衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)困境與中國方案

孔得建

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 102249)

提要： 衛(wèi)星導(dǎo)航從未處于法治建設(shè)的真空地帶，但其國際法治環(huán)境現(xiàn)狀并不完善，需要構(gòu)建以國家主權(quán)原則、所有權(quán)和成本分擔(dān)、民事責(zé)任等制度為基本要素的國際規(guī)則體系。以拉丁美洲和非洲國家為主的衛(wèi)星導(dǎo)航用戶國要求制定國際公約，明文確立衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的長期可用性以及各相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)；以美國為代表的衛(wèi)星導(dǎo)航供應(yīng)國反對(duì)給自己增加任何法定的國際義務(wù)，主張通過對(duì)現(xiàn)行國際法律和國內(nèi)立法的解釋來處理潛在爭端；歐洲國家則提出通過設(shè)計(jì)閉環(huán)的合同鏈條固定各方主體的權(quán)責(zé)體系，以作為國際條約的過渡性方案。在各方激烈的政治博弈之下，衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)建的前進(jìn)路徑尚不明確。我國作為負(fù)責(zé)任的衛(wèi)星導(dǎo)航強(qiáng)國，在統(tǒng)籌推進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航國內(nèi)法治與涉外法治建設(shè)的過程中，可以考慮在聯(lián)合國外空委的框架下協(xié)調(diào)有關(guān)各方通力合作并予以多點(diǎn)突破，在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)建中貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。

衛(wèi)星導(dǎo)航法治是全面推進(jìn)依法治國方略的重要組成部分，積極參與衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系建設(shè)也是我國在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的重要體現(xiàn)。盡管國際民航組織和國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)等國際組織都先后為構(gòu)建衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系作出了重大努力，但目前均未取得有效進(jìn)展。作為世界上能夠獨(dú)立建設(shè)和運(yùn)營全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的少數(shù)國家之一，我國目前有義務(wù)也有能力為衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量、增進(jìn)智慧和提出方案。

一、衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治環(huán)境現(xiàn)狀

基于全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)全球部署和全球服務(wù)的特點(diǎn)，衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)規(guī)則天然地具有國際屬性。盡管衛(wèi)星導(dǎo)航的世界競爭格局已經(jīng)形成并且將長期存在，但衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國際法治建設(shè)仍然處于非常初級(jí)的階段，目前尚未達(dá)成任何具有約束力的專門性國際法律文件。即使如此，也不意味著衛(wèi)星導(dǎo)航處于國際法治的真空地帶。

一方面，現(xiàn)行國際法律文件可以或多或少適用于衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)。首先，衛(wèi)星導(dǎo)航屬空間系統(tǒng)，1967年《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體在內(nèi)外層空間活動(dòng)的原則條約》(《外空條約》)和1972年《外空物體所造成損害之國際責(zé)任公約》(《責(zé)任公約》)等公約構(gòu)成的國際空間法律體系可以適用于導(dǎo)航衛(wèi)星的發(fā)射和運(yùn)營等空間活動(dòng)，也可在一定程度上解決因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)瑕疵或缺失所造成的損害賠償責(zé)任[1]66。其次，衛(wèi)星導(dǎo)航是天基無線電系統(tǒng)，國際電信聯(lián)盟主導(dǎo)的國際電信法律體系可以適用于衛(wèi)星軌位和無線電頻率的申請、協(xié)調(diào)和保護(hù)。再者，衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用于交通、電力、金融、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等行業(yè)領(lǐng)域，行業(yè)相關(guān)國際法律文件對(duì)本領(lǐng)域內(nèi)衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用活動(dòng)當(dāng)然適用。以航空領(lǐng)域?yàn)槔?，在將衛(wèi)星導(dǎo)航作為空中航行設(shè)施的組成部分時(shí)，衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)的提供以及相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用1944年《國際民用航空公約》(第28條)及相關(guān)附件，尤其是附件十《航空電信(第一卷)：無線電導(dǎo)航設(shè)備》；在因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)瑕疵或中斷導(dǎo)致航空事故而對(duì)乘客或地面第三人造成損害予以賠償時(shí)，1929年《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》(《華沙公約》)、1952年《外國航空器對(duì)地面(水面)第三者造成損害的公約》(《羅馬公約》)、1999年《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》(《蒙特利爾公約》)及系列議定書等航空私法文件可以作為法律依據(jù)；如果衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)瑕疵或缺失是恐怖分子非法干擾所為，還可適用2010年《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(《北京公約》)和《〈制止非法劫持航空器的公約〉補(bǔ)充議定書》(《北京議定書》)等國際安保條約[1]106。另外，為了推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航在航空領(lǐng)域的法治建設(shè)，國際民航組織先后通過了多項(xiàng)大會(huì)決議，與美國和俄羅斯交換了政治信函，發(fā)布了全球衛(wèi)星導(dǎo)航手冊、全球空中航行計(jì)劃和程序等技術(shù)文件以及與衛(wèi)星導(dǎo)航有關(guān)的監(jiān)管和指導(dǎo)文件，但這些文件大都不具有直接的法律效力，只能作為衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系的輔助和補(bǔ)充資料[1]126。

