環(huán)境管制與公共輿論
——20世紀(jì)70—90年代美國環(huán)境政治考察

劉向陽

河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，河北 石家莊 050024

自19世紀(jì)末20世紀(jì)初起，美國工業(yè)化高歌猛進留下的污染積弊逐步顯現(xiàn)，洛杉磯光化學(xué)煙霧和多諾拉煙霧事件就是典型代表，民眾身心健康深受其害，環(huán)保意識逐漸萌發(fā)。尤其是1963年蕾切爾·卡遜《寂靜的春天》的出版，啟蒙了美國民眾的環(huán)保意識，人們對環(huán)境的關(guān)注度此后日趨增長，最終匯聚成現(xiàn)代環(huán)保主義運動。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界從環(huán)境公共政策的角度多關(guān)注如火如荼的環(huán)保運動本身，激進高昂的環(huán)保主義挾帶著“政治正確”的本能，使得人們誤以為環(huán)保主義始終是單向度和絕對化地演進，其實不然，它有自身的高低延宕起伏。在協(xié)同演化的理論視域下，以環(huán)境公共輿論和公共政策的互動關(guān)系為切入點，梳理20世紀(jì)70—90年代美國環(huán)境治理與公共輿論的演進軌跡。一方面，可以看到公共輿論的強弱波動是民意變化的指示器；另一方面，民眾可以運用自己手中的選票，發(fā)揮對環(huán)境問題的影響，從而左右政治高層對環(huán)境問題的態(tài)度和決策。政府與公共輿論在環(huán)境問題上的互動很好地反映了二者之間的因應(yīng)協(xié)同，正確處理二者的關(guān)系，能夠有效疏導(dǎo)公共輿論，維護社會穩(wěn)定。

一

20世紀(jì)前半期環(huán)境問題在美國國家事務(wù)中處在相對邊緣的地位，這一時段有關(guān)環(huán)境問題的公共民意調(diào)查相對較少。直到1964年路易斯·哈里斯實施的詳細民意調(diào)查才顯示“公眾關(guān)注興趣漸強的就是空氣和水污染這類容易頻繁復(fù)發(fā)的環(huán)境問題?！雹賃.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980， p.403.蓋洛普民意調(diào)查顯示在值得政府優(yōu)先考慮的3個全國性問題之中，公眾對空氣和水污染問題的關(guān)注度已經(jīng)從1965年的17%上升到1970年的53%，增長了36個百分點。輿論研究公司對空氣污染是否非常或有些嚴(yán)重的調(diào)查中，持肯定態(tài)度的公眾從1965年的28%上升到1970年的69%，增長了2倍多，②U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality, The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.404.即大部分人都意識到了這一問題的嚴(yán)重性。

比較不同的民意調(diào)查結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)1967年到1970年間，公眾的關(guān)注度和環(huán)保意識都有較大提升，表明了問題的普遍性。從人們對治理空氣污染的態(tài)度看，“路易斯·哈里斯的調(diào)查顯示1967年的調(diào)查對象中有44%的人愿意每年繳納15美元的稅款，1970年這一數(shù)據(jù)增加了10個百分點。不愿意政府降低污染控制開支的比例，則由1969年的38%增至1970年的55%。”③Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970—1990, Philadelphia·Washington·London,Taylor & Francis New Work Inc, 1992, p.93.

這些數(shù)據(jù)說明，1965—70年間，美國民眾對環(huán)境問題和空氣質(zhì)量的關(guān)注程度有了極大的提升。盡管如此，“1970年之前社會調(diào)查和輿論取樣的數(shù)據(jù)顯示，在大部分人的眼中，污染尚未占據(jù)頭等重要的位置”。④Charles O. Jones, Clean Air: the Policies and Politics of Pollution Control, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,1975, p.141.地球日之后，公共輿論對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注達到高潮。

蓋洛普在地球日活動發(fā)生10天后所做的公共輿論調(diào)查顯示， 1965—1970年的五年間，與民生直接相關(guān)的十個問題中，“降低空氣污染和水污染的排名從1965年的第9位上升到1970年的第2位，參與調(diào)查的人群中，對它的關(guān)注度僅比排名第一的降低犯罪率低3個百分點?！雹軨harles O. Jones, Clean Air: the Policies and Politics of Pollution Control, p.153.1970年尼克松總統(tǒng)在他的國情咨文中對環(huán)境優(yōu)先性的強調(diào)反映了公眾的這種變化，反過來說，總統(tǒng)的這種態(tài)度也是順應(yīng)民意的結(jié)果?？傊暗?970年說環(huán)境保護已經(jīng)成為了一個全國性的共識性問題，一點兒也不為過，因為大部分公眾表現(xiàn)出了對環(huán)保的支持，僅有極少數(shù)人表現(xiàn)出了反環(huán)保的態(tài)度”。⑥James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, Durham: Duke University Press, 1989,p.98.

