基層政府購(gòu)買公共服務(wù)中的干預(yù)行為研究
——基于兩個(gè)案例的探索

王春婷 魯利潔

內(nèi)容提要 政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)經(jīng)過(guò)近20年的探索，已逐漸向規(guī)范化、制度化和法治化轉(zhuǎn)型。然而，在基層政府購(gòu)買實(shí)踐中，還存在著既“熱衷”于購(gòu)買服務(wù)又“舍不得”放手的悖論。在基層治理轉(zhuǎn)型的背景下，系統(tǒng)比較政府是否干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的兩個(gè)案例可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)別基層政府官員規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)晉升和日常考核的壓力是誘發(fā)干預(yù)行為的個(gè)體性因素，而委托代理的績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏離、合同確定的正式規(guī)則被軟化、市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)化為惡意投機(jī)、績(jī)效考核的“合規(guī)性審計(jì)”被“內(nèi)控評(píng)估”代替則在制度上為基層政府干預(yù)行為留下了灰色空間。未來(lái)要減少基層政府購(gòu)買服務(wù)中的干預(yù)行為，就必須建立和完善合同規(guī)則，加強(qiáng)合同管理，并構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)完善信息甄別、傳遞與共享機(jī)制，推行績(jī)效審計(jì)。

一、引言

政府購(gòu)買公共服務(wù)并非新鮮事物，20世紀(jì)90年代中期我國(guó)一些地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始探索通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買的方式提供公共服務(wù)。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索，政府購(gòu)買公共服務(wù)在我國(guó)已從零星摸索發(fā)展成為較大規(guī)模的“批發(fā)式”購(gòu)買，政府以購(gòu)買的方式將大量的公共服務(wù)委托給社會(huì)力量。目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍已經(jīng)從社區(qū)服務(wù)延伸到了公共安全、教育、就業(yè)、衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理、社會(huì)治理、災(zāi)害防治與應(yīng)急管理等各個(gè)領(lǐng)域。據(jù)民政部不完全統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)政府購(gòu)買社工服務(wù)資金已達(dá)17.3億元，比上年度增長(zhǎng)38%[1]《民政部：去年政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)資金達(dá)17億多元》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2014年3月18日。。然而，購(gòu)買實(shí)踐中也暴露出了大量問(wèn)題，比如政府行為充滿了隨意性與“任性”，它們對(duì)于“買什么”“怎么買”“向誰(shuí)買”既缺乏科學(xué)的目標(biāo)，也缺乏扎實(shí)的落實(shí)計(jì)劃。為了規(guī)范我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)的改革實(shí)踐，2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府購(gòu)買主體、內(nèi)容和機(jī)制、資金管理、績(jī)效與監(jiān)督管理等做了明確規(guī)定。隨后，中央陸續(xù)出臺(tái)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》《政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》等一系列政策、規(guī)章和規(guī)范性文件。同時(shí)，在中央層面成立了由時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理張高麗同志親自掛帥的政府購(gòu)買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)改革工作。這些舉措標(biāo)志著我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)從“散兵游勇”式的雜亂無(wú)序探索開(kāi)始向規(guī)范化、制度化、法治化改革轉(zhuǎn)型。

然而，政策文件的頒布并未徹底解決政府購(gòu)買實(shí)踐的隨意性、“任性”問(wèn)題，一些問(wèn)題又改頭換面以其他方式出現(xiàn)。比如地方政府盲目追求數(shù)目“亮眼”使得實(shí)踐中涌現(xiàn)出大量違規(guī)甚至違法行為。一些地方政府打著“購(gòu)買服務(wù)”的幌子，大肆干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程，甚至在服務(wù)已經(jīng)外包的情況下，還進(jìn)一步干涉承包單位的公共服務(wù)生產(chǎn)活動(dòng)。審計(jì)署2018年第二季度公告披露了6省9地的政府以簽訂購(gòu)買服務(wù)協(xié)議等方式涉入購(gòu)買服務(wù)過(guò)程，以致形成了地方隱性債務(wù)88.63億元[2]《第二季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果》，2018-09-26，http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325366.htm。。毋庸諱言，政府干預(yù)已經(jīng)外包的公共服務(wù)既浪費(fèi)了公共財(cái)政和人力資本，也不利于政府轉(zhuǎn)變職能和代理方發(fā)揮自主性，甚至因政府過(guò)度干預(yù)引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議講話中指出，要“將每一筆錢用在刀刃上、緊要處”[3]《李克強(qiáng)：在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年8月31日。。要解決此問(wèn)題，就需要從理論與實(shí)踐上廓清政府干預(yù)行為的誘因，并找到解決之道。本文承襲了經(jīng)濟(jì)學(xué)一以貫之的個(gè)體主義方法論，即任何集體行為（如政府決策和行為）都必須在微觀個(gè)體（如政府官員）水平上進(jìn)行理解，然后再把這些個(gè)體行為“加總”到中觀或宏觀水平上，再對(duì)集體行為或“加總”行為進(jìn)行解釋[4]周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府——官員激勵(lì)與治理》（第二版），格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2017年版，第20頁(yè)。。擬從基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的兩個(gè)案例出發(fā)，來(lái)探索影響政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的制度性因素。