另一方面，美國、俄羅斯和歐盟等主要國家和地區(qū)已經(jīng)建立起了符合自己衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)發(fā)展階段和特點(diǎn)的法律體系，這些法律文件大都具有正式的法律約束力。由于美國運(yùn)營著目前世界上非常成熟的全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)和增強(qiáng)系統(tǒng)，其所建立起的衛(wèi)星導(dǎo)航規(guī)則體系也比較完備，主要包括《國家天基定位、導(dǎo)航和授時(shí)政策》《國家航天政策》，《聯(lián)邦成文法大全》和《聯(lián)邦行政法規(guī)大全》相關(guān)條文，以及一些與位置信息保護(hù)相關(guān)的案例法。俄羅斯也針對(duì)格洛納斯系統(tǒng)的現(xiàn)代化頒布了多項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃和政策文件，并通過總統(tǒng)令的形式固定了一些法律，其中包括一個(gè)專項(xiàng)法律——2009年《聯(lián)邦導(dǎo)航法》。由于伽利略系統(tǒng)(Galileo)建設(shè)周期較長，歐盟先后針對(duì)該系統(tǒng)的建設(shè)和開發(fā)、系統(tǒng)和公共安全、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立以及國際合作等方面，頒布了一系列的條例、指令和決定，也針對(duì)該系統(tǒng)的國際合作簽訂了多項(xiàng)國際協(xié)議和備忘錄。相較而言，我國作為世界上少數(shù)幾個(gè)有能力自主建設(shè)和運(yùn)營衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的國家，其衛(wèi)星導(dǎo)航規(guī)則體系僅由法律效力較弱的政策性文件、規(guī)范性文件和技術(shù)性文件組成，在衛(wèi)星導(dǎo)航法律法規(guī)方面極度匱乏，只有原總參謀部于2014年頒布的《中國人民解放軍衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用管理規(guī)定》這一軍事規(guī)章具備直接相關(guān)性。為改變無法可依的局面，《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》被列入《國務(wù)院2016年立法工作計(jì)劃》，但條例制定進(jìn)展并不理想，仍有諸多工作需要持續(xù)加速推動(dòng)[2]。

總體而言，衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治環(huán)境現(xiàn)狀并不完善。衛(wèi)星導(dǎo)航主要國家的國內(nèi)立法適用范圍具有地域局限性，可以調(diào)整本國領(lǐng)域內(nèi)的涉外衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)，但并不能調(diào)整國際性衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)；一般性的國際法律文件可以適用于部分衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)，但無法涵蓋衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)成的關(guān)鍵要素，不能很好地調(diào)整衛(wèi)星導(dǎo)航各方主體的主要法律關(guān)系。

二、衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系的構(gòu)成

衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系是衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)的前提，是以衛(wèi)星導(dǎo)航各相關(guān)領(lǐng)域法律規(guī)范為基礎(chǔ)的國際秩序體系。衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)復(fù)雜、應(yīng)用廣泛且領(lǐng)域關(guān)鍵，國際規(guī)則體系相應(yīng)地涉及國家主權(quán)原則、所有權(quán)和成本回收、民事責(zé)任等諸多法律要素。

(一)國家主權(quán)原則

國家主權(quán)原則是衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系的根本原則[3]。首先，衛(wèi)星導(dǎo)航事關(guān)國家安全和公共安全，主權(quán)國家對(duì)自己境內(nèi)是否建設(shè)和應(yīng)用衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)具有絕對(duì)的掌控力，對(duì)在軍事、電力、金融、交通等關(guān)鍵領(lǐng)域依賴外國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)也一般持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度。以航空領(lǐng)域?yàn)槔瑖H民航組織自20世紀(jì)80年代開始推行通信、導(dǎo)航、監(jiān)視/空中交通管理(CNS/ATM)系統(tǒng)，衛(wèi)星導(dǎo)航是該系統(tǒng)的關(guān)鍵組成部分。以拉丁美洲和非洲國家為代表的衛(wèi)星導(dǎo)航用戶國要求制定具有約束力的法律框架，但由于美國作為衛(wèi)星導(dǎo)航供應(yīng)國的極力反對(duì)并未取得積極成果，因此用戶國對(duì)CNS/ATM系統(tǒng)在本國境內(nèi)的應(yīng)用持消極態(tài)度，這在一定程度上阻礙了新舊航行系統(tǒng)的更新進(jìn)程。

