土地調(diào)整機(jī)會(huì)。

總之，對(duì)于普通農(nóng)戶來(lái)講，關(guān)鍵是能否獲得并保持自己的承包權(quán)利和承包地塊，無(wú)論是在承包期內(nèi)獲得還是在承包到期后獲得。在他們那里，承包期內(nèi)的穩(wěn)定與調(diào)整，與承包期之間的穩(wěn)定與調(diào)整，其實(shí)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，是同一個(gè)歷史時(shí)段和過(guò)程。好在第二輪土地承包有著明確的期限，而這個(gè)期限幾年之后就到了，或許到時(shí)候能有機(jī)會(huì)重新分配土地。

四、農(nóng)地確權(quán)在部分地方遭冷遇

農(nóng)地確權(quán)，是過(guò)去幾年在農(nóng)村力推的一項(xiàng)政策。根據(jù)中央統(tǒng)一部署，該政策從2014年開(kāi)始在部分省市試行，至2018年全面完成。在決策者看來(lái)，過(guò)往的第一輪、二輪土地承包是責(zé)任承包制，忽略了對(duì)空間信息的管理，再加上農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系不夠明確，因此，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的流轉(zhuǎn)、征占等行為使政府掌握的權(quán)屬資料與實(shí)際情況存在較大誤差，并造成了農(nóng)村承包地管理混亂的狀況。故從這個(gè)角度來(lái)看，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，可以妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題。然而，就是這樣一項(xiàng)完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、健全農(nóng)村治理體系、為農(nóng)地再延包奠定基礎(chǔ)的重要工作，卻在一些地方遭受冷遇。為此，2019年中央一號(hào)文件特別要求，要開(kāi)展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解遺留問(wèn)題。

那么確權(quán)遭冷遇的原因何在？據(jù)我們了解，有些地方的農(nóng)戶本來(lái)對(duì)農(nóng)地第二輪承包到期后的重新調(diào)整有著不小的期待，而農(nóng)地確權(quán)的推行則極有可能使得土地的重新調(diào)整變得更加困難乃至成為不可能，這是不少農(nóng)戶都擔(dān)心的。由于之前的第二輪土地承包有著明確期限，所以這些農(nóng)戶寄希望于在三十年承包到期后，能夠獲得分配土地的機(jī)會(huì)。在這樣的期待中，農(nóng)地確權(quán)政策出臺(tái)了，這給一些農(nóng)戶增添了不少疑慮。他們擔(dān)心，“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”后進(jìn)行土地調(diào)整會(huì)更加困難。因?yàn)?，農(nóng)地確權(quán)導(dǎo)致的最大變化是，原來(lái)多數(shù)戶有意愿調(diào)地就有可能調(diào)，現(xiàn)在有一戶不同意就調(diào)不成了。

以筆者調(diào)查的中部某縣的情況為例。在該縣十四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有持續(xù)進(jìn)行土地調(diào)整的村組。雖然不再動(dòng)地的村組占了大多數(shù)，但是不少農(nóng)戶對(duì)不再調(diào)整土地的政策不太認(rèn)同。省里要求從2014年開(kāi)始試點(diǎn)確權(quán)，2016年基本完成，2017年結(jié)束掃尾工作，但是該縣的土地確權(quán)進(jìn)展緩慢，困難重重。截至2018年底，雖然該縣聲稱土地確權(quán)已經(jīng)順利完成，但事實(shí)上仍有不少遺留問(wèn)題和后續(xù)問(wèn)題有待解決。這種情況在全國(guó)范圍內(nèi)也絕非個(gè)例。

經(jīng)過(guò)研究分析，我們認(rèn)為，確權(quán)遭遇困難，部分原因在于一些基層干部和農(nóng)戶對(duì)確權(quán)的理解和認(rèn)識(shí)有歧異。部分干部和農(nóng)戶對(duì)確權(quán)不明就里，不理解土地確權(quán)是什么、為什么確權(quán)、只是將其視作一項(xiàng)不得不做的上級(jí)任務(wù)進(jìn)行被動(dòng)應(yīng)付；不少基層干部和民眾認(rèn)為土地確權(quán)發(fā)證意義不大、作用不明顯，且工作難度大，吃力不討好，因而消極觀望，走一步看一步；更有些基層干部認(rèn)為，“確權(quán)就是捅馬蜂窩”，會(huì)削弱農(nóng)村集體組織，抬高政府征用土地的成本，影響農(nóng)村穩(wěn)定；還有不少鄉(xiāng)村干部和村民認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)是土地私有化的開(kāi)始。例如，該縣前些年曾經(jīng)強(qiáng)力推行新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在一些村莊租用農(nóng)戶土地興建新型社區(qū)，由于資金和農(nóng)民意愿等問(wèn)題而無(wú)法持續(xù)且大多成了爛尾建筑。而當(dāng)初采取的辦法是以租代征，按道理承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依然在原來(lái)的農(nóng)戶手里，現(xiàn)在確權(quán)也應(yīng)該確給原來(lái)的農(nóng)戶；但問(wèn)題是原農(nóng)戶在事實(shí)上已經(jīng)失去了對(duì)地塊的權(quán)利，而且原來(lái)的耕地已經(jīng)成為非耕地，原農(nóng)戶無(wú)從使用或恢復(fù)該農(nóng)地地塊。又如，有些持續(xù)調(diào)整土地的村組，因以往承包地塊定期或不定期變動(dòng)，村民預(yù)期今后仍然會(huì)繼續(xù)變動(dòng)，那么確權(quán)工作該如何推動(dòng)呢？再如，在確權(quán)發(fā)證階段，出現(xiàn)不少證上面積與原合同面積存在偏差的情形，而耕地面積與國(guó)家補(bǔ)貼掛鉤，日后還可能與征地補(bǔ)償掛鉤，之后還可能引發(fā)農(nóng)戶之間的不公平感。