這時期公眾環(huán)境輿論的高漲是推進國家環(huán)境公共治理的重要力量，諸多具有里程碑式的環(huán)境立法得以通過，環(huán)境管制機構(gòu)得以成立，其中最重要的莫過于《國家環(huán)境政策法》，《清潔空氣法》的出臺以及國家環(huán)保署和總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會的成立。不僅如此，這時期的總統(tǒng)約翰遜和尼克松對環(huán)境問題亦表現(xiàn)出了強烈的關(guān)心，對當(dāng)時的環(huán)境立法和公共政策的制定發(fā)揮了積極的推動作用。據(jù)此可以斷定1965—1970年環(huán)境公共輿論的高漲對政治上層的環(huán)境態(tài)度起到了強有力的鞭策作用。

進入1970年代，針對環(huán)境問題的公共調(diào)查漸趨增多，而且涉及的問題不再是簡單的支持環(huán)境保護還是反對環(huán)境保護，而是涉及在環(huán)境保護和高物價、高稅收、低增長甚或負(fù)增長、高失業(yè)率等諸多問題間的取舍。總體而言，人們愿意為環(huán)境質(zhì)量付費。那么，20世紀(jì)60、70年代以來美國的環(huán)境公共輿論是否持續(xù)高漲，經(jīng)久不衰呢？答案顯然是否定的。

有數(shù)據(jù)顯示大約在1970年以后，公眾對環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境保護的關(guān)注度開始下降。無論是全國性調(diào)查還是州的專門性統(tǒng)計，1970年的指數(shù)皆處于最高點。以1970年為拐點，此前其數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)出上升趨勢，此后持續(xù)到1970年代中期，其數(shù)據(jù)逐年遞減。例如，在路易斯·哈里斯的全國性調(diào)查中，“1970年自愿把生態(tài)和污染視為人們面臨的最大問題之比例達到了41%。在1973—1975年間，這一比例分別降至13%、9%和6%。在密歇根州，自愿把污染和生態(tài)等納入國家最重要問題之列的數(shù)據(jù)，在1968、1970和1972年分別為2%、17%和10%。”①Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.95.盡管總體比例不高，但也反映了先升后降的趨勢。這從一個側(cè)面恰恰折射出密歇根州作為汽車工業(yè)的重鎮(zhèn)，反環(huán)保的勢力強大，當(dāng)?shù)鼐用駥Νh(huán)境管制的意愿不強，環(huán)境保護和空氣污染控制的措施相對寬松。另外，波動幅度更加顯明的是華盛頓州，1970年該州支持政府花費更多資金用于污染控制的比例高達70%，短短四年之后，數(shù)據(jù)比例驟降至32%。從以上全國性和區(qū)域性的數(shù)據(jù)來看，1970年之后的幾年中，公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注有著明顯的降低。

另外根據(jù)據(jù)波托馬克河-環(huán)境質(zhì)量委員會的調(diào)查結(jié)果，1972—1974年間公眾對空氣污染的關(guān)注程度從60%下降到了46%，其他各項調(diào)查的結(jié)果也表現(xiàn)出了相同的趨勢。譬如，羅普爾民意調(diào)查認(rèn)為：“環(huán)境治理法律法規(guī)執(zhí)行不力的數(shù)據(jù)比例由1973年的34%下降到了1974年的25%，與此對應(yīng)的是認(rèn)為環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行過度的數(shù)據(jù)由13%上升到了17%，認(rèn)為環(huán)境保護花費太少的比例則由1973年的61%下降到了1975年的53%，認(rèn)為花費太多的比重則從7%上升到10%?！雹贘ames P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, pp.109-09.

究其原因，我們不能忘記美國此時經(jīng)歷的能源危機和經(jīng)濟滯脹?！笆馨⒗徒\（Arab Oil Boycott）的影響，1973年9月汽油零售價從每加侖35美分上升至1974年6月的每加侖55美分。在1974年1—2月嚴(yán)重短缺的時段，每加侖價格超過1美元，電力價格猶如火箭沖天，紐約城居民用電每千瓦時的成本從1973年2月的4.5美分上漲至1974年2月的6.4美分?！雹踀.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality: The Fifth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office , 1974，p.101.經(jīng)濟形勢惡化，能源成本迅速抬升，就業(yè)和清潔空氣的潛在矛盾沖突增加，以致1975年的環(huán)境質(zhì)量委員會報告認(rèn)為“過去幾年美國經(jīng)濟嚴(yán)重困難，通貨膨脹、失業(yè)、資本短缺制約著每個個體?！雹躑.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality: The Sixth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office , 1975，p.494.在失業(yè)和通貨膨脹成為1975年最為擔(dān)心的經(jīng)濟問題的前提下，國家環(huán)境戰(zhàn)略始終受到經(jīng)濟增長、就業(yè)、通貨膨脹的擾動與牽扯，使得環(huán)境管制與民生息息相關(guān)，民眾必須在涉及自身利益的眾多問題中做出理性選擇。此外社會的價值目標(biāo)具備多元性，特定情勢下國家和政府不可能同時滿足民眾所有的社會訴求。

二

1970年代前期公眾對環(huán)境問題關(guān)注度的下降態(tài)勢，是否意味著1970年代中后期的情況同樣如此？是否說明美國公眾真正不在乎環(huán)境質(zhì)量？從事實看，自1976年起至里根入主白宮之前，公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注情況變得復(fù)雜起來，諸多統(tǒng)計數(shù)據(jù)的結(jié)果說明環(huán)境公共輿論的波動打破了此前單一的遞增或遞減趨勢，結(jié)果是有升有降，升降交織，呈現(xiàn)出環(huán)境管制與商業(yè)成本，經(jīng)濟增長和能源供給的多重考量與左右拉鋸。

國家民意研究中心（the National Opinion Research Centre）綜合 1973—1979 年之間的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)“1973年認(rèn)為環(huán)境治理花費太少的比例高達60%，到1979年這一比例降至48%，31%的人認(rèn)為環(huán)境治理投入適中，15%的人認(rèn)為投入太多，超過1978年的10%。”①Opinion Research Corporation Telephone Survey, Jan 1979.1975—1978年間，未來資源研究所調(diào)查針對 “在支付環(huán)境治理的成本，公司可能犧牲更多的產(chǎn)品和服務(wù)，政府可能增加稅收的既定前提下，你是否愿意為保護環(huán)境承擔(dān)更高的成本，還是付出更低的代價允許空氣和水污染的存在這一問題”，1975年愿意承擔(dān)更高的代價以保護環(huán)境的比例為58%，愿意支付更少的代價允許空氣和水污染存在的比例為17%。到1979年針對同一問題， 45%的人選擇愿意承擔(dān)更高的代價，執(zhí)行盡可能嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而36%的人選擇了降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，允許適度污染的存在，12%的人表示視情況而定。②Resources for the Future Telephone Survey, July-Aug, 1978.