其次，鑒于衛(wèi)星導(dǎo)航一般具有軍民兩用的雙重屬性，一些國家的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)甚至被明確定性為軍事系統(tǒng)①，衛(wèi)星導(dǎo)航地面站的境外部署因此具有主權(quán)色彩，一般需要東道國的同意。同時(shí)，也有專家呼吁東道國應(yīng)當(dāng)對(duì)外國的衛(wèi)星導(dǎo)航地面設(shè)備設(shè)施基于國家主權(quán)的原則給予特殊的法律地位和保護(hù)，并為其工作人員、通信和文檔等活動(dòng)賦予外交特權(quán)[4]。另外，衛(wèi)星導(dǎo)航是無線電系統(tǒng)，各主權(quán)國家對(duì)外國衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)在自己領(lǐng)土范圍內(nèi)的播發(fā)存在一定法律限制。以美國為例，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)要求對(duì)非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所使用的外國衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)接收設(shè)備實(shí)行許可制度，盡管其也規(guī)定了豁免程序和標(biāo)準(zhǔn)，但要求十分嚴(yán)格②。

(二)所有權(quán)和成本分擔(dān)

衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)營極其昂貴，并非所有的國家都有能力承受。以歐盟伽利略系統(tǒng)為例，其建設(shè)之初采用的是公私合營伙伴關(guān)系的財(cái)政模式，但后期由于財(cái)政壓力轉(zhuǎn)由歐盟提供全部資金支持。因此，目前衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的所有權(quán)大都屬于各國政府或歐盟這一地區(qū)性超國家組織，所投入的資金也都是各國政府或歐盟的公共資金。盡管衛(wèi)星導(dǎo)航開放信號(hào)具有世界公共產(chǎn)品屬性[5]，但行業(yè)領(lǐng)域所使用的高精度信號(hào)和增強(qiáng)信號(hào)并不符合公共產(chǎn)品特點(diǎn)，這些信號(hào)多采用授權(quán)模式或合約模式予以提供③，行業(yè)用戶想要因此受益，應(yīng)當(dāng)對(duì)所使用系統(tǒng)的運(yùn)營成本予以合理分擔(dān)。以航空領(lǐng)域?yàn)槔瑖H民航組織自20世紀(jì)末就一直致力于研究確定全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的成本分擔(dān)制度，與海事、鐵路等其他行業(yè)領(lǐng)域?qū)πl(wèi)星導(dǎo)航高精度信號(hào)的使用形成一個(gè)比較合理的成本分擔(dān)模式。盡管國際民航組織對(duì)該成本分擔(dān)發(fā)布了若干基本原則，但目前各成員國仍未就具體方案達(dá)成一致意見。

(三)民事責(zé)任

作為一種定位、導(dǎo)航和授時(shí)方案，衛(wèi)星導(dǎo)航具有精度高、覆蓋廣的優(yōu)點(diǎn)，但這并不能否定衛(wèi)星導(dǎo)航在技術(shù)設(shè)計(jì)和運(yùn)營管理方面存在的風(fēng)險(xiǎn)[1]11-15。美國全球定位系統(tǒng)(GPS)、俄羅斯格洛納斯系統(tǒng)(GLONASS)和歐盟伽利略系統(tǒng)都曾因?yàn)樵O(shè)計(jì)瑕疵或人為失誤導(dǎo)致信號(hào)精度降低或服務(wù)中斷的情形⑤。一旦此類情況出現(xiàn)并造成交通、電力和金融等行業(yè)運(yùn)行事故進(jìn)而產(chǎn)生人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，比如飛機(jī)自動(dòng)著陸時(shí)基于瑕疵信號(hào)而導(dǎo)致的墜機(jī)事故，衛(wèi)星導(dǎo)航運(yùn)營人和服務(wù)供應(yīng)商需要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。如果這些主體是國家或政府機(jī)構(gòu)，國家主權(quán)豁免原則將會(huì)被援引適用，這也是衛(wèi)星導(dǎo)航用戶國不信任外國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的關(guān)鍵問題所在，目前各國尚未就該問題在國際層面達(dá)成一致意見[3]。

(四)其他

除上述三項(xiàng)關(guān)鍵制度要素外，衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系還涉及諸多方面，包括但不限于：衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)和設(shè)備的進(jìn)出口管制；衛(wèi)星導(dǎo)航位置信息的跨境流動(dòng)；衛(wèi)星導(dǎo)航境內(nèi)應(yīng)用政策與服務(wù)貿(mào)易國際規(guī)則的銜接；各衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的兼容、互操作性和國際合作規(guī)則；衛(wèi)星導(dǎo)航企業(yè)的跨國競爭規(guī)則；衛(wèi)星導(dǎo)航設(shè)備設(shè)施遭受攻擊、信號(hào)遭受軍事有意干擾時(shí)國家自衛(wèi)權(quán)的行使與限制；等等。這些都是在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)建過程中需要考慮的重要問題。