二、文獻(xiàn)回顧與研究框架

（一）文獻(xiàn)回顧

在西方國(guó)家，政府購(gòu)買公共服務(wù)，政府與代理人之間是地位平等的合同關(guān)系，彼此的行為均由明確的合同條款予以規(guī)制。在這種制度之下，政府基本上不干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程，故而目前涉及政府干預(yù)服務(wù)購(gòu)買的研究還非常稀缺。與之相關(guān)的探索主要是對(duì)購(gòu)買主體身份屬性的討論，學(xué)者們將其概括為委托代理、合作伙伴或者管家關(guān)系。Warner和Brown等學(xué)者認(rèn)為政府的委托者身份顯而易見(jiàn)[5]Warner,Mildred E.,Hefetz,A.,"Managing Markets for Public Service:The Role of Mixed Public-Private Delivery of City Services",Public Administration Review,2008,68(1),pp.155-166;Brown,Trevor L.,Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Managing Public Service Contracts:Aligning Values,Institutions and Markets",Public Administration Review,2006,66(3),pp.323-331.，Girth也完全承認(rèn)政府的委托者角色，同時(shí)他還發(fā)現(xiàn)，由于信息不對(duì)稱的存在，政府往往會(huì)成為被代理人欺騙的“冤大頭”委托人[6]Girth,Amanda M.,"A Closer Look at Contract Accountability:Exploring the Determinants of Sanctions for Unsatisfactory Contract Performance",Journal of Public Administration Research and Theory,2014,24(4),pp.317-348.。Savas和Salamon發(fā)現(xiàn)，在購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，政府并非單向度的“委托人”，它其實(shí)與代理人之間形成了互利互惠、相互依存的合作伙伴關(guān)系[1]Savas,E.S.,Privatization and Public-Private Partnerships,New York:Chatham House Publishers,2000.Salamon,Lester M.,Partners in Public Service:Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare,Washington:John Hopkins University Press,2003.，Gazley從正式協(xié)議、政府資源、決策權(quán)出發(fā)以實(shí)證檢驗(yàn)的方式支持了Savas與Salamon的洞察，發(fā)現(xiàn)政府與代理人之間確實(shí)是一種合作伙伴關(guān)系[2]Gazley,B.,"Beyond the Contract:The Scope and Nature of Informational Government-Nonprofit Partnership",Public Administration Review,2008,68(1),pp.141-154.。政府與代理人之間展開(kāi)良好的合作，就一定能夠促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效嗎？這顯然是個(gè)受質(zhì)疑的命題，但Warsen等對(duì)荷蘭和比利時(shí)25個(gè)公司合作伙伴關(guān)系項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目）的實(shí)證檢驗(yàn)，也確實(shí)支持了這個(gè)命題，證明政府與代理人之間確實(shí)是一種合作伙伴關(guān)系，且這種關(guān)系有效提升了政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效，值得發(fā)揚(yáng)光大[3]Warsen,R.,&Klijin,Erik H.,&Koppenjan,J.,"Mix and Match:How Contractual and relational Conditions Are Combined in Successful Public-Private Partnerships",Journal of Public Administration Research and Theory,2019,29(3),pp.375-393.。這些研究為我們理解政府購(gòu)買公共服務(wù)提供了豐富的理論視角和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，但是由于中西方管理情境的異質(zhì)性，在解釋我國(guó)政府與代理人關(guān)系和行為方面顯得不足。

我國(guó)理論界尚未有專門(mén)針對(duì)政府干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的研究，現(xiàn)有相關(guān)研究主要從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角討論政府購(gòu)買的動(dòng)機(jī)。部分學(xué)者認(rèn)為政府購(gòu)買公共服務(wù)是為了行政吸納社會(huì)[4]康曉光、韓恒：《分類控制：當(dāng)前中國(guó)大陸國(guó)家與社會(huì)關(guān)系研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第6期。，通過(guò)控制經(jīng)費(fèi)等行政手段約束代理方行為，使其在政府要求的固定“軌道”上行動(dòng)。例如，管兵通過(guò)上海市購(gòu)買實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)存在非常明顯的國(guó)家對(duì)社會(huì)的嵌入性[5]管兵：《競(jìng)爭(zhēng)性與反向嵌入性：政府購(gòu)買服務(wù)與社會(huì)組織發(fā)展》，《公共管理學(xué)報(bào)》2015年第3期。。姜曉萍和康健認(rèn)為我國(guó)購(gòu)買服務(wù)呈現(xiàn)官僚式外包特征，即政府過(guò)度利用行政權(quán)力挾裹或替代公眾和社會(huì)組織利益訴求[6]姜曉萍、康?。骸豆倭攀酵獍赫?gòu)買公共服務(wù)中利益相關(guān)者的行動(dòng)邏輯及其對(duì)績(jī)效的影響》，《行政論壇》2019年第4期。。徐盈艷、黃曉星基于資源依賴和政策控制，提出政府購(gòu)買服務(wù)是一種“制度嵌入”[7]徐盈艷、黃曉星：《促成與約制：制度嵌入性視角下的社會(huì)組織發(fā)展——基于廣東五市政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的實(shí)踐》，《新視野》2015年第5期。。陳天祥等進(jìn)一步指出，政府購(gòu)買服務(wù)是國(guó)家“形塑社會(huì)”的一種方式[8]陳天祥、鄭佳斯、賈晶晶：《形塑社會(huì)：改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變遷邏輯——基于廣東經(jīng)驗(yàn)的考察》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第9期。。黃曉春和周黎安則認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)是政府為解決自身靈活性不足而采取的“行政借道”方式[9]黃曉春、周黎安：《政府治理機(jī)制轉(zhuǎn)型與社會(huì)組織發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年11期。。總的來(lái)說(shuō)，持“行政吸納社會(huì)”觀點(diǎn)的學(xué)者普遍認(rèn)為，在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，政府掌握著各類資源，社會(huì)沒(méi)有能力與之談判、博弈，只能被動(dòng)地在“夾縫中求生”[10]陳天祥、鄭佳斯：《雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的新解釋框架》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。。然而，也有學(xué)者認(rèn)為隨著政府購(gòu)買服務(wù)的推進(jìn)，在政府與社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中，社會(huì)從支配地被動(dòng)“嵌入”國(guó)家轉(zhuǎn)為有意愿地主動(dòng)“嵌入”國(guó)家，重塑了國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系框架[11]陳書(shū)潔、張汝立：《政府購(gòu)買服務(wù)發(fā)展的障礙——一個(gè)“嵌入”視角的分析》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016年第6期。；還有學(xué)者提出在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，社會(huì)組織會(huì)針對(duì)政府控制權(quán)分配的不同層級(jí)進(jìn)行分層嵌入[12]徐盈艷、黎熙元：《浮動(dòng)控制與分層嵌入——服務(wù)外包下的政社關(guān)系調(diào)整機(jī)制分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。。

上述研究討論了政府在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中如何“控制”“吸納”“嵌入”社會(huì)，以及社會(huì)如何主動(dòng)反向嵌入，這為觀察和理解政府與代理人行為動(dòng)機(jī)提供了很好的借鑒。但是，這些研究或是基于宏觀層面討論政府購(gòu)買服務(wù)的動(dòng)機(jī)，或是基于微觀層面討論政府如何實(shí)現(xiàn)購(gòu)買目標(biāo)，尚未對(duì)政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)行為提供一個(gè)較為有力的解釋框架。同時(shí)，大量案例研究多以寫(xiě)實(shí)性描述為主，往往局限于一隅而難窺全貌，缺乏從中觀層面對(duì)政府和代理人的行為邏輯進(jìn)行深層解構(gòu)。本研究試圖以委托-代理模型為基礎(chǔ)，以基層政府為研究對(duì)象，解釋政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)行為的誘因。