在對待環(huán)保主義的態(tài)度上，“1978年未來研究資源所的調(diào)查發(fā)現(xiàn)62%的公眾將自己界定為環(huán)保主義者，這與1980年的數(shù)據(jù)相同。但1980年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)僅7%的公眾認(rèn)為自己是環(huán)境運動的積極參與者，低于1978年該項調(diào)查的13%?！雹踀.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980,pp.418—19.1979年洛普爾民意調(diào)查(Roper Poll) 針對 “環(huán)境保護法和管制是否過度”的問題，其中認(rèn)為剛好平衡的為36%，管制不充分的為29%，僅僅有24%的認(rèn)為管制過頭。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.406.而1973年該項調(diào)查認(rèn)為政府管制過頭的比例僅為13%，這種波動與其他調(diào)查對1973—1979年間的公共輿論研究揭示的規(guī)律大致吻合?？梢妶猿植挥嫶鷥r執(zhí)行環(huán)境保護政策的比例大幅下降，1977—1980 年間這一比例持續(xù)下降。1977 年民意研究公司（the Opinion Research Corporation）和未來資源研究所展開的調(diào)查顯示，“不計成本強力支持環(huán)境治理的比例從1977年的55%下降到了1980年的42%。主張執(zhí)行最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為污染控制已經(jīng)物超所值的比例從1977年的19%下降到1980年的13%。認(rèn)為我們?nèi)〉镁薮筮M步，應(yīng)該降低成本的比例則從20%上升到34%。”⑤U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.406.

據(jù)1980年環(huán)境質(zhì)量委員會的調(diào)查，“在與前面提及的相同的十個重要問題的排名中，降低污染已經(jīng)從1970年的第二位跌至第六位，公眾的總體支持率僅僅略高于1965年的水平?！雹賃.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.221.總體而言，1970年代后期公眾對環(huán)境治理的支持呈現(xiàn)出適度地和不斷地下降。但這并不意味著環(huán)境問題和環(huán)境治理真正淡出了公眾的視野，僅僅相對于其他問題而言，它們暫時在公眾視域的中心發(fā)生了位移?！罢麄€20世紀(jì)70年代，環(huán)境運動似乎明顯地失去了具備廣泛基礎(chǔ)的公眾支持。然而，在地球日取得巨大的成功之后，在政府為改進環(huán)境質(zhì)量做出大量努力之后，運動并沒有使它的重心和目標(biāo)完全脫離公眾的注意。大眾支持可能有所下降，或經(jīng)歷了自然降低，但它并沒有明確地消失”。②Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.102.

譬如，1979年1月哈里斯民意調(diào)查中69%的人傾向于大幅削減聯(lián)邦政府開支。如果這部分開支打算用于環(huán)境保護的話，又有57%的人反對大幅削減開支。1979年10月哈里斯為土壤保護局所做的針對“環(huán)境保護和經(jīng)濟增長孰更重要的問題”的調(diào)查顯示，認(rèn)為環(huán)境保護更加重要的比例為52%，認(rèn)為經(jīng)濟增長更重要的比例為24%，另21%的人持中立態(tài)度。③ORC Public Opinion Index, Vol.36, Nos.17 and 18, Sep 1979.顯然支持環(huán)境保護更為重要的比例超過了支持經(jīng)濟增長的兩倍。1978—1979年間，哈里斯民意調(diào)查設(shè)計了在“沒有明確陳述、空氣有一點臟和空氣非常臟”三種不同的條件下，人們是支持還是反對在他們的社區(qū)實現(xiàn)工業(yè)增長這一話題。第一種情況下，支持與反對的比例為59% 對 36%，第二種情況下支持與反對的比例為 49%對 36%，第三種情況的比例為15%對80%。④ORC Public Opinion Index, Vol.36, Nos.17 and 18, Sep 1979.顯然當(dāng)空氣污染特別嚴(yán)重時支持工業(yè)增長的比例極少，而大多數(shù)人選擇保護環(huán)境。蓋洛普1980年2月為新聞周刊所作的民意調(diào)查顯示87%的民眾愿意增加政府水污染控制。未來資源研究所就“降低增長保護環(huán)境、放松環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滿足增長和同時實現(xiàn)共贏”三個問題展開調(diào)查，1980年認(rèn)為犧牲增長保護環(huán)境的比例為27%，1978年這一比例為58%，認(rèn)為應(yīng)該實現(xiàn)共贏的比例1978年為18%，1980年為39%，認(rèn)為應(yīng)該放松環(huán)境管制的比例沒有變化，大約為20%。⑤U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.409.羅杰·西曾溫協(xié)會（Roger Seasonwein Associate）為聯(lián)合碳化物公司所作的調(diào)查有相似的結(jié)論，“大部分美國人認(rèn)為消費者最終為政府管制買單，他們把健康、安全和環(huán)境管制視為對消費價格的巨大影響。不過大部分人明顯認(rèn)可他們付出的代價，因為他們需要做出各種類型的精確管制而不是放松標(biāo)準(zhǔn)?！雹轚.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Ninth Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1978, p.321.這說明如果不考慮現(xiàn)實情況，被迫在理想化和抽象的語境中做出選擇的話，大多數(shù)人選擇環(huán)境質(zhì)量而不是經(jīng)濟增長。