三、衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系的構(gòu)建路徑

衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域尚無專門性的正式國際組織，所以其國際規(guī)則體系的構(gòu)建并沒有形成持續(xù)性的推動(dòng)機(jī)制，進(jìn)展緩慢且時(shí)常中斷。盡管如此，為了在國際層面確定國家主權(quán)原則、所有權(quán)和成本分擔(dān)、民事責(zé)任等衛(wèi)星導(dǎo)航相關(guān)的各種法律制度，有關(guān)國際組織基于自身利益或者根據(jù)自身的職責(zé)，在近幾十年還是做出了多重努力，具體方案包括制定國際條約，設(shè)計(jì)并推廣合同框架，但也有國家堅(jiān)定主張通過對(duì)現(xiàn)行國際法律和國內(nèi)立法的解釋構(gòu)建衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系。

(一)國際條約

國際條約是國際規(guī)則體系建設(shè)的最理想方案，但也是最難以達(dá)成的方案。在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域，提議制定國際條約的主要有兩個(gè)平臺(tái)，分別為國際民航組織和國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)。

航空是衛(wèi)星導(dǎo)航在生命安全領(lǐng)域最重要的行業(yè)用戶，國際民航組織是聯(lián)合國在民用航空領(lǐng)域的專門性機(jī)構(gòu)。用戶國和供應(yīng)國在國際民航組織的各種會(huì)議中就衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約的制定博弈已久。以拉丁美洲和非洲國家為主導(dǎo)的國家集團(tuán)寄希望于制定國際條約，以確定衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)可以被長期且可持續(xù)地供應(yīng)，并據(jù)此固定用戶國和供應(yīng)國之間在衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)方面的權(quán)利和義務(wù)，明確雙方之間的爭端解決方式⑥。為了避免給自己帶來任何法定義務(wù)，美國作為主要供應(yīng)國之一對(duì)上述提議表示強(qiáng)烈反對(duì)，而是分別于1994年和2007年通過與國際民航組織的換文作出了不具有法律約束力的政治性承諾⑦。但由于用戶國的持續(xù)推動(dòng)，國際民航組織于20世紀(jì)末在第32屆大會(huì)上以大會(huì)決議的形式通過了《國家對(duì)于全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利和義務(wù)憲章》[6]和《研究和擬訂規(guī)范全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)實(shí)施的長期法律框架》[7]兩份文件，前者“莊嚴(yán)宣布”了各成員國關(guān)于衛(wèi)星導(dǎo)航實(shí)施和運(yùn)營的若干基本原則，后者確認(rèn)國際民航組織認(rèn)識(shí)到了衛(wèi)星導(dǎo)航法律問題的重要性，并“指示”理事會(huì)和秘書長就衛(wèi)星導(dǎo)航法律問題采取進(jìn)一步行動(dòng)。用戶國希望以這兩個(gè)決議為基礎(chǔ)，繼續(xù)推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約的制定。但由于美國等供應(yīng)國的政治博弈，盡管國際民航組織在之后的歷屆大會(huì)中都將該議題納入會(huì)議議程，但優(yōu)先級(jí)別不足，未能達(dá)成顯著成果⑧。為此，國際民航組織建議在該議題上轉(zhuǎn)而嘗試確定地區(qū)性方案，然后根據(jù)執(zhí)行效果再繼續(xù)在全球范圍內(nèi)采取下一步行動(dòng)[8]。

作為一個(gè)專門從事私法統(tǒng)一化的政府間國際組織，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則領(lǐng)域只關(guān)注私法問題。自2005年收到提議之后，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)一直在研究制定衛(wèi)星導(dǎo)航第三方責(zé)任國際條約的可行性。經(jīng)過一系列的研討會(huì)，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)專家組認(rèn)為，盡管運(yùn)輸領(lǐng)域存在各類國際法律文書，因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)故障或缺失而引起的很多事故都在這些文書的適用范圍之外，因此需要通過專門性的國際法律文書對(duì)該立法空白予以補(bǔ)充[9]。但在2011年，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)得知?dú)W盟委員會(huì)正在準(zhǔn)備開展一項(xiàng)關(guān)于是否需要針對(duì)伽利略系統(tǒng)責(zé)任制定一項(xiàng)歐盟條例的評(píng)估計(jì)劃。自此以后，國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)一直在等待該評(píng)估結(jié)果，以期根據(jù)結(jié)果決定是否繼續(xù)開展衛(wèi)星導(dǎo)航民事責(zé)任方面的工作。然而，歐盟至今沒有公開地公布評(píng)估結(jié)果[10]。

(二)地區(qū)方案

衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)建的地區(qū)方案的主要貢獻(xiàn)者為歐洲，路徑分為如下兩種：