總之，有部分農(nóng)戶對(duì)確權(quán)進(jìn)一步降低土地調(diào)整可能性有所顧慮。因?yàn)榇_權(quán)有可能使得他們期待的第二輪土地承包到期后的土地重新調(diào)整變得更加困難。雖然目前確權(quán)的到期時(shí)間是二輪土地承包到期年限，但有不少農(nóng)戶的顧慮是，國(guó)家既然花費(fèi)了巨大的人力、物力、財(cái)力完成確權(quán)，難道只頂用幾年時(shí)間？而且既然此次確權(quán)已經(jīng)把四鄰測(cè)繪得清清楚楚，如果到期再打亂重分，那豈不是還要再次投入重新進(jìn)行測(cè)繪和確權(quán)？那些一直執(zhí)行國(guó)家政策土地沒(méi)有再對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整的村組則認(rèn)為，一旦進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)就很難再進(jìn)行土地調(diào)整，而爭(zhēng)取確權(quán)之前進(jìn)行土地調(diào)整，就成為唯一的機(jī)會(huì)。因此他們強(qiáng)烈要求，在確權(quán)之前要重新調(diào)整承包地，以解決土地占有的不公平問(wèn)題。

五、傾聽(tīng)民意，做好政策銜接落實(shí)

我們知道，任何一項(xiàng)政策都會(huì)是既有利又有弊的，只是在經(jīng)過(guò)利弊權(quán)衡及推出一項(xiàng)政策之前對(duì)其在具體執(zhí)行過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題和困難保持足夠的認(rèn)識(shí)、拿出相應(yīng)的對(duì)策，才能將負(fù)面影響降至最低，否則政策的推行效果將大打折扣。農(nóng)地再延包政策給農(nóng)民吃下了長(zhǎng)效“定心丸”，但同時(shí)也有一些新的問(wèn)題亟待解決。

隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》的出臺(tái)，第二輪土地承包到期后堅(jiān)持延包原則、不得將承包地打亂重分的政策已經(jīng)明確。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這是在當(dāng)下面臨的一系列約束條件下所能做出的最優(yōu)和最明智的選擇，接下來(lái)就是如何細(xì)化優(yōu)化具體的實(shí)施舉措和執(zhí)行路徑問(wèn)題。我們認(rèn)為，妥當(dāng)、扎實(shí)和細(xì)致的政策銜接工作，有助于及時(shí)化解“增人不增地、減人不減地”和農(nóng)地確權(quán)所產(chǎn)生和累積的負(fù)面效應(yīng)，還能更好地貫徹落實(shí)農(nóng)地再延包政策。第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)工作正在一些地方緊鑼密鼓展開(kāi)，我們相信試點(diǎn)的內(nèi)容和效果一定會(huì)令人期待。

盡管筆者無(wú)意亦無(wú)力去討論如何進(jìn)行政策銜接的問(wèn)題，但還是想在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)，談?wù)勛约簩?duì)該問(wèn)題的思考，即做好政策銜接需要遵循的兩個(gè)原則：第一，政策銜接應(yīng)保持一定彈性。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)型和變遷，各地方各區(qū)域呈現(xiàn)出迥然不同的狀況。因此，我們認(rèn)為，出臺(tái)政策，在保持一致性的同時(shí)，還要保持一定的靈活性，給各個(gè)地方的因地制宜和創(chuàng)新嘗試留出足夠的空間。第二，尊重農(nóng)民的意愿和主體地位。既然農(nóng)地所有權(quán)在集體（而集體是由內(nèi)部各農(nóng)戶組成），既然承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶，就應(yīng)尊重集體作為所有者、農(nóng)戶作為承包經(jīng)營(yíng)者的地位，讓農(nóng)戶在集體范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r和農(nóng)戶意愿，經(jīng)過(guò)充分公議溝通，自主決策，以形成一致意見(jiàn)和決定。正如湄潭試驗(yàn)的最初發(fā)掘者周其仁和劉守英所言：“土地制度改革并不是幾個(gè)單獨(dú)的土地法令條文就可以實(shí)現(xiàn)的，它除了必須有系統(tǒng)的設(shè)計(jì)以外，還必須同歷史對(duì)話，同傳統(tǒng)對(duì)話，同農(nóng)民對(duì)話，在盡可能兼顧相關(guān)經(jīng)濟(jì)制度的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)變革的協(xié)同性安排。制度要成為人們經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范，必須以多數(shù)當(dāng)事人在事實(shí)上能夠接受為前提，否則，再好的制度設(shè)計(jì)也會(huì)因?yàn)楦甙旱脽o(wú)法支付的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用而永遠(yuǎn)束之高閣?！盵1]參見(jiàn)周其仁、劉守英：《湄潭：一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的土地制度變遷》，載周其仁編：《農(nóng)村變革與中國(guó)發(fā)展（1978—1989）》，牛津大學(xué)出版社1994年版，第726頁(yè)。