總體而言，1970年前后美國公眾環(huán)境輿論的升降變化受多方面原因的影響。首先，1970年蓋洛普民意測驗是在地球日剛剛結(jié)束不久的四月末實施的，這時公眾對環(huán)境問題的關(guān)注熱情自然要高一些。其次，不斷變化的社會情勢毫無疑問地會影響不同時期人們的首要選擇?！敖?jīng)濟滯漲使得降低失業(yè)和通脹在公眾心目中的地位，從1970年的第七位躍升到1980年的第二位?！雹貸ames P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.111.能源危機同樣分散了人們的注意力，盡管公眾強烈支持環(huán)境管制，不愿意為經(jīng)濟增長犧牲環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但在與能源問題的取舍中，公眾并不愿意犧牲充足的能源供給來保護環(huán)境。民眾意見的分歧，取決于具體情況的變化。1973年以來，羅普爾每年都就“你是更多的傾向于充足的能源供給還是更多傾向于保護環(huán)境”這一問題展開調(diào)查，1973年10月到1979年9月的10次調(diào)查中，僅僅1976年支持環(huán)境保護得占多數(shù)，其余與1979年9月的結(jié)果相似，43%選擇充足能源，38%選擇保護環(huán)境，10%沒有選擇或認(rèn)為二者不沖突。②Roper Poll Survey, Oct, 1979.

1979年初到1980年哈里斯展開了有關(guān)“環(huán)境-能源取舍”的五次調(diào)查，結(jié)果顯示61%的人愿意放慢清潔空氣和水污染的速度而有效解決能源問題，而1976年這個比例僅占45%，公眾輿論向能源問題的傾斜與1979年7月第二次能源危機和石油短缺密切相關(guān)，另外的調(diào)查顯示55%的人愿意放松保護環(huán)境的法律和管制，以生產(chǎn)更多的能源。③Harris Survey, Oct, 1980.1976年哥倫比亞廣播公司和紐約時報的調(diào)查顯示41%的人傾向于能源生產(chǎn)，而43%的人更鐘愛環(huán)境。1979年9月美國廣播公司的新聞?wù){(diào)查顯示，47%的人認(rèn)為傾向于建立輸油管道，傾向于保護環(huán)境的比例為40%。1980年1月末到2月初，密歇根大學(xué)選舉研究中心針對環(huán)境與能源的調(diào)查后認(rèn)為，即便能源生產(chǎn)受限，仍有29%的人傾向于不放松環(huán)境保護的手段，34%的人則認(rèn)為應(yīng)該放松環(huán)境管制的標(biāo)準(zhǔn)，15%的人認(rèn)為應(yīng)有條件放松，22%的人表示不確定或不知可否。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.410.可見當(dāng)時屈從于能源問題的公共輿論占據(jù)上風(fēng)。

1980年未來資源研究所就國內(nèi)最關(guān)心的九個問題展開調(diào)查，結(jié)果顯示最令人關(guān)注的是通貨膨脹，80%的人對此強烈關(guān)注，與1974年的調(diào)查相似。能源短缺同樣受到大量關(guān)注，從1974年的57%上升到1980年的73%，與其他調(diào)查的結(jié)果無異。而對貧困和環(huán)境問題的關(guān)注僅占44%，遠遠低于對通貨膨脹和能源短缺的關(guān)注。⑤RFF Survey, Oct, 1980.未來資源研究所也調(diào)查了公眾對六種主要環(huán)境問題的認(rèn)知和取向，1980年1—2月，38%的公眾非常關(guān)注水污染治理問題。1980年3月羅普爾的調(diào)查中，“54%的人表達了對水污染治理的關(guān)注，不過在同其他問題如國防和經(jīng)濟問題的比較中，環(huán)境問題的重要性降低。對空氣污染的關(guān)注程度從1972年的60%下降到1980年的36%。對工業(yè)危險廢棄物的處理的關(guān)注度達64%，對有毒化學(xué)物質(zhì)處理的關(guān)注度達46%，都呈上升趨勢?！雹轕otomac Associates, “State of the Nation”, 1972—1976.

上述人們對能源和其他緊急問題的支持率的上升與對環(huán)境問題關(guān)注度的下降共同表明，公眾對環(huán)境問題的態(tài)度受到其他社會問題和其自身生活狀況的直接影響，有著相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。不過更重要還在于政府環(huán)境治理實踐行為帶來的影響。尼克松時期政府解決環(huán)境問題的作為自不待言，卡特政府同樣付出了巨大努力，在1977年《清潔空氣法》的修改過程中他發(fā)揮了積極的推動作用。此外，“卡特政府的核心部門任命了大量支持環(huán)境保護的人士，公眾有理由相信政府正在一絲不茍地解決環(huán)境問題。在這樣的情況下，公眾對環(huán)境質(zhì)量關(guān)注的適度下降就在情理之中了。”①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.113.由此可見，政府的環(huán)境治理作為和民眾的關(guān)注度呈現(xiàn)此消彼長和相反相成的關(guān)系。政府大力強化環(huán)境管制、努力改善環(huán)境質(zhì)量的行為可以緩和不同主體在環(huán)境問題及其治理上的矛盾與沖突，民眾對這類問題的注意力自然也就會轉(zhuǎn)移分散。反之，情況未必如此，對里根政府期間環(huán)境公共輿論的追縱可以提供證明。