1.在歐洲區(qū)域內(nèi)試點(diǎn)合同框架方案

鑒于在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域制定國際條約的困難性和長期性，歐洲空中航行安全組織和歐洲民航會(huì)議成員國提議構(gòu)建合同框架，在衛(wèi)星導(dǎo)航各利益主體之間建立起閉環(huán)的合同鏈條來分配各自的權(quán)利和義務(wù)，并將其作為達(dá)成國際條約之前的中短期過渡性方案。為了落實(shí)該方案，歐洲民航會(huì)議還設(shè)計(jì)了兩種類型的示范文本，包括：文本A“有關(guān)提供GNSS服務(wù)的合同框架”，該框架內(nèi)容只具有建議性質(zhì)，不具有強(qiáng)制性；文本B“關(guān)于實(shí)施、提供、運(yùn)營和使用全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)進(jìn)行空中航行的……政府間框架協(xié)議”，其中的每個(gè)框架要素都是強(qiáng)制性的，需要各用戶國政府與衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)供應(yīng)商所在國簽訂國家間雙邊協(xié)議，該雙邊協(xié)議具有法律約束力⑨。合同框架方案獲得了國際民航組織的支持，其決定自2004年開始基于國際法對(duì)此地區(qū)方案予以跟蹤并酌情協(xié)助制定各方可加入的合同框架[11]。一旦歐洲民航會(huì)議成員國制訂了地區(qū)法律框架，就可以通過國際民航組織發(fā)送給各成員國作為參考，在適當(dāng)?shù)那闆r下，在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域制定各自地區(qū)的法律框架⑩。目前，歐盟在《EGNOS工作協(xié)議》的簽署方面取得了重大成就，協(xié)議內(nèi)容包括衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)供應(yīng)商和用戶之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等法律條款③。隨著伽利略系統(tǒng)的正式運(yùn)營，該種模式未來也有可能針對(duì)伽利略系統(tǒng)的授權(quán)服務(wù)予以推廣。然而，由于伽利略系統(tǒng)被視為第一個(gè)民用衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)，在性質(zhì)上與美國和俄羅斯的衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)存在本質(zhì)區(qū)別，該種地區(qū)方案尚沒有得到其他地區(qū)的積極響應(yīng)。

2.由歐盟委員會(huì)頒布伽利略系統(tǒng)相關(guān)的條例

歐盟是一個(gè)地區(qū)性的超國家組織，既是歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的所有權(quán)人，又是歐洲衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)的監(jiān)管者和立法者。伽利略系統(tǒng)是泛歐交通網(wǎng)絡(luò)的重要戰(zhàn)略項(xiàng)目之一，其研發(fā)、建設(shè)和應(yīng)用屬于歐盟的管轄事項(xiàng)[12]。因此，歐盟有權(quán)針對(duì)伽利略系統(tǒng)相關(guān)活動(dòng)進(jìn)行立法。事實(shí)上，歐盟也的確在伽利略系統(tǒng)的不同階段發(fā)布了有針對(duì)性的條例、指令和決定，但這些法律文件大都是伽利略系統(tǒng)建設(shè)中的管理性文件，很少涉及供應(yīng)商和用戶之間的權(quán)利義務(wù)等衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則要素，而這些要素恰恰也是歐盟委員會(huì)所要進(jìn)一步通過條例予以規(guī)制的核心內(nèi)容。比如，在民事責(zé)任領(lǐng)域，歐盟于2011年公布了《關(guān)于歐盟全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)第三方責(zé)任條例的路線圖》[13]，歐洲航天局的智庫——?dú)W洲空間政策研究所也認(rèn)為應(yīng)盡快通過條例的形式對(duì)該問題作出規(guī)定[14]，一些歐洲學(xué)者甚至發(fā)布了該條例的建議稿《對(duì)因歐洲全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)服務(wù)所造成損害的民事責(zé)任和賠償條例》[15]。然而，近十年過去了，歐盟仍未頒布該條例。即使該條例成功制定，鑒于歐盟作為超國家組織的獨(dú)特地位和屬性，該種方案在其他地區(qū)并不具有可復(fù)制性。