（二）研究框架

考慮到政府購(gòu)買服務(wù)是一項(xiàng)典型的委托代理事業(yè)，要弄清楚政府為什么要干預(yù)購(gòu)買過(guò)程就必須從委托代理的特征、模式、載體、績(jī)效考核四個(gè)維度入手。這四個(gè)維度是完成任何一項(xiàng)委托代理事務(wù)都必須遵循、彼此鏈接遞進(jìn)的環(huán)節(jié)，即委托代理的特征→委托代理的模式→委托代理的載體（合同）→委托代理的績(jī)效考核，政府與代理人的行為邏輯嵌入其中。

1.委托代理的特征

在委托-代理模型中，由于委托人與代理人的效用函數(shù)不一樣，二者間本質(zhì)上就存在利益沖突。阿羅（Arrow）認(rèn)為，當(dāng)關(guān)于代理人的信息不完備時(shí)，委托人將某項(xiàng)任務(wù)授權(quán)給具有和自己不同目標(biāo)函數(shù)的代理人就會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題[1]Arrow K.J.,The Economicsof Agency,Principalsand Agents:The Structureof Business,Boston,Mass.:Harvard Business School Press,1985.。當(dāng)代理人具有私人信息，而委托人無(wú)法獲取這些信息又無(wú)法觀察代理人努力程度時(shí)，交易在簽訂合同前存在道德風(fēng)險(xiǎn)或隱匿行動(dòng)，在簽訂合同后存在逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。因此，能否約束代理人投機(jī)行為有賴于信息的對(duì)稱性。規(guī)避委托代理風(fēng)險(xiǎn)可以采取兩種方式：一是披露代理人的私人信息，使其無(wú)法利用信息優(yōu)勢(shì)投機(jī)；二是觀察代理人行為和努力程度并設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，使其采取與委托人利益相一致的行為。由于獲取代理人隱蔽信息的成本較高且不易獲取，委托人通常采取第二種方式，即觀察代理人行為和努力程度，這就需要設(shè)計(jì)具有激勵(lì)效應(yīng)的委托代理模式。

2.委托代理的模式

在非對(duì)稱信息條件下，委托人不能直接觀測(cè)到代理人行為，在沒(méi)有有效制度安排的情況下可能造成委托人利益受損。為了克服委托代理的風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)者們認(rèn)為可以從長(zhǎng)期合作的激勵(lì)機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和“執(zhí)行局制度”三個(gè)方面設(shè)計(jì)委托代理模式。比如，Rogerson和Lambert等學(xué)者主張建立長(zhǎng)期的委托代理關(guān)系來(lái)激勵(lì)代理人努力，使其行為目標(biāo)與委托人保持一致[2]Rogerson,William P.,"The First-Order Approach to Principal-Agent Problems",Econometric,1985,53,pp.1357-1367;Lambert,Richard A.,"Long-Term Contracts and Moral Hazard",The Bell Journal of Economics,1983,14(2),pp.441-452.。然而，一般情況下代理人是風(fēng)險(xiǎn)反對(duì)者，很在意自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量，激勵(lì)并不是“萬(wàn)能良藥”，激勵(lì)不足不能抑制投機(jī)行為，激勵(lì)過(guò)度則會(huì)增加購(gòu)買成本，浪費(fèi)公共資源[3]王春婷、尚虎平：《政府購(gòu)買服務(wù)：風(fēng)險(xiǎn)生成與實(shí)質(zhì)邏輯》，《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第5期。。Fama指出，激勵(lì)作用在委托代理關(guān)系中被顯著夸大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)代理人行為的約束作用更有效，應(yīng)重視聲譽(yù)機(jī)制和“事后支付”（exposit settlingup）在防范代理人投機(jī)中的作用[4]Fama,Eugene F.,"Agency Problems and the Theory of the Firm",Journal of Political Economy,1980,88(2),pp.288-307.。不同于建立長(zhǎng)期合作伙伴的激勵(lì)機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，Brown等學(xué)者認(rèn)為，政府與代理人可以建立涵蓋產(chǎn)品、交易和治理三層規(guī)則（three contract layers）的新機(jī)構(gòu)，即建立“執(zhí)行局”制度，專門(mén)對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全流程監(jiān)督與管理，將組織間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織內(nèi)部問(wèn)題[5]Brown,Trevor L.,&Potoski,M.,&Van Slyke,D.,"Contracting for Complex Products",Journal of Public Administration Research and Theory,2009,20(1),pp.42-58.。簡(jiǎn)單地說(shuō)，委托代理模式可以概括為長(zhǎng)期合作伙伴模式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式和“執(zhí)行局”模式。

3.委托代理的載體（合同）

合同作為委托代理的載體是交易關(guān)系不可或缺的一個(gè)組成部分。不同的委托代理模式，其載體即合同的形式、內(nèi)容和執(zhí)行規(guī)則也不同，但是合同的設(shè)計(jì)不外乎產(chǎn)品規(guī)則、交易規(guī)則和治理規(guī)則三個(gè)方面。就產(chǎn)品規(guī)則而言，由于公共服務(wù)的成本、數(shù)量和質(zhì)量難以度量，產(chǎn)品規(guī)則就難以界定；在不完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，產(chǎn)品規(guī)則的不清晰為代理人的投機(jī)行為提供了契機(jī)，比如后者有機(jī)會(huì)避開(kāi)市場(chǎng)配置資源的作用“漫天要價(jià)”，或者在成本不變的情況下降低公共服務(wù)質(zhì)量，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)品規(guī)則的不清晰會(huì)導(dǎo)致交易規(guī)則的不確定和治理規(guī)則的弱約束性，尤其是當(dāng)代理人擁有資產(chǎn)專用性時(shí)，可能因資產(chǎn)專用性下沉造成交易鎖定（lock-in）和代理人“敲竹杠”（hold up）等投機(jī)行為，引發(fā)逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，從合同的角度規(guī)避代理人投機(jī)，可以采取兩種策略：一是簽訂較為細(xì)致具體的合同并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行；二是委托人進(jìn)行干預(yù)。