1981年里根政府掀起了一股反環(huán)境逆流，壓縮環(huán)保預(yù)算，消減環(huán)保署的工作人員編制，推行一系列環(huán)境去管制政策，并“認(rèn)為環(huán)境質(zhì)量改善的立法阻止了經(jīng)濟力量的運行和達標(biāo)成本的最小化。環(huán)境立法目標(biāo)太高，與聯(lián)邦政府的職責(zé)演進不匹配，環(huán)境管制的立法導(dǎo)致了成本激增和資源損失，強加的不可預(yù)見的成本難以解決不可預(yù)見的問題?！雹赨.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The 12th Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1981, p.12.伴隨里根政府推出一系列反環(huán)保的政策措施之后，公眾對環(huán)境問題的關(guān)注又重新高漲起來，有數(shù)據(jù)十分清晰地展現(xiàn)了里根執(zhí)政期間環(huán)境公共輿論的新變化。

在洛普爾的兩項民意調(diào)查中，“傾向于支持環(huán)境保護的數(shù)據(jù)比例由1981年的40%上升到1989年的57%，同期支持能源問題的比例從39%下降到24%。在環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行程度上，認(rèn)為執(zhí)行不足的比例從1981年的31%上升到1989年的55%，同期認(rèn)為執(zhí)行過度的比例從21%下降到11%。在全國民意研究中心對政府環(huán)保預(yù)算的調(diào)查中，認(rèn)為美國在改進和保護環(huán)境質(zhì)量上開銷太少的數(shù)據(jù)比例從1982年的50%上升到1989年的70%，相反，同期認(rèn)為支出過多的比例則從12%下降到了4%。”③Roper Poll, Sep, 1989.坎布里奇的民意調(diào)查顯示“愿意犧牲經(jīng)濟增長的比例從1981年的41%上升到1989年的52%，同期愿意犧牲環(huán)境質(zhì)量的比例從26%下降到了21%?！雹蹸ambridge Survey, June, 1989.紐約時報/哥倫比亞廣播公司的調(diào)查表明“認(rèn)可不計一切代價進行環(huán)境改進的比例從1981年的45%上升到1989年的74%，同期對此持反對態(tài)度的比例則從42%驟降至18%，認(rèn)為政府環(huán)境保護作為太少的數(shù)據(jù)比例從1983年的35%上升至1989年的58%，同期認(rèn)為作為過度的比例則從11%降至9%?！雹軷iley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970-1990, p.104.

總體來看，這一時期美國公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注度呈明顯上升趨勢，其中一些數(shù)據(jù)的上升幅度較大，而且這種上升的勢頭甚至還延續(xù)至老布什當(dāng)政時期。這說明里根在降低公眾對環(huán)境保護的意愿方面，沒有取得些許勝利，恰恰事與愿違。據(jù)此推論，經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代的整體性變化后，環(huán)境質(zhì)量再次成為“共識性”的問題，正如1970年前的情況一樣。大部分美國人對環(huán)境保護的支持度日益高漲，絕大多數(shù)人反對當(dāng)前正在弱化的政府環(huán)境治理行為，充分說明里根的反環(huán)境逆流引起了人們環(huán)保意識的反彈。此外，人們對環(huán)境問題的嚴(yán)重性與危害性都有了更加深刻地認(rèn)知。以20世紀(jì)80年代以來人們對環(huán)境問題嚴(yán)重性之認(rèn)識的變化，可以更加清楚的透視這一時段民眾環(huán)境輿論的演進。

根據(jù)洛普爾民意調(diào)查的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，未來相當(dāng)長的一段時間中，“將空氣污染視為一個嚴(yán)重環(huán)境問題的比例足夠之高。它在1980年就達到68%，1988年上升至82%，如此之高的民眾認(rèn)同率，在我們已經(jīng)分析過的所有調(diào)查數(shù)據(jù)中實屬少見，說明絕大多數(shù)人都意識到了它的嚴(yán)重性。在空氣污染引發(fā)的溫室效應(yīng)問題上，認(rèn)為它是一個非?；蛴行﹪?yán)重的問題之人數(shù)年年攀升，從1982年的43%上升到1989年的75%?！雹賀oper Poll, Sep, 1989.另外依據(jù)坎布里奇的民意調(diào)查，對毗鄰人居環(huán)境的總體評價中，認(rèn)為其狀況在不斷惡化的比例從1983年的34%上升到1990年的55%，即便漲幅指數(shù)不及其他，但依然過半。自愿把環(huán)境問題視為當(dāng)今美國面對的兩個最重要的問題之一的比例從1982年的2%上升為1990年的21%。②Cambridge Survey, June, 1989.

里根執(zhí)政后期，基于環(huán)境問題的嚴(yán)重性，人們對其產(chǎn)生的危害性有著更為深入的理解。在有關(guān)環(huán)境危害性的十個調(diào)查項目中，直接或間接涉及空氣污染的高居六席。大致而言，認(rèn)為它對環(huán)境構(gòu)成高危害風(fēng)險的比例在1987年僅占47%，短短兩年的時間，即1989年這一數(shù)據(jù)上升了20個百分點，達到67%。有關(guān)臭氧層的消耗，1987—1989兩年時間內(nèi)，人們認(rèn)為它對環(huán)境和人體的危害度上漲了19個百分點。其他如汽車、工商業(yè)引發(fā)的空氣污染和酸雨等問題，人們對其危害性的認(rèn)知也有較大程度的提升。不過最為明顯的是溫室效應(yīng)，人們認(rèn)為它對環(huán)境的高危害性在1987—1989年間上漲了26%，兩年時間中數(shù)據(jù)比例整整翻了一番。人們認(rèn)為它對人體健康的高危害性更是上漲了28%，足見當(dāng)時空氣污染問題的緊迫性和嚴(yán)重性。在危險廢棄物的問題處理上，1987—1989年間對環(huán)境的危害性和對人體的危害性認(rèn)知分別提高了6%和7%。③Riley E. Dunlap, American Environmentalism: the U.S. Environmental Movement,1970—1990, p.108.這也是里根政府時期即使總體上呈現(xiàn)反環(huán)保的態(tài)勢，但《超級基金法》依然能順利修改通過的內(nèi)在緣由。