(三)維持現(xiàn)狀

盡管用戶國和國際法律專家都呼吁通過制定國際條約來規(guī)制衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)，即使是作為衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)供應(yīng)方的歐洲國家也認(rèn)為合同框架也只是國際條約的過渡性方案，但總有聲音認(rèn)為現(xiàn)行法律框架足以應(yīng)對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)所帶來的法律問題。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行國際法與衛(wèi)星導(dǎo)航活動(dòng)并不沖突。以航空領(lǐng)域?yàn)槔?，美國政府認(rèn)為，現(xiàn)行框架在衛(wèi)星導(dǎo)航或CNS/ATM系統(tǒng)的實(shí)施上不存在法律障礙，與《國際民用航空公約》(包括第28條)也不存在沖突的情況，無需對(duì)該公約做出任何修訂。盡管國際民航組織法律委員會(huì)收到了若干國家或國家團(tuán)體關(guān)于締結(jié)衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約的要求，而且該項(xiàng)議題在法律委員會(huì)的議事日程表上曾經(jīng)占據(jù)優(yōu)先位置，但各方始終未能對(duì)制定該公約的必要性和具體內(nèi)容達(dá)成共識(shí)。因此，美國政府在21世紀(jì)初就已經(jīng)提議，國際民航組織應(yīng)當(dāng)暫停衛(wèi)星導(dǎo)航國際法律框架的工作，只有在從事衛(wèi)星導(dǎo)航實(shí)施工作的技術(shù)官員認(rèn)定存在實(shí)際障礙時(shí)，才應(yīng)當(dāng)恢復(fù)法律和制度方面的工作。在美國政府的壓力下[16]，國際民航組織減緩了衛(wèi)星導(dǎo)航國際法律框架的討論進(jìn)程。

事實(shí)上，美國政府在國際民航組織框架內(nèi)反對(duì)制定衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則的理由值得商榷。簡而言之，美國政府涉嫌偷換概念。雖然現(xiàn)行法律框架并不阻礙衛(wèi)星導(dǎo)航或CNS/ATM系統(tǒng)的實(shí)施，也不需要對(duì)《國際民用航空公約》進(jìn)行修訂，但這并不代表衛(wèi)星導(dǎo)航在航空領(lǐng)域應(yīng)用所帶來的法律問題能夠在現(xiàn)行法律框架下得到良好解決。以民事責(zé)任為例，如上所述，無論是國際空間法還是國際航空法，在法律適用上都具有顯著瑕疵[1]206-207。用戶國之所以積極推動(dòng)國際條約的制定，主要考慮的不是CNS/ATM系統(tǒng)的實(shí)施是否受到現(xiàn)行法律框架的阻礙，而是希望通過具有約束力的法律條款固化彼此之間的權(quán)利義務(wù)。一方面，確定供應(yīng)國對(duì)其所提供衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)的長期性和穩(wěn)定性，在因衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)瑕疵或缺失造成損害時(shí)承擔(dān)合理的賠償責(zé)任；另一方面，確保用戶國在對(duì)本國空中航行系統(tǒng)基于衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)進(jìn)行更新之后，不會(huì)遭受用戶國的技術(shù)威脅和打壓。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，即使不新制定衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則，某些情況下也可以由國內(nèi)法院適用國內(nèi)法律處理衛(wèi)星導(dǎo)航所引起的法律問題，尤其是民事責(zé)任問題[17-18]。事實(shí)上，盡管各國國內(nèi)法能夠處理本國衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的部分法律問題，但其與國際規(guī)則體系所要達(dá)成的法治效果相差甚遠(yuǎn)。一方面，國際法可以規(guī)制國家和國際組織的活動(dòng)，但沒有任何一家國內(nèi)中央機(jī)關(guān)能行使國際立法職能[19]，各國國內(nèi)法適用的地域范圍有限，也不可能解決供應(yīng)國和用戶國之間的國家間關(guān)系；另一方面，衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的所有權(quán)人、運(yùn)營人和服務(wù)供應(yīng)商大都為各主權(quán)國家的公共機(jī)構(gòu)，國家主權(quán)豁免原則將會(huì)阻斷另一國國內(nèi)法律在其他國家領(lǐng)土內(nèi)的適用路徑。以美國為例，盡管美國法院一直在宣稱奉行受害者權(quán)益至上的原則，但針對(duì)美國政府或美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(GPS的運(yùn)營主體)提起的民事責(zé)任賠償訴訟幾乎都以失敗告終[20]，美國政府也因此逃避了很多基于GPS信號(hào)缺陷的訴訟[21]。盡管美國政府已經(jīng)放棄了《聯(lián)邦侵權(quán)索賠法》項(xiàng)下特定條件的豁免權(quán)，但這并不適用于受害方在美國之外的國家提起的民事賠償訴訟。也就是說，非美國公民不得在美國以外的法院起訴美國政府，只能在美國聯(lián)邦法院提起訴訟，這給美國公民之外的受害主體帶來了昂貴的訴訟成本，在實(shí)踐中欠缺操作性。

四、衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)的中國智慧

考慮到俄羅斯格洛納斯系統(tǒng)全球運(yùn)營能力已經(jīng)恢復(fù)，我國北斗三號(hào)全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)正式開通，歐盟伽利略系統(tǒng)即將建成，衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的單一壟斷已被打破，四大全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)相互競爭的國際格局逐步形成。在該背景下，積極融入國際規(guī)則體系建設(shè)將是各國爭奪衛(wèi)星導(dǎo)航國際市場份額的前提和手段。我國作為少數(shù)幾個(gè)衛(wèi)星導(dǎo)航強(qiáng)國之一，有責(zé)任、有義務(wù)、有能力參與衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)，在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系構(gòu)建中貢獻(xiàn)中國智慧，發(fā)揮中國力量，提供中國方案，展現(xiàn)中國策略。