4.委托代理的績(jī)效考核

在一個(gè)政府處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)主導(dǎo)地位的國(guó)家，由于政府治理的特征源于政府官員的自由裁量權(quán)和政府所擔(dān)負(fù)的維護(hù)公共利益的重任，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)管就至關(guān)重要。當(dāng)公權(quán)力不受或較少受到監(jiān)控時(shí)，政府官員擁有巨大的自由裁量權(quán)，而這些權(quán)力因?yàn)楣卜?wù)的壟斷性很容易成為腐敗滋生的“溫床”，因此，既要對(duì)公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，也要注重結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效考核。政府績(jī)效評(píng)估引導(dǎo)著政府管理的方向，起著管理控制、干預(yù)、矯正的作用。不追求績(jī)效的政府是“純消費(fèi)型政府”，追求績(jī)效卻不推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的政府是“失控的政府”[1]尚虎平：《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》，《管理世界》2018年第10期。。20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家興起了一股“結(jié)果導(dǎo)向”的政府績(jī)效評(píng)估，就公共服務(wù)合同外包而言，通常采取以項(xiàng)目合同為中心的考核管理辦法，遵循嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，績(jī)效評(píng)估主體主要是實(shí)施外包的委托機(jī)構(gòu)以及公共服務(wù)對(duì)象。我國(guó)是人民政府，擔(dān)負(fù)著對(duì)人民的“受托責(zé)任”，為人民服務(wù)，受人民監(jiān)督，故而在對(duì)政府的監(jiān)督與績(jī)效評(píng)估中都要體現(xiàn)人民的意志。由于預(yù)算軟約束和建立責(zé)任政府的要求，我國(guó)委托代理的監(jiān)督與績(jī)效考核主體就是多方位的，包括本級(jí)政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、組織人事部門(mén)以及績(jī)效考核辦等多個(gè)政府部門(mén)。

三、研究方法與案例分析

（一）研究方法

本研究擬通過(guò)對(duì)案例結(jié)構(gòu)化的提煉來(lái)探索典型事務(wù)中蘊(yùn)含的普遍規(guī)律，這有助于避免當(dāng)前“講故事”式的案例分析偏頗，將案例從“說(shuō)明文”“記敘文”轉(zhuǎn)化為科學(xué)分析素材與數(shù)據(jù)。在案例選擇上，為了保障案例的同質(zhì)性，我們選取了同一時(shí)期、同一領(lǐng)域南京市兩個(gè)區(qū)所推行的政府購(gòu)買服務(wù)改革實(shí)踐。之所以以南京兩個(gè)區(qū)的社會(huì)領(lǐng)域購(gòu)買公共服務(wù)改革實(shí)踐作為案例選取對(duì)象，是考慮到：首先，南京市是第一批進(jìn)行政府購(gòu)買公共服務(wù)試點(diǎn)的副省級(jí)城市，經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索，政府購(gòu)買實(shí)踐相對(duì)成熟，暴露的問(wèn)題和弊端具有典型代表性；其次，在這兩個(gè)區(qū)的實(shí)踐中，一個(gè)發(fā)生了政府干預(yù)購(gòu)買過(guò)程的行為，而另一個(gè)未發(fā)生此類行為，正好二者形成了“實(shí)驗(yàn)組-對(duì)照組”的關(guān)系，有助于我們?cè)谶M(jìn)一步的研究中進(jìn)行比較分析；再次，購(gòu)買社工服務(wù)已在全國(guó)得到普遍推廣，也是基層政府提供民生類公共服務(wù)的“日常操作”，相對(duì)于其他領(lǐng)域更具普遍代表性和可推廣性。

在案例研究的過(guò)程中，我們以南京市S區(qū)政府委托X街道政府購(gòu)買社工服務(wù)作為觀察組，將Z區(qū)政府直接購(gòu)買社工服務(wù)作為對(duì)照組，試圖探尋影響基層政府干預(yù)購(gòu)買公共服務(wù)行為的主要因素。需要說(shuō)明的是，案例1部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于已有文獻(xiàn)《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》[1]馮金小：《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》，南京工業(yè)大學(xué)碩士論文，2019年。，其他數(shù)據(jù)來(lái)源于我們2018年10月對(duì)S區(qū)S1局分管該項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)及街道有關(guān)負(fù)責(zé)人的深度訪談；案例2數(shù)據(jù)來(lái)源于我們2019年5月對(duì)Z區(qū)的實(shí)證考察；為了比照研究的一致性，我們也訪談了Z區(qū)Z1局該項(xiàng)目的分管領(lǐng)導(dǎo)和街道負(fù)責(zé)人等。表1列出了選取案例的訪談與資料獲取情況。

表1 案例訪談與資料獲取情況

（二）案例的結(jié)構(gòu)性概況（見(jiàn)表2）

表2 基層政府購(gòu)買社工服務(wù)的兩個(gè)案例

續(xù)表

（三）案例分析

案例1、2分別呈現(xiàn)了政府干預(yù)和不干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程的兩個(gè)外包實(shí)踐，它們展示了兩類外包中委托代理的特征，即委托代理模式、載體、績(jī)效考核幾個(gè)方面的差異。

1.委托代理模式：規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以直接干預(yù)置換了激勵(lì)性監(jiān)督的初始目標(biāo)

委托代理理論認(rèn)為，委托人與代理人都是經(jīng)濟(jì)人，在信息不對(duì)稱博弈下，存在投機(jī)主義傾向，克服委托代理風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)合理的監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。案例1是一個(gè)多重委托-代理關(guān)系，S區(qū)政府與X街道、X街道與A機(jī)構(gòu)都存在委托關(guān)系；整個(gè)購(gòu)買過(guò)程中，沒(méi)有任何一重委托代理關(guān)系建立了諸如激勵(lì)、監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)和聲譽(yù)等機(jī)制防范委托代理風(fēng)險(xiǎn)。作為第一委托人的S區(qū)政府對(duì)X街道如何操作并不知情，也沒(méi)采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。在區(qū)職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)看來(lái)，轄區(qū)內(nèi)的所有街道均要接受區(qū)政府的考核、評(píng)比與監(jiān)督問(wèn)責(zé)，每一個(gè)街道都企冀在考核、評(píng)比中脫穎而出，同時(shí)也都盡力避免被監(jiān)督問(wèn)責(zé)，起碼也要做到在監(jiān)督問(wèn)責(zé)中處于有利地位，故而會(huì)落實(shí)區(qū)職能部門(mén)的任務(wù)。S區(qū)S1局J局長(zhǎng)說(shuō)：“我們委托給街道的項(xiàng)目都會(huì)進(jìn)行結(jié)果考核、評(píng)估和排名，街道會(huì)認(rèn)真完成項(xiàng)目。”（訪談資料，20181016）