因此可以斷定，里根政府的反環(huán)境政策，不僅促進了美國環(huán)境公共輿論的重新高漲，而且使人們對環(huán)境問題的嚴(yán)重性和危害性本身有了更加深刻的認(rèn)識，這就使政府在環(huán)境問題的治理程度上有了更高的目標(biāo)訴求，印證了公眾對環(huán)境政策的關(guān)注度與政府的環(huán)境治理行為之間存在的反向關(guān)聯(lián)。

三

固然，里根時期美國環(huán)境公共輿論的高漲是對其環(huán)境政策的直接反動，但值得思考的問題是，里根上臺以前，美國在空氣污染治理方面已經(jīng)采取了許多重要舉措，付出了大量艱辛實踐，為何經(jīng)歷了20多年的時間后問題依然沒有得到解決。這說明解決環(huán)境問題的難度之大，受諸多復(fù)雜因素的牽扯，以前的相關(guān)政策不可能求得問題的完全解決，需要進一步探求新的治理途徑。1977年《清潔空氣法》修改時眾多企業(yè)要求延長排污達標(biāo)期限的要求，加州在20世紀(jì)80年代之后治理空氣污染的路徑轉(zhuǎn)向，都證明了這一點。

正是由于環(huán)境問題本身的嚴(yán)重性使然，輔之以民眾輿論壓力的推動，環(huán)保支持者的力量強于反對者，才使老布什在競選時對這一問題抱以較大的熱情，并宣稱自己要做環(huán)?？偨y(tǒng)。正式入主白宮之后，很快就促成了爭論已久的《清潔空氣法》的第三次大規(guī)模調(diào)整完善。它的具體規(guī)定與公眾所認(rèn)知到的相關(guān)問題的嚴(yán)重性和危害程度密切關(guān)聯(lián)，在此環(huán)境公共輿論的變化與政治高層形成了有效互動?！碍h(huán)保行動主義的迸發(fā)——始于20世紀(jì)60年代后期，激發(fā)出一系列有著里程碑意義的重要立法——很可能被我們的子孫后代視為二十世紀(jì)歷史的重大轉(zhuǎn)折”。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.121.這無疑是對環(huán)境公共輿論高漲之影響的最好表述與正面肯定。

對于美國環(huán)境公共輿論的了解，除一般性公共輿論調(diào)查外，還有一個很好的途徑，就是觀察選舉過程中國會有關(guān)環(huán)境問題投票情況的波動。資源保護選民聯(lián)盟提供的立法機構(gòu)針對環(huán)境問題的投票統(tǒng)計資料，為我們從這一角度考察環(huán)境公共輿論的變化提供了良好的基礎(chǔ)。依據(jù)其統(tǒng)計，將美國分為九大地區(qū)，②新英格蘭地區(qū)：康涅狄格州，緬因州，馬薩諸塞州，新罕布什爾州，羅德島州，佛蒙特州；中大西洋地區(qū)：特拉華州，馬里蘭州，新澤西州，紐約州和賓夕法尼亞州；南大西洋地區(qū)：佐治亞州，佛羅里達州，北卡羅來納州，南卡羅來納州，弗吉尼亞州；南部海灣區(qū)：阿拉巴馬州，路易斯安那，密西西比州，德克薩斯州；中部高地地區(qū)：阿肯色州，肯塔基州，密蘇里州，田納西州和西弗吉尼亞州；中北地區(qū)：伊利諾伊州，印第安納州，愛荷華州，密歇根州，明尼蘇達州，俄亥俄州，威斯康星州；平原地區(qū)：堪薩斯州，內(nèi)布拉斯加州，北達科他州，南達科他州，俄克拉荷馬州；山區(qū)各州：亞利桑那州，科羅拉多州，愛達荷州，蒙大納州，新墨西哥州，內(nèi)華達州，猶他州和懷俄明州；太平洋地區(qū)：加利福尼亞州，夏威夷州，俄勒岡州和華盛頓州。http://www.lcv.org/.觀察各地區(qū)1971年和1989年州眾議院的環(huán)境選舉得票統(tǒng)計情況，我們可以發(fā)現(xiàn)，在將近二十年的時間中，所有九大地區(qū)對環(huán)境問題的投票支持率皆呈上升態(tài)勢。差別在于上升幅度有別。譬如，“山區(qū)各州的上升幅度僅6.7%，新英格蘭、平原區(qū)、南大西洋和太平洋地區(qū)各州的上升幅度，卻分別高達20.8%、21.5%、32.0%和19.1%?！雹跾amuel P. Hays, Explorations in Environmental History, University of Pittsburgh Press, 1998, p.402.整體而言，全國范圍內(nèi)眾議院對環(huán)境問題的關(guān)注程度和立法支持率普遍增強，其背后蘊含的則是所代表的選民對環(huán)境問題關(guān)注度的上升，與前文的公共輿論分析揭示的趨向一致。那么是否意味著這種上升是單向度和絕對的，而沒有起伏呢？是否意味著各州的情況大同小異，而沒有地區(qū)差異呢？觀察南大西洋各州和密歇根州投票數(shù)據(jù)的比例變化，能夠得到清晰的答案。