盡管衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則體系的建設(shè)長期處于瓶頸期，但也并非沒有突破口。我國作為國際民航組織的一類理事國，可以考慮在國際民航組織層面推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則制定工作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但這并不是最優(yōu)方案。一方面，該議題已經(jīng)在國際民航組織的框架下討論了幾十年，如果沒有重大的政治力量變化，很難改變衛(wèi)星導(dǎo)航法治環(huán)境現(xiàn)狀；另一方面，即使取得新進(jìn)展，航空也只是衛(wèi)星導(dǎo)航應(yīng)用領(lǐng)域之一，形成的國際法治建設(shè)成果不具有普遍性。在該背景下，我國可以考慮通過如下方案予以多點(diǎn)突破：

第一，推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航回歸空間活動(dòng)的本質(zhì)屬性。衛(wèi)星導(dǎo)航是一種天基系統(tǒng)，相關(guān)活動(dòng)屬于聯(lián)合國和平利用外層空間委員會(huì)(聯(lián)合國外空委)的事務(wù)范疇。聯(lián)合國外空委下設(shè)法律小組委員會(huì)，其推動(dòng)了國際空間法的一般框架的建立和主要公約的簽訂，包括聯(lián)合國五大外空條約和相關(guān)原則。這些國際法律文書涵蓋了外層空間探索利用以及遙感和通信等空間應(yīng)用方面的法律問題[22]，但目前尚未涉及衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國際規(guī)則，屬于體系空缺。因此，建議我國充分利用自己作為負(fù)責(zé)任航天大國的有利地位，推動(dòng)聯(lián)合國外空委法律小組委員會(huì)啟動(dòng)制定衛(wèi)星導(dǎo)航法律問題有關(guān)的法律文書。

第二，通過衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的國際組織推動(dòng)國際規(guī)則的討論。聯(lián)合國外層空間事務(wù)廳是聯(lián)合國外空委的秘書處，其自2005年以來也一直是全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國際委員會(huì)(ICG)的秘書機(jī)構(gòu)。ICG是一個(gè)自愿性的非正式機(jī)構(gòu)，其主要目標(biāo)是促進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航的國際合作[23]。作為世界上少數(shù)幾個(gè)具有能力自主建設(shè)和運(yùn)營全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的國家之一，我國在ICG框架下的地位舉足輕重。目前，ICG的事務(wù)由四個(gè)工作組完成，但這四個(gè)工作組均未涉足衛(wèi)星導(dǎo)航法律問題。為促進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航信號(hào)供應(yīng)商之間的溝通和信息交流，建議我國在ICG的框架下推動(dòng)成立第五工作組，即法律和政策工作組。建議成立后的法律和政策工作組與ICG供應(yīng)商論壇同時(shí)開展工作，可根據(jù)自愿機(jī)制重點(diǎn)就以下事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)：(1)衛(wèi)星導(dǎo)航服務(wù)中的國家主權(quán)原則；(2)衛(wèi)星導(dǎo)航授權(quán)服務(wù)的收費(fèi)政策；(3)衛(wèi)星導(dǎo)航的民事責(zé)任制度；(4)衛(wèi)星導(dǎo)航法律和政策的國際合作。

第三，推動(dòng)衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則相關(guān)組織間的通力合作。國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)在起草國際條約和制定示范法方面經(jīng)驗(yàn)豐富，我國自1985年正式加入后一直積極和全面地參與了統(tǒng)一私法的各項(xiàng)活動(dòng)。在衛(wèi)星導(dǎo)航國際條約制定方面，我國可以推動(dòng)聯(lián)合國外空委(包括其法律小組委員會(huì)和與其共享秘書處的ICG)和國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)之間的合作與協(xié)作。聯(lián)合國外空委可以通過一個(gè)更具政治性的機(jī)制，協(xié)調(diào)衛(wèi)星導(dǎo)航供應(yīng)國接受擬議的衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則建設(shè)方案，而國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)可通過更加中立的方式推動(dòng)專家驅(qū)動(dòng)策略的實(shí)施。另外，我國還可以推動(dòng)聯(lián)合國外空委和國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)定期與國際空間法學(xué)術(shù)組織建立合作機(jī)制，這些組織包括但不限于國際法協(xié)會(huì)-空間法委員會(huì)(負(fù)責(zé)頒布空間活動(dòng)公約草案或國家空間立法示范法)[24]、歐洲空間政策研究所(開展了衛(wèi)星導(dǎo)航第三方責(zé)任的研究)，以及國際空間法學(xué)會(huì)(不時(shí)發(fā)表與國際空間法問題相關(guān)的意見書)[25]。