然而，并不是每個(gè)街道都有機(jī)會(huì)和動(dòng)力爭(zhēng)取職能部門(mén)的資源，當(dāng)有的街道認(rèn)為獲取資源比較困難時(shí)就會(huì)對(duì)職能部門(mén)的委托采取敷衍策略。本研究中，X街道隨意選擇代理人并對(duì)其“放任不管”，后又向社區(qū)轉(zhuǎn)嫁壓力，社工和社區(qū)為完成指標(biāo)進(jìn)行數(shù)據(jù)造假。由于缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和有效的激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制，A機(jī)構(gòu)未能如期完成項(xiàng)目；為了完成區(qū)政府委托的項(xiàng)目，規(guī)避購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn)，街道相關(guān)負(fù)責(zé)人選擇直接干預(yù)購(gòu)買過(guò)程。

與案例1不同，案例2中Z區(qū)Z1局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)程序選擇代理人，并與之簽訂正式合同，后者定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況。Z1局作為委托人實(shí)施監(jiān)管和評(píng)估，而街道作為服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)，項(xiàng)目選擇了多個(gè)代理人形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采取后付款制度。本項(xiàng)目通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)與監(jiān)管機(jī)制和“事后支付”有效防范了委托代理中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。Z區(qū)Z1局W局長(zhǎng)在訪談中對(duì)“區(qū)屬、區(qū)街共管、街用”的委托代理模式進(jìn)行了解釋：“這個(gè)項(xiàng)目由街道核對(duì)本轄區(qū)的需求并上報(bào)給我們，由我們統(tǒng)一購(gòu)買，然后再分配到各個(gè)街道，街道是服務(wù)使用者也是監(jiān)督者。街道的任務(wù)繁重，由我們親自操作，他們監(jiān)督，能夠保證提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)?！保ㄔL談資料，20190520）

2.委托代理的載體（合同）：以“具體問(wèn)題具體分析”的借口替代了正式規(guī)則的初心

受有限理性、不確定性、投機(jī)性、資產(chǎn)專用性等因素影響，政府購(gòu)買服務(wù)可能會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)置換、公共財(cái)政、道德、逆向選擇等風(fēng)險(xiǎn)。這就需要制定清晰的合同，明確產(chǎn)品、交易和治理規(guī)則。只有建立正式的合同規(guī)則體系，才能保證購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施有據(jù)可依，違約也將得到相應(yīng)的懲罰。

案例1，X街道與A機(jī)構(gòu)前期簽訂了一個(gè)“打包”社區(qū)各類服務(wù)的大合同，街道認(rèn)為A機(jī)構(gòu)是長(zhǎng)期合作伙伴，可以具體問(wèn)題具體分析，并沒(méi)有為該項(xiàng)目簽訂明確的正式合同，只有口頭承諾。這就為A機(jī)構(gòu)投機(jī)并逃避懲罰提供了空間。A機(jī)構(gòu)的社工對(duì)該項(xiàng)目并不重視[1]馮金小：《政府購(gòu)買社工服務(wù)中多元主體角色偏差與矯正——以南京市X街道為例》，南京工業(yè)大學(xué)碩士論文，2019年。。

前期我們這個(gè)調(diào)查是沒(méi)有指標(biāo)的，領(lǐng)導(dǎo)（社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）讓我們帶著做，平時(shí)我們工作例會(huì)或者機(jī)構(gòu)考評(píng)都沒(méi)有提過(guò)這個(gè)，也沒(méi)有人催，大家平時(shí)工作也忙，難免忘了這事，想起來(lái)可能會(huì)做一下。（訪談?dòng)涗?，WX20180615）

我們也想盡快完成我們的指標(biāo)，但是你看，早上我要先到辦公室處理機(jī)構(gòu)的事務(wù)，到9點(diǎn)鐘我出來(lái)給社區(qū)老人做調(diào)查，11點(diǎn)我還要趕到小區(qū)的助餐點(diǎn)給老人送飯；下午另一個(gè)社區(qū)有活動(dòng)，我還要過(guò)去協(xié)助，這一天下來(lái)，我能做這個(gè)調(diào)查的時(shí)間真的不多。（訪談?dòng)涗洠篖Y20180527）

沒(méi)有正式規(guī)則約束為代理人（在此指A機(jī)構(gòu)）“漫天要價(jià)”以及違約不履行責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。案例1項(xiàng)目進(jìn)行中期，A機(jī)構(gòu)要求追加資金，X街道因前期已支付50%資金，在沒(méi)有正式合同的情況下，只能被A機(jī)構(gòu)套牢（lock-in）。

在項(xiàng)目收尾階段，X街道沒(méi)有督促A機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目，而是直接繞開(kāi)A機(jī)構(gòu)，以行政命令和自身資源動(dòng)員能力“一竿子到底”，將任務(wù)直接攤派給社區(qū)，形成了以街道-社區(qū)為主體的委托代理關(guān)系。同時(shí)，X街道建立了“政府+社區(qū)+社工”的工作群，通過(guò)類似于“執(zhí)行局”制度來(lái)干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程。X街道認(rèn)為，社區(qū)主任及其他工作者的薪資績(jī)效以及社區(qū)各類考核評(píng)優(yōu)評(píng)先都是由街道來(lái)決定，社區(qū)應(yīng)該有動(dòng)力和壓力完成本項(xiàng)工作。X街道G科長(zhǎng)在訪談中談到：“我們每年年底都會(huì)對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行評(píng)分排名，區(qū)里社區(qū)星級(jí)評(píng)比首先是由街道推薦，社區(qū)會(huì)有動(dòng)力和壓力完成我們安排的任務(wù)。”（訪談資料，20181016）

然而，實(shí)際情況并非如此。這種建立在行政權(quán)威之上的直接干預(yù)與以監(jiān)管和懲罰為特征的合同管理相悖。社區(qū)在街道的權(quán)威下被迫成為沒(méi)有薪酬的服務(wù)代理人，故而對(duì)完成項(xiàng)目采取了敷衍策略。為了了解社區(qū)的態(tài)度，我們對(duì)X街道X1社區(qū)L主任進(jìn)行了深度訪談，他認(rèn)為這項(xiàng)臨時(shí)性任務(wù)不會(huì)對(duì)自己的薪資績(jī)效、評(píng)優(yōu)評(píng)先造成影響。

社區(qū)工作比較復(fù)雜，上面千條線下面一根針，我們既要完成街道各個(gè)口上安排的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，又要為居民提供養(yǎng)老助餐助殘、文體活動(dòng)等各類服務(wù)，我們社區(qū)人手有限，每個(gè)人都有具體的工作，這個(gè)臨時(shí)任務(wù)時(shí)間緊迫，我們的工作人員敷衍在所難免。一般情況下，這種救急的臨時(shí)任務(wù)不會(huì)也不應(yīng)該影響我們的績(jī)效。（訪談資料，20181016）

案例2，Z區(qū)Z1局通過(guò)中介Y機(jī)構(gòu)公開(kāi)招投標(biāo)營(yíng)造了競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)環(huán)境，制定了精細(xì)的合同管理和監(jiān)督制度并選擇代理人，簽訂正式的購(gòu)買合同，對(duì)產(chǎn)品、交易和治理進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。政府選擇了多個(gè)代理人分別實(shí)施項(xiàng)目。代理人投機(jī)可能會(huì)被替代的情況，一定程度上遏制了道德風(fēng)險(xiǎn)，而事后支付制度的實(shí)施使政府不會(huì)陷入逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)。以下是我們對(duì)Z區(qū)社工機(jī)構(gòu)B1法人D經(jīng)理的訪談?dòng)涗洝?/p>

我們是區(qū)政府公開(kāi)招標(biāo)中標(biāo)的四家機(jī)構(gòu)之一，政府和我們簽訂了詳細(xì)的合同，嚴(yán)格按照合同執(zhí)行就行，我們要定期向政府匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況。街道是我們的服務(wù)對(duì)象，會(huì)定期對(duì)我們進(jìn)行抽查和評(píng)估，整個(gè)管理比較規(guī)范。我們四家機(jī)構(gòu)之間互相比較，項(xiàng)目做不好拿不到錢的，還可能被直接替換，我們投入這么多，不可能去糊弄冒險(xiǎn)，而且我們都希望以后還能承接政府購(gòu)買項(xiàng)目?？傮w來(lái)說(shuō)，居民對(duì)我們服務(wù)還是很滿意的。（訪談資料，20190520）

3.委托代理的績(jī)效考核：將“結(jié)果導(dǎo)向”的機(jī)制預(yù)設(shè)轉(zhuǎn)為“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”改革開(kāi)放后，我國(guó)各級(jí)政府逐漸破除了“干好干壞一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣”的沉疴頑疾，形成了不斷追求實(shí)績(jī)的行政文化，將“結(jié)果導(dǎo)向”作為行政問(wèn)責(zé)和績(jī)效管理的工具[1]參見(jiàn)周志忍：《我國(guó)政府績(jī)效管理研究的回顧與反思》，《公共行政評(píng)論》2019年第1期；高小平、盛明科、劉杰：《中國(guó)績(jī)效管理的實(shí)踐與理論》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第6期；尚虎平：《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略》，《政治學(xué)研究》2017年第4期。。但是，結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)與考核奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯，在對(duì)下級(jí)官員的問(wèn)責(zé)和考核壓力下，績(jī)效考核評(píng)估具有典型的“內(nèi)控”性質(zhì)[2]尚虎平：《合理配置政治監(jiān)督評(píng)估與“內(nèi)控評(píng)估”的持續(xù)探索——中國(guó)40年政府績(jī)效評(píng)估體制改革的反思與進(jìn)路》，《管理世界》2018年第10期。。這種內(nèi)控式評(píng)價(jià)由政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)發(fā)起，借助較為明確的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的目標(biāo)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核就具有典型的“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”特征，作為委托人的政府對(duì)購(gòu)買程序、服務(wù)生產(chǎn)和供給、服務(wù)質(zhì)量、資金使用進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)分別對(duì)資金使用效率、使用規(guī)范進(jìn)行評(píng)估和審計(jì)；紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門(mén)對(duì)政府購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)督和考核。這種內(nèi)控式評(píng)價(jià)能產(chǎn)生一種“印象政績(jī)”[3]黃曉春、周黎安：《“結(jié)對(duì)競(jìng)賽”：城市基層治理創(chuàng)新的一種新機(jī)制》，《社會(huì)》2019年第5期。，使得考核結(jié)果高于政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目本身目標(biāo)。

我們對(duì)X街道G科長(zhǎng)的深度訪談，證明了結(jié)果考核比購(gòu)買項(xiàng)目本身重要?！皩?duì)這個(gè)項(xiàng)目，我不要求在區(qū)里評(píng)審爭(zhēng)當(dāng)?shù)谝?，但也不能?dāng)最后一名，給街道領(lǐng)導(dǎo)留下負(fù)面印象。”（訪談資料，20190515）

案例2，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目由Z區(qū)政府親自發(fā)起，由Z1局負(fù)責(zé)執(zhí)行，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政對(duì)其進(jìn)行預(yù)算和資金使用的監(jiān)管和審計(jì)。Z區(qū)Z1局委托Y機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，后者制定了較為明確的競(jìng)標(biāo)規(guī)則、流程以及評(píng)標(biāo)規(guī)則。本項(xiàng)目采取先服務(wù)后結(jié)算的事后支付制度，也就是說(shuō)，只有完成服務(wù)合同，政府才會(huì)根據(jù)實(shí)際支付費(fèi)用。在這種情況下，代理人只有按合同規(guī)則提供服務(wù)，才能拿到項(xiàng)目資金，相應(yīng)的前期投入才能有所回報(bào)?？梢哉f(shuō)在一定程度上，政府擁有資產(chǎn)專用性，代理人必須與政府目標(biāo)保持一致，否則便利益受損。在監(jiān)管方面，Z區(qū)Z1局要求代理人定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展情況，并由作為服務(wù)對(duì)象的街道負(fù)責(zé)實(shí)施具體的監(jiān)督和評(píng)估工作。

四、基層政府購(gòu)買服務(wù)中干預(yù)行為的深層原因

案例分析表明，基層政府是否干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程受委托代理的特征、委托代理的模式、合同規(guī)則、績(jī)效考核四個(gè)方面因素影響?；鶎诱艚⒘思?lì)性的監(jiān)督機(jī)制、清晰明確的合同規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制、有效的聲譽(yù)甄選淘汰機(jī)制和事后支付的績(jī)效審計(jì)制度等，便能有效約束委托代理中因信息不對(duì)稱引發(fā)的投機(jī)行為，進(jìn)而降低購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，減少干預(yù)行為。反之亦然。但要探尋這類行為產(chǎn)生的根源還要從更深層面挖掘。

（一）委托代理的績(jī)效目標(biāo)在實(shí)踐中出現(xiàn)偏離

政府職責(zé)具有多維度目標(biāo)、多任務(wù)導(dǎo)向的特征且不易量化，使得委托代理關(guān)系的初始績(jī)效目標(biāo)在競(jìng)爭(zhēng)考核等行政壓力下容易發(fā)生偏離。在我國(guó)，政府間關(guān)系本質(zhì)上是科層組織內(nèi)部不同層級(jí)間的上下級(jí)關(guān)系，中央或上級(jí)官員有權(quán)決定下級(jí)官員的任命，上下級(jí)政府之間形成了直接的“權(quán)力線”，下級(jí)是上級(jí)政府“命令鏈”的直接約束對(duì)象。上級(jí)政府通過(guò)掌握下級(jí)政府官員的“命運(yùn)”來(lái)貫徹執(zhí)行本級(jí)政府的政策主張。因此，一些地方官員特別重視考核結(jié)果，擔(dān)心一旦因?yàn)榻Y(jié)果不佳被問(wèn)責(zé)不僅會(huì)失去晉升的機(jī)會(huì)甚至職位不保。在晉升考核的壓力下，政府官員特別是基層政府官員，其購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)不是為了節(jié)約成本、提高效率，而是應(yīng)對(duì)上級(jí)政府及其職能部門(mén)的績(jī)效考核，避免出現(xiàn)購(gòu)買失敗的結(jié)果。規(guī)避委托代理風(fēng)險(xiǎn)的主要方式是觀察代理人行為，而在我國(guó)基層，這種具有監(jiān)督性質(zhì)的觀察往往流于形式，一旦出現(xiàn)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，基層官員通常采取“救火行政”行為，即直接干預(yù)購(gòu)買過(guò)程。另一方面，政府與代理人在地位、資源稟賦等方面差異巨大，“行政吸納社會(huì)”“國(guó)家嵌入社會(huì)”滲透在國(guó)家與社會(huì)管理的許多環(huán)節(jié)，再加上我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的“有事找市長(zhǎng)而不是有事找市場(chǎng)”的“以吏為師”的傳統(tǒng)行政文化[1]尚虎平：《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問(wèn)題與應(yīng)對(duì)策略》，《政治學(xué)研究》2017年第4期。，社會(huì)對(duì)政府形成無(wú)條件的“惰性依賴”，使得社會(huì)與政府之間很難形成平等的合同關(guān)系，為少數(shù)自利型政府官員干預(yù)購(gòu)買過(guò)程提供了空間。

（二）合同確定的正式規(guī)則在實(shí)踐中被軟化

政府購(gòu)買公共服務(wù)合同的復(fù)雜性使得合同規(guī)則在制定與實(shí)施過(guò)程中可能被軟化，為了控制因合同被軟化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，政府會(huì)選擇直接干預(yù)策略。在實(shí)踐中，一些官員會(huì)因?yàn)檎螘x升需要，裝模作樣應(yīng)付中央或上級(jí)政府的號(hào)召，或者因?yàn)闀r(shí)間與精力有限無(wú)暇顧及對(duì)本人政治晉升影響較小的事務(wù)，以及懶政怠政、不作為等原因，蓄意弱化合同的簽訂程序、刪減必要的合同內(nèi)容、模糊合同的規(guī)制性，最終導(dǎo)致正式合同被軟化。另外，一些政績(jī)觀扭曲的官員，還以“創(chuàng)租”“設(shè)租”的方式，通過(guò)軟化的合同牟利。在這種逐利動(dòng)機(jī)之下，他們會(huì)故意將合同模糊化，以便于自己與代理人合謀，從合同之中“合理”地支取、截留公共資金，用以滿足自己的私欲。在這種情況下，合同越軟化、越模棱兩可，越有利于他們?cè)谥酗査侥抑蠼o出“合理合法”的解釋。合同程序被虛化、弱化導(dǎo)致政府購(gòu)買公共服務(wù)出現(xiàn)大量基于“私交”的關(guān)系合同以及隱性合同。合同內(nèi)容的弱規(guī)范性，增加了合同的彈性，合同解釋的空間擴(kuò)大，降低了合同對(duì)交易雙方行為的約束力。正式合同被軟化可能導(dǎo)致代理人利用“軟約束”合同進(jìn)行投機(jī)，引發(fā)逆向選擇或道德風(fēng)險(xiǎn)，最終導(dǎo)致政府購(gòu)買服務(wù)失敗。

（三）市場(chǎng)的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)化為惡意投機(jī)

在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，代理人不是只能“在夾縫中求生存”，其在自身?xiàng)l件、與政府關(guān)系、合同規(guī)則與管理等多種因素影響下，會(huì)根據(jù)政府的行為采取回應(yīng)性策略。代理人既能選擇努力策略，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，建立良好的聲譽(yù)機(jī)制，為與政府長(zhǎng)期合作創(chuàng)造條件來(lái)謀求利益，也能采取偷懶、投機(jī)行為，利用信息和資產(chǎn)專用性優(yōu)勢(shì)進(jìn)行投機(jī)，通過(guò)鎖定交易、“敲竹杠”等方式擴(kuò)大自身經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)政府與代理人各自擁有權(quán)威、代理人保持獨(dú)立性時(shí)，其行為的主動(dòng)性更強(qiáng)，甚至利用資產(chǎn)專用性優(yōu)勢(shì)“鎖定交易”。當(dāng)政府不夠重視市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，憑借信任機(jī)制或聲譽(yù)機(jī)制選擇代理人，又沒(méi)有建立嚴(yán)格的甄選機(jī)制時(shí)，代理人就能夠利用政府的信任和自身的聲譽(yù)機(jī)制在準(zhǔn)市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行惡意投機(jī)。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的屬地管理和行政分權(quán)體制下“守土有責(zé)”的無(wú)限責(zé)任治理模式，一些政府官員寧可采取增加支出、直接干預(yù)甚至弄虛作假的策略，也不會(huì)中止或者回購(gòu)服務(wù)，使自己在政治晉升中處于劣勢(shì)。

（四）績(jī)效考核中“合規(guī)性審計(jì)”被“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”代替

政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效考核通常采取“內(nèi)控式評(píng)價(jià)”方式，奉行“結(jié)果好一切都好”的邏輯，缺乏對(duì)合同制定和執(zhí)行的“合規(guī)性審計(jì)”，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)估的非人格化，標(biāo)準(zhǔn)有失偏頗，使得績(jī)效評(píng)估的形式凌駕于評(píng)估使命之上。在我國(guó)行政管理體制中，政府工作的多重任務(wù)導(dǎo)向，使得下級(jí)政府疲于應(yīng)付上級(jí)政府及其職能部門(mén)的各類檢查和績(jī)效評(píng)估，無(wú)暇顧及已經(jīng)外包的公共服務(wù)，基層政府尤其如此。因而，在缺乏監(jiān)管的狀態(tài)下，代理人可能采取投機(jī)行為，將自身利益最大化，通過(guò)“偷工減料”“投機(jī)取巧”的方式應(yīng)對(duì)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督；而財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督只針對(duì)合同以及代理人提供的數(shù)據(jù)報(bào)表進(jìn)行審查，并不對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的程序、形式、目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，故而代理人能夠通過(guò)“漂亮”的數(shù)據(jù)報(bào)表逃避專業(yè)審查。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)購(gòu)買項(xiàng)目的形式、過(guò)程以及購(gòu)買行為進(jìn)行監(jiān)督，但是由于委托代理行為本身是以信息不對(duì)稱為特征，容易發(fā)生隱蔽信息、隱蔽行為，造成紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督的較大困難，通常以事后懲罰來(lái)履行監(jiān)管職能。

五、完善基層政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐的具體路徑

2019年5月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》之后，國(guó)家對(duì)基層治理轉(zhuǎn)型提出了新的要求，從注重經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅刂卫砗头?wù)，剝離了街道的經(jīng)濟(jì)職能，突出其社會(huì)治理和公共服務(wù)職能，使得基層政府“內(nèi)控式績(jī)效考核”指標(biāo)和模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變直接影響到基層政府的行為。就基層政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為而言，在政府購(gòu)買公共服務(wù)中缺乏正式規(guī)則或正式規(guī)則被軟化、購(gòu)買績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離、“內(nèi)控式”績(jī)效評(píng)價(jià)取代合規(guī)性審計(jì)的情形下，出于規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)晉升和考核壓力的考慮，一些基層官員就會(huì)采取直接干預(yù)策略。為了減少基層政府干預(yù)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程、防范購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取如下措施：

第一，建立和完善合同規(guī)則，加強(qiáng)合同制定和執(zhí)行的程序性和規(guī)范性，防范隱性合同、關(guān)系合同、陰陽(yáng)合同引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。提高購(gòu)買程序的合法性、合理性、規(guī)范性，加強(qiáng)法律法規(guī)等相關(guān)制度建設(shè)。合理配置合同的最終控制權(quán)，明確界定產(chǎn)品規(guī)則、明晰交易規(guī)則、規(guī)范執(zhí)行治理規(guī)則。根據(jù)代理人所愿意承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)量和風(fēng)險(xiǎn)偏好，明確提供激勵(lì)的條件和激勵(lì)強(qiáng)度，使激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)分配保持平衡。

第二，構(gòu)建“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”并重的晉升考核激勵(lì)機(jī)制，提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重?！鞍颜詡鶆?wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核”，提升財(cái)政可持續(xù)性在官員晉升中的地位和權(quán)重。重視政府性債務(wù)在晉升考核中的作用，嘗試推行“前后任互評(píng)”機(jī)制，規(guī)避“前任政績(jī)，后任包袱”問(wèn)題，遏制前任政府官員不顧人民的“受托責(zé)任”，增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第三，構(gòu)建基于制度和聲譽(yù)的信任機(jī)制，完善信息甄別、傳遞與共享機(jī)制，建立健全監(jiān)管體制機(jī)制。重視聲譽(yù)約束機(jī)制的價(jià)值和積極作用。加強(qiáng)信息甄別與傳遞機(jī)制，構(gòu)建更加公開(kāi)透明的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立涵蓋信息生產(chǎn)—分級(jí)—披露—傳播—反饋的制度系統(tǒng)，防范政府被“鎖定”在高消耗、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益“兩高一低”的購(gòu)買交易中。明確作為委托人的政府監(jiān)管責(zé)任主體地位；加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算審批、資金撥付與使用過(guò)程的監(jiān)管；利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)項(xiàng)目全流程的監(jiān)管，統(tǒng)籌紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡察等四項(xiàng)監(jiān)督以及審計(jì)監(jiān)督，建立信息互通、力量整合、成果共享、捆綁考核機(jī)制，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

第四，合理使用“第三方評(píng)價(jià)”制度，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估的“底線責(zé)任”，建立全過(guò)程績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，推行績(jī)效審計(jì)。合理使用“第三方評(píng)價(jià)”，避免“外行評(píng)內(nèi)行”；將評(píng)價(jià)單位、被評(píng)價(jià)單位、第三方學(xué)者、群眾代表均納入評(píng)估過(guò)程。繼續(xù)推進(jìn)“實(shí)績(jī)激勵(lì)”制度，把績(jī)效評(píng)估結(jié)果剛性化地與合同執(zhí)行、資金使用結(jié)合起來(lái)，對(duì)績(jī)效高者進(jìn)行資金、物資等獎(jiǎng)勵(lì)，使得“干好干壞不一樣”。努力根治“結(jié)果導(dǎo)向”評(píng)價(jià)模式下過(guò)程違法違紀(jì)問(wèn)題，實(shí)施績(jī)效評(píng)估指標(biāo)“底線責(zé)任計(jì)分”模式，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程績(jī)效問(wèn)責(zé)。