1971—1989年間南大西洋五州每屆州議會有關(guān)環(huán)境問題投票比例的變化無疑都呈極強的上漲態(tài)勢，漲幅遠遠超過其他地區(qū)的平均水平。例如“南卡羅來納、北卡羅來納和佛羅里達三州的支持率皆突破了60%，”④Samuel P. Hays, Explorations in Environmental History, p.404.其蘊含的變化趨勢與全國的總體大趨勢無異。

然而，我們必須注意的是，在近二十年的時間中，這些數(shù)據(jù)從來就是變動不居，高低起伏不定，大致存在這樣的走向：1971—1981年間的平均水平遠遠低于1981—1989年間的平均水平，表明前十年這一區(qū)域的各州議會對環(huán)境問題的關(guān)注度低于1981年之后的年代，與前文所述環(huán)境公共輿論在這段時間的適度下降極其吻合。里根上臺后，這一區(qū)域各州的環(huán)境問題支持率經(jīng)歷過短暫回落后急劇上升。一方面表明里根的反環(huán)保逆流對這一區(qū)域各州的立法機構(gòu)產(chǎn)生過實質(zhì)性影響，另一方面快速上漲的環(huán)境公共輿論迫使它們必須作出迎合選民意志的決策。本質(zhì)上這反映了1971—1989年間經(jīng)濟、政治和社會的深刻變化。即使在環(huán)境管制傾向相對寬松的密歇根州，相關(guān)數(shù)據(jù)表明環(huán)境立法投票的支持率依然上漲。

從以上環(huán)境公共輿論的變化和選民投票的情況看，公民環(huán)境意識的總體增強是毫無疑問的，但當(dāng)環(huán)境問題與其他社會問題交織纏繞時，公眾的取向就有著極端的復(fù)雜性和變數(shù)。這很好地反映在普通個體面對諸多問題時所做出的選擇與應(yīng)對上。例如，1974年公眾關(guān)注度較高的是犯罪、毒品、家庭收入和支付能力等問題，給予強烈關(guān)注的是政府官員的職責(zé)履行、燃料和能源危機、通貨膨脹與高物價問題，其中選擇后三個問題的比例分別高達40%、46%和56%，而當(dāng)時選擇空氣污染和水污染的比例卻只有12%。到了1986年公眾對這些問題的關(guān)注程度發(fā)生了巨大變化，1974年頗受關(guān)注的三大問題此時受到關(guān)注的數(shù)據(jù)比例分別下降至16%、7%和27%，下降幅度高達24%、39%和29%。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.127.這與1970年代中后期環(huán)境公共輿論下降的趨勢十分耦合，為我們對它的理解增添了新的維度。同時說明環(huán)境公共輿論的高漲，其內(nèi)涵主要是公眾將其視為國家和政府必須著力解決的重點問題，理所當(dāng)然是政府職責(zé)所在，而作為個體在進行選擇時，則會綜合考慮社會總體情勢制約下的就業(yè)、收入和經(jīng)濟等問題。

對通貨膨脹和高物價而言，關(guān)注度的急劇下降意味著里根新保守主義改革在經(jīng)濟上取得了重要成效，打消了民眾對此的擔(dān)憂和質(zhì)疑?！?983年以來美國走出了經(jīng)濟滯脹開始經(jīng)濟復(fù)蘇和發(fā)展，這固然是由于產(chǎn)生20世紀(jì)70年代滯脹的某些客觀因素已經(jīng)逐漸發(fā)生變化，而且也是由于里根政府吸取了20世紀(jì)70年代以來歷任總統(tǒng)經(jīng)濟政策的經(jīng)驗教訓(xùn)，適時地改變國家干預(yù)過多的政策的結(jié)果”。②黃安年：《二十世紀(jì)美國史》，石家莊：河北人民出版社，1989年，第391頁。此時人們對里根經(jīng)濟改革的支持和認(rèn)可成了首選，環(huán)保政策上的倒退暫時性地退居次席。“人們傾向于更大程度的環(huán)境管制，但又希望‘更小的政府’?；蛘哒f他們理論上支持能源保護，但又不支持燃油稅的適度增長。當(dāng)公眾面對真實而又劇烈的地方或地區(qū)沖突時——環(huán)境政策將被認(rèn)為損害了就業(yè)或經(jīng)濟形勢，他們對環(huán)境保護的總體傾向會普遍弱化”。③Michael E. Kraft, Environmental Policy and Politics: toward the Twenty-first Century, New York, NY: Harper Collins,1996, p.78.主觀的理想狀態(tài)與現(xiàn)實困境沖突的矛盾，使公眾在不同價值目標(biāo)上面臨著多重取舍，反映了環(huán)境公共輿論的復(fù)雜性和普通公眾生活的真實邏輯。

“美麗的諾言是容易許下的，但當(dāng)公眾不愿意為環(huán)境治理作出必要的個體犧牲時，它就變得有名無實了。這在1990年代反對工業(yè)管制的過程中，當(dāng)環(huán)境政策日益需要個體行為做出修正時，顯得特別清楚”，④Michael E. Kraft, Environmental Policy and Politics: toward the Twenty-first Century, pp.77—8.在被管制的對象需要付出巨大成本的時候尤為如此。隸屬國會的衛(wèi)生和環(huán)境專門委員會的環(huán)保偏好直接影響著制造業(yè)的污染治理投資。當(dāng)國會環(huán)境友好型的成員把持著專門委員會的職位時，制造業(yè)公司需要增加污染治理的資金投入。精確的說，“專門委員會的環(huán)保傾向每增加1個百分點，制造業(yè)公司投入平均增加大約90100美元。通常重污染工業(yè)應(yīng)對專門委員會的環(huán)保傾向的成本高于污染較少的工業(yè)，具體分別為106118美元和8381美元。”⑤Amanda I. Lee and James Alm, “The Clean Air Act Amendments and Firm Investment in Pollution Abatement Equipment,” Land Economics, Vol.80, No.3, 2004,p.444 .但這些成本最終以稅收和價格的形式傳遞給普通公眾和消費者，結(jié)果賦稅的增多和消費價格的提高使得公眾必須在自己的收入水平和環(huán)境質(zhì)量之間做出平衡與妥協(xié)，也是里根政府大力推行經(jīng)濟去管制的原因。