第四，統(tǒng)籌推進(jìn)衛(wèi)星導(dǎo)航國內(nèi)法治與涉外法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)立法與國際造法的良性互動(dòng)。一方面，為更好地參與衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)，我國應(yīng)當(dāng)樹立起國內(nèi)法治的良好形象。在欠缺航天基本法的情況下，我國應(yīng)當(dāng)加速推動(dòng)《衛(wèi)星導(dǎo)航條例》的立法進(jìn)程，確立衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域的基本原則、規(guī)則，并以此為基礎(chǔ)逐步完善配套立法，與所加入的國際條約相互銜接，在衛(wèi)星導(dǎo)航領(lǐng)域形成完善的法規(guī)制度體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系[26]。另一方面，我國應(yīng)當(dāng)善于在衛(wèi)星導(dǎo)航國際規(guī)則制定中發(fā)出中國聲音，充分利用自己在聯(lián)合國外空委和國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)等相關(guān)國際組織中的重要地位，將中國智慧融入衛(wèi)星導(dǎo)航國際法治建設(shè)方案之中。除此之外，我國還應(yīng)當(dāng)持續(xù)推動(dòng)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的國際化戰(zhàn)略，并將成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到我國在衛(wèi)星導(dǎo)航國際政策、法律、標(biāo)準(zhǔn)、程序、指南和建議措施等綜合性規(guī)范體系建設(shè)的解決方案之中，促成衛(wèi)星導(dǎo)航國內(nèi)規(guī)則體系和國際規(guī)則體系的全方位聯(lián)動(dòng)。

注 釋：

①比如，美國就將全球定位系統(tǒng)作為軍事系統(tǒng)在法律中予以規(guī)定。See 10 U.S.C.§ 2279d.

②See 47 CFR § 25.131(j)(1)& 47 CFR § 25.137.

③比如，歐洲地球靜止導(dǎo)航重疊服務(wù)(EGNOS)是歐洲的星基導(dǎo)航增強(qiáng)系統(tǒng)，歐洲衛(wèi)星服務(wù)提供商(ESSP)作為該系統(tǒng)的服務(wù)供應(yīng)商，與各航空用戶簽訂《EGNOS工作協(xié)議》來授權(quán)這些用戶使用其信號(hào)。See ESSP，News，https：//www.essp-sas.eu/communication/news/?tag=EWA，last accessed on January 25，2021.

④國際民航組織作為航空用戶的代表，一直關(guān)注衛(wèi)星導(dǎo)航成本分擔(dān)議題，在2007年確立了若干原則，并在2019年對(duì)這些原則予以重述。See ICAO，GNSS-Cost Allocation，https：//www.icao.int/sustainability/Pages/eap-im-gnss-cost-allocation.aspx，last accessed January 25，2021； See ICAO，Consolidated statement of continuing ICAO policies in the air transport field，A 40-9，at Appendix C.

⑤盡管這些事件并沒有造成人員傷亡，但證明衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)運(yùn)行和服務(wù)提供存在風(fēng)險(xiǎn)。See respectively：Brandon Ehrhart，A technological dream turned legal nightmare：potential liability of the United States under the Federal Tort Claims Act for operating the Global Positioning System，3 Vanderbilt Journal of Transnational Law 2000，at 385； GPS Daily，Glonass Failure Caused by Faulty Software，https：//www.gpsdaily.com/reports/Glonass_Failure_Caused_by_Faulty_Software_999.html，last accessed on January 25，2021； European GNSS Agency，European GNSS (Galileo)Initial Services-Open Service-Quarterly Performance Report July - September 2019 (European Union，2019)，at 32.

⑥See ICAO，Legal Aspects of GNSS，presented by the African States，AN-Conf/11-WP/143，18/9/03.

⑦2007年的政治承諾是1994年的更新和延續(xù)。美國通過這兩份信件，向國際民航組織承諾不隨意關(guān)閉GPS的公開服務(wù)，不隨意改變不向直接用戶收費(fèi)的政策。See FAA，1994 GPS Service Commitment to ICAO，https：//www.gps.gov/policy/cooperation/icao/1994-service-commitment.pdf，last accessed on January 26，2021； FAA，2007 GPS and WAAS Service Commitments to ICAO，https：//www.gps.gov/policy/cooperation/icao/2007-service-commitments.pdf，last accessed on January 26，2021.

⑧See Annual Reports of the ICAO Council，in ICAO Meeting and Events，https：//www.icao.int/Meetings/Pages/Home.aspx，last accessed on January 26，2021.

⑨See ICAO，Development of A Contractual Framework Leading Towards A Long-Term Legal Framework to Govern the Implementation of GNSS，presented by the 41 Contracting States，Members of the European Civil Aviation Conference，A35-WP/125，LE/11，21/9/04.

⑩See ICAO，Draft Text for the Report on Agenda Items 46 and 47，A36-WP/297，LE/14，21/9/07，at 47-2.