如此就可以理解，里根雖然反環(huán)保，但為何環(huán)境問題對他的連選連任幾乎沒有多少影響。一方面固然是他采取了一些支持環(huán)境治理的補救措施，不過更重要的是，其經(jīng)濟政策績效解決了作為個體選民最關(guān)心的問題。因此，就出現(xiàn)了如下情形，1982年9月哥倫比亞廣播公司/紐約時報對部分選民進行了抽樣調(diào)查，當(dāng)問到“是否存在一個特別重要的問題，如果候選人與你在這個問題上的觀點不一致時，你因此會改變你的投票嗎？”回答“是”的比例占48%，當(dāng)他們被進一步要求明確這個問題時，選擇環(huán)保的比例僅占1%，遠遠低于選擇經(jīng)濟增長的16%和選擇墮胎的7%。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.130.當(dāng)然不能忽略的是，正是因為里根解決了與民生最直接相關(guān)的經(jīng)濟問題之后，民眾對環(huán)境問題的關(guān)注熱情又重新高漲起來。

進一步細化挖掘，不同群體在環(huán)境治理問題上有著更加個性化的利益取向。比如，“非裔美籍人群更關(guān)注飲用水和噪音污染問題，2/3的非裔非常關(guān)注水的問題，1/3的非裔群體關(guān)注噪音污染。與住在郊區(qū)的人相比，住在250000人以上的大城市的居民更關(guān)注空氣質(zhì)量、有毒化學(xué)物質(zhì)和飲用水的問題，年齡在55—64歲的中年人群體尤其關(guān)注化學(xué)廢棄物的處理，18—34歲的群體更加關(guān)注空氣污染問題。”②U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality, The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.413.未來資源研究所以高層建筑、燃煤電廠、核電站、大工廠和危險廢棄物處理場五大污染源為例，調(diào)查周邊污染源的選址距離問題，結(jié)果顯示“31%的公眾并不擔(dān)心高層建筑的距離問題，如果離家距離達到14英里，80%的公眾都可以接受，僅4%的人極力反對。對于危險廢棄物的處理和核電站，分別僅有5%和10%的人不在乎，很少有人同意在5英里之內(nèi)建造相關(guān)設(shè)施，大部分人只有在超過100英里的時候才接受，不過公眾對燃煤電廠的敵意遠遜于核電站，在離家14英里的范圍內(nèi)僅有28%的人接受核電站，但有63%的人能夠在此范圍內(nèi)接受燃煤電廠。”③RFF Survey, May, 1976.

未來資源研究所還針對需要支付巨額成本的致癌化學(xué)物質(zhì)的管制開展調(diào)查，設(shè)計的問題為“政府是否應(yīng)該等到化學(xué)物質(zhì)在運用中已經(jīng)暴露出問題后再采取行動還是出現(xiàn)問題之前執(zhí)行嚴(yán)格的審查以確保其安全性，”結(jié)果83%的公眾選擇所有化學(xué)物質(zhì)在運用之前都應(yīng)該得到嚴(yán)格審查，僅有8%的人選擇出現(xiàn)問題后再采取行動，剩余8%的公眾不知可否。④U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality，The Eleventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office, 1980, p.418.不同公眾環(huán)境欲求的多樣化與個性化必然反映在環(huán)境公共輿論的總體波動上，因此環(huán)境公共政策的制定必須在總體社會情勢下考慮公眾的多樣化需求，尋求社會可以普遍接受的價值標(biāo)準(zhǔn)，方能實現(xiàn)環(huán)境史倡導(dǎo)的真正的人本主義。

綜上所述，環(huán)境公共輿論的高低起伏與政府的環(huán)境治理行為有著密切關(guān)系，同時公眾個體有關(guān)環(huán)境問題的選擇，受社會總體情勢的變化與其真實生活需要的制約。公眾在環(huán)境問題選擇上的復(fù)雜性和多維性，決定了環(huán)境政治的復(fù)雜性和微妙性。公眾對環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注作為一個政治問題，其“價值可能是明顯的和共享的，但不可能像大蕭條或1970年代滯漲發(fā)生時失業(yè)問題占據(jù)著主導(dǎo)地位那樣。清潔環(huán)境的價值幾乎人人共知，當(dāng)公眾被直接和單純的問及環(huán)境問題是否嚴(yán)重時，他們回答是。然而，環(huán)境問題又并不是一個特別‘緊急’(salient)的問題，公眾對環(huán)境質(zhì)量至多是適度熱情的支持，折射出了公共輿論分析者所稱之為的‘條件性共識’(permissive consensus)”。①James P. Lester (ed.), Environmental Politics and Policy: Theories and Evidence, p.131.基于環(huán)境公共輿論的這種特性，政府也就可以根據(jù)實際情況確定不同問題解決的順序和優(yōu)先目標(biāo)。里根政府為解決經(jīng)濟問題，首先掀起了反環(huán)保逆流，為重污染企業(yè)去管制，結(jié)果激起了環(huán)境公共輿論的高漲，后又被迫采取相關(guān)補救性措施，不能不說是對“條件性共識”的最好闡